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一、問題的提出

近年來，全國各地的社區建設取得了長足發展，社區建設工作呈現出嶄新局面。但是，在社區實踐中，許多地方要么過于強調社區服務，要么偏向社區自治，在運行過程中普遍存在著服務和自治相脫離、社區服務和自治兩層皮的現象，這種現象的存在，制約了社區建設的進一步深入開展。為了解決這些問題，全國各地結合地域特點，勇于探索，大膽實踐，創造了各具特色的社區建設的思路、做法和經驗，逐漸形成了各具特色的社區建設模式，其中以四種模式影響最大，也最具代表性。這四種模式包括以政治模仿為鮮明特征的沈陽模式、街居一體化行政推進式的上海模式、以社區服務為龍頭的青島模式和以主動轉變政府職能為核心內容的武漢江漢模式等。這些模式在推進我國社區建設的深入發展過程中有著至關重要的影響，對全國其他地區的社區建設起到了示范和借鑒作用。受這些有代表性模式的啟發，在充分吸收借鑒其先進經驗的基礎上，我市在社區管理體制、運行機制方面進行了更進一步的探討，結合我市實際在2007年9月提出在全市社區建立社區公共事務服務中心，探索社區建設的“長春模式”。

社區公共事務服務中心是社區居委會的下設機構，在社區居委會的領導下，在街道辦事處的指導下，負責落實政府在社區的公共服務職能。社區公共事務服務中心的工作要接受街道辦事處、社區居委會和居民的考核、評議和監督。社區公共事務服務中心主任由社區居委會主任兼任，副主任自行確定。社區公共事務服務中心人員由機關、事業單位下派人員，社區公益崗位人員等組成。社區公共事務服務中心人員實行職責分工負責制，在街道辦事處的指導下，各司其職，各負其責。中心成立后，我市形成了社區黨組織、社區成員代表會議、社區居委會、社區公共事務服務中心四位一體的社區組織體系。

“長春模式”具有與上述四個模式截然不同的組織設置和管理體制，其主要特點主要表現在對社區公共事務服務中心的定位上。我市社區公共事務服務中心是在社區居委會領導下，賦予“民辦非企業單位”社團法人身份，實行社區自治與服務一體化。

社區建設“長春模式”的探索，我局于2007年9月開始推動，2007年底在全市范圍內全面推行，現已持續半年多的時間。這個模式，堅持社區居委會在社區建設中的主體地位和堅持社區居委會的領導是中心的基本定位；“民辦非企業單位”的法人身份是中心開展社區工作的根本前提；實行社區自治與服務一體化是開創我市社區建設新局面的體制保證。既堅持了社區居委會在社區建設中的主體地位，理順了社區內各種組織之間的內在關系，又成功的融合了社區服務和自治的關系。

二、成立的緣起和背景

（一）和諧社區建設工作的推進迫切需要制度創新

2000年以來，在國家民政部、省委、省政府的指導下，長春市委、市政府從推進城市建設和維護社會穩定的大局出發，把社區建設發展納入城市發展的總體規劃，圍繞建設有序、文明、和諧新型社區的目標，從解決社區建設發展的瓶頸入手，各項工作取得了突破性進展。2003年，全市僅用1年多的時間，一次性、高標準、全覆蓋地完成了社區公共服務用房建設。形成了社區功能齊全、服務設施配套的社區服務網絡系統，充分發揮了社區在提高居民生活質量，維護社會穩定中的重要作用。

但是，伴隨著和諧社區建設的不斷深入，居民群眾對和諧社區建設的要求越來越高。因此，在當前社區建設發展中，還存在制約社區發展的困難和問題。政府一些職能部門對社區工作缺乏應有的認識，出現社區工作職責不清關系不順，社區工作負擔過重的現象。社區建設在“行政化”的困境中迫切需要找到新的發展思路，強調社區公共意識和社區凝聚力的培育越來越成為政府和學者一致認同的“突破口”。社區迫切需要以社區公共服務的規劃、分配、監督、管理等共同活動來吸引社區居民的廣泛參與，以整合社區成員、社區組織、社區公共設施、公共項目等物質性因素和社區投入機制、社區運行機制、公共意識和社區認同意識等非物質性要素，增強社區凝聚力，推動社區建設的新發展。

而居民在日常生活服務方面的需求得到一定滿足后，他們對如改善社區公共環境、加強公共治安、優化公共設施等方面的需求進一步提高，這些具有公共事務特點的服務需求，要求由社區以更加公共化的方式來提供。在這種狀況下，就需要一種機構來實現服務提供方和接受方的對接，這種需求促成了社區公共事務服務中心的成立。

