導語：以強化政府公共服務為重點的新階段城市改革一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

經過30年的改革開放，中國城市迅速發展，小城鎮迅速崛起，在此期間中國城市化發展速度是同期世界城市化平均速度的二倍左右，2007年中國城鎮化率達到44.9%。城市化的迅速發展不僅對中國經濟發展起到巨大的拉動作用，而且對經濟結構、社會結構都產生了新的影響。進入新階段，面對新矛盾新問題，有賴于重新審視政府在

城市改革中的職能定位和作用，更需要各級政府以開創性的思維進行變革和政策調整。

新階段的城市改革對政府職能提出新的要求

進入新世紀以來，從消費結構、產業結構、就業結構、城鎮化率、社會結構的變化來看，我國已經開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這個特定的發展階段，全社會面臨的生存性壓力逐漸減弱，發展性壓力在全面增強，經濟社會發展日益面臨兩個突出矛盾:

1、經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的突出矛盾。改革開放以來，以城市改革為主要推動力，中國經濟增長保持了年均9％以上的增長速度，經濟總量從1978年的3645億元增加到2007年的24.66萬億元。按可比價格計算約增長了13.4倍，在世界上排位由第10位上升到第4位；人均GDP由1978年的381元增加到2006年的16084元，按可比價格計算約增長了8.73倍。不僅成功地解決了13億人口的吃飯問題，使貧困發生率從1978年的30.7％下降到2006年的2.3％，而且正向全面小康社會過渡。按照“三個有利于”的標準，改革開放極大地促進了社會主義生產力的巨大發展。

但是，從總體上看，我國還不是一個經濟強國，經濟快速增長與資源環境約束之間的矛盾非常嚴峻。2006年，我國GDP占世界GDP總額的5.5%，而在能源消耗方面，我國每年消耗24.6億噸標準煤，占世界總消耗的15%；鋼材每年消耗3.88億噸，占世界的30%；水泥每年消耗12.4億噸，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。而我國人均石油資源、淡水資源僅相當與世界平均水平的1/10和1/4。

除了資源環境的矛盾外，城鄉之間、區域之間、不同社會群體之間的不平衡發展的矛盾也越來越突出，已經成為經濟持續發展、開辟國內消費市場的嚴重制約因素。

客觀分析造成的經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的矛盾，在相當大的程度上是與政府主導型經濟增長方式相關。作為一個體制轉軌國家，政府主導型的經濟增長方式具有一定的客觀必然性。改革開放之初，在企業尚未成為市場主體的條件下，在市場配置資源的基本格局還沒有形成條件下，政府充當投資的主體、建設的主體，可以極大促進經濟的快速增長，改變我國落后的面貌。

隨著我國已經初步建立了市場經濟體制，在市場開始對資源配置起基礎性作用的前提下，政府主導型的經濟增長方式的弊端逐漸暴露。以“政府經營城市”為例，中國人均耕地面積較少，因此城市化發展過程中理應不斷提高用地效率，減小城市化帶來的土地供應壓力，但實際上近年來土地利用效率不升反降。2000年我國城市人均用地面積為56.7平方米/人，到2005年這一數據提高到63.3平方米/人。在利益驅動的刺激下，各級政府傾向于以地生財，熱衷于經營土地、經營城市。有研究表明，中國城市化進程以每年制造兩個波士頓城的速度進行。而與之相伴的卻是城市以粗放、低效方式擴張。在政府壟斷土地一級市場的前提下，由此產生的“城市病”、失地農民的安置問題也越來越突出。這種種問題的產生，不能不說與現行體制下，政府主導型的經濟增長方式有關。可見，在初步建立市場經濟體制的特定背景下，政府主導型的經濟增長方式已經到了非改不可的時候。

2、公共需求全面快速增長與公共服務不到位，基本公共產品短缺之間的突出矛盾。國際經驗表明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速增長的時期。我國正處于從一般溫飽社會向全面建設小康社會加快發展、從傳統農業社會向工業社會加速轉型的關鍵時期。在這個發展與轉型的特定時期，已開始形成全社會公共需求快速增長的現實基礎，其主要特點是：

（1）公共需求的主體不斷擴大。城鎮中低收入群體成為基本公共需求的主體之一。他們對公共醫療、義務教育、就業和社會保障的公共需求日益強烈。

（2）公共需求結構發生變化。1978年到1995年的17年，我國城鎮居民的恩格爾系數降低了7.6個百分點。但從1995年后，我國恩格爾系數下降速度大大加速，1995-2005年的10年間，我國城鎮居民的恩格爾系數降低了11.2個百分點，比原來17年下降的總和還多,2007年進一步降低到36.3%。這說明，我國城鄉居民將會有更多的支出用于與自身發展相關的公共服務上，我國公共需求將進入一個全面快速增長期。

