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關于集體領導制度，其內容是很全面的，要求明確且很有針對性。但從領導實踐中看，愈是明確要求的，愈是經常違背，愈是不允許的行為，愈是經常發生，何以如此?對集體領導制度的相關規定進行考察，發現其最明顯的問題是只有原則要求，只有苦口婆心的說教，沒有健全的制度規范，沒有剛性的程序約束，有些要求形似辯證實則模棱兩可甚至相互矛盾，如書記的地位問題——既是“平等的一員”，又“不應借口集體領導而降低和抹殺書記在黨委會中的重要作用”。這就為一些領導成員尤其是一把手在現有集體領導制度的框架內耍弄權術，以集體領導之名行專權、弄權之實留下了可操縱的空間。一、操縱集體領導制度的具體表現操縱集體領導制度的行為大致可歸納為以下六種：一是將大事肢解成多個環節，以期減少阻力、分步通過，最終從整體決策上實現自己的意圖。由于黨委集體研究決定重大事項有明確的要求，一些明顯違背原則、不合民心的提議在黨委會上是很難直接通過的。即使是一把手，一般也不敢將多數委員反對的意見搞強行通過。因此，提議者往往將自己的提議事項化整為零，拿出其中較易被其他委員接受的環節變換名目先期通過，然后整體蒙混過關或造成既定事實，令其他委員不得不違心表決通過。二是借個別醞釀搞各個擊破。個別醞釀本來是集體領導中深人溝通思想、交流看法、消除誤會，從而提高民主議事、有效集中質量的很好的方法，但是由于暗中操作的余地很大，其中很容易產生私下交易、軟硬兼施、威逼利誘等行為，使個別醞釀可能演變為提前打招呼、定調子和一些成員搞攻守同盟。三是借個人負責包攬控制實權。一級領導班子成員的分工一般都是由上級決定的，但一把手的意見及班子成員自身的主動要求和爭取也起很大作用。不可否認，在任何一個領導班子中，職權分工是很難做到完全均衡的，客觀上存在實權崗位和虛職的區別。盡管同為領導班子中平等的一員，如果職權的虛實不同，影響力絕對是不一樣的。事實上，一把手往往占據著有利的分工，并能建議上級組織安排與自己觀點相近的班子成員分管關鍵性工作。在有些班子，由于一把手與副職和委員的權力分配極度失衡，一把手得以玩副職和其他委員于股掌之中，做出決策和處理事情，想給其透點氣就打一下招呼，不想“費事”就自行其是，而且副職和委員對此往往也無可奈何。因為爭之既無力又無方，上級和外界還會說自己鬧不團結、不顧大局，只好凡事遷就忍讓。這樣一來，一把手就容易主導甚至操縱整個班子的決策意向，集體領導就會變得有名無實。四是設計緊急情況瞞天過海。按照集體領導制度的有關規定，重大事項必須事前協商和充分醞釀，不得搞臨時動議和個人決定。如遇緊急情況必須由個人做出決定時，決定人事后必須及時向領導集體匯報。這個規定對于應付突發事件、發揮每個領導成員的中堅作用是非常必要的，也是一個領導成員有高度責任感和事業心的表現。但一些班子成員尤其是一些一把手，為使決策符合自己的主觀意圖和個人利益，往往蓄意設計“緊急情況”，或搞臨時動議，或擅自進行個人決策，以事后解釋甚至檢討的態度的“誠懇”來軟化其他委員的心理，使其能“充分理解”和既往不咎。五是以強化團體利益為名擴張自身特殊利益。有些領導的個人要求在其他領導那里是很難通過的，而且自己也不好提出。此時，他們往往會將個人要求放大為班子內小團體的共同利益需要，讓班子成員都能利益均沾，從而減少通過的阻力。這在原則性不強和整體素質不高的班子內是很常見也很管用的手法。六是借尚方寶劍來逼人就范。有些班子成員當自己的要求不能在班子內獲得通過時，就私下欺騙或誘哄上級組織或某個領導，讓其支持自己的意見、干預其他班子成員的表決行為，甚至直接假借上級的名義，狐假虎威，其他班子成員不知虛實，迫于壓力，只好違心通過。二、強化程序標準，保證正確決策實行集體領導的最終目的，就是要保證決策的正確性。正確性的界定標準主要包括三個方面，即價值標準、事實標準和程序標準。價值標準主要是指黨的宗旨和共產黨人的信仰和修養，事實標準自然要接受實踐和歷史的檢驗，這兩方面都是我們一貫非常重視的，而忽略的恰恰是程序標準。