（二）公益崗人員的管理問題制約社區建設的進一步發展

當前我市社區居委會的組成人員主要有居民選舉產生的主任、副主任、委員，機關下派干部，街道下派機關干部，事業單位分流人員。近年來，又有近萬名公益崗位人員通過考試招聘到社區工作。在社區設立公益崗位的初始目的是為落實政府公共服務職能，解決“4050”人員就業問題。政府通過這種購買服務的方式，設立社區公益崗，對于解決“4050”人員再就業，緩解社會矛盾，維護社會穩定起到了重要作用。

公益崗人員主要是承擔協助落實政府的公共服務職能。這些人員進入社區工作，有利于減輕社區居委會的工作負擔，使其更好地行使民主自治的職能。但是，由于當前社區缺乏有效的管理機制和運行模式，大批分流教師、特別是公益崗位人員進入社區后，沒有凝聚社區工作的力量，卻導致社區工作人員內部相互攀比，人心不穩，管理不順。加之有些部門在管理上“政出多門”，導致一些地方公益崗人員“各為其主”、“各行其事”。“專干”往往變成了“單干”，沒有形成共同推進社區建設的整體合力。主要表現在：一是社區居委會與公益崗位人員關系不順。公益崗位人員是由政府各部門統一招聘后，分派到社區工作，業務上由各部門垂直領導。由于這些部門沒有賦予社區居委會對公益崗人員日常管理職責，因此公益崗人員不服從社區居委會的管理，致使公益崗位人員管理上出現“真空”。二是公益崗位人員素質參差不齊。由于我市招聘的公益崗位人員大多來自企業“4050”人員，他們的素質和能力參差不齊，很多人缺乏與居民溝通聯系的熱心和熱情，對服務對象不熟悉、不了解，對現代化辦公設備不會操作，不能獨立承擔本職工作。很多與居民聯系的工作需要社區居委會協助和配合。三是侵占了社區的活動空間。現在平均每個社區的工作者近30名，服務大廳容納不下，因此按照有些部門要求，將居民的活動空間騰出來做辦公室，侵占了社區活動空間。因此，近年來公益崗位人員的管理問題，制約了我市社區建設的進一步發展。

（三）社區居委會的依附性地位使社區建設的實踐陷入困境

根據法律和文件的規定，社區居委會的工作任務主要包括兩個方面，一是組織居民開展社區公共事務和公益事業，實現社區自治；二是協助政府工作。

從理論上來講，作為基層群眾性自治組織，社區居委會更多的時間和精力應當花在社區的自治事務之上。但是從社區居委會自身來看，存在著對自治性質認識不足的問題，沒有把自身置于自治的地位，無論大事小情都依附于街道辦事處，絕對服從其領導。社區居民的參與意識也比較弱，社區居委會無法把握社區居民的自治意愿和服務需求，缺乏獨立的自治能力。

特別是一些政府職能部門，由于政績驅動，向社區分派了大量社區力所不能及的事務，為完成這些事務，占據了社區居委會的很多時間和精力。同時，當前社區服務體系的運作形式是硬件投資與建設由政府承擔，社區居委會各項工作的考核也由街道辦事處負責。據我們調查，當前社區居委會與街道辦事處的工作關系主要表現在“街道經常開會布置任務”（76.5%）、“街道經常檢查考評居委會工作”（54.7%）、“街道規定居委會的工作任務和工作程序”、“街道與社區居委會簽訂目標責任書”（41.7%），所以，社區居委會的日常工作就是圍繞上級部門尤其是街道辦事處的各項要求而展開，只對上級部門負責，而忽視社區居民的服務需求；社區居委會開展各種社區服務的資金來源也主要依賴政府尤其是街道辦事處的投入，街道辦事處托管社區財務，居委會各項支出由街道辦事處審批，這樣，社區居委會在財政、工作程序、服務內容等方面對政府尤其是街道辦事處形成了全方位的依附局面，成為政府辦事的“一條腿”。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定居委會是群眾自治組織，不具備法人身份。法人身份的缺失，使社區居委會在開展社區建設的過程中面臨兩個方面的困境。一是由于不具備獨立法人身份，就無法承擔獨立的民事法律責任。社區居民的很多活動和事務需要社區居委會出具證明，蓋章生效，社區居委會本身并不具備法律效力，無力承擔；社區居委會的公共用房和公共設施的產權無法劃歸社區居委會，日常維護無法進行；社區居委會在開展社區服務的過程中產生民事糾紛，無法以獨立法人的身份去處理。二是由于不具備法人身份，無法建獨立的賬號。社區居委會現有財政由街道辦事處托管，上級部門對社區各項服務的撥款也只能到達街道辦事處，居務公開、財務公開活動的開展也因此會受到限制，不利于群眾監督；駐地單位給社區居委會的各項贊助經費無法劃撥到位；一些經營性的、滿足社區居民需求深受社區居民歡迎的服務項目無法開展。