（3）公共需求的數量正在不斷增長，層次在不斷提高。在廣大社會成員的需求結構中，吃、穿、用等私人產品需求經過27年經濟的快速增長后，其增速開始趨于穩定，但公共需求的年均增長速度越來越快，對公共服務的質量要求也越來越高。有專家估計，近10年在城鎮居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重，相當于過去五年公共需求比重的總體增幅。

但從基本公共服務供給情況看，在供給總量、結構、質量等方面還難以適應廣大社會成員公共需求的變化。當前，城市化進程中至少面臨六大挑戰：

一是我們面臨著促進就業與再就業的巨大壓力。目前，城鎮每年新增勞動力近千萬，還有上億剩余勞動力將逐步轉移到城鎮中來。未來20年，我國將成為世界上再就業的第一大國，每年面臨2.5-3千萬的就業再就業壓力。

二是教育問題。改革開放后，我國教育事業取得巨大進步，幾乎所有的城鄉兒童都在接受初等教育。但教育的壓力仍然很大，現在城鎮勞動力平均受教育年限只有8年左右，與現代城市化發展要求還很不適應。

三是公共醫療問題。目前，我國城鎮還有相當比例的人口沒有任何醫療保障，而醫療費用的上漲速度也大大超過城鎮居民可支配收入的上漲速度，由此引發的問題越來越突出。

四是社會保障問題。這突出表現在農民工的社會保障的覆蓋率和保障水平方面。2006年，農民工參加基本醫療保險的工作取得很大進展，共有2300多萬農民工參保，比上年的320萬有了很大提高。但是，農民工被納入基本社會保障的比例仍然偏低。國家統計局的調查表明，74.8%的農民工未參加任何保險。根據中國社會科學院的調查數據，只有1/3的農民工參加養老保險或工傷保險，只有1/5享有健康保險，遠遠低于城鎮居民。

五是公共安全方面。當前，以食品安全、衛生安全和生產安全三大安全為主的公共安全已經成為全社會重要的公共需求。據我們在無錫的調研，飲用水安全問題成為當地最大的公共安全需求，甚至威脅到當地居民的生存。

六是環境保護問題。隨著城市化水平的提高，城市居民對環境保護的需求越來越強烈。

3、政府職能轉變成為下一步城市改革的重要目標。針對我國當前城市化存在的問題，十六屆五中全會的《建議》特別強調我國城鎮化必須“健康”發展。在“十一五規劃”中，“推進城市化健康發展”是六大重點之一。深化城市改革，促進城市化健康發展是我國實現可持續發展戰略、落實以人為本的科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要工作內容。為此，我們要明確城市改革的兩大任務：一方面，要以促進國民經濟又好又快發展為目標，繼續堅持市場化改革，進一步完善社會主義市場經濟體制，“強化”市場在資源配置中的基礎性作用；另一方面，以著力保障和改善民生為重點，加快社會體制改革，建立社會主義公共服務體制。

政府作為城市改革發展的主要推動力，自身的轉型和建設成為城市改革取得突破的關鍵。未來政府職能定位必然要服從于改革的兩大任務，既要作“強化市場型政府（market-augmentinggovernment）”，又要作“強化服務型政府（service-augmentinggovernment）”，但歸根結底還是要推動政府由“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉型，其主要任務是提供經濟性、社會性和制度性公共服務。

轉變經濟發展方式為重點，強化政府的經濟性公共服務職能

經濟領域出現的矛盾是政府主導型經濟運行機制、經濟建設型政府模式存在問題的集中體現。中國改革研究院2007年改革問卷調查結果顯示，71.35%的專家贊同轉變經濟發展方式的當務之急在于改變政府主導型經濟運行機制；80.7%的專家認為，最為有效的舉措是轉變政府職能。政府職能的轉變，重要的是把握好政府在市場條件下的主要經濟職能——經濟調節和市場監管。也就是說，政府在經濟領域的主要經濟職能是提供“經濟性公共服務”，強化市場在資源配置中的基礎性作用，為微觀市場主體創造良好的經濟環境和制度環境。具體來說，政府為城市發展提供的經濟性公共服務職能主要有四項：

一是為城市發展提供科學的中長期規劃。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責。建議成立專司中長期規劃及經濟政策決策的國家經濟部或經濟發展委員會，以提高中長期發展規劃的科學性、約束性和經濟政策的有效性、穩定性。

