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*省位于我國中部，農業人口占全*省總人口的65%，農業產值占社會總產值的15.2%，主要農產品如水稻、棉花、油菜、淡水產品、生豬等均居全國前列，其中油菜籽連續12年、淡水產品連續13年居全國第一位，是個典型的農業大*省。

近些年來，為了進一步鞏固農業基礎地位，提升產業發展功能，各級始終堅持貫徹“工業反哺農業，城市支持農村”和“多予、少取、放活”的方針，積極調整支出結構，大力支持現代農業發展，財政支農投入呈現較好的態勢。

財政支農總額屢破歷史。2005年—2007年，我*省中央、*省財政支農投入分別突破15億元（16.6億元）、20億元（24.3億元）和30億元（32.9億元）的關口，其中*省級財政支農投入分別達到10.6億元、17.9億元和21.4億元，財政支農投入力度前所未有。

財政支農領域逐步拓展。近些年來，圍繞新農村和現代農業建設，財政支農投入逐步由產中投入向產前產后延伸，由注重產量向立足品牌轉化、由注重產業自身發展向產業內外協調發展轉變，由注重經濟效益向社會、經濟、生態綜合效益并重拓展，由注重單純物質增長向注重可持續發展轉變，由注重體系建設向面向農村、惠及農民發展，讓最廣大的農民群眾切實享受到公共財政的陽光雨露。

財政支農特點更加鮮明。直接補貼與間接補貼相結合，由注重對流通環節補貼轉向大幅度增加對農民的直接補貼；生產補貼與生活補貼相結合，由對農業生產的直接投入轉向重大技術推廣補貼與農民收入補貼相結合；專項補貼與綜合補貼相結合，由以糧食為主向保障主要農產品供給拓展，由直接災害救助轉向政策性保險與災后救助相結合，由產銷脫節的支持政策向生產、流通和供應全程調控轉變。

財政支農效果初步顯現。農業綜合生產能力逐步增強，主要農產品產量持續增長，全*省糧食連續三年增長超過5億公斤以上，畜禽產品大幅度提高。農民收入扭轉多年低迷徘徊局面，連續三年增長幅度超過5%，是改革開放后出現的又一個高速增長期。農業科技推廣應用加快，初步構筑起以政府為主導的“以錢養事”公益性服務體系、以農民為主導的農村合作組織服務體系、以市場為主導的經營型農技服務體系，農業農村經營體制開始轉型，催生出一批種養加一體化，產供銷一條龍的新型農業經營模式，傳統農業正在向現代農業的轉變。

一、主要做法

為了爭取財政支農資金，加強專項資金項目管理，我*省作了一定的探索。

1、制定規劃爭項目。為了探索建立以事權定財權的新型財政支農資金爭取機制，我們整合系統力量，邀請相關科研部門，開展了*省優勢特色農產品基地建設、農業板塊基地建設、優質稻發展、畜牧、水產大縣創建、綠色食品發展、馬鈴薯發展等規劃的調查研究與編制工作，得到*省委、*省政府領導和相關部門的認同，以*省委辦公廳或者政府辦公廳文件下發各地，在全*省上下進一步形成共識，形成一定的工作氛圍。對于規劃涉及的財政支農項目與資金等，由于前期工作比較扎實，一般會在*省長辦公會議形成的專題紀要中得到明確，*省財政依據辦公會議紀要精神，在下年度中會將相關事項列入*省級預算或者在年中進行追加。通過主攻規劃這個突破口，開創了我*省調研成果政策化，政策成果項目化，項目成果預算化的新格局。

2、講究程序重規范。從今年開始，我*省對*省級財政支農專項，參照部門預算的管理方式，實行“兩上兩下”的管理程序。首先，由部門根據*省委、*省政府年度工作的重點，結合事業發展的實際需要，提出需要*省級財力統一安排的支農專項需求，上報*省政府，即“一上”；其次，*省政府根據*省級財力狀況，統籌考慮部門申報立項的科學性和必要性，按照輕重緩急的原則，下達部門年度支農專項控制數，即“一下”；第三，部門根據下達的控制數，細化項目，量化支出，編制詳細的專項申報方案，即“二上”；最后，經*省財政部門組織的專家評審，報*省政府批復下達執行，即“二下”。