基于上述原因，我市探索賦予社區居委會下設的社區公共事務服務中心“民辦非企業單位”的法人身份，通過法人身份的確立改變社區居委會的依附性地位，避免社區居委會自治功能弱化的傾向，解決居民參與社區建設不足的現狀。從而推動社區建設朝向提高公共服務供給的質和量的方向，動員社區居民的參與意識，走向社區自治，以社區居民自治為依托，開展社區服務，實行社區自治與服務的一體化，就成為推進社區行政體制改革的應有舉措，在一定程度上也應是我國城市社區建設的最佳道路選擇。

三、基本特征

（一）堅持社區居委會在社區建設中的主體地位

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關規定，社區居委會是社區建設的主體，居委會是自治組織，政府部門應該對社區居委會的工作給予指導、支持和幫助，社區居委會有義務協助政府部門開展工作。因此，在社區建設的實踐進程中，我們要充分認識社區居委會的法律地位，始終把社區居委會作為社區建設的主體。無論是各級政府還是各種社會組織，開展任何相關社區建設活動，都必須在社區居委會的領導、協調下進行。

我市在探索社區建設“長春模式”的進程中，堅持社區居委會在社區建設的主體地位，明確規定社區公共事務服務中心是社區居委會的下設機構，接受社區居委會的領導，并提出由社區居委會主任兼任中心主任。這種定位，標示了社區公共事務服務中心的附屬地位，為社區居委會更好的開展社區服務、推進全市社區建設提供了良好的制度和組織環境。根據社區工作人員問卷調查數據顯示，有82%的人員認為“中心成立后，有力地整合了社區資源，解決了社區內部各部門專干各自為政的難題”；90.5%的人認為“中心成立后，公益崗位人員開始有了被社區居委會管理的意識，服從管理”。

社區居委會主體地位的確立，有利于社區服務的深入和擴展。社區服務的深入和擴展主要表現在服務對象和服務內容兩個方面。社區服務的最初對象是社區的貧困居民，隨著社區建設的深入推進，社區服務對象逐漸向普通人群擴展。在推進和諧社區建設的進程中，我們必須擴展社區服務對象，把僅僅針對社區弱勢群體的社區服務擴展為面向全體社區居民的社區服務，服務內容也必須由傳統意義上的助貧幫困、完成政府交辦的各項行政任務擴展為面對全體居民的全方位的服務。

我市社區公共服務中心的工作職責除了承擔《中華人民共和國城市城市居民委員會組織法》確定的居委會任務中的相關事務和政府在社區的相關公共服務工作，執行社區居委會決議，做好與居民利益相關的社區低保、社區就業、社區養老、社區治安、法律服務、人口與計劃生育、社區助殘、社區救助等工作之外，還必須配合社區居委會組織居民開展自助和互助服務、組織開展社區志愿服務活動，負責受理、承辦、代辦、轉辦社區居民事務。這種工作職責的安排極大地推進了全市社區建設。在調查中我們發現，中心運行半年多來，社區工作人員的服務觀念發生了很大轉變，有54.4%的社區工作人員認為社區居委會的首要任務應是“為社區全體居民服務”，66.2%的社區工作人員認為組織社區公共活動的目的是“更好的為全體社區居民服務”。數據中雖然有67.5%的社區工作人員反映現階段社區居委會主要關注的居民群體依然主要是包括老年人、殘疾人、低保戶和下崗職工在內的社區弱勢群體，但是數據同樣顯示有46.3%的社區工作人員認為社區居委會服務的對象群體應該是“全體社區居民”，兩個數據充分反映了服務觀念的變化。

所以，從調查結果來看，我市社區公共事務服務中心的定位及工作職責的安排，符合當前社區建設的需要，充分體現和滿足了社區居民的服務需求。我們的調查表明，有25%的社區居民認為中心的建立對社區服務“影響很大”，54.2%的社區居民認為中心的建立對社區服務“有一定的影響”。有34.2%的社區居民認為中心成立后，社區提供的服務與成立前相比“有變化，服務態度好多了”，46%的社區居民認為中心成立后，“辦事比以前方便了”。同時，社區工作人員問卷調查結果顯示，有92%的人認為“中心成立后，社區為民服務更方便、更直接，人員管理更統一”。