二是市場秩序維護和市場監管。目前，市場監管的多頭管理與監管不到位并存，使得市場監管的效率不僅沒有明顯提高，而且還產生許多體制方面的扯皮問題。亟須理順市場監管體制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題。

三是提供準確的經濟信息。準確的經濟信息是保證經濟政策有效性的前提，但目前統計數字失真的現象具有一定的普遍性，越到基層，“數字造假”的現象越多。這不能不說與我們這些年GDP政績觀相關。建議通過相關立法，進一步完善制度和改進方法，提升國家統計機構的權威性，以進一步增強經濟信息的客觀性。

四是有效的經濟政策和宏觀調控。目前，理論界和政府官員對于宏觀調控的內涵還存在混亂。有人說宏觀調控是“總量控制”，有人說還包括“結構調整”，還有人干脆把微觀干預也說成“宏觀調控”，甚至有人將政府的經濟管理職能（如環保，市場準入）等，也統稱“宏觀調控”。早在1985年的“巴山輪會議”上，中國經濟學家就已經達成共識，所謂“宏觀調控”就是“總量控制”。具體講，就是政府通過價格杠桿，借助市場機制來調整結構，而不是政府直接去“關、停、并、轉”。針對目前宏觀經濟形勢，應把防止經濟增長由偏快轉向過熱，防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹作為宏觀調控的首要任務，要實行穩健的財政政策和從緊的貨幣政策，充分發揮財政促進結構調整和協調發展的重要作用和利率、匯率的價格杠桿作用。

以保障和改善民生為重點，增強政府的基本公共服務能力

30年的改革實踐證明，市場經濟可以在私人產品領域很好地發揮作用，但在公共產品領域中往往出現“市場失靈”。這些年，老百姓對義務教育、公共就業服務、社會保障等社會事業的發展感到不滿意，反映比較強烈，主要原因就在于政府提供的基本公共服務嚴重不足，且配置失衡，難以滿足人民群眾日益增長的公共需求變化。因此，下一步城市改革的應放到統籌城鄉發展的特定背景下，是以保障和改善民生為重點，增強政府的基本公共服務能力。

1、明確政府在基本公共服務中的主體責任。實現基本公共服務均等化不是政策性義務或道義性義務，而是政府的法定義務。目前基本公共服務供給不足的一個重要原因是缺乏可靠穩定的制度性保障。我國出臺的很多關于基本公共服務的法規，其中有些內容已經過時。在現行的制度性安排中，沒有對服務供給的責任體系尤其是政府責任做出明確規定，失去了問責的法律基礎，形成了一定的責任真空。因此，建立符合我國國情的“基本公共服務”法制體系，是實現我國基本公共服務均等化目標的有力保障。專家認為，應加快基本公共服務的相關立法進程，特別是重大立法。以《中華人民共和國憲法》對公民基本權利的規定為依據，圍繞義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等領域，逐步建立起具有權威性、規范性的基本公共服務法規體系，改變現行的基本公共服務相關法規很多以政府法規政策和部門條例為主，立法層次比較低的現象。

2、明確各級政府公共服務的財政責任。財政應在公共服務的供給中承擔最終責任。推進基本公共服務均等化，應把基本公共服務財政能力的均等化作為深化新階段財政體制改革的基本方向，建立基本公共服務支出隨經濟總量增加和財政能力提高的自然增長機制，并明確政府間基本公共服務供給責任。

在我國這樣一個有五級政權的國家，劃分各級政府在公共服務供給中的角色尤為困難，目前首要的是明確各級政府在推進基本公共服務均等化進程中的財政責任。公共服務在不同層級之間的公共服務責任是不同的。從空間角度觀察，級次越低，基本公共服務均等化的壓力越小；反之，級次越高，其壓力越大。由此可以推論，我國基本公共服務均等化的財政責任主要在中央和省級政府，應通過中央和省級財政的公共資源分配來促進基本公共服務均等化。基本公共服務提供的責任應主要在地方，尤其是基層政府。基本公共服務均等化的財政責任應當上移，基本公共服務提供的責任應當下移，給地方基層政府以充分的責任和權力。

3、夯實基層政府履行基本公共服務職能的財力基礎。財力與公共服務責任不對稱是基層政府履行公共服務職能面臨的最大難題。財權與財力的不斷向上集中，以及事權與責任的不斷下放，高端政府把財權和財力的重心往自己的層級中提升，把事權和責任的重心往自己以下的層級轉移，最終是苦了基本公共服務的直接提供者——使基層財政不堪重負。

