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社區居委會作為目前社區中最具權威性、影響力、涵蓋面最廣、組織協調能力最強的主體組織，其自治程度的高低對于社區建設水平乃至社區發展程度的高低都具有直接而重要的影響。但從筆者對全國10幾個不同類型城市的調查來看，目前，社區居委會的自治程度非但沒有明顯的增強，反而有弱化的趨勢。而影響社區居委會自治功能的發揮的主要原因之一就是其日益繁重的行政性負擔。雖然，針對社區居委會的行政性負擔問題，各地也采取了一系列“減負”措施，但實際效果并不理想，個別地方甚至出現越“減”越“重”的怪現象（在某省會城市竟然有近1/5的經激烈競爭上崗的社區工作人員因不堪重負而被迫辭職）。

由此看來，社區居委會的“減負”問題仍是目前一個亟待解決的重要課題。那么，社區居委會的負擔到底有多重？繁重負擔來自何處？如何走出“減負”困境？這是筆者在下文中試圖描述和討論的問題。

一、社區居委會負擔現狀

體制轉軌、社會轉型的過程中，社區居委會實際上主要都在做些什么工作呢？為徹底弄清這個問題，筆者調查了湖北、江西的近50個社區，以下是筆者根據湖北C、D兩社區二00三年度全年的原始工作記錄整理統計的社區居委會的主要工作任務情況（見表一）。

表一：二00三年C社區、D社區工作情況統計表

工作類別

C社區

D社區

頻數（件）

占全年工作百分比（%）

頻數（件）

占全年工作百分比（%）

公共治安

291

15.71

455

24.13

環境衛生

62

3.35

260

13.79

醫療保健

141

7.61

167

8.85

社會保障

88

4.75

159

8.43

人口管理

68

3.67

106

5.62

公共設施

112

6.05

97

5.14

其他行政事務

493

26.62

412

21.84

文體公益

507

27.38

56

2.97

居民求助

90

4.86

174

9.23

合計

1852

1886

從表一的統計結果不難看出，目前社區居委會的工作任務是相當繁重的，C、D兩社區二00三年全年的工作量分別達1852件、1886件（這還不包括許多沒有寫入工作記錄的臨時性工作），平均每天分別要完成5.07件、5.17件工作。需要指出的是，這些工作涉及許多個行業，很多是專業性非常強、居委會工作人員無法或不能很好地完成的工作，這也在無形中有增加了居委會工作的負擔。

雖然，目前居委會工作的任務已經相當繁重，但在筆者的調查中，幾乎100%的社區居委會負責人都表示目前居委會任務仍在不斷增加，而增加的工作主要是政府交辦的行政性事務。

二、社區居委會負擔探源

根據有關規定,社區居委會的工作任務主要包括兩個方面,一是組織居民開展社區公共事務和公益事業,實現社區自治；二是協助政府工作。從理論上來講，作為基層群眾性自治組織,其更多的時間和精力應當花在社區的自治事務之上。但實際情況又如何呢？我們仍以湖北C、D兩社區為例，將兩社區二00三年度完成的工作進行一個簡單的分類（行政性事務和社區自治事務）后再行統計（見表二）。