（二）賦予中心“民非”法人身份

就社區服務的供給模式而言，當前國內很多地方的社區均已成立社區服務中心，并以社區服務中心為依托提供社區服務。近幾年來，各地的社區公共服務設施都有了很大程度的改善。但是，這些社區服務中心的投資主體和開辦運營主體的主要提供者是政府，絕大多數中心決策權和管理權歸街道辦事處，尤其是社區運轉資金管理權在街道。盡管社區服務中心也聘用人員，形成了一個操作班子和一定的規章制度，如果說這也算是一種依托設施的實體組織，卻由于缺乏有效的組織化的管理思路、規劃和方法，以及一個組織所必需的決策權和管理權，所以頂多只能算是隸屬街道的一個行政事業小組。一些地方的社區服務中心也嘗試開展了賦予法人身份的試點，但成效不大，根源就在于雖然賦予了“民非”法人的身份，但其管理模式依然采取陳舊的方式，社區服務中心一無法人的權利二無法人的能力，其地位甚至不如舊體制下的事業單位。由于缺乏成熟的管理模式和規范，加之缺乏營運資金，導致管理狀況普遍不佳，出現了效率低下和盲目追求盈利等弊端，社區公共服務設施的功能發揮嚴重不足，社區居民很不滿意。

鑒于此，我局本著改革創新、勇于探索的原則，在上級民政部門的積極支持和指導下，在全市各城區民政局進行了社區公共事務服務中心按“民辦非企業單位”注冊登記，賦予社區公共事務服務中心以“民辦非企業單位”的法人身份，允許其以民間組織法人的名義根據社區居民的服務需求開展社區服務，同時賦予中心相應的法人權利，支持和鼓勵每個社區公共事務服務中心以法人名義設立賬號，進行獨立的財經核算。

這個舉措得到了絕大多數一線社區工作人員的支持，也取得了很大成效。在我們的社區工作人員的問卷調查里，有74%的調查對象認為賦予社區公共事務服務中心“民辦非企業單位”法人身份的舉措“順應社區發展趨勢，能推動社區建設的步伐”。有88.1%的社區工作人員認為社區居委會應該以社區公共事務服務中心的名義建立一個獨立賬戶，并單獨管理，認為社區居委會建立賬戶后，“政府的各項撥款可直接到各社區賬戶，能有效防止撥款截留，增強上級撥款透明度”（68.4%），“社區服務的各項收益能直接入賬，有效防止腐敗問題的產生”（39.7%），建立賬戶，“社區能根據實際情況開展對外經營和服務，增強社區經濟實力”（41.1%），“能增強駐區單位對社區建設的資金贊助力度，方便各項贊助直接入賬”（25.7%），同時，他們認為建立賬戶后，“社區居委會擁有獨立的資金運作權利，有利于調動社區工作積極性”（47.8%）。在社區居民的問卷調查里，我們專門進行了社區居民對社區服務滿意度的測量，發現91.9%的社區居民對社區公共服務設施表示滿意，94.3%的對社區服務的內容滿意，95.6%的社區居民對服務態度表示滿意。

（三）實行社區自治與服務一體化

社區自治與服務是社區建設的兩大主題，其它一切工作都是這兩大主題的拓展和延伸。其中，自治是社區建設的核心和靈魂，服務是社區建設的宗旨。二者之間既有區別，又有聯系，并非孤立存在的。離開了自治，社區居委會就會改變性質，成了無源之水；離開了服務，社區居委會就會失去基點，成為無本之木。但是在社區建設的具體實踐中，對于社區自治與服務兩者之間的緊密關系，大部分社區居委會干部擺放得不是很好，總是埋頭于具體事務性工作而很少把兩者聯系起來看。他們往往自覺或不自覺地把這兩大主題分開對待，抓社區服務，單一為服務而服務；抓社區居民自治，單純為民主而民主。其結果往往是居民的服務需求、政治訴求等愿望得不到充分滿足，群眾中蘊含的社區建設積極性沒有得到充分的調動和激發，久而久之，居民主體的參與熱情難免受到挫傷。

所以，如何更好的處理社區自治與服務的關系，一直是社區建設的難題和關鍵所在。我們在這個問題上敏銳的抓住兩者之間相依相存的互動關系，打破目前社區建設過程中社區自治和服務互不融合、兩張皮的僵局，實行社區自治與服務一體化，圍繞服務開展自治，通過自治落實服務。具體地說就是，社區居委會在組織開展社區服務的過程中，要了解掌握居民群眾的利益需求，通過發動居民廣泛參與和民主決策，確定為居民服務的項目和內容，并對服務的質量、時效、滿意度實行有效的監督和評價；在發動社區居民參加民主自治實踐的過程中，要緊緊圍繞為居民服務的內容展開，通過平等參與、積極對話、民主協商，切實解決居民群眾的服務需求。社區“服務與自治一體化”的目的、意義即在于將二者有機結合起來，達到“你中有我，我中有你”，虛實結合，相得益彰的效果。

