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黨的**通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展**規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），一個最鮮明的特點就是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。為了保證“**”規(guī)劃的實施，《建議》對推進行政管理體制改革提出了明確的要求。可以說，繼續(xù)深化行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵，也是落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要保障。加強政府績效管理與評估，是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容和轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。

一、全面實施政府績效管理與評估的意義

1落實科學發(fā)展觀必須樹立正確的政績觀科學發(fā)展觀是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會的根本指針。解決中國的發(fā)展問題，實現(xiàn)又快又好的發(fā)展，必須堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。但是，科學發(fā)展觀要由各級黨委、政府和各級干部來落實。這里，就有一個樹立什么樣的政績觀的問題，有一個如何評價政績的問題。現(xiàn)實生活中，一些地方政府部門及領(lǐng)導干部為了追求“政績”，盲目攀比、不切實際地鋪攤子、亂上項目；有的熱衷于標新立異、貪大求奢或急功近利、做表面文章等等。這些問題，不僅影響了政府部門的形象，而且影響了經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。可見，政績觀的問題關(guān)系我們發(fā)展的指導思想，也關(guān)系政府管理的指導思想，這個問題不認真加以解決，實施“**”規(guī)劃，用科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局就是一句空話。

2加強政府績效管理和評估是轉(zhuǎn)變政府職能的迫切要求我們的政府是人民政府，履行政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，其根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而績效管理與績效評估則是衡量政府公共服務(wù)是否滿足公共需求的重要手段和尺度。也就是說，政府對公民負有公共責任，政府的支出必須獲得人民的同意并按正當程序支出，公共資源必須有效率地利用并達到預期的效果。要落實這些公共責任，就必須對政府的作為進行績效評價，以準確了解政府是否承擔起了公共責任。績效管理的重要特點是公民導向的績效觀，它所追求的是效益、服務(wù)質(zhì)量和公民滿意程度；公共部門以提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)為基本職責，以公民導向為基本特征的績效管理有利于提高政府績效、改善政府形象、提高政府權(quán)威，推動經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。政府績效評估所采取的界定政府職能、提高服務(wù)質(zhì)量、強調(diào)顧客至上和以顧客需求為導向等措施，有利于改進政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系，有利于建立和發(fā)展社會公眾對政府公共部門的信任，增強政府公共部門的號召力和凝聚力。

3加強政府績效管理和評估是改進政府管理方式的重要手段績效管理有利于建立以結(jié)果為導向的公共管理機制。政府績效管理以提高政府績效為最終目標，結(jié)果為本的績效意識是績效管理的基本前提。當代公共管理認為程序和規(guī)則固然重要，然而，更為重要的是是否產(chǎn)生好的結(jié)果、是否滿足公民需求。實踐證明，政府績效管理與評估帶來了一系列以績效為本、以結(jié)果為導向的新的管理措施的運用。例如，政府圍繞其使命進行績效管理，采用了目標管理、全面質(zhì)量管理等手段；實施顧客導向的管理，增加顧客選擇的機會，調(diào)查和審視社會公眾對公共服務(wù)的要求和滿意程度；建立以績效為基礎(chǔ)的預算制度、實行績效與財政預算撥款掛鉤，從而降低行政成本；改革公務(wù)員制度，實行業(yè)績獎勵制和績效工資制，從而增加了政府管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的效率與活力。因而，政府績效管理與評估是改革政府管理的重要環(huán)節(jié)和有效工具。同時，績效管理有利于提高行政效率、降低行政成本，通過績效評估，使政府部門和公務(wù)員的激勵約束機制有了依據(jù)。

二、國外政府績效管理與評估的主要做法與經(jīng)驗

在傳統(tǒng)行政模式下，西方國家早期對政府績效的研究主要受到科學管理運動和一般管理理論的影響，大多采用基于技術(shù)效率（機械效率）的研究方法。二戰(zhàn)以來至20世紀70年代，西方國家對政府績效的理論研究和實踐進入了一個新的階段，政府績效問題的焦點由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上來。政府績效評估在20世紀80年代進入了一個新的高潮，績效管理成為西方各國行政改革的一個重要組成部分，戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、標桿管理、目標管理、績效預算、人力資源開發(fā)與管理技術(shù)等績效管理技術(shù)紛紛得到應(yīng)用。進入20世紀90年代，政府績效評估的焦點逐漸轉(zhuǎn)向了效益和“顧客滿意”，質(zhì)量被提到了重要地位。目前，西方各主要國家都在政府管理和市政管理中實行了績效評估的技術(shù)和方法，績效管理評估的理念、方法和技術(shù)已經(jīng)成為一種世界性的潮流。