3、加強制度強法治。為了逐步形成以制度管權，按制度辦事的法治作風，近些年來，我們圍繞規范資金運行，突出資金績效這個主題，會同財政部門，狠抓了制度建設，到目前，已聯合修訂下達了勞動力轉移培訓資金管理辦法、綠色食品專項資金管理辦法、測土配方施肥專項資金管理辦法、水稻良種補貼專項資金管理辦法、農機購機補貼專項資金管理辦法、動物疫苗采購專項資金管理辦法等10多個，基本上一個專項都有一個制度。制度中明確規定了財政支農項目的申報、評審與下達等具體流程，明確規定了專項資金的使用范圍、支付方式以及需要達到的目的，明確規定了項目實施與監管的責任主體以及*省、縣市、鄉鎮、村組各級應該承擔的責任。財政支農專項制度正在向系統化、規范化、科學化的方向發展。

4、資金分配講科學。對不同類別、性質的支農專項，積極引入多種分配元素，對資金分配的對象、依據、標準等進行合理的量化，變隨意性較大的主觀分配為客觀性較強的科學分配，具體做法是：公式法，對國家直接給農民的補助類資金，如水稻良種補貼、油菜良種補貼、小麥良種補貼等資金，基本按照種植面積乘以補貼標準的方法測算，將補貼資金通過“一折通”等形式，直接補給農民；評估法，對生產類補貼資金，我們往往根據農業綜合和專業發展規劃，在對項目競爭能力（包括項目建設的條件、地方的組織協調能力等），項目實施的經濟效益、社會效益等進行綜合預評估后、按照擇優選定的原則，確定項目與補助標準。如測土配方施肥補助項目、農機購機補貼、農業板塊基地項目等；因素法，對動植物病蟲防治與農業救災類應急資金，往往根據植物病蟲發生面積、發生程度、動物疫病發生區域、感染疫病牲畜（禽類）數量、每頭（只）需要疫苗標準等因素，測算資金分配方案，減少人為干擾，增加了資金分配的科學性；目標法，對完成特定任務類資金，往往根據承擔的任務數量、承擔任務的繁重程度等，以目標任務為指導，合理測算與分配資金，如對綠色食品開發、水產大縣建設、畜牧養殖小區獎勵等，始終堅持資金與任務掛鉤、堅持資金與目標掛鉤，明晰了資金使用用途，增強了資金使用的責任。

5、創新機制求突破。試行“以錢養事”的新機制，安排部分財政資金，專項用于購買公益性服務；試行“以獎代補”新機制，對政府提倡的公益性事業，按照工作任務與目標，對完成單位以獎勵的方式，安排財政專項給予支持；推行民辦公助制。對農村公益型基礎設施、如田間小型水利工程、泵站等，按照自愿原則，由直接受惠的農民承辦承建，*省財政根據用材量，給予一定支助。試行財政貼息制。對糧油精深加工龍頭企業，按照年貸款量以及加工轉化能力，設立專項貸款貼息資金；推行財政信貸引導制。成立“*省農業產業化信用擔保股份公司”，2006年開展業務的第一年，就為全*省25家龍頭企業提供貸款擔保，保貸總額達4.8億元，在*省中小企業擔保機構的融資擔保額中位居第一。

6、盤大蛋糕講整合。部*省間縱向整合，以中央投入為引導，通過捆綁使用的方式，增大項目的投入規模，增強項目的落實力度，提高項目的示范效益，放大中央投入的帶動效應。系統內橫向整合，以核心項目（技術）為主線，對支農項目在功能、投向、區域分布上進行歸并、調整，實現項目資金結構性整合。資本間跨類整合，對不同性質類別資金，包括財政資金、金融資金、工商資本、民間資本、國外資本等，嘗試按照項目特定用途，進行整合。風險上跨行整合，為切實提高農業產業抵御自然風險的能力，不再局限于依靠農業部門自已的力量，以推進農業政策性保險為契機，積極開展與金融部門的合作，充分借助金融行業風險防范的手段和機制，嘗試建立合作共擔的農業風險防范整合機制。

7、績效考評求探索。為改變多年來農業專項資金直接分配多、績效考評少、定性指標多、定量指標少、單一指標多、綜合指標少的狀況，從2005年開始，我們選擇部分專項（如動物疫病防治、種子質量檢驗檢測）試行績效評價。主要做法是，在保留并完善傳統專項資金效益評價中的定性標準的同時，參考基本建設項目和預算管理評價體系，嘗試設立一套較為完整的考核評價指標，力求這些指標能夠從資金效率、建設質量、管理水平、持續能力、社會影響等多方面比較全面地反映農業專項資金的使用情況。在此基礎上，組織相關領域的專家和財政、審計、業務部門的人員，共同對照績效考核指標，采取現場考察與書面審查相結合的方式，綜合打分，給出比較科學的量化評價，為探索支農專項的進退機制積累了一定經驗。