我市社區公共事務服務中心在運行過程中充分尊重社區居委會自治性質，強化社區自治功能，在社區自治的各種活動中開展社區服務。明確規定，社區公共事務服務中心設立后，社區居委會成員主要行使自治職能，分片包戶，走家串戶，收集信息，了解居民情況，進行民事調解，采集社情民意，努力實現為民所需。我們的調查數據顯示，中心成立后實行社區自治與服務的一體化，社區的自治功能和服務功能都得到了強化。社區工作人員問卷調查數據顯示，有88.4%的人認為“中心的成立，規范了社區工作，降低了社區居委會的行政色彩，加強了社區服務”，89.4%的人認為“中心成立后，重點受理社會化服務與政府下派任務，有利于社區居委會開展自治活動”。在前面兩個特點的分析中，社區居民問卷調查中獲得的社區居民對中心成立后社區服務滿意度的數據同樣能論證實行社區自治與服務一體化后的社會效果。

四、幾點探索

（一）關于社區居委會定位及其法人身份問題的探索

關于社區居委會的定位和性質問題一直是近幾年以來學術界和各地社區建設實踐者討論的焦點問題。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在這個法律里將社區居委會定性為群眾性自治組織。可是這個法律頒布實施已將近20年的時間，且這十幾年來中國社會已經發生了翻天覆地的變化，主要表現在由傳統計劃經濟向市場經濟的轉變，社會發生重大轉型，傳統計劃經濟體制下的“單位人”向“社會人”的身份轉變，為緩解體制轉軌、社會轉型給社會帶來的重大壓力，消除社會隱患，政府各個部門紛紛向社區伸手，社區居委會要想成為純粹法律意義上的群眾自治組織已經不可能。同時，由于傳統意識的影響，中國的社會力量薄弱，社區居民的自治意識、參與意識不強，社區居委會在努力成為群眾性自治組織的進程中缺乏群眾基礎，舉步維艱。

在這種情況下，如何突破現有社區建設實踐的困境，彌補制度設計缺陷，同時又不與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關規定沖突，便成為各地社區建設的主要探索內容。沈陽模式從劃分社區內部組織機構著眼，江漢模式從轉變政府職能出發，上海模式立足依靠政府行政力量，青島模式從完善社區服務切入，分別提出了各自的發展思路和做法，這些模式為我市的嘗試和探索提供了充分的借鑒經驗，有益于“長春模式”的創新和發展。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然已經遠遠落后于社區建設的實踐，但其對社區居委會的群眾性自治組織的定位卻是對1954年《城市居民委員會組織條例》頒布以來長達幾十年社區建設經驗的總結，這個定位在社區建設的實踐中不容忽視，社區居委會在社區建設中的主體地位不可動搖。我市在長期社區建設實踐的基礎上，牢牢把握社區居委會的群眾性自治組織的定位，堅持社區居委會在社區建設中的主體地位不動搖，將社區公共事務服務中心置于社區居委會的領導下，賦予中心以“民非”社團法人身份，鼓勵中心建立獨立賬號，這樣中心的日常運作，既有合理合法的身份，又有相應的權利，提高了社區居委會的服務效能，使社區居委會開展的各項服務活動都以社區自治為前提，實行社區自治和服務的一體化，必將極大的推動全市社區建設的進程。

中國目前的社區建設已經跨入和諧社區的建設階段。學界認為和諧社區的建設目標主要包括：第一，要把為社區居民服務作為社區一切工作的出發點。以滿足居民需求、提高居民生活質量為根本目標，大力發展和完善社區服務設施，拓寬服務領域，創新服務形式，提高服務質量。第二，要把解決困難群體的生活和社區就業問題作為社區工作的重點。第三，要把完善居民自治工作作為社區建設的重點目標。第四，要把提高社區工作者素質作為社區建設的基礎環節，培養和建設一支新型高素質的社區工作者隊伍。第五，要把加強社區黨建作為社區建設的組織保證。所有的這些都要通過探索在制度上體現出來。我市社區公共事務服務中心的建立，是對當前社區制度的創新，完整的體現了上述5點內容，中心成立以后，全市形成了社區黨組織、社區成員代表會議、社區居委會、社區公共事務服務中心四位一體的社區組織體系，是對“和諧社區”理念的經典詮釋。

（二）關于多中心秩序社區服務模式的探索

李學舉部長在《一篇重要的歷史文獻》一文中指出“社區服務是指政府、社區居委會以及其他各方面力量直接為社區成員提供的公共服務和其他物質、文化、生活等方面的服務。”所以，和諧社區建設階段的社區服務是廣義社區服務，包括了社區公共服務、自助互助服務、志愿服務、與居民生活相關的商業服務。

