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去年以來，**市國稅局將現代企業管理流程再造理論成功運用于稅收管理實踐，建立了全新的稅收管理模式，較好地解決了征管改革中的新情況、新問題，在深化征管改革方面探索了新路子，本文擬就流程再造后稽查工作四環節外分離問題作些粗淺的探討。

一、現行稅收稽查工作模式及存在問題

一九九五年十二月，國家稅務總局印發了《稅務稽查工作規程》，明確了稅務稽查工作實行選案、檢查、審理、執行四分離，四個環節相互監督、相互制約。幾年來，各地稅務機關大多在稽查機構內部實行了四環節的四分離，稽查局內設檢查、審理、執行、綜合等部門，專人負責舉報受理、選案，交檢查部門實施檢查，檢查結束后提交審理，作出處理、處罰決定安排執行。實踐證明，四分離的稽查模式保證了稽查工作的規范有序，體現了專業化分工及分權制約的原則，克服了過去查處不分、隨意處置的弊端，是必須堅持和發展的方向。

但稽查機構內分離的稽查模式，在實施過程中也存在不少問題，對監督制約功能產生一定的影響。

一是組織結構呈層次狀，職能型的工作流程分配環節多?；閮仍O選案機構、舉報受理中心，若干檢查科股，審理及執行部門，信息環環流轉，工作分配層層下達，影響工作效率；部門界限明顯，不便于檢查需要時人員統一調配安排。

二是選案隨意性較大?；閷ο蟮拇_定，除舉報受理外，稽查機構自己選案，表面上是隨機抽樣和計算機選案，實際上往往根據任務需要和經驗判斷，沒有遵循“無依法不檢查，無過錯不打擾”的原則，忽略了納稅人的基本權利，想查就查，不想查就不查。

三是檢查專業化程度不高。由于稽查局人員數量是相對固定的，除去行政管理、選案、審理及執行人員外，所剩專業檢查人員有限，檢查人員實施檢查時，可能考慮企業效益情況、執行難度和結案率考核等因素，檢查時畏手縮腳，檢查深度、廣度不足，執法不到位。

四是審理公正性、獨立性不能完全體現。審理環節是稅務稽查的核心環節，主要包括案件的定性和作出處理(罰)決定。案件審理必須依照一定的程序，定性和處理必須遵守法律依據，因此，要求案件審理在公正基礎上獨立審理，但流程再造前機構內分離的模式不可能完全保證審理的公正性和獨立性，分權制約不到位，形成稽查權力壟斷。

稅務稽查是稅收行政執法的重要組成，四分離的要求無疑是十分正確的，但內分離的模式卻是集權形式下的分離，未能做到真正意義上的分權制約，也無法體現檢查的力量優勢和專業性。從國家司法制度來看，也是偵查、起訴、審判和監獄管理實行不同部門分別管理的外分離形式。如何深化改革，提高稽查工作水平，進一步規范執法?流程再造在**國稅的成功實踐，為我們探索了一條深化征管改革的新路子。

二、流程再造后新的稽查運行模式。

以流程再造理論，指導稅收管理實踐，從流程著手，以流程為導向，將稅收事務抽象為咨詢、受理、調查、核批、評估、檢查、執行等7個基本活動單元，組成咨詢—受理—調查—核批—評估—檢查—執行的主流程，要求稽查工作改變傳統的管理理念、工作機制和運作方式，依靠流程管理信息系統，重新整合稽查工作子流程，建立配套適應的稽查運作方式，營造規范有效的稽查運行環境。

1、以主流程整合稽查工作子流程，建立新的稽查運行機制。

整合后的稽查工作子流程仍然包括案源管理、檢查(協查)、審理及執行四個環節，但已經不是在稽查局內部工作流，而是由舉報受理、評估部門、檢查部門、法規審理和調查執行部門分別承擔，信息在各環節之間形成新的工作流。

在案源管理方面，突出了由評估環節提供案源，評估機構對拒絕約談說明、在納稅評估中發現納稅人涉嫌虛開增值稅專用發票，在約談說明中不能說明評估分析人員提出的問題或無法解釋疑點問題又不糾正的，評估人員將《納稅評估轉辦單》轉稽查部門實施檢查，依職權啟動稽查工作子流程，較好地解決了過去稽查機構內部隨意確定稽查對象問題。

