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隨著市場經濟體制的不斷完善和社會的發展，鄉鎮機關及其事業單位的工作環境、工作任務和工作手段等發生了重大變化。好何創新管理體制，確保基層政權的正常運轉，更好地為“三農”服務？最近，我們組織有關人員對鄉鎮機構設置、職能配置、人員配備等工作進行了調查研究。

一、鄉鎮機構編制管理的現狀

（一）基本情況

20**年縣委、縣政府根據省市改革的精神，對鄉鎮進行了機構改革。全縣21個鄉鎮依據人口、面積、經濟狀況劃分二類鄉鎮3個，三類鄉鎮18個，每個鄉鎮內設機構只設綜合辦公室，編制由467名精簡到376名。鄉（鎮）設立直屬事業單位5-6個，即農業服務站、計生服務所、水管站、企業管理站、建設環衛管理站、勞動保障服務站。考慮到農機和畜牧的債權債務及離退休人員的負擔和管理問題，只在縣農機局和畜牧局設立總站和聯站進行直管。事業單位經調整理順后，其人員編制由原513名精簡到359名。

（二）存在的主要問題

20**年改革后，各鄉鎮機關及事業單位運作情況較好，但也存在著發展不平衡、服務職能發揮不到位、經費短缺、機構編制管理監督難等問題，主要表現在以下幾個方面：

1、管理體制不順，自主開展工作難。盡管改革對機構、職能進行了理順，但目前大多數鄉鎮因受傳統工作方法的影響，思想觀念沒有轉變。大多數鄉鎮機關人員與鄉鎮事業單位人員一同使用，崗位概念模糊，事業單位人員實質上已成為鄉鎮政府的工作人員。這樣，事業單位工作人員把大部分時間和精力都花在鄉鎮政府安排的具體事務上，很少從事份內的工作，出現“種了別人的田，荒了自家的園”的現象，事業單位自身作用沒有得到發揮。2、混編混崗現象嚴重突出，人員分流到位難。全縣21個鄉鎮機關進行了競爭上崗，機關無編無崗人員進行了分流，事業單位人員進行了歸位，縣級財政在經費上也進行了“斷奶”。但一些鄉鎮領導怕得罪人，或者說還沒有完全從傳統的計劃經濟的工作觀念中擺脫出來，仍是挪用直屬事業單位的人員編制，致使事業單位有較大一部分人員“不務正業”，長期混崗在黨委、政府部門搞中心工作，再加上鄉鎮主要領導調動頻繁，鄉鎮事業單位改革流于形式。3、業務水平不高，作用發揮難。一些鄉鎮事業單位名存實亡，業務工作基本癱瘓，技術服務水平十分有限，沒有發揮應有作用。4、事業經費不足，自我發展難。鄉鎮直屬事業單位基本上都是差額或自籌編制，工作人員實行財政經費包干，而鄉鎮又沒有專門撥款，經費維持低標準工資尚且困難，更談不上辦公經費，拿出經費來發展社會服務事業就難上加難了。

二、問題產生的主要原因

（一）機構設置不科學。鄉鎮機關只設崗位，作為一級政府綜合性不強，管理和服務力量上不集中，行政績效差。現行的鄉鎮事業單位在很大程度上是計劃經濟體制的產物，存在部門分割、自我封閉、各自為政的現象。另外，事業單位規模小、人員少、范圍小，難以形成較強的綜合服務合力。

（二）“條塊”管理缺乏有機結合。鄉鎮事業單位實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，即由業務部門和鄉鎮雙重管理，以鄉鎮為主，從表面上看脫鉤于原業務主管部門，而因鄉鎮沒有實質上的支持與管理，很大程度上靠縣業務主管部門在業務上的支撐，實際上是“明脫暗不脫”，客觀上形成“看得到管不到，管得到看不到”的局面。

（三）政事不分，職責不清。按照政事職責分開的要求，鄉鎮事業單位所承擔的行政管理職能應相應劃歸鄉鎮相關的行政部門，事業單位只承擔技術性、服務性工作。但是，目前鄉鎮絕大部分事業單位仍從事本行業的行政管理工作，而把自己的主要任務——技術服務放在了次要位置，甚至放棄。長期以來，鄉鎮事業單位靠吃財政飯，靠政府“喂奶”生存，這樣下去，事業單位功能不斷弱化、萎縮，最終名存實亡。