社會政策研究專家楊團運用社區公共事務服務產業概念來考察社區的各項服務。發現當前中國社區服務產品的組織模式已經出現變化，這種變化推進了目前在大多數社區還處于隱形階段的社會團結。社區公共服務供給方式的變化，首先表現在服務的生產者不再限于政府部門或者事業單位，企業和非營利組織也在接受政府的委托，加入公共服務經濟，而且從宏觀意義上，它們正在為未來成為公共服務經濟的有機組成部分而努力。其次是各級政府之間的關系越來越明晰，在日漸成長的公共服務經濟中，在不同的公共服務產業中，它們可因所在機構的服務特征，承擔提供者或生產者的不同角色，甚至也可能成為同一項服務產品在不同層級的提供者。再次是消費者的狀態也改變了。由于人們所需要的服務產品的特性不同，有些適于社區提供，有些適于社會提供，這樣就出現了每個消費者依所享用的服務產品的不同，參與多個由不同提供者提供服務的消費單位或消費群體的狀況在這種狀況下，每一個公民都不由一個政府單位或者準政府單位提供一攬子服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業的提供者和生產者共同服務。這就形成了多中心秩序。在多中心秩序下，消費者個人與提供者角色的主要承擔者政府、準政府機構的關系，與公共服務的生產者的關系，以及與其他消費者的關系都發生了重要變化。

多中心秩序的社區公共服務模式是當前國際社區治理的基本模式。當前國際社區的多中心秩序主要表現在三個方面。一是社區治理經費的來源。主要包括政府撥款和個人、組織捐款，社區公共事務治理資金的籌集的基本原則是政府引導、社區動員，社會上的資本支持。二是治理機制創新。國外社區最突出的制度創新就是市場化和民營化。市場化包括兩個層次，一是社區公共事務的提供者的市場化，二是社區公共產品消費的市場化，即公私部門所生產的公共物品都必須平等地接受市場或者公眾的檢驗，并按照市場競爭規律進行優勝劣汰。民營化意在通過實現社區公共事務產權的社會化，打破政府對社區公共事務的壟斷，從而削弱政府既得利益集團對社區公共事務的所有權、經營權和管理權。在多元化治理主體的經營下，自然形成科學的治理機制。三是建立了責任分擔機制。社區公共事務治理的責任由原來政府單獨負責，轉為政府、社區、社會其他組織共同負責。這樣，不僅擴大了社會責任的覆蓋面，而且大大激發了民間的創造性潛力和建設能量，開發利用了高品質的社區資源。不過，責任分擔，并不表明政府減輕了對社區公共事務的治理責任，更不意味著政府可以放棄責任。這要求政府必須以監察者和指導者身份，通過制定公共政策和公共服務的目標、標準、原則去監督各個市場主體的承諾與運行狀況，審視社區公共事務的質量和效益，促進社區公眾權益和福利的擴大，并調動一切力量，致力于為社區提供有效的、經濟的、高質量的公共事務和公共服務，給飛速發展變化的社區增添新的生機和活力。

我市社區公共事務服務中心的運作模式緊跟國際社區建設新形勢。在日常運營中，在政府部門（主要是街道辦事處）的指導和監督下，把依托社區居委會自治功能開展的互助自助服務、社區志愿者開展的志愿服務、公益崗人員的政府公共服務以及社區企業、駐區單位和便民服務網點開展的商業服務緊密結合在一起，共同開創社區服務事業。社區公共事務服務中心成立以來，各項社區服務開展得有聲有色，取得了很大成效。

（三）關于政府在社區建設中的“新公共服務”理念的探索

當前國際各國政府開展公共行政所尊奉的均為“新管理主義”理念，倡導公共企業家精神，建立一種自下而上、簡政放權式的企業家政府。這種企業家政府模式風靡一時，在某種程度上解除了傳統公共官僚制下繁冗和不必要的規則、規制及其他約束造成的績效不良現象，但在實際操作過程中過分強調對公民的管理而忽略了服務，強調績效卻失卻公平，給政府公共行政帶來了諸如公平、正義、參與和自治等方面的問題。為彌補這些缺陷，學術界建立了一種新的公共行政理論——“新公共服務”，強調公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，主要包括以下幾個觀點：1.服務而非掌舵。公務員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。2.公共利益是目標而非副產品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。3.戰略地思考，民主地行動。符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協作的過程，能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執行。政府不能創造社會，但政府(特別是政治領袖)能夠為有效的、負責任的公民行動奠定基礎。人們必須逐漸意識到政府是開放的、容易接近的;事實上，也只有政府是開放的、容易接近的，人們才會意識到這一點。4.服務于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準則的對話協商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務員不僅僅要回應“顧客”的需求，而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。5.責任并不是單一的。公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。6.重視人而不只是生產率。公共組織及其所參與的網絡，如果能在尊重所有人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作，它們最終就更有可能獲得成功。7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。與企業家式的管理者視公共資金為己所有的行事方式相比，如果公務員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻，那么公共利益就會得到更好的實現。

