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建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。隨即，國務院成立了國有資產監督管理委員會，并進一步制訂和了《企業國有資產監督管理暫行條例》。這一切表明我國國有資產管理進入了一個新的階段。該階段的核心任務就是建立國家統一所有、政府分級代表與分類監管、企業分層自主經營的國有資產管理新模式。這種目標模式可以概括為“分級代表、分層運營，分類監管”的國有資產管理體制。

一、“分級代表”：新國有資產管理模式的核心內容

在新的國有資產管理模式下，國有資產統一由國家所有，國家實行分別由中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機構來代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。這種“分級代表”的架構是新國有資產管理的核心，它明確了國有資產管理主體及其地位，確定了不同層次出資人的出資范圍。根據《企業國有資產監督管理暫行條例》，國務院代表國家對關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國有資產及國有企業，履行出資人職責。國務院履行出資人職責的企業，由國務院確定、公布。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有企業，履行出資人職責。其中，省、自治區、直轄市人民政府履行出資人職責的國有企業，由省、自治區、直轄市人民政府確定、公布，并報國務院國有資產監督管理機構備案，其他由設區的市，自治州級人民政府履行出資人職責的國有企業，由設區的市、自治州級人民政府確定、公布，并報省、自治區、直轄市人民政府國有資產監督管理機構備案。

這種“分級代表”既區別于以前的“分級監管”，又區別于“分級所有”。

與“分級監管”的關鍵區別在于“分級代表”是根據誰投資、誰管理、誰收益的市場經濟原則，通過國有資產管理法律確定地方政府對相應所屬國有資產的出資人的代表權，而“分級監管”體系下地方政府對相應所屬國有資產的監管權則來自于中央政府的授權。《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，國務院國有資產監督管理機構是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構，省、自治區、直轄市人民政府國有資產監督管理機構，設區的市、自治州級人民政府國有資產監督管理機構是代表本級政府履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。不同級別國有資產監督管理機構的關系為工作指導和監督關系。

與“分級所有，：的關鍵區別在于，在“分級代表”框架下，國有資產統一由國家所有，無論哪級政府單獨投資的企業，都屬于國有企業，而“分級所有’體制下，國有資產是各級政府所有，各級政府單獨投資以及聯合投資形成的企業不應該通稱為國有企業，而是公共企業。從理論上說，政府“分級代表”的框架能夠在保持國家統一所有的大前提下，有利于實現國有企業實現投資主體多元化，有利于解決國有企業所有者缺位問題，減少各級政府之間的扯皮現象，使各級政府的責任更加明確。政府“分級代表”還有利于各級政府的投資關系，較好地調動中央和地方的積極性。

二、“分層運營”：新國有資產管理模式的效率基礎

從理論上講，國有資產的真正所有者(最終所有者)，即全國人民，難以直接有效發揮所有者的功能，是一個“消極”的所有者。因此，政府作為國有資產的產權代表管理國有資產就成為世界各國的通行做法。但是，政府作為國有資產所有權代表，如果直接實施對國有資產的控制，往往就會形成政企不分難題，造成國有企業運行的低效率。為了解決這個難題，國外市場經濟國家管理國有資產的基本經驗是，建立一個“國有資產管理委員會——國有控股公司——具體國有企業”三層運營體系，或者“國有資產管理委員會——授權經營的企業集團”兩層運營體系。其中，國有資產管理委員會與國有資產經營公司之間是作為國有資產所有者代表的政府機構與國有資產經營機構的關系，具體體現為國有資產授權與被授權關系，而資產經營公司和生產經營企業之間是投資和被投資或者是國有資產使用權的出讓和受讓人關系。這種“分層運營”的體系在保證“國有資產管理委員會”代表國家真正履行國有資產出資人職能的前提下，不直接干涉國有企業的具體經營活動，為提高國有企業的運行效率奠定了制度基礎。

從我國情況看，新國有資產管理模式下這種“分層運營”的結構也正在顯現出來。這主要表現在國有資產監督管理機構設立，及其對國有資產監督管理結構的職責規定上。根據《企業國有資產監督管理暫行條例》，國有資產監督管理機構不履行政府的社會管理職能，國有資產監督管理機構的職責主要包括：依照《中華人民共和國公司法》等法律、法規，對所出資企業履行出資人職責，維護所有者權益，指導推進國有及國有控股企業的改革和重組，依照規定向所出資企業派出監事會，依照法定程序對所出資企業的企業負責人進行任免、考核，并根據考核結果對其進行獎懲；通過統計、稽核等方式對企業國有資產的保值增值情況進行監管：制定企業國有資產監督管理的規章、制度，等等。這一方面界定了國有資產管理監督機構與企業的關系是資產經營與管理的關系，不再具有行政管理關系，該機構只能依據法律履行其出資人職責，而不能隨心所欲地干預企業正常的生產經營活動。另一方面國資監督管理機構是獨立于政府行政部門的，不能與其他政府管理職能部門一樣具有制定和影響國家宏觀經濟政策的權力，從而避免可能產生的國有制企業和非國有制企業在市場競爭中具有不平等機會和地位的問題。