在分稅制的框架下，處于不同區域的同一級政府即使擁有相同的財權，也會因為經濟發展水平不同而擁有不同的財力。如任由各地自行解決基本公共服務問題前提下，其結果只能是會造成更大的不均等。因此，在宏觀層面明確了政府間事權范圍之后，重要的是解決事權落實所需要的財力問題。如果沒有財政能力的均等化來保障最低水平的公共服務供給的最低水平，基本公共服務均等化就會變成“紙上談兵”。從目前突出矛盾看，亟須建立中央財政與省級財政以及省以下財政均等化資金分配的分擔機制。總體思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務資金各級財政比例分擔的權重，加強對影響財政支出客觀因素的權重。

4、建立以政府為主導的社會參與機制，提高公共服務供給效率。一個有效的公共服務體制既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制，利用社會各方面的積極性提高公共服務的覆蓋面和效率。隨著中國經濟體制的不斷完善和政府職能的轉變，政府與企業、政府與民間組織的關系出現重大變化，公民社會初見端倪。建立以政府為主導的公共服務供給多中心治理模式已經初步具備了組織資源和社會基礎。

一方面，整合現有的政府公共服務網絡；另一方面，充分利用民間社會組織形式靈活、多樣，活動具有自發性、公益性、社會性和非盈利性，鼓勵民間社會組織在其他主體無法充分發揮作用的某些基本公共服務供給環節發揮更重要的作用。這將在一定程度上改變基本公共服務供給的壟斷局面，提高公共服務供給效率，實現民間社會組織發展與提升公共服務資源使用效率的“雙贏”目標。政府所要做的就是通過完善社會組織的管理法規和相關政策，引入競爭機制，鼓勵和引導全社會，通過對社會組織服務的購買來實現對社會組織的管理。

5、以逐步實現基本公共服務均等化為契機，推進行政管理體制改革。十七大報告把行政體制改革的目標定位于“建設服務型政府”，為未來行政管理體制改革指明了方向，十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，更加明確了公共服務型政府建設的具體思路。政府職能應集中體現在公共服務上，按照行使公共權力、代表公共利益、管理公共事務、提供公共服務、承擔公共責任、維護公共制度的內在要求，加快政府職能轉變和機構改革。

在澳大利亞、挪威等國，均在中央政府設置地方事務部，通過均衡不同地區的財政能力，保障基本公共服務的基本均等。我國政府行政管理體制還存在政府職能部門設置過多，職能交叉嚴重；政府和社會的職能未能進行明確劃分，“多龍治水”現象嚴重，最終責任難以落實。十七大報告特別指出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。實行基本公共服務均等化也應探索實行職能有機統一的“大部門”體制，把公共服務職能相近、業務范圍雷同的事項交給一個部門統一管理，可通過設立地方事務部，或在財政部下設地方事務司（局），專司在全國范圍內推進基本公共服務均等化的責任，最大限度地減少職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高公共服務效率，降低行政成本的目標。

由于GDP政績觀還在發揮作用，各級政府在履行公共服務職能上大打折扣。針對這種情況，加強基本公共服務，一個必要的措施是盡快建立基本公共服務績效評價體系，把基本公共服務數量和質量指標納入政府績效考核體系中，并且大幅度提高其權重；建立起嚴格的基本公共服務問責制，將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，從而約束、引導政府部門和官員的行為。

6、加快制定和穩步推進全國性戰略規劃，確定全國統一的最低標準。考慮到城鄉差距、區域差距、群體差距仍在拉大的現實，應盡快著手在全國范圍內制定基本公共服務均等化的戰略規劃和實施策略，統籌安排、系統規劃。

首先，應制定基本公共服務全國最低標準。基本公共服務均等化在我國還是一個政策目標，實現該目標的路徑不明晰，基本公共服務的標準存在一系列問題。比如，一些標準比較模糊，大部分文件或政策只規定按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有。總體而言，標準制定工作還比較滯后，適應不了形勢變化和經濟社會發展的需要。因此，推進基本公共服務均等化，首要的是制定全國的最低標準，使公共服務的提供、監督、評價有據可依。

在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省（市）、不同部門各自制定政策、政策口徑不統一、方向不明確，跨城鄉、區域對接困難的問題。通過制度創新，逐步縮小基本公共服務在城鄉、區域和不同社會群體之間的差距。

我們要認識到，基本公共服務均等化是一個長期目標，不可能一步到位、一蹴而就，需要通過設置明確的時間表分步實現。