導語：國有企業經營者督機制交流一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一直把國有企業改革的重點放在“放權讓利”、加大對經營者的物質激勵和增強其工作動力上，雖然取得了很大成效，但是，隨著改革的深入和我國社會主義市場經濟體制的深化，以及經濟全球化浪潮的加劇，這種改革思路暴露出明顯的局限性。表面上國企經營者“代行出資者權利”，但由于對其行政控制弱化的同時，未能構建出相應的新的監督約束機制，結果導致“內部人控制”，造成對企業運營的失控，突出表現為貪污腐敗現象時有發生和國有資產的大量流失。于志安、褚時健以及勞德容等案件的發生，讓人觸目驚心。重構和強化國有資本所有權對經營人責任關系的監督約束，已成為當前極為緊迫任務。

一、國有企業經營者監督約束中存在的主要問題

國有企業經營者的監督約束問題，是隨著我國經濟體制改革和市場經濟的逐步深化而日漸擺上議事日程的。新制度的建設中仍帶有大量舊體制的痕跡，未能從根本上解決對經營者的監督約束問題。

1.產權不清

由于政府機構改革滯后，政資、政企難分，形成國有企業產權不清，責任主體缺位，職能管理多頭和權責關系模糊，造成國有資本所有權對企業運作及其成果約束與控制的虛化與弱化。國企最常見的監督約束部門之上級主管部門，占31.7%①。由于上級主管部門是多元的，其監督約束很難保證其有效性和及時性，結果導致國企經營管理者的“尋租”行為時有發生。這種監督方式決定了經營者不是按照市場或企業的需要來塑造自己，而是按照上級主管部門的需求來塑造自己，看上級臉色行事，對上負責對下推諉，從而影響了企業的經營績效。同時，又因國有企業“扮演”的多重角色和職能多元化，這不僅造成其運行的高成本、低效率，還造成資產運行的經濟責任界限不明、難以評價和事實上無人承擔的局面。

2.監控能力不足

在國有企業“出資人不到位”的情況下實行“放權讓利”的策略，在“管資產與管人相對分離”的情況下實行“授權經營”的體制，使得國企法人財產控制權在向企業及其經營者轉移的同時，外部政府監控手段和能力明顯不足。經營者與企業員工小集體結成“利益同盟”，導致短期經營行為、欺瞞行為。經營者通過關聯交易、轉移投資、在職消費、賬務處理、小金庫、“惡性”舉債，以及追求員工的工資、獎金、福利最大化的行為，將國有資產轉移到少數人手中，并通過制度安排，披上“合法”的外衣，導致企業效益受損。

3.治理結構不規范

國有獨資和控股公司雖然建立了以法人治理結構為框架的組織管理體系，但是企業董事長、總經理仍由組織人事部門任免以及普遍相互兼任的狀況，嚴重影響了對其進行監督約束的效力。調查顯示，全國范圍內國企經營者中，董事長兼任總經理的比例達44.1%，董事長或總經理兼任本企業黨委書記的高達66.1%，大型企業經營管理者由上級主管部門任命的比例明顯高于中小企業，其中大型企業的比例達65%，中小企業經營管理者的任命比例為39.9%，相差25%。①在這種情況下，企業內部的分權管理、權責均衡和監督制衡體系難以形成。

4.經營機制不健全

國有出資人代表以及國有公司的董事、監事，就其本質而言均為人。但是，在實際工作中，經營者不僅缺乏內在的利益動機，也未形成對其有效的責任壓力機制。經營不善的經營者易地做“官”，這是傳統經營者選拔方式的一大弊端。事實表明，經營者一旦失去解職威脅和監督懲戒，就會不思進取。這無形中保護了落后者，同時對優秀的經營者構成嚴重消極的影響。調查顯示②，近5年內，55%以上的國有企業沒有被“免職”的經營者，有三成的經營者被安排到其他企業或政府機關任職。