西方國家政府績效管理與評估具有一些值得借鑒的做法與經(jīng)驗：

1．注重完善政府績效管理與評估的法律體系

西方發(fā)達國家在全面實施政府績效管理與評估的過程中，很注意完善政府績效管理與評估的法律框架，用法律手段規(guī)范政府績效管理與評估體系。如英國1983年頒布了《國家審計法》，把審計中央政府資金的職責和權(quán)限授予了主計審計長，并規(guī)定成立國家審計署以確保主計審計長履行其職責，首次從法律的角度表述了績效審計。1997年頒布的《地方政府法》也規(guī)定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構(gòu)和人員及固定的程序。美國于1993年7月頒布了《政府績效與結(jié)果法》，規(guī)定“每個機構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃和報告”，財政預算要與政府部門績效掛鉤。1999年4月，日本內(nèi)閣會議根據(jù)《中央省廳等改革關(guān)聯(lián)法案》的相關(guān)措施為內(nèi)容，制定了《關(guān)于推進中央省廳等改革的基本方針》，將總務(wù)省的行政監(jiān)察局改為行政評價局，行政評價局可超越各府、省的界限，行使包含政策評價職能在內(nèi)的行政評價和檢查職能；2002年他們又出臺了《政府政策評價法》，在整個政府范圍內(nèi)實施。根據(jù)這項法案，內(nèi)閣和政府的各個部都被要求在其權(quán)限范圍內(nèi)實行政府評價。

2．注重完善政府績效評估的指標體系

美國政府早在20世紀40年代就著手構(gòu)建政府績效評估體系。20世紀60年代，美國會計總署率先把對政府工作的審計重心從經(jīng)濟性審計轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟性、效率性和效果性并重的審計（即“3E審計”），后又擴展到“5E審計”。2002年，美國總統(tǒng)管理及預算辦公室提出了針對聯(lián)邦行政機關(guān)和部門的通用績效指標，為五個跨部門的政府職能開發(fā)了統(tǒng)一的評價指標或稱“通用衡量標準”。2003年預算中，總統(tǒng)管理與預算辦公室制定了評級制度（紅、黃、綠）來評價聯(lián)邦機構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)管理議程的工作成果。

3．將績效管理與戰(zhàn)略規(guī)劃及公共預算改革結(jié)合起來，注重形成政府績效管理的制度體系

西方國家在實施績效管理的過程中，注重將政府戰(zhàn)略規(guī)劃與績效管理過程結(jié)合起來，力求形成制度化、規(guī)范化與科學化的績效管理與評估體系。如1993年，美國政府頒布了《政府績效和結(jié)果法》，要求聯(lián)邦政府各機構(gòu)制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的績效管理年度計劃，定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。1993年8月3日，在時任總統(tǒng)克林頓大力支持并在美國管理與預算局（OMB）和國會的推動下，《政府績效和結(jié)果法》順利通過立法，從而使美國政府績效管理走上了制度化軌道。另外，許多國家將績效管理與公共預算改革結(jié)合起來，推廣績效預算管理。改革的方向是在資金分配上強化績效，將公共預算撥款與各機關(guān)單位的績效聯(lián)系起來，按效果而不是按投入撥款；在公共預算執(zhí)行上將效果與撥款掛鉤，根據(jù)績效來分配預算。同時，在公共預算管理過程中，變傳統(tǒng)的“過程管理”為“結(jié)果管理”，對績效好的部門給予獎勵，對于指標完成不好的部門，則在議會中公布、撤職、削減，直至取消這項公共預算。目前，績效預算已成為西方國家主要的公共預算管理模式，世界上近50個國家采用了績效預算，如英國、瑞典、日本、加拿大、法國、巴西、印度等國。