檢查結束后，檢查人員根據檢查結果提交《稅務稽查報告》，工作流流向法規審理部門。

審理部門根據一般案件和重大案件審理權限，審查執法程序，核準案件事實，審理鑒別證據，分析確定案件性質，確定處理意見，制作《稅務處理決定書》、《稅務行政處罰決定書》轉調查執行機構執行；對構成犯罪案件，移送司法部門。

調查執行機構根據有關審理決定執行稽查結果，對不自動履行有關決定的采取強制執行措施。

2、再造稽查組織機構，整合稽查人力資源。

符合流程的組織機構才能保證流程的順暢流轉，保證信息的快捷傳輸。

流程再造使稽查工作由內分離變革為外分離，信息在流程的環節間傳遞，變縱向層次控制為橫向過程控制為主，選案、檢查、審理、執行無論哪一環節接受工作任務，相關工作通過流程啟動。

再造后的稽查局主要職責就是稅收檢查和增值稅專用發票協查，其實協查也是檢查?；榫謱Ｋ緳z查職責，在內部組織機構扁平化的前提下，根據檢查人員的業務水平和專業技能，運用能本管理理念，合理調配人員，下達檢查任務，可以做到人盡其能，能盡其用；必要時根據檢查工作需要，結合檢查任務要求，對稽查人員實施團隊式管理，比如一個檢查組檢查任務當未結束，但又有新的案件需要組織檢查時，或者一個案件根據檢查開展情況，隨著案件深入時需要，可以發揮團隊管理優勢，增減檢查人員，合理安排檢查工作。在取消科股長行政取權后，在檢查人員中推行主查員制度，通過考試、考核、考評產生主查，由主查挑選輔查，實行主查責任制，權責利相結合，激發稽查人員工作能量，提高稽查質量，完成稽查任務。

三、稽查四環節外分離模式的意義及現實思考。

從流程再造后稽查工作實踐情況來看，四環節外分離體現出了明顯的效果。

一是外分離實現了真正意義上的環節分離，體現了分權制約，相互監督。

二是外分離促進了稽查工作規范化?；榫謱嵭新毮軉我?、專職檢查、集中管理后，在稽查項目、稽查要求、稽查文書等各方面統一要求，原來的一些習慣性做法得到了統一規范，稽查質量也有了提高。

三是選案準確性得到保證。選案環節的分離，案源除舉報及交辦案件外，由管理部門通過納稅評估而提供，扭轉了過去隨意選案不準確、不規范的現象。

四是案件審理進一步規范?；榫謱⒉榻Y的案件全部提交法制機構審理，避免了稽查局內部審理由于稅收任務或者人情關系而出現的自由裁量或處罰不嚴、以補代罰等現象，影響稽查的打擊力度。

五是處理(罰)決定執行到位。過去稽查局內部專門執行機構往往由于執行力量不足和對納稅人情況不清而難以執行，有時連文書都送達困難；如果執行與檢查部門合并，更容易發生檢查人員考慮執行結果而檢查不到位的問題，甚至產生不廉行為。外分離后，處理(罰)決定交由調查執行機構執行，一方面加大了執行力度；另一方面由于稽查信息及時傳輸，調查執行機構也明曉了納稅人存在的問題，便于加強征管，堵塞漏洞。

如何進一步優化稽查四環節外分離的工作模式，應主要從以下兩方面考慮。

1、制定科學規范的標準控制體系。結合流程再造后的稽查工作實際情況，修定和完善選案、檢查、審理、執行四環節作業標準，明晰各環節作業權限、內容、方法、時限、流向等，提高人員業務水平，并通過流程信息系統實施控制，全面提升稽查工作質量。

2、實行績效管理，建立合理的稽查考核評價體系。流程再造引入的觀念之一就是把上下工作環節也作為顧客對待，解決、協調銜接不暢問題，衡量績效的標準是使顧客滿意，而不是付出的工作量。因此，必須建立一個合理的包含各環節考核評價體系，加大對選案準確率、案卷退審率、查處入庫率、復查差錯率和協查回復率的考核，保證四環節相互相離又協調運作，促進稽查工作不斷發展。