5.國有企業監督制衡體系的作用發揮不到位，沒有形成監督制約的合力

在國有獨資和控股公司中，董事會、監事會、總經理與黨委會之間的協調問題，不僅包括相互間具體的職務安排、職能的劃分，還有各部門經營者的人際關系協調問題，以及一些在企業改制中遺留下的問題等等。這就把許多復雜的“人為”因素引入了公司的治理結構中，甚至成為企業能否有效運行的一個關鍵因素。在人不明確的情況下，往往會造成以維護所有者權益為目的治理結構變形，削弱了其本身具有的監督制衡功能。

二、重構國有企業經營者監督約束機制的基本要求

國有企業經營者的監督約束問題，已經成為影響國有資本市場運作效率和效益的重要因素，成為危及社會經濟發展的主要制度障礙。構建以產權關系為基礎的新型國有資產管理和運行體制，實現對經營者的監督約束的機制創新，成為當前的主要任務。

因此，構建國企經營者監督約束機制，至少包含四個方面的基本要求：

1.堅持監督與激勵相對等的原則

運用科學的方式、手段促進經營者決策與管理的科學化，保證其能干事、干成事，盡可能的“規避”市場風險，確保所有者的利益不受到損失。實踐表明，經營者不是在他們的經營自主權受到制約時，也不是在他們能夠穩定的獲得較大的收益時，而是在其必須對其經營業績承擔責任時，工作才最具效率，最富創造性。

2.堅持對企業經營管理的全過程監督的原則

把監督融入企業經營管理的各主要環節，尤其是財務管理、對重要人事安排的監控。對國有企業經營者的監督約束實質上就是要通過對企業組織與管理制度的設置安排，有效規范委托雙方的權、責、利關系，防范風險，控制成本，激勵約束經營者努力工作。

3.堅持建立合理有效的法人治理結構

按照現代企業制度法人治理結構所形成的分層管理決策的時效性和重大經營決策的群體性、科學性，在經營管理層形成對經營者的制衡力量。要在堅持制度構架中“權、責、利”關系對稱原則的基礎上，實現各級人經濟責任的最大化、顯現化、人格化和物質化。同時，必須根據責任關系運動的特有規律，形成責任主體明確、責任關系清晰、責任轉移機制健全、責任評價科學和責任處置公正的經濟管理制度、市場環境及法律規范體系，保證監督和責任追究的實效性。

4.堅持制約有力、運行高效的監督約束原則

要克服層次多、鏈條長，對經營者監督不到位的情況。目前，國有資本市場運行較為完善的實現形式，必須經過復雜的委托程序加以實現，不僅直接降低所有者(委托人)的信息能力，加大監督成本，而且加劇了信息不對稱現象，增大了人機會主義行為的可能性，并最終導致總成本過大，政府約束控制能力更趨弱化。

5.堅持監督與約束并舉的原則

現代企業制度下，經營者擁有自主經營的權力，但并不意味著就可以“隨心所欲”、不受約束、不受監督。建立國有企業經營者的監督約束機制，目的是為經營者設置行為規則，規范行為，維護經濟秩序。把監督與約束結合起來，有利于把對經營者的外部監督與內部制衡、直接監督與間接約束、硬性規范與自律約束有效結合起來，形成對經營者進行全方位監控的合力，達到監督成本與收益、監督合力與約束時效的最佳結合，建立起監督約束的長效機制。

三、構建國有企業經營者監督約束機制的策略

建立與市場運行相匹配、合理運行、制約有效的國有企業經營者監督約束機制，是一個復雜的系統工程。根據當前監督約束中存在的主要問題和構建經營者監督約束機制的基本要求，整合后的監督機制主要包括五個方面的主要內容：

1.以重塑所有權主體為重點，從體制層面確立對經營者的經濟監控機制

這一制度創新的主要任務是：重構獨立、明確的所有權主體、產權主體和資產責任主體，實現政資和政企職能完全分開、權責明確、管理高效的運作，形成國有資產的專職行政管理機構、國有資產的經營運行機構和國有獨資、控股與參股的基層工商企業合理運營的局面，實現政府的社會經濟管理職能與資產所有者職能的分開；國有資本的所有權與企業法人財產權的分開：并通過授權經營、多級持股，形成清晰明確的資產責任體系，解決國有資產經營管理的責任主體“缺位”和責任關系模糊的體制問題。