4．以公共支出評價為手段，注重政府績效審計

加強對政府公共支出的評價，是當代政府改革的重要內(nèi)容。公共支出評價是隨著績效管理和績效預算而出現(xiàn)的，它是政府公共管理的重要工具之一。公共支出評價就是評估政府支出是否有效，效果在哪里，在哪些方面應(yīng)當改革，以進一步提高績效。西方國家公共支出評價的主要目的是為政府工作和議會公共預算案的討論和通過提供基礎(chǔ)材料；同時，在支出評價中，還能發(fā)現(xiàn)政府工作漏洞并加以改進。另外，西方國家普遍重視發(fā)揮獨立審計機構(gòu)在政府績效管理中的作用。

1997年，英國國家審計署（NAO）首次了《績效審計手冊》，其目的是確保績效審計能夠遵循審計標準。2003年，又對該手冊行進了新版，指出：國家審計署“要對議會（從而對納稅人）負責。通過績效審計，確保公共資源得到合理運用。績效審計的根本目標在于促進審計單位改善管理，提高效益。”具體目標則包括：促進審計單位提高服務(wù)質(zhì)量、以較低的成本實現(xiàn)既定目標、節(jié)省資金、改進工作方法、避免浪費等。

5．將全面質(zhì)量管理的理念融入績效管理，確立以質(zhì)量為核心、以顧客為導向、以服務(wù)為目標的績效管理模式

20世紀90年代，全面質(zhì)量管理運動引入公共行政領(lǐng)域，其核心特征是顧客信息反饋與評估、雇員參與質(zhì)量改善、目標管理等等。它強調(diào)顧客導向在公共行政中的重要地位，強烈關(guān)注行政活動的質(zhì)量與效果，這也導致人們對績效的強烈關(guān)注。如美國商務(wù)部于1987年設(shè)立了國家質(zhì)量獎；1988年，聯(lián)邦質(zhì)量學會開始對政府部門頒發(fā)總統(tǒng)質(zhì)量獎。總統(tǒng)質(zhì)量獎的七項原則是：領(lǐng)導水平、信息分析、戰(zhàn)略質(zhì)量規(guī)劃、人力資源發(fā)展和管理、過程質(zhì)量管理、質(zhì)量及運行結(jié)果、顧客焦點和滿意度。

6．不斷完善績效評估的方式與方法，提高績效評估的質(zhì)量與水平

在績效管理實踐的過程中，西方國家績效評估的主體逐步多元化。在評估過程中有公民和服務(wù)對象的廣泛參與，由單純的政府機關(guān)內(nèi)部的評估發(fā)展到由社會機構(gòu)進行評估。如美國民間機構(gòu)錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年以來就與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估，并評估報告，引起了政府和民眾的廣泛關(guān)注。一些州政府在對其部門年終業(yè)績進行評估時，也往往請專門的社會評估機構(gòu)參與。2001年1月，日本設(shè)立了政策評價和獨立行政機構(gòu)評價委員會，對行政評價局實行政策評價進行必要的協(xié)商并將意見提交給總務(wù)省和郵政省等部門。這一委員會由民間的獨立專家組成，行政評價局充當政策評價和獨立行政機構(gòu)評價委員會的秘書處。20世紀90年代以來，有關(guān)質(zhì)量和顧客滿意度指標在評估指標體系中大幅度增長，加拿大等國家還進行大范圍的政府顧客滿意度調(diào)查，將提升顧客的滿意度作為政府績效的目標。同時，政府績效評估技術(shù)不斷成熟，信息技術(shù)、量化技術(shù)、針對不同部門不同的評估方式和方法技術(shù)廣泛應(yīng)用，績效評估的科學化水平不斷提高。