8、聚合力量強管理。為了加強對支農資金的有效監管，我們調動方方面面的力量，堅持長期監管與專項檢查相結合、內部檢查與外部審計相結合、行業管理與社會監督相結合、過程管理與結果管理相結合，一是充分利用網絡平臺，逐步完善電子政務系統，開通政務公開網絡，對板塊建設、血吸蟲疫區“一建三改”、勞動力轉移培訓等專項資金的分配原則、測算依據、分配領域、使用績效等全部納入政務公開范疇，上網公示，接受社會監督。對良種補貼、糧食直補、購機補貼、農村沼氣建設等直接涉農惠農資金，全部納入村務公開范疇，對補貼標準、補貼對象、補貼額度、補貼時間等進行張榜公布，接受群眾監督。二是選擇部分項目，推行網上公開管理。如為了增強勞動力轉移培訓的透明度，專門設立了*省陽光工程網，對受訓學員、受訓時間、所學專業、補助資金到位、轉移就業等情況全部上網，確保農民群眾隨時可以上網查詢。三是對支農專項資金嚴把“三關”。即嚴把計劃申報關根據年初工作安排，農財兩廳協商一致，共同行文，統一上報；嚴把項目論證關對于上報項目，一律聘請專家進行評估，按照評分情況，擇優選項；嚴把資金落實關以填制項目建設進度表等形式，建立資金落實信息反饋機制，確保資金落實到位。四是在加強日常監督檢查的同時，采取抽查、專項檢查、與有關部門聯合檢查、以及委托中介機構進行檢查等各種方式，加強對支農項目資金事前、事中和事后的督管，強化資金使用的問責制，不斷提高監管水平。

二、存在問題

1、財政支農投入總量不足

一是與農業事業發展的旺盛需求比不足，當前，農產品總量供給壓力加大，農業比較效益下降，農業支持保護體系不夠健全，務農勞動力整體素質結構性下降，農業國際競爭風險明顯加大等關系到農業健康持續發展的諸多方面都需要更多的財政投入支持。二是與國家財力支持的能力比不足，2007年，中央財政支農資金達4318億元，相比2002年增長122%，占全國財政總支出的比重只有8.69%，遠低于1980年12%、1990年9.98%和2001年9.94%的比例。同年，我*省財政涉農資金達122.04億元，僅占全*省財政總支出的9.7%，而且在全*省涉農投入中，直接用于農業的財政支農投入僅有21.4億元，不到1/5的比重。三是與發達農業國家的成功經驗比不足，以近年來增長最快最多的支農補貼資金為例，我國農業補貼總額占農業生產總值的比重不到10%，而美國和歐盟對本國農業的補貼（2002年前后）就已分別占到農業生產總值的50%和60%，日本更是高達76.7%。

2、財政支農政策效益退化

財政支農投資的激勵效應退化突出表現在兩個方面：一是惠農政策的實際執行情況與政策設計初衷有出入。如良種補貼，政策設計是特惠制，經過幾年的執行，實際上變成了普惠制，原本用來鼓勵農民購買良種，提高優質品種種植面積的資金，演化成了按照種植面積平均分配的補貼，農民買不買良種、用不用良種都可以按面積得到相應的補貼，良種補貼政策對農民在推廣良種方面的激勵作用正在逐漸弱化。二是農民對惠農政策的敏感度逐步降低，積極響應的熱情正在下降。究其原因，首先是補貼標準與農民的投入成本比太低，以良種補貼為例，據統計，2007年我*省黃岡市共發放良種補貼5858.1萬元，人平10.65元，僅占農民糧食物化投入平均總成本的5.91%，占農民人均純收入的比重平均為0.4%左右。其次是補貼收入的增加趕不上農資價格上漲的幅度。以我*省咸寧市農資行情為例，2008年3月，咸寧市主要農資價格大幅上漲，碳銨每噸698元，上漲130元，同比上漲26%；尿素每噸2012元，上漲194元，同比上漲10.6%；磷肥每噸713元，上漲240元，同比上漲53.3%；復合肥每噸1783元，上漲372元，同比上漲30.2%，農民得到的政策補貼實際上變相流入了農資等上游部門。

