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20世紀90年代初，民政部所倡導、由國家和地方各級政府推動的社區建設是改革開放以來我國社會領域里的一次重大改革，也是社會建設的一次偉大壯舉，因此具有劃時代意義。正是因為有了社區建設，有了社區這個平臺，才使得黨的十七大報告所提出的“實現我國基層政府的行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”有了可能，基層政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動必須也只能建立在社區這個平臺上。但是，這僅僅是有了實現的可能，要真正實現兩者之間有效銜接和良性互動，還必須不斷探索，不斷改革。

從當前現狀來看，政府行政管理與群眾自治的關系極不均衡，政府管理強勢，社區自治弱勢；政府管理主導，社區自治輔助，政府過多地介入了社區自治范疇，社區自治組織的行政化趨向越來越明顯，越來越嚴重，一句話，在基層社會管理上，在社區管理上，政社并沒有分開，強政府、弱社會局面也并沒有根本上的改變。這種不均衡關系必然扭曲了兩者之間法理意義上的互動，即基于共同利益與目標認同的指導與被指導的協商性互動與契約性互動，而是演變成了“領導與被領導，指揮與被指揮”的純粹行政性互動，這種純粹行政性互動的本質是自上而下的、高度行政化的、不平等的、縱向等級式互動結構。

導致兩者之間非有效銜接和非良性互動關系的原因很多，其重要原因有：一是政府在履行社會管理時奉行行政管理主義思想，行政管理主義思想往往崇尚管理目標的單一性，能夠在較短時間內，以行政手段整合各種資源，并通過行政化途徑解決某一現實問題，這其實是計劃經濟體制的行政全能主義思想的歷史慣性。二是資源配置的不均衡，政府擁有的各種資源（人、財、物、制度、信息等）顯然比社區自治組織多得多，社區自治組織在履行自治事項時往往資源匱乏，而在市場機制下，誰擁有較多資源，誰就能在互動中占據主導地位。三是社會組織、社區社會組織發育程度不高，誠信建設滯后；社區居民的公民意識和公共精神缺乏，而這又為政府行政介入和行政控制提供了口實。四是政府以職能轉變為核心的行政改革滯后，政社沒能分開。我們看到，在以往行政改革中，職能轉變往往是在行政系統內部上下左右轉來轉去，而權力下放也往往在行政系統內部的下移，職能和權力并沒轉移、下放到社會、社區，“小政府、大社會”的社會管理格局并沒有形成。這必然導致社會自主管理空間不大，社會組織成長體制環境不足，也進一步影響到居民的公民意識和公共精神養成。

因此，我們主張，要實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，必須從政府體制改革入手。在城市，政府體制改革的切入點應該是街道辦事處體制改革，不改革現有的街道辦事處體制，社區要做大做強，要實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，要建立起適合中國國情的健康有序、可持續發展的城市社區治理模式是不可能的。其基本理由：第一，街道辦事處是城市行政組織架構和行政權力的最末端，是市區兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區政府與社會互動的基礎平臺，這使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉變、權力下放為核心的行政體制改革與自下而上以社區居民自治為核心的社區體制改革交匯點，也成為兩種改革矛盾沖突最集中的體現點。從現實來看，行政體制改革，職能轉變，管理重心下移，權力下放，使得現有街道辦事處難以承受，必然通過非制度化手段將其攤派到各個社區，導致社區行政化；而以居民自治為導向的社區體制改革，也會在街道層面上受到行政體制的強有力的制約，社區自治功能難以發揮。第二，現有街道辦事處定位不清，職能混亂。從目前各地街道辦事處所履行的具體職能來看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會職能（還有個別地方、部分街道具有經濟職能），這使得街道辦事處既是行政機構，又是社會組織，兩種職能、兩種性質最突出、最鮮明地體現了政社不分，行政機構包辦社會，包辦社區。不同職能、不同性質的機構，其法律規范、體制設置、運行機制、制度約束都不相同，本身具有不可調和性。