要有效防止集體領導制度在執行中變形走樣，就必須健全相關制度，強化程序權威，最大限度地壓縮少數領導成員尤其是一把手操縱權力、耍弄權術的現實空間。主要思路如下：一是設定公開程序，提高黨委議事決策的透明度。公開是民主的起碼要求，也是最根本的要求。決策的神秘化是一種專制思維和戰略思維的沿襲，也是領導者強化和擴張自身權力的內在需要。完善集體領導制度，首要的就是要制定必須遵從的決策公開程序。過去公開的含義往往是指在領導班子內部公開，這實際上仍是暗箱操作。黨委決策是公共決策，事關黨員的合法權益和人民群眾的根本利益，黨員和群眾有權知情、有權監督并應有渠道參與。將領導班子的決策同普通黨員和廣大群眾有意地隔離開來，既是不必要和不合時宜的，也是不允許和十分有害的。全黨應該做出統一規定，各級黨委的重大決策必須在盡可能大的范圍內公開，以便動員民智民力，廣開言路，更好地接受社會監督。對于“重大問題”的確定既要有定性和分類標準，又要有定量標準和盡可能詳盡的處理規則，防止有些領導成員玩大事化小的手腕。二是設定科學論證程序，以科學促民主，防止重大決策失誤。現代決策事項往往超越了領導個人和集體的知識、經驗和能力，為了最大限度地保證決策的科學性，必須設定科學論證程序。要逐步建立獨立、中立、規范、權威的各類專家咨詢機構，由其提出決策預案或決策建議。從尊重決策科學的角度出發，凡經科學論證不可行的決策預案，領導班子不得再議；專家咨詢機構提出的可行的決策議案或建議，可酌情要求重新論證或加以充實、調整甚至加以推翻，但領導班子必須寫出令人信服的理由，并由班子成員分別簽字，若有失誤，必須承擔責任。三是改進票決方式，嚴格實行票決制。會議表決是集體領導制度的核心環節，盡管表決有舉手、口頭和無記名投票三種合乎規定的方式，但從有利于每一位班子成員自主表達決策意向的角度著眼，表決方式最好統一為無記名投票方式，這實際上也是同志和鄧小平同志很早就提倡過的。有條件的地方，也可采取國際上流行的電子表決方式。同時，對于表決前的各種打招呼、定調子、私下交易等行為應堅決禁止，一經發現就嚴肅處理。四是完善決策監管機制，將上級管理和下級監督有機結合起來。要在程序上設定，一級黨委的重大決策，上級要派員參加，負責客觀地做好系統全面的記錄，上報備案，并對其真實性負責。同時，要將決策內容和程序以及對違規情況的舉報方法、處理情況等向本系統黨員和群眾公布，并有專門機構和人員予以受理，限期答復。五是制定責任追究法規，對重大決策失誤要追究刑事責任。從目前來看，對違反集體領導制度有關規定的問題，往往當作一種不良的工作作風來對待，而不是當作一種實質性錯誤來對待，即使出現了已經非常嚴重的損失，在處理上通常也很慢、很輕，對領導班子成員起不到警戒作用。由于目前集體領導中出現的問題已經成為各種消極腐敗現象和重大決策失誤的制度性原因，亟需制定責任追究法規，將蓄意和嚴重違反集體領導制度的行為定性為嚴重錯誤，不得以工作作風為名加以搪塞。六是均衡上下級的權責關系，防止上級的不當干預。從目前來看，各級黨委的職權法定程度較低，一方面地方利益至上、不顧大局、自行其是的情況很嚴重，另一方面盲目跟風、惟上惟官、不堅持原則、不實事求是的情況也普遍存在。因此，應制定明確的程序規定一級黨委的職權和責任，法定內的權力上級不得強行干預。上級對下級的指示、決定必須以組織的行為出現，不得以領導者個人的形式出現，只能針對一級黨委，而不能針對某個領導個人，否則下級黨委可以不予執行。上級領導尤其不能因個人利益向下級打招呼甚至對下級設關卡，否則下級可以做記錄并向上級黨委反映，上級必須對其進行嚴肅處理。對于那些懷著個人目的走上層路線、干擾本級黨委民主決策的領導成員，要予以通報批評，并責令其檢討。上下級要建立正常、通暢的協商制度，對于分歧要在相互充分尊重職權的基礎上，注重調查研究、平等探討、以事實說話、以理服人。應建立下級的申訴制度，對于上級的不符合實際尤其是明顯錯誤的決定可以申訴，上級必須高度重視和及時予以辯訴，以使上下級都能盡快地做出合理的決定。