從我國現階段改革進展看，國有資產監督管理機構與一般企業的出資與受資關系已經得到確定。雖然國有資產在企業中的存在形式已呈多樣化，既有國有獨資企業，也有投資主體多元化的國家控股、參股企業。但《企業國有資產監督管理暫行條例》確定的新國有資產管理模式，是以現代企業制度為基礎的，無論哪類型企業，都是自主經營、自負盈虧的市場經濟主體。國有資產監督管理機構與企業的關系是通過國有資產的經營連接起來的。在《企業國有資產監督管理暫行條例》中，雖然沒有具體指出國有資產監督管理機構一定要授權國有資產投資經營機構具體從事國有資產的經營，但在第二十七條指出：“國有獨資企業、國有獨資公司經國務院批準，可以作為國務院規定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規定的權利：可以作為國家授權投資的機構，享有公司法第二十條規定的權利”。這為新的國有資產經營機構的發展和“分層運營’體制的建立奠定了基礎。

三、“分類監管”：新國有資產管理模式的基本前提

所謂“分類監管”就是針對國有資產的類型和目標進行分類，采用不同的法律和管理制度。從“分類監管”體系具體設計要求而言，應該在對國有資產經營性和非經營性大分類基礎上，將經營性國有資產分為服務于社會目標和經濟效率目標兩類企業，全國人大應該針對這兩類國有企業分別立法，國務院或者國有資產監督管理委員也應該分設兩個部門、在組織機構上分別管理。.

1.服務于社會目標的國有企業，主要集中于國家安全領域、公共產品領域、自然壟斷領域和國民經濟支柱、主導產業領域，其社會目標居于優先地位，盈利目標處于次要地位。根據其各自特點單獨立法，由國務院國有資產管理委員設專門部門統一管理，具體運營可能更多的是采用“國有資產管理委員會(具體專門部門)——授權經營的企業集團”兩層運營體系。

2.服務于經濟效率目標的國有企業，主要集中于競爭性領域，如一般工商業領域，其盈利目標和資產安全居首要地位，主要以股權多元化的公司制形式存在，應按照現代公司制企業要求去運作。我國現有的絕大多數國有企業將改為這類公司制企業。全國人大可以針對這些企業統一立法，國有資產管理委員會設專門部門(如競爭領域部)行使所有者職權，這類企業的多數可通過“國有資產管理委員會——國有控股公司——具體國有企業”三層運營體系進行管理。應該說明的是，這兩類企業的分類應該是動態的，服務社會目標的企業會由于環境變化而逐漸轉為競爭領域中，成為服務經濟效率目標。而且，未來國家不應該在競爭領域中設立新的國有企業，只能根據社會需要建立服務于社會目標的國有企業。

從我國的現階段狀況看，我國國有資產分三大類，一是資源性資產：二是行政事業單位占用的國有資產，三是經營性國有資產，這部分國有資產基本分布在企業，由企業占有與使用。現在出臺《企業國有資產監督管理暫行條例》中的國有資產僅限于非金融機構的國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產。對于某些壟斷性企業占有的國有資產，例如電力、鐵路等，其國有資產雖然具有一定的特殊性，但按條例的字面理解已經包含其中。這個范圍既包括由中央管理的，也包括地方監管企業的國有資產。這部分國有資產，從大范圍來講約達11萬億元，占全部經營性國有資產的近70%。國務院國有資產監督管理委員會的監管范圍是中央所屬企業(不含金融類企業用國有資產，目前直接監管的企業共有196家，截止2002年底擁有資產總額6.9萬億元，所有者權益2.5萬億元。對于國有資產監督管理機構而言，如何區分各類企業的性質和目標，進行分類監管，是未來工作的重點。