加快街道體制改革是必然的選擇，街道體制歷史沿革的規律也證明了這一點。我們考察了改革開放前后各30年街道體制變遷和改革的歷程，從中得出：第一，多變性是作為派出機構的街道辦事處共有特征，這種多變性體現在機構性質、地位、職能、機構和人員編制等方面，這種多變性導致其法律規范權威性缺失（當然，法律規范的滯后和不合理性也是權威缺失的重要原因）。這種多變性是由街道辦事處的不穩定性所造成的，作為我國行政組織架構中最低的一個層級，街道辦事處是國家行政權力與基層社會接觸的基本面，因而最容易受到政治運動和社會變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩定的一個部分。第二，社區自治在整個基層社會治理中的地位不斷上升。社區居民通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”實施的“自我管理、自我教育、自我服務”已經由原來處于輔助和從屬地位上升到社區治理的主導地位，并且這種主導地位通過黨的領導和法律規范予以確定和實現的。第三，“街道社區化”是歷史發展的必然趨勢?！靶≌⒋笊鐣笔鞘袌鼋洕w制下城市基層社會治理的基本價值導向，實現政社分開，擴大社區自治領域和范圍，培育社區社會組織，做大做強社區是今后街道體制改革的現實目標選擇。

基于上述分析，我們對今后街道體制改革的指導思想、理論依據、價值取向、目標選擇和具體策略提出如下建議：

一、街道體制改革的指導思想

街道辦事處體制改革的指導思想是：以中國特色社會主義理論為指導，遵循科學發展觀，致力于“小政府、大社會”的社會管理格局構建，培育社區社會組織發育成長，擴大社區自治領域和空間，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，推動和諧社區建設。

二、街道體制改革的理論基礎

要拋棄在街道體制改革中純粹的行政管理主義和純粹的社群主義，將治理理論作為街道體制改革的理論基礎。這是因為：純粹的行政管理主義不可避免地導致社區自治功能的弱化和行政化趨向；而純粹的社群主義使社區自治難免有脫離黨的領導和政府指導之嫌。而當今治理理論在厘清國家與社會、政府與市場關系的基礎上，強調的是：政府不再是社會治理的唯一權力中心，政府也不是社會公共事務和公共服務唯一提供者；良好的社會治理是由多方參與并通過參與多方結成伙伴關系相互協商、合作的結果。從西方發達國家社會治理現實來看，一個比較成熟的社會管理，都會努力尋求國家有效治理的社會基礎，國家權力并不試圖滲透到社會的每一個角落，相反，容許社會自治因素的存在和發展，并有意識的與之銜接成為一個比較完善的社會治理體系。有效的社會治理并不是通過的國家權力的無限擴張來完成，而是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互合作來實現。

三、街道體制改革的價值取向和目標選擇

首先，我們認為，市場經濟體制下的街道體制改革的價值目標不應是單一的，而是多元的，理應包括民主政治目標、行政管理目標、社會建設目標以及精神文化目標幾大結構性部分，并且這些目標之間并不是孤立存在的，而是有著內在必然聯系，街道體制改革的價值目標取向必須體現多元特征，否則，就難以收到長久成效。

其次，要實現街道體制改革的多元價值目標，必須在街道層面建立起“政府主導、多方參與”的現代社會治理結構，實現小政府、大社會、多中介、強自治的城市基層社會治理模式。

第三，建立“政府主導、多方參與”的現代社會治理結構的具體措施

（1）推動組織變革。在原街道區域范圍內構建大社區，改變原有街道辦事處性質，重新組建“社區治理委員會”或“社區管理委員會”，它是在社區黨工委領導下的以政府為主導、社會多方共同參與的現代社會治理結構。社區治理委員會的構成有政府代表（占機構成員少數，發揮政府指導和保證社區治理的政治方向功能）、居民代表、駐社區企事業單位代表、社區社會組織代表、本轄區內其他精英人士代表（體現多元參與）組成。社區治理委員會可下設綜合辦公室（2—3人，使用事業編制）和區情調查、專家咨詢、糾紛調解、監督評議等多個專業委員會（全部兼職，人數不限）。