表二：二00三年C社區、D社區全年工作情況分類統計表

工作類別（服務單位）

C社區

D社區

頻數（件）

占全年工作百分比（%）

頻數（件）

占全年工作百分比（%）

行政性事務

市級單位

201

11

99

5

區及單位

238

13

149

8

街級單位

665

36

1292

69

其他單位

151

8

116

6

社區自治事務

597

32

230

12

表三：社區居委會工作人員對居委會工作任務的評價（N=92）

問題

答案

頻數（人）

所占比例（%）

您認為在實際工作中居委會承擔的主要事務是

政府交辦的事務

78

85

居民求助的事務

10

11

居委會自主開展的事務

4

4

表二的統計結果清晰地表明，目前，社區居委會的工作負荷主要來自政府，兩社區二00三年完成的工作中，行政性工作分別高達88%、68%且呈現出越是基層的政府向社區下派任務越重的現象，而社區自治事務只占12%、32%。這也可在筆者對92位社區工作人員的問卷調查統計結果（見表三）中得到印證，高達85%的社區工作人員表示，社區居委會承擔的主要事務是“政府交辦的事務”。顯然，目前的社區居委會實際上仍是基層政府的“一條腿”，而非社區居民的“頭”，角色發生嚴重錯位，其造成的結果必然是“種了別人的天，荒了自己的地”。這種角色的變異,必然會影響到居民對社區居委會的認同和信任（見表四中筆者對96位社區居民的問卷調查統計結果），從而造成居民對社區事務的漠視和“用腳投票”等一系列嚴重的后果，從長遠來看，這些對于社區建設的深入推進和社區的可持續性發展都是相當不利的。

表四：社區居民對居委會的信任情況（N=96）

問題

答案

頻數（人）

所占比例（%）

您認為社區居委會能否代表社區或居民的利益

能

18

19

基本能

29

30

基本不能

38

40

不能

11

11

三、“減負”對策

社區居委會“減負”問題實際上就是社區居委會角色回歸本位的問題，這也是提高社區居委會自治程度乃至社區自治水平必須切實加以解決的一個基礎性關鍵問題。雖然我們明確了社區的負擔現狀及其來源，但在目前這種改革處于攻堅階段、社會轉型還未到位的情況下，要想標本兼治、徹底解決這個問題，簡單地采取“行政全能主義”和“社區自治主義”都是不可取的，而應該從微觀和宏觀、機制和體制以及近期和長遠等方面加以綜合考慮，也就是不但要考慮“長久之策”，而且要有“權宜之計”。

1、“權宜之計”。從微觀、機制和近期方面來講，現階段必須切實明確社區職責，實行行政事務“社區準入制”。首先是按照憲法和相關法律法規的規定，對社區應該承擔的工作進行認真、全面而細致的梳理并在此制定出臺《社區工作職責》，從制度上明確社區到底應該做什么。其次是在明確社區職責的基礎上，嚴格實行行政事務進社區“準入制”。黨政各職能部門的工作，對于不必進社區和可進可不進社區的，一律不得進入社區；對于必須進入社區的，一律實行“準入制”。這項工作可由各級社區建設領導小組辦公室進行統一審核、歸口管理，各級社區辦對同級職能部門的行政事務進行審核，但批準行政事務進社區前必須征求下級社區辦的意見。各級社區辦在批準行政事務進社區的同時，必須按照“權隨責走，費隨事轉”的原則，一并明確工作經費的數額、撥付期限等具體事項。對于未經審核而直接下達社區的工作任務，社區可以拒絕承擔。最后，各級社區辦定期（一個月或一季度）通過發放不記名調查表等方式到社區檢查行政事務進社區情況，檢查結果進行通報并作為各部門年終考核評比的依據。

2、“長久之策”。從宏觀、體制和長遠方面來講，一是要修改或重新制定出臺《城市居民委員會組織法》，特別要將1989年《居組法》中容易造成居委會角色混亂或在實際工作中難以執行的條文剔除（比如在1989年《居組法》第二條中規定居委會是基層群眾性自治組織，但在第三條第五款中又硬性規定居委會必須協助工作），明確界定社區居委會的角色定位，從而將社區居委會行政性負擔的來源從源頭上切斷。二是在修改法律的基礎上，應該有步驟、積極穩妥地推進現有城市社區管理體制改革，在實際工作中理順政府（主要是街道）與社區的關系。考慮到傳統城市基層社會管理體制（即“條塊結合，條包塊統”）“條”難“包”“塊”又無法“統”的現狀和目前進行的兩種街道體制改革思路（加強街道職能和弱化街道職能）試點情況實際效果以及管理成本等問題，筆者建議社區管理體制改革宜以“條塊結合、以條為主”為目標取向，逐步弱化街道直至取消街道設置，街道原有的行政性事務全部由上級政府“回收”，屬于社區自治的事務轉移到社區。體制改革后，行政性事務可自由進社區，但不得進社區居委會，所有行政性事務均由政府部門聘用的人員完成。當然，社區居委會也可根據自愿原則協助其完成工作。這樣，社區居委會的“減負”問題就又從體制上得到了根本的解決和落實。