三、我國政府績效管理與評估的實踐、問題與對策

我國自改革開放以來，一直非常重視政府的行政效率問題。早在1980年，鄧小平在關(guān)于《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》等一系列講話中就尖銳地指出了官僚主義所帶來的機構(gòu)臃腫、辦事拖拉、不講效率等弊端，強調(diào)通過抓住機構(gòu)改革和行政管理體制改革解決“活力、效率、積極性“的問題。20世紀80年代，我國恢復行政學以來，行政效率始終是行政學研究的一項重要內(nèi)容。20世紀90年代以來，在借鑒當代西方國家行政改革理論的基礎(chǔ)上，政府績效概念開始逐漸引入我國公共行政學研究領(lǐng)域中。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制和推進現(xiàn)代化的進程中，黨中央在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年以來的行政管理體制和政府機構(gòu)改革中，都注意把提高行政效率作為重要內(nèi)容和目標。黨的十五大也提出，要認真解決機構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴重的問題，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。黨的十六大、十六屆二中、三中、四中全會，對深化行政管理體制改革進一步提出了要求，這就是按照完善市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制；強調(diào)落實科學發(fā)展觀、提高黨的執(zhí)政能力，必須樹立正確的政績觀，并且要求建立政府績效評估的指標體系。黨的**把推進行政管理體制改革放到了更加突出的位置，并且作為全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵，強調(diào)實現(xiàn)“四個分開“、履行“四項職能”、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，切實解決政府部門之間職責不清、管理方式落后、辦事效率不高的問題。

從政府績效管理和評估的實踐看，近年來，隨著我國行政體制改革的不斷深入，一些地方政府及部門開始進行政府績效的管理和評估活動。如福建等地進行的機關(guān)效能建設(shè)、南京等地進行的“萬人評議政府活動”等。一些地方將績效評估作為政府管理機制中的一個環(huán)節(jié)，運用目標責任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)、行風評議等方式對政府進行績效評估，如河北省實行的干部實績考核制度，對干部實績的考核包括經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)三大方面，其中經(jīng)濟建設(shè)下列9大項指標、社會發(fā)展和精神文明建設(shè)下列12大項指標、黨的建設(shè)下列5大項指標。一些政府部門在政府組織內(nèi)部開展了績效評估措施，一些研究機關(guān)還對政府績效管理的指標體系進行了探索，提出了政府績效評估的指標體系。

但是，我國政府績效管理與評估還很不成熟，目前存在的主要問題包括如下方面：一是績效管理與評估尚未全面推開，還只是停留在個別省市、個別部門的分散試驗階段，沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃和安排。二是績效管理與評估缺乏法律規(guī)范，尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學化的績效評估制度與體系。三是還沒有建立全面科學的政府績效評估指標體系，往往將經(jīng)濟指標等同于政府績效的評估指標。四是績效管理與評估尚未與公共支出評價、績效預算管理結(jié)合起來，缺乏獨立的績效審計。五是績效評估的科學化程度不高。績效評估的主體主要是上級行政機關(guān)，社會公眾、社會組織還沒有真正成為評估的主體；評估的操作過程沒有規(guī)范化和程序化，存在很大的隨意性；評估的方法多為定性方法，較少采取定量方法，多為“運動式”、“評比式”、“突擊式”評估，而對政府績效的持續(xù)性測定較少；評估的過程具有封閉性、神秘性，缺乏透明度、公開性與公平性，缺乏媒體監(jiān)督。

針對我國政府績效管理與評估中存在的這些問題，迫切需要我們加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，完善政府績效評估指標體系，實現(xiàn)政府績效管理與評估的法治化、制度化與科學化。

1全面建立法治化、制度化與科學化的政府績效管理體系

一是完善政府績效管理與評估的法規(guī)體系。要盡快將我國目前的各種績效管理與評估措施納入到法治化的軌道，切實加強對績效管理與評估的立法保障工作，加強對政府績效管理與評估的統(tǒng)一規(guī)劃和指導，逐步形成標準化、系統(tǒng)化的績效管理與評估體系，從而使政府績效管理與評估工作走向法治化、制度化與科學化。

二是完善政府績效管理的制度與機制。有效的績效管理，以有效的績效管理組織、績效管理機制為前提。在深化行政管理體制改革中，要逐步建立和完善政府績效管理制度，有專門機構(gòu)和人員負責績效管理。同時，健全績效管理機制，包括目標管理機制、標桿管理機制、質(zhì)量管理機制、顧客導向機制等，特別要將質(zhì)量管理機制引入我國政府管理，在政府部門中推行全面質(zhì)量管理。