（2）進行職能定位。社區治理委員會不再承擔經濟和行政職能，主要承擔：一是組織與管理本區域內公共事務和公共服務事項；二是協調各方力量參與公共事務治理和公共服務生產與供給；三是監督市區兩級政府及其職能部門依法行政和公共服務供給情況；四是積極培育發展社會組織，監督和評估社會組織所提供的社會服務情況以及社區社會組織運行情況；五是負責指導社區居民自治和和諧社區建設等。

（3）再造治理流程。社區治理委員會通過多種方式、多種渠道整合民意和居民需求，按其性質予以分類，按照社會協調機制、志愿機制、互助機制、市場競爭機制、法律訴訟調解機制和行政制度機制的先后順序加以解決。社區治理委員會不再直接從事服務的生產和供給，而是提供服務的機制和協調各種機制滿足社區居民的各種需求。

第四，新機構的運行的保障措施

（1）堅持黨對社區治理的領導。堅持黨對社區自治的領導是保證社區自治正確發展方向的政治前提，黨必須行使對社區自治的領導權。這一點不容置疑，也絲毫不能含糊。在體制改革后，黨的領導核心作用可以通過如下措施加以體現：一是黨工委建在大社區，總支建在居委會，支部建在樓院里，實現黨組織對社區的全覆蓋，鞏固了黨在社區的工作基礎；二是實行黨工委書記與社區治理委員會負責人“一肩挑”，使黨的領導、社區自治工作融為一體，并保證社區自治正確的政治方向；三是設立黨群工作部，實現黨的工作和群眾工作的有機結合，增強了黨工作的滲透性；四是黨工委吸收社區單位黨組織負責人和“雙新”組織黨員作為成員，黨的組織由縱向體系向橫向發展，擴大了黨的工作覆蓋面，增強了社區黨組織的戰斗力。

（2）社區行政管理職能回歸。街道體制改革后的行政職能重新回歸區政府職能部門，將城市基層政府推向城市基層社會管理和提供公共服務的前臺。考慮到區政府職能部門與居民“距離”較遠、公共服務供給能力不足的現實，解決方案有二：一是改組原有街道層面的社區行政事務受理中心為區政府職能部門在本區域內的業務窗口，并脫離與新的治理機構之間的隸屬關系；二是區政府統一協調各個職能部門，按照居民居住分布狀況和方便居民辦事的原則，打破原先一個街道設置一個行政事務受理中心模式，統一規劃設計并成立幾個區域性行政事務受理中心。同時，對部分由政府提供的公共服務可以通過政府購買方式獲得。這不僅滿足居民的公共服務需求，而且有效解決了原有街道人員的去向和出路。

（3）改革考評機制。上述改革從體制上切斷政府職能部門向社區治理委員會下派行政事務的可能性，社區治理委員會一切工作的出發點、落腳點是滿足居民的公共服務需求，不再是圍繞著上級的指令轉，而是圍繞著居民的需求轉。因此，應取消區政府職能部門對其考核，全面接受群眾的評議，其工作成效以群眾是否滿意為唯一標準。

（4）修改相應法律法規。相應的法律法規不改革，不僅嚴重滯后于形勢發展需要，而且使改革者要背負巨大政治風險（違法），這種風險又導致他們在改革中顧慮重重，從而約束和羈絆了改革的進程。

（5）建立相應制度體系。按照現代治理理論，全面設計和建設作為政府主導、社會多元參與的現代社區治理機構整體制度構架，如議事制度、聽政制度、民情快遞制度、居民評議制度、考核機制等等。要在制度建設中充分突出社會組織與居民參與治理的平臺和工作機制，使社區居民在行使自治權利方面有章可循，有法可依。

（6）試點先行，循序漸進。