對照“新公共服務”理念的幾個觀點，我市社區公共事務服務中心的實踐已經實現了其中的5個方面：1、服務而非掌舵。我市社區公共事務服務中心實踐本身就是服務導向的，這不僅僅從中心制定的宗旨、基本職責，更主要從其服務實踐活動中看出。2、戰略地思考，民主地行動。從本文上述的介紹可以看出，我局一開始，就通過戰略地思考，引入城市社區公共服務的非政府機構，賦予中心“民非”社團法人身份，增強社區居委會自治職能，引導社區志愿者開展各種服務，這些舉措充分體現了民主的行動過程。3、服務于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準則的對話協商，而不是個體自我利益的簡單相加。我市的社區公共事務服務中心在日常服務過程中，沒有像商業機構那樣，僅僅將服務對象看作顧客。由街道辦事處、居民委員會牽頭的各項公共服務活動，十分關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。4、重視人而不只是生產率。我市社區公共事務服務中心開展的各項服務，重視的是社區中的“人”，重視社區“人”對公共組織的參與以及參與的網絡，其開展的社區公共服務都是在尊重社區人的基礎上通過合作和共同領導的過程來運作的。5、超越企業家身份，重視公民權和公共服務。我市社區公共事務服務中心基本做到了使街道辦事處人員、居民委員會成員、社區公民都致力于為社區做出有意義的貢獻，而且創建了通過努力將社區公共利益做得越來越好的社區文化，公民對社區文化的認同不斷增強。

基于我市社區公共事務服務中心同時具備了上述5個方面的“新公共服務特征”，這種“四位一體”向城市社區居民提供公共服務的實踐，總體來看，已經可以被認為具有“新公共服務”的基本理念和意識。盡管這一公共服務的實踐仍面臨一些新的問題，但至少從理論上講，我們可以認為，它為中國城市基層公共服務發育初期階段的方向提供了具有開創意義的示范，為城市基層公共行政的今天和未來提供了一種全新的行為模式選擇。

五、結論和建議

通過上述幾個方面的分析和論述，我們可以看出，我市社區公共事務服務中心是在推進和諧社區建設進程中所做的有益探索和社區制度創新。和諧社區建設本身就是當代社會轉型中社會結構變遷、經濟社會制度變革的產物。社區制度創新是在社區居民現有的生產和生活環境下，通過創新的、更能有效激勵社區居民行為的制度來實現社區的持續發展和進步。社區建設中的所有創新活動都有賴于社區制度創新的積淀和持續激勵，通過創新的制度加以固化，并以制度化方式持續發揮作用。社區建設需要社區制度創新，社區制度在社區建設中不斷完善并發揮作用，兩者相輔相成，相互促進。

在長達3個多月的社會調查研究過程中，我局與吉林大學社會學系課題組一起，針對以社區公共事務服務中心為特色的長春市社區建設各個方面進行了廣泛的調查和深入的研究。一致認為，長春市社區公共事務服務中心是社區建設的新事物，是在推進長春市社區建設的進程中所做的積極探索，既遵循相關法律規定，又符合當前我市社區建設的實際，是一種具備長久生命力、具有推廣價值的社區建設新模式，可以命名為社區建設的“長春模式”。該模式的主要特點正如前文所述，主要表現在對社區公共事務服務中心的定位上。我市社區公共事務服務中心是在社區居委會領導下，賦予“民辦非企業單位”社團法人身份，實行社區自治與服務一體化。其中，堅持社區居委會在社區建設中的主體地位，堅持社區居委會的領導是該模式的基本定位；“民辦非企業單位”的社團法人身份是中心開展社區工作的根本前提；實行社區自治與服務一體化是開創我市社區建設新局面的體制保證。

但是，我市社區公共事務服務中心尚屬社區建設實踐中出現的新事物，在實踐過程中還需要不斷的加以完善。我們在調查研究的基礎上，根據我市社區建設的實際，提出以下幾條建議：

（一）關于社區公共事務服務中心責權利相統一的問題

“長春模式”中強調了社區居委會在社區建設中的主體地位，并賦予社區公共事務服務中心“民非”社團法人身份，承擔獨立的民事法律責任，實行社區自治和服務的一體化。社區公共事務服務中心擁有了法人身份，成為了獨立的民事主體，在承擔相應民事責任的同時，必須規范中心的運營，賦予相應的權力。主要表現在兩點：一是必須完善中心的各項規章制度，規范中心的各項運行。中心建立后，中心工作人員的工作職責就包括了業務工作和社區工作兩大內容，如何處理兩大工作內容之間的關系是保障中心工作人員順利開展工作的前提。在這一點上，必須尊重中心各類專干的業務工作，保障專干業務工作的順利進行，在此基礎上，配合社區居委會開展相關社區自治與服務活動。二是中心在承擔獨立民事責任的同時，必須享有各種自主權，尤其是掌握中心工作人員的用人權和財權。當前中心工作人員主體為公益崗位人員。由于部門利益的分割，公益崗人員開展的社區服務呈現各自為政、各為其主的混亂局面，浪費了大量社區建設資源，社區居民也甚為不滿。所以，在給予中心獨立民事責任的同時，必須實行權力下放。中心工作人員的工作開展和績效評估，均有中心依照相關制度執行；中心的獨立賬號建立以后，社區建設的各項資金由中心統一調度；政府各部門入駐社區的人員和事務要充分尊重中心的意見；下放中心選聘用人的權限；社區工作人員的各項工作考核由中心全面負責。在社區公共事務服務中心運作層面實現真正意義上的責權利的統一，調動中心開展社區自治與服務活動的積極性。