三是提高政府績效評估的科學化水平。政府績效評估的主體應(yīng)多元化，績效評估的方式應(yīng)該多樣化。要建立多重績效評估機制，要將政府自我評估、上級評估與專家評估、社會公眾評估相結(jié)合。政府績效評估要貫徹顧客導向的原則，評估的內(nèi)容、標準和指標體系的設(shè)計要從為公民服務(wù)的立場出發(fā)，同時在評估過程中要有公民的廣泛參與，建設(shè)人民滿意的政府；要通過社會調(diào)查、民意調(diào)查等方法，定期調(diào)查公眾對政府施政的滿意程度，以此作為政府績效評估的重要依據(jù)。政府績效評估要公開透明，要做到內(nèi)容標準公開、過程公開、評估結(jié)果公開；同時要科學地使用評估結(jié)果，將政府績效評估與獎懲制度結(jié)合起來，建立以績效評估結(jié)果為基準的獎懲制度。

2探索完善我國政府績效評估的指標體系

要結(jié)合我國國情，從有利于改進組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績效結(jié)果三個方面入手，建立我國政府績效評估的經(jīng)濟指標、效率指標、效益指標相結(jié)合的指標體系。我國地區(qū)差異較大，政府績效評估的指標設(shè)計也應(yīng)有所不同，要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級、不同部門設(shè)計出最能測量政府工作成果的指標體系。

我們認為，我國政府的宏觀效益指標應(yīng)包括：一是政府部門為社會經(jīng)濟活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，包括政府直接投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量，政府頒布實施維護經(jīng)濟秩序的法令法規(guī)，政府對主導產(chǎn)業(yè)的支持程度等。二是政府管理目標的實現(xiàn)情況，包括是否充分就業(yè)，物價是否穩(wěn)定，經(jīng)濟是否持續(xù)增長，收支是否平衡，資源配置是否合理，國民財富是否增加等。三是財政政策的公平程度，如稅收總收入、直接稅、間接稅、社會保險繳款占GDP的比重、員工的社會保障繳款占GDP的比重等指標。四是政府管理效益，包括稅收總額占GDP的比重，政府支出占稅收總額的比重，政府支出增長率與經(jīng)濟增長速度之比，人才吸引情況，外地企業(yè)和外資企業(yè)投資總額等。五是政府管理社會的效果，包括公民對社會公平和公正是否充滿信心，每10萬居民中嚴重犯罪人數(shù)，人們對人身、財產(chǎn)安全受到保護的程度是否滿意等。

我國政府的微觀效益指標主要包括：一是效益技術(shù)指標。產(chǎn)出質(zhì)量指標，如差錯率、準時率、合格率、優(yōu)秀率；社會效果測定，如緝毒效果指標中的與吸毒相關(guān)的死亡人數(shù)、吸毒入院人數(shù)指標等等；顧客滿意度指標，如抱怨與投訴率、公共服務(wù)網(wǎng)點的分散程度和服務(wù)半徑等等。二是公共部門行為合理化水平指標。如公共決策否科學；民主監(jiān)督是否有效；是否廉潔、勤政、高效；政府能否將政策有效運用于經(jīng)濟；立法活動能否滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求；政治體制能否依據(jù)經(jīng)濟與社會的需要而及時變革，等等。三是公共部門機關(guān)效能指標。包括是否有合理而完善的制度，如崗位責任制，首長責任制，服務(wù)承諾制，限時辦結(jié)制，同崗替代制，聯(lián)合辦公制，效能考評制和失職追究制等；能否依法行政；是否推行政務(wù)公開，是否公示機關(guān)各部門的職責、權(quán)限、審批程序、時限、承辦人姓名和審批結(jié)果等；能否提高辦事效率，用科技手段提高辦公自動化程度等等。

3加快建立績效預算制度與績效審計制度

要建立績效審計制度，從而更好地對政府績效進行監(jiān)督。當前，我國政府管理效率低下問題突出，政府成本過高，成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙。政府成本過高，突出表現(xiàn)在行政管理費用不正常增長，浪費型公共支出過多。因此，必須采取堅決的措施加以抑制。要實行政府支出績效審計制度，實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計分量；要壓縮和控制行政事業(yè)費支出占政府總支出的規(guī)模，力爭將行政事業(yè)費支出的規(guī)模控制在占政府總支出15％的水平（中等收入國家水平），確保政府支出更多地用于公用事業(yè)與教育、社會保障事業(yè)。同時，要建立和完善以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價機制和公共服務(wù)責任機制。