(1)科學界定國有資產專職行政管理機構、經營運行機構和國有獨資、控股與參股的基層工商企業三個層次的國有資產管理和運營主體的權、責關系。關鍵是合理確定政府國資委(局)的職能范圍和權、責關系。對于資產授權經營機構、各類工商實體企業而言，其職能性質、目標、行為方式和權責利關系，均由企業制度、有關法律法規和契約關系予以規范。國資管理機構作為所有者代表，承擔其保值增值的管理監督責任，因此，必須解決行政管理職能對授權經營職能的直接干預、過度干預問題。其職能行為的基本準則，應由《公司法》有關規定和特殊的專項法規予以界定規范。對于管理人——行政官員的監督約束，應設置特殊的制度規范，有效解決其“動力問題”和控制“道德風險”。

(2)合理劃分不同功能的國有企業類型，科學確定不同類別國有資產管理運作的控制方式與目標要求。通過制定不同的企業經濟(或社會)發展目標、資產責任目標及其他經營管理目標責任體系，制定不同的企業行為規范，對不同類型國有企業實行不同管理方式，適用不同的監控約束機制。對承擔部分政府職能、政策性義務的少數壟斷性國有獨資企業，國資部門的管理、監控亦應采取特殊的、以行政方式為主、結合市場實施虧損補償和監督制約的方式；對各類國有資本增值型企業，國資部門應在力求資本關系多元化基礎上，運用市場主導型約束制度和機制體系實現其運作監督職能。

(3)逐步推行稽查員制度，強化國有資產所有權的監督約束。各級國資管理機構作為一定區域國有資產獨立的所有者管理機關，必須與其所有者權能相對應設立完善的職能實施機構：就其監督約束權能而言，需設置專門督查員制度，通過定期與不定期的、定人定責的、分片管理、權責明確的檢查監督制度，才能保證國有資產所有者代表機構能夠正常、準確、迅速地掌握各類企業以及經營者的信息，實現外在的所有者對其人有效的行使監督約束的權力。

2.以科學的法人治理結構為目標，合理設立分權決策管理體系和內部監督制衡機制

(1)正確設置董事會的權責關系。董事會作為公司法人的代表機構，整體承擔受托責任并實行集體決策和個別承擔決策責任的運作方式，按照多數原則來保證公司決策符合股東的基本利益。但現行“法定代表人”的有關規定，客觀上形成企業最高委托權力與責任的特定人控制和事實上的集權管理。因此，要淡化或修改《公司法》中有關“法定代表人”法律地位與權利關系的規定，更具體地對董事會的法律地位、權利程序和責任承擔形式做出操作性強的規范，保證其決策的科學性和權力的制衡性要求。

(2)落實監事會、財務總監兩大監督控制職能機構及其權責安排。強化監事會職能，要切實解決三個問題：一是其職責、權限的科學定位；二是組織機構健全，要有專職監事、專職主席和專業素質人員；三是要強化考核，對監事會及其成員的任期職責、績效進行定期考核、評價與獎懲。財務總監是公司董事會對經理運作系統實施監督控制的職能設置，執行企業財務管理監督、參與重大決策等職責，還可實行大額資金運用的總經理與財務總監“聯簽制度”，以直接保證財務信息、資金運用與管理等重大事項的董事會控制。同時，對公司下屬企業財務管理的監控，亦可采取財務總監甚至財務主管“下派一級”的“鏈控制”方式。

(3)對大量的資本增值型國有企業，應切實按照產權關系決定企業經營管理人的人事任免機制。要根本改革現行企業領導人管理體制，建立與經濟競爭規律相適應的管資產與管人相結合的、競爭上崗、擇優錄用的選任淘汰機制。一方面在堅持黨管干部的原則下，取消經營者的行政級別，改變政府組織部門直接任命經營者甚至“同紙任命”的傳統方式；組織部門的工作重點應放在用人標準、考核程序的參與制定和培訓、監督工作上。另一方面，為適應國有資本關系及其運作的社會化要求，增強決策的科學性和監督的有效性，應合理借鑒西方企業制度創新的成果，確定一定比例的各類外部專家、學者、資深經營人員等擔任董事、監事職務，實職實責，根除“內部人控制”的條件和土壤。