3、財政支農投入機制不活

一是按照有關農業投資管理條例，公共財政對民營企業、個體企業的投資以及進入的領域還有諸多限制，只有國有事業單位獨享公共財政的“恩惠”，其他經濟主體在支農投資上沒能得到真正意義上的“國民待遇”。二是財政支農投資實行以獎代補、建后再補、財政貼息、財政擔保方式等雖有探索，但在運行機制、管理方式等方面還有許多需要完善的地方，績效考評、資金撥付、產權分割、收益回報等辦法還須進一步健全和完善。三是事權劃分不清，中央與地方、*省級與縣市、國家與個人在財政支農投資的領域、環節、重點、方式等方面劃分不很清楚，一些需要地方和個人承擔的事務國家卻包辦了，一些需要國家、*省承擔的事務卻“缺位”了，財政支農投資的“點睛”作用未能得到很好體現。

4、財政支農項目監管不夠

一是支農項目監管的效用不到位，由于大部分財政支農項目的檢查結果不與后續的支農項目安排掛鉤，導致很多支農項目檢查出了問題，僅就事論事的解決了問題，始終無法從根本上防范類似問題的一再發生。二是支農項目監管的方式不到位，目前，對支農項目的建設效益主要采取的是事后監督的形式，這種被動的監管方式往往也能查出項目建設的問題，但“生米已成熟飯”，整改的難度和成本相當高。三是支農項目監管的手段不到位。在信息化的環境下，我們對支農項目的建設信息還較多地停留于人工搜集、整理、分析、上報的階段，現代化的電子信息手段應用不是十分廣泛，整個項目信息的反饋周期經常滯后于項目監管的需要，影響項目監管的及時性和有效性。

5、財政支農投入考評困難

一是評價指標難以確定，尤其是對政治、社會、經濟與生態效益都具備的項目，應該突出哪些指標、應該確定多大的權重，不好把握。二是評價標準難以確定。有一些在農業領域綜合效益非常好的項目，放到其他領域并不突出甚至較差，農業項目評價標準應該放在什么水平下，以什么為參照，也需要明確。三是農業項目評價周期難以確定。有些項目周期很短，有些項目周期很長，對周期的評價指標還沒有形成規范等等。

三、幾點建議

1、保持財政支農投入快速增長的良好勢頭

一是加大新增支農政策的出臺力度，如增加農業機械作業補貼政策，重點對對農機大戶、種糧大戶的規模化機械化作業給予補貼，提高農業機械作業效率，培育農機作業服務市場；增加農用燃油補貼，降低作業成本，減輕農民負擔，調動農民購機用機開展農田作業的積極性；增加優質油菜統一供種補貼。借鑒小麥良種補貼的做法，開展補貼資金與優質油菜良種掛鉤試點，調動農民種植優質油菜的積極性，推動主推優質油菜品種連片規模種植。二是加大新興支農領域的投入力度，對關系到農業可持續發展，代表現代農業發展方向的領域應當給予重點支持。如動植病重大疫病防控體系建設、市場預警體系建設、農民組織化合作、農業標準化生產、農產品質量安全監測管理體系建設、農業高新技術創新、現代新型農民培育、循環農業開發等。三是提高支農立項的科學性，在項目設置上，忌多忌亂，力求整合。圍繞七大體系、九大行動以及21個優勢農產品建設規劃，對項目建設目標、主體功能、支持環節、投入領域等雷同的支農專項，要跨越行業和部門界限，進行全方位整合。

2、扭轉財政支農政策激勵效應逐步退化的趨勢

現行的財政支農政策得到了廣大農民的積極擁護，極大地調動了農民從事農業（特別是糧食）生產的積極性，要保持現行支農政策效應的持久釋放，維護農民積極性的穩定持續。首先，必須使更多的支農政策法制化。建議根據現階段我國農業發展和財力狀況，按照先易后難的原則，先考慮制定一些單項的補貼辦法或條例，隨著各方面條件的不斷成熟，逐步形成統一規范的農業補貼法規，將我們的支農惠農政策通過法律的形式固定下來，打消廣大農民對政策變化的顧慮，幫助他們樹立長期投身現代農業建設的信心。其次，逐步擴大補貼政策的范圍，從實際需要來看,糧棉作物享受了補貼，特色經濟作物也需要享受補貼；農產品給了補貼，畜產品、水產品應當也享受補貼政策；農民獲得補貼支持，漁民也應該得到補貼支持。因此，在擴大小麥、棉花等糧棉作物的良種補貼面積有同時，可以適時啟動花生、馬鈴薯等優勢經濟作物的良種補貼；在不斷擴大種植業補貼范圍的同時，加快對畜牧、水產養殖業的政策覆蓋；在逐步加大對農民直接補貼力度的同時，從大農業的角度出發，適當考慮將牧民、漁民納入直接補貼的范圍。第三，切實提高補貼政策的標準，在財力增長可能的范圍內，不應貪多求全，應該集中有限資源，切實提高現有補貼政策標準，如將早稻、晚稻補貼標準提高到與中稻一致，將農機購機補貼標準提高至能夠激勵農民購置大、中型機械的水平，將農村勞動力轉移培訓的補助標準提高到能夠滿足農民學習掌握一技之長的水平。使補貼標準更加符合農業生產的實際，更加符合農民切身的需要，更能實現補貼政策設計初衷。