三、明確一把手的地位和作用，防止一把手權力操縱在貫徹集體領導制度的過程中，一把手的地位和作用是一個較難處理的問題，也是一個理論上并未清晰、工作關系上并未理順的問題。從制度規定來看，一把手被賦予了三種身份，即日常工作中與委員間例行的同事關系，決策中與委員間的平等關系和決策執行中與委員間的上下級關系。由于一身三任，客觀上這三種身份就容易混淆，主觀上受權力自然擴張本性的驅動，一把手就會潛意識地強化與委員間的上下級關系，而弱化與委員間的同事和平等關系。歷史上，在我黨領導制度的實踐上出現最多、危害最烈的問題，就是黨的主要領導的個人專斷問題。現實中，這個問題仍未解決。有鑒于此，就有必要深入分析容易出現一把手專權現象的最直接因素。筆者認為，這種最直接因素主要包括兩個方面，一是來自權力上的，二是來自責任上的。在權力方面，一把手實際上有三種權力成分，即主導性權力、平等競爭性權力和統御管理權利。作為負責黨委會和常委會日常工作的領導成員，其權力主要表現為引導、組織、協調和督促，是一種比較典型的例行公事，權力色彩中性化。作為會議決定過程中只享有同樣一票權力的領導成員，一把手的權力更鮮明地體現為威望、品行、見識、政治經驗、個人魅力等非權力影響力。此時，一把手與委員間可能會唇槍舌劍地爭辯，可能會和風細雨地探討，可能會推心置腹地交流，但都應是平等基礎上的思想、智慧、價值觀、能力、實力和魅力的正當競爭，不是居高臨下的命令、說教。作為在分工負責階段的正職，一把手與委員間就是明確的上下級關系，就應該雷厲風行、令行禁止地實施領導，完全地負起領導責任。一把手的這三種權力成分都是客觀存在的，也是非常必要的。關鍵在于，權力成分要與其在集體領導不同階段的領導身份相對應，而不能錯位，否則，一把手就可能表現得太硬、太軟甚至太壞。從實踐中看，一把手的專斷現象多是由將分工負責中的統御權取代日常工作中的協調權和會議決定中的平等競爭權造成的。在責任方面，責任應與權力相應，責任受權力制約，這是一般的情況，但責任又會反作用于權力。就責任的履行情況來說，主要取決于責任分配因素、個人能力因素和思想素質因素。目前一個值得注意的問題是，不是由于分權不當和一把手思想素質差而導致專權，而是由于分權不當和一把手影響力太強而導致專權。在我們的現實工作中，責任制太多太濫，有些甚至毫無情由，動不動就是一把手掛帥和“一票否決”。從權力運行的情況來看，不同層級組織之間的關系，似乎演變成了不同層級一把手之間的關系。由于一把手事實上被賦予了“全責”，客觀上就促使其追求“全權”，方方面面也就自然要求其必須具有“全能”。在這種背景下，黨組織在配備領導班子人選時，自然地就循著正強副弱、強于弱枝的思路選人，使領導班子內呈現出書記與委員之間實際影響力的極度不均衡。這種情況造成的一個必然態勢就是一把手不得不攬權、也有理由攬權、也能夠攬權，以至最終達到專權。綜上所述，在加強集體領導制度建設的過程中，對一級領導班子既要注意分權的平衡，又要注意分責的平衡。在上下級的工作承接和權力運轉上，要注意突出一級組織的集體作用，淡化領導成員個體的作用，防止厚此薄彼、顧此失彼。在領導班子成員的選用上，不必固守正強副弱的模式，而應尋求強強合作的模式。不要認為領導成員素質和能力都高的領導班子就不容易團結，就容易產生內耗。事實上，這是一種思維誤區。現實中，那些因班子成員雙強或多強并立而導致不團結的班子，其根本原因不在于班子成員的素質因素，而在于權責分配不當和工作運行機制不科學、不合理。在一個班子中，如果副職太弱或賦予的權責太輕，這就等于從根本上取消了班子成員正常參與集體領導的資格，也為一把手專權埋下了隱患。當然，對副職所賦予的權責太重或副職強正職弱，同樣不利于集體領導。另外，要借助轉變黨的領導方式、提高黨的執政水平和政府職能轉變的契機，逐步減少權責分配上的隨意性，規范權力運作方式，不搞那種亂達標亂評比、事事都拿一把手是問的不合理做法，使領導班子盡可能在能力、素質和權責分配上都保持科學和合理，為更好地堅持和貫徹集體領導制度打下一個堅實的組織基礎。