3.以經營者風險責任制為突破，形成對經營者的風險約束機制

在市場經濟條件下，風險與利益存在極強的正相關關系。合理設置經營者的風險責任是分解國有資產的市場風險與管理風險，降低成本的必然選擇?？偨Y國內外現代企業的管理實踐，經營者風險責任制度的建設，應做好三方面的工作：一是在嚴格考核機制的過程中，強化企業家職業風險機制，把經營者的職業命運、經濟利益與其資產經營業績直接聯系起來。二是實行經營者資產風險抵押的損失賠償制度。通過合理、有效的契約關系，把國企運作的資產責任和經營責任人格化和物質化。三是解決與風險責任制相關的社會配套機制和執行體系問題，完善獨立的社會審計、評價與仲裁體系，保證考核評價的客觀性、公正性、權威性，培育和發展多種形式的經濟責任違約賠償的社會保險體系，增強損失賠償的現實可行性等。

4.以強化市場競爭機制的為目標，建立對經營者的市場約束機制

市場競爭機制對經營者的監督約束作用，主要形式是資本市場競爭的“接管機制”。這一機制的作用過程，是在公司經營管理狀況不良的條件下，廣大股東為“規避”投資風險而普遍采用的“用腳投票”的方式，導致企業市場價值大幅縮水。這便為“收購者”提供了極大的投資機會，通過收購、接管、改組來改善經營管理狀況和盈利能力，從而在公司股價回升的過程中獲得差額利潤。“接管機制”給經營者們帶來極大的威脅，包括權利、地位的喪失甚至破產。這迫使經營者按照所有者的利益要求，提高企業盈利與增值能力。

經理市場競爭的擇優淘汰機制，亦稱“賽馬機制”，是對經營者監督約束的另一種重要形式。隨著經理市場的發展、人力資本市場評價能力的提高和經營者流動性的增強，這一機制對現代公司形成了有利的擇優環境，對職業經營者則構成了強大的競爭壓力和有效約束。對國有公司而言，這一機制更具有現實意義，應在改革過程中轉變觀念，按照經濟與競爭的原則確定擇優的標準，正確認識人力資本的概念，努力培育和發展經理人才市場，鼓勵經營者參與流動與競爭。

5.以健全的法律體系為保障，形成監督約束的制度機制

監督約束經營者行為的法律規范，主要有兩大類，一是對處于“市場失靈”的特殊經濟領域，具有特殊性質與功能的國有企業，應分別根據其所處的行業性質、承擔的政府職能內容和政策義務、經營的范圍、規模、目標以及行為責任、管理原則等，制訂專門法律，實行特殊規范管理，另一類是對處于競爭性行業的、以資本增值為目標的國有企業，則與其他非國有公司一樣，受國家的公共法律和一般民事行為規范的約束。同時，所有各類法律規范，應包括三方面主要內容：一是對現代企業組織、管理制度的內容規范。主要任務是解決企業法人的財產關系、治理結構及其運作的范圍界定、行為規范和權利保障。二是對企業行為的約束規范。主要包括財務、稅收、投資、競爭、消費者權益等各方面內容的社會公共規范。三是對經營者行為約束規范。主要涉及各類經營者及其監督、制約主體在權、責、利關系上的安排與確定，具體包括責任關系質與量的界定及其履約解除或違約追究的程序、手段和處置方式的明確規定。日本的《商法》以及美英等國的有關法律，都具體細致地規定了經營者對企業所負的各種責任和義務以及有效追究經營者責任的法律手段和程序，具有較強的可操作性。

國有企業經營者監督約束機制的構建和完善，從根本上說，取決于社會主義市場經濟實踐的發展，即作為不同經濟要素的所有者和經營者雙方隨著各類環境條件的變化而不斷反映出的博奕差異，也是一個不斷調整創新的經濟利益關系的動態均衡過程。認識約束機制的這一性質，這意味著不僅要在國企改革過程中重視對經營者監督約束機制的建設，更要從長遠發展的視角去審視，切實推動國有企業改革的深入發展。