3、不斷完善財政支農投入運作機制

一是要借鑒基本建設項目管理上的一些成功做法，規范支農項目的管理流程。如建立項目信息制度，按照年度預算，及時投資信息，統一受理項目申報，聘請專家對申報項目的立項條件、立項依據、建設目標、綜合效益、實施能力等進行評估，擇優選擇項目。對選定的項目要完善項目審批制，行業主管部門初審、綜合部門終審的程序必須到位。在項目實施結束時，積極開展項目驗收，確保項目實施的時效性和完整性。二是完善補貼政策的運作程序，提高惠農政策的執行效果。如可以開展水稻良種補貼與優質稻良種掛鉤試點。即現有對農民的以現金形式發放的水稻良種補貼政策不變，另外拿出資金，借鑒小麥良種補貼的做法，開展補貼資金與優質稻良種掛鉤試點。嘗試建立農機購置補貼小額信貸制度，提供長期購機優惠貸款，發揮政策調控功能，加快農業機械裝備結構調整的步伐。三是適當考慮支農項目的后續投入，降低支農項目的落實難度。目前，我們的多數支農項目是一次性投入，但是對于像農作物病蟲害預警監測體系、農產品質量檢測體系、農業環境保護監測體系等支農項目，后續項目的運行需要對高精儀器設備進行維護，需要培訓技術人員提高運行能力，這些運行費用在項目存續期間，數量也不小，單憑項目單位自行解決，十分困難。因此，我們建議對重大支農項目的后續運行安排適當的補貼資金，提高支農投入的執行質量。

4、逐步強化支農項目的執行監管

針對財政支農專項點多、面廣、資金量較少等特點，在加強監管中，首先，要構建以計財部門統一協調，職能部門具體負責的監管體制，有分有合，各負其責。計財部門根據有關政策，擬定項目年度檢查方案，確定重點檢查事項，統一要求檢查報告，分析匯總項目執行情況。日常監管以行業主管部門為主，并以聯席會議形式，及時溝通項目建設、資金管理、財務核算等情況。其次，要建立信息通報制度，對于重大問題要及時披露，限期整改，增強項目承擔單位的責任感。第三，要采取多種檢查形式，既可以交叉檢查，也可以重點抽查，既可以部門為主，也可以適當聘請中介服務組織參與，達到以查促建，以查促改的目的。第四，要開展交流活動，引導項目單位到外面取經，不斷提高項目建設管理水平。

5、積極開展項目績效評價創新探索

考慮到農業產業的公共性與弱質性、自然屬性與經濟屬性、生產的時段性與周期性等特點，對于支農專項資金績效評價不能僅限于經濟效益，還要考慮政治效益、社會效益與生態效應，不能簡單與其他行業進行比較，還要考慮農業比較效益的特點，不能局限于當前，還要考慮到長遠等等。在項目績效考評過程中，首先要實地調研，了解項目性質、項目特點等，明確績效評價的側重點。其次，要引入不同類型的專家，合理確定考評指標，既要設置定性指標，也要設置定量指標，既有管理過程的考核指標，也有管理結果的考核指標，確保考核指標的完整性、科學性。第三，按照重要性原則，合理確定指標權重，進行量化考評。第四，分析項目的成敗原因。如果因為條件不具備或者技術不成熟等客觀原因導致項目根本不必要、也不可能執行，就要建議項目退出公共財政扶持范圍，重新調整財政專項設置，如果因為資金不足導致項目難以發揮應有效益，就要考慮追加調整預算，充分發揮財政資金的邊際效益，如果完全是人為因素，造成項目延誤或失敗，就要分門別類進行處罰，獎優罰劣，逐步建立項目進退的動態管理機制。