（二）關于建立和完善社區參與機制的問題

和諧社區建設的推進需要依賴社區全體居民的共同努力，只有全體社區居民的共同參與才能構建真正意義上的和諧社區。但目前社區居民的社區參與度并不高，主要集中在低保人員、困難家庭等社區受益居民。所以，必須要建立和完善社區參與機制，以社區共同的利益需求激發社區居民參與的內在動力，強化居民與社區之間的利益關系，使居民在利益關系的基礎上產生參與社區事務的愿望；堅持參與的多樣性，為每個居民找尋適當的參與位置，從居民群眾的實際承受能力出發，做到盡力而為與量力而行相結合，不使參與社區自治活動成為居民的沉重負擔。同時，從身邊小事做起，力所能及，積少成多，并且注意發揮每個居民的特長，使他們在參與中獲得樂趣，實現自身價值；構建完善的參與規則，通過民主程序和法定程序制定相應的規章制度，形成一整套參與機制。既明確社區居民參與的事項，又明確參與的方式，既明確社區居民的參與權利，又明確應盡的義務和責任。

加強社區建設必須堅持社區的性質，依法尊重社區的自治權力，在提高社區開展自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力，加強社區民主建設上下功夫。社區要緊緊依靠廣大居民群眾，充分發揮居民的主體作用，尊重居民首創精神，積極探索居民參與社區自治的有效形式，社區居民自治組織，建立社區居民行為規范及社區各項事務管理制度，引導各類組織健康發展。要通過實行居務公開、座談會、聽證會、民意調查等形式，廣泛聽取意見，集中民智。社區工作人員要經常深入居民群眾之中，了解、分析社情民意，注意兼顧不同方面群眾的利益，正確處理人民內部矛盾，加強民事調解、協調鄰里關系，維護社區穩定。暢通民意訴求渠道，及時反映居民對社區治安、環境、物業管理及社會問題的意見，努力將各種問題和矛盾解決在基層。定期開展民主監督與評議活動，增加社區工作的透明度，調動居民的參與熱情，教育、啟發、引導居民參與社區建設，培育居民的主體意識，從而實現社區居民的知情權、參與權與決策權，保證社區居民直接參與社區內重大事務的管理、決策、監督。

（三）關于改善社會工作人員隊伍的問題

當前，我市社區工作者隊伍由居委會民選干部、機關下派干部和教師及公益崗位人員組成。機關下派干部和教師雖然自身文化素質比較高，但是到社區工作缺乏熱情、踏實和責任感。公益崗是特殊時期的產物，是政府為解決“4050”人員的就業問題而設置的，這些人員的總體素質不高，缺乏獨立工作的能力，無法為社區居民提供高質量的服務；而且這些公益崗人員進入社區工作的目的是為了解決生存問題，必然缺乏足夠服務意識。同時當前我市公益崗的設置是由于政府職能部門政績驅動使然，因人、因部門而異。所以，社區公共事務服務中心中的公益崗人員由于不同的政府職能部門歸屬，在工資水平、福利水平以及工作勞累程度上呈現很大差異，造成公益崗人員內部之間互相攀比、關系緊張的局面。所以社區工作者現狀與新形勢下對社區工作者知識化、專業化的要求還相差很遠，整體素質、工作水平有待進一步提高。

面臨這種現實，必須采取相應措施推進社區工作人員隊伍的建設。一是實現公益崗人員的分類管理。每個公益崗位人員均承擔相應的工作內容，應根據各類專干不同的業務內容、工作量大小等設定不同層次，區分高低不同檔次，實行分類管理。二是加強對社區干部的培訓工作，通過短期培訓、學歷教育培訓、學習考察等方式提高社區工作者的管理水平和業務能力，使他們能適應社區工作的發展需要。三是加強專職社區工作者隊伍的建設。隨著全市社區建設進程的推進，當前我市社區中的公益崗人員將不適應社區服務的需求，專職社會工作者隊伍的建設問題應早日提上社區建設的日程。要按照國家對社會工作者職業認證的要求，探索社區工作“職業化”，要把社區工作做為一種“職業”，設立社區工作者職務等級工資制度和按年度晉級制度，使工資待遇與工作職務、工作年限、工作能力掛鉤。同時，引入競爭激勵機制，完善獎勵制度，逐步實現社區居委會工作職業化、規范化。