四、現階段推進國有資產管理體制改革應注意的問題

要建立上述“三分”國有資產管理體制新模式，推進國有資產管理體制改革，現階段應該注意以下幾個問題：

1.要盡快建立和完善相關的國有資產管理基本法律體系和具體管理辦法。在法律體系方面，具體包括界定中央和地方政府如何分級代表國有資產行使所有權職權的法律、國有資產管理機構設立方面的立法、國有資本產權交易和處置方面的法律、針對特殊性質的國有企業的單獨立法，等等。在具體立法過程中，要注意這些新的有關國有資產立法與其他已有法律的協調，這具體包括與《憲法》、《公司法》、《森林法》、《海洋法》、《土地法》等相關法律的協調。在管理制度方面，尤其是要建立和完善針對國有控股公司運行的具體管理辦法。國有控股公司作為國有資產管理委員會和國有企業的中間層，它如何運行關系到整個國有資產管理體制的有效性。要通過具體的管理辦法和制度確定國有資產管理委員會和國有控股公司的關系，要明確國有控股公司與其控股和參股的國有企業之間的法律關系以及應該遵循的規定。另外，應該在全國人大設立國有資產管理專業委員會，專門負責國有資產管理立法和對國務院國有資產管理委員會的監督指導。

2.要避免出現國資委過度集權的問題。在建立國有資產管理新體制過程中，由于強調國資委是作為國有資產“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表，因而很容易走向過于集權。國資委過于集權，一是容易導致對國有企業日常的生產經營活動的過度干涉，影響企業正常的生產經營權；二是面對數萬億之巨的龐大的國有資產，過于集權造成國資委管理幅度過寬，影響管理效率。為此，一方面在“分級代表”的框架下，除了關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等由中央政府代表國家履行出資人職責外，其他國有資產都要由地方履行出資人職責，另一方面，在建立“國有資產管理委員會——國有控股公司——具體國有企業”三層運營體系，或者“國有資產管理委員會——授權經營的企業集團”兩層運營體系時，要充分考慮對“中間層”(包括控股公司和授權經營的企業集團)進行有效授權。而《企業國有資產監督管理暫行條例》在這方面的具體規定內容較少。

3.一定要進行“分類監管”。國有企業數量眾多，情況十分復雜，目標也多種多樣。分類監管就十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立國有資產管理新體制時，過多地強調國資委的“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表職能，忽視了國有企業的目標和行業的差別問題，很少提及分類監管問題。一般認為，國有企業不令人滿意的是效率低下。其實準確地應該說，令人不滿意的是，由于經濟目標和社會目標的雙重目標存在，國有企業犧牲了高昂的經濟目標卻僅獲得了有限的社會目標。市場經濟國家管理國有資產的經驗也表明，必須進行分類監管。在美國，國會對國有企業進行直接監管，甚至每成立一家政府企業，國會就要通過一個專門法律，政府有關部門要根據國會決議設置的專門委員會對相應的國有企業實行監管。我國務院國有資產監督管理委員會目前直接監管的企業共有196家的行業分布看，幾乎涉及各類基礎產業、各類制造業、貿易、高新技術、軍工等眾多行業，既有競爭性領域，也有自然壟斷性領域。要提高監管效率，分類監管十分必要。

4.在國有企業產權改革、國資流動和交易過程中要注意公平。推進國有企業產權改革、監督規范國有產權交易是國資委的一項重要職能。有關國有股的出售，必須明確相應的包括價格計算方法、交易方式等具體的運作規則，從而保證國有資產產權交易過程公開、公平、公正。這里值得強調的是，在國有股出售時，無論是外資收購，還是民營資本收購，或者經營者團隊或內部員工收購，都要使各類收購方具有平等的競爭地位。國有企業從國有獨資變為股權多元化的股份制企業過程中，國有股可以出售的非國有對象大致包括兩類，一是企業內部員工和經營管理者，二是包括外資背景在內的企業外部法人和自然人。第一類出售被稱之為引入“內部型股份”過程，而第二類則被稱之為引入“外部型股份”過程。現在有些學者認為，引入“內部型股份”的過程由于難以公開、公正可能會導致“國有資產流失”，因而建議將大中型國企中的國有股出售給境外的大型戰略投資者，應該成為下一步國企改制的重點。然而，國有企業股權出售過程是否公正、公開，實際上并不取決于賣給誰和引入什么類型的非國有股份，而關鍵決定于誰來賣和如何賣。即是否制定了規范統一的產權交易規則和代表國有股權行使權力的所有者是否具有責任心。在推進外資參與國有企業改制過程中，必須把外資與民營資本一樣同等對待，外資只能是國企股權多元化過程中的“一元”，不應該作為“重點”而享受“超國民待遇”(在流通業中已經出現對外資過度開放問題)。不要把外資作為國企改制的“救世主”。