（四）人事制度改革相對滯后。目前，鄉鎮事業單位仍是“大鍋飯”，旱澇保收，鄉鎮黨委、政府安排什么就干什么，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，缺乏憂患意識。同時，鄉鎮事業單位“出口”不暢通，致使人員結構不合理，服務能力不斷下降。

（五）人員素質偏低，改革創新意識差。目前，鄉鎮機關因受編制限制，多年未吸收新的人員，致使干部年齡老化。鄉鎮機關及事業單位人員文化層次普遍較低，掌握新知識、新技術能力低。一是思想觀念守舊，瞻前顧后，擔心改革會革掉自己的飯碗，損害自身的利益。二是缺乏責任感和危機感，不思進取，滿足于現狀。三是由于歷史原因，人員結構不合理，人員非崗位所需，在其位不謀其職。四是專業技術人員匱乏，技術成果轉化不明顯。

三、探索鄉鎮機構編制工作的新路子

做好鄉鎮機構編制工作，必須在推進農村稅費改革的同時，積極穩妥地配套搞好鄉鎮機構改革，總的要求是機構設置上科學布局，編制核定上以責核編，按崗定人，編制到人，總量控制。

（一）分類綜合設置機構，力求精簡。鄉鎮政府機關改革要以人口數量、地域面積、經濟發展水平為主要指標，打破原在基礎上建立起來的行政區域，對規模較小、經濟基礎比較薄弱、難以形成區域政治、經濟、文化中心的小鄉，在條件成熟的情況下，按規定程序報批后予以撤并，并合理設置內設機構。鄉鎮事業單位要按照“轉制一批、撤并一批、剝離一批、保留一批”的思路實施改革，盡量做到不再設置自籌經費的事業單位。具體是職能任務相同、相近或一個區域內重疊重復設置的，要打破部門、條塊界限進行合并重組；設置過于零散、規模過小、服務對象單一的，要予以合并；任務不大、長期不出成果、或長期未配備工作人員投入運行的，要予以撤銷。

（二）理順管理體制，合理界定職能。一要科學合理界定鄉鎮政府的職能。鄉鎮政府的主要職能是發展農村經濟，努力增加農民收入；提供公共服務，加快農村文教衛生事業發展；管理社會事務，依法維護農村社會穩定。鄉政府對所屬事業單位只是政策引導、宏觀管理以及人事管理。要真正賦予具有法人資格的事業單位自我管理、自我約束、自我發展、自我完善的自主權。二要重新界定鄉鎮事業單位的職責任務，對事業單位分類公益型、準公益型、服務型事業單位管理。對不同類型事業單位實施不同的改革方法和措施，最大限度發揮作用。三要對鄉鎮事業單位真正簡政放權，無論是“條條”管理，還是“塊塊”管理，主要是管好一個法定代表人，管好服務方向。

（三）積極探索社會化運作路子，增強自我發展能力。要從政府財政入手，重點壓縮財政供養人員，對行政管理型和公益性事業單位實行財政全額撥款供養，對于技術中介型和生產經營型事業單位的人員要逐步進行“斷奶”，將事業單位從政府財政大包大攬的襁褓中剝離開來，積極倡導社會力量興辦鄉鎮科教文衛等公益事業和養老福利事業，推進事業單位社會化進程，鼓勵有條件的單位走企業化、社會化運作的路子，以達到資源共享，優勢互補，最大限度地挖掘鄉鎮事業單位的服務潛能，更好地為農民群眾服務。

（四）深化人事制度改革，實行崗位管理。對鄉鎮機關及其事業單位在合理定編的基礎上，實行機構編制管理證管理，一年一次審核。按工作需要合理設置崗位，事業單位實行職責和專業技術人員崗位管理，配套做好工資分配制度改革。按照崗位要求，采取選聘、考試、考察等多種方式，為不同崗位選擇合適的人員。要嚴把進人關，嚴格按照人員結構比例和崗位條件進人，按編定崗，編制到人。要嚴格控制非領導職務的配備。

（五）完善監督機制，創新機構編制管理。要進一步加強機構編制管理，完善機構編制“總量控制”和“一支筆”審批制度，繼續探索和完善機構編制和財政預算管理相互配套的約束機制，建立健全機構編制督查機制，并形成可具體操作的實施細則，以加大對違反機構編制管理規定問題的查處力度。