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在以農村稅費改革為主的農村經濟體制改革不斷深入形勢下，鄉鎮機關事業單位如何進一步轉變職能，提高社會管理和服務水平，以適應新的要求，更好地滿足農村經濟和社會發展的需要，就這一問題，我們組織專門力量對全縣鄉鎮機關事業單位的運行情況進行了深入的調查研究，全面了解了鄉鎮機關事業單位現狀及存在的問題，在此基礎上，提出鄉鎮機關事業單位改革的一些思路。

一、鎮機關事業單位現狀

（一）鄉鎮機關人員編制、內設機構、領導職數情況。

桂陽是一個農業大縣，全縣共79.2萬人口，設有39個鄉鎮，其中建制鎮14個，建制鄉25個。全縣39個鄉鎮機關共有行政編制721名，實有人數754人，超編33名；鄉鎮機關后勤事業編制39名，實有人數39人。鄉鎮內設機構設置：一、二類鄉鎮各設5個，即黨政人大政協辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（加掛“計劃生育辦公室”牌子）、城鎮建設管理辦公室、社會治安綜合治理辦公室；三、四類鄉鎮設3個，即黨政人大政協辦公室（加掛“計劃生育辦公室”）、經濟發展辦公室、社會治安綜合治理辦公室。

（二）當前鄉鎮機關履行職能情況。

目前，“三票”（政法綜治、計劃生育、財政收入）工作成為各鄉鎮政府的工作重點，鄉鎮干部應付各項硬性工作任務已是焦頭爛額，根本騰不出時間和精力考慮公共服務問題。大部分鄉鎮將鄉鎮干部（包括財政所、計生站人員）按照工作任務分組定員，分為計生組、維穩組、招商引資組，各組相對獨立開展工作，福利待遇與工作任務完成情況掛鉤。另外，全縣鄉村兩級總體經濟發展水平不高，取消農稅后，財源進一步萎縮，而各項支出未見減少，為了保運轉，鄉鎮干部千方百計找上級有關部門或企業“化緣”。

（三）鄉鎮事業單位機構設置、人員編制及工作開展情況。

目前，我縣鄉鎮設有各類事業單位共426個（不含加掛牌子的單位和部門垂直管理機構）。共核定編制6850名，實有在職總人數為7284人。鄉鎮事業單位中以部門管理為主的事業單位有：林業工作站、財政所、國土資源所、交通運輸管理站、動物防疫站、衛生院、中小學校。以鄉鎮管理為主的鄉鎮事業單位有：水利管理站、計劃生育服務站、農業服務站（由農技站、農機站合并組建）、文化廣播電視站（由文化站、廣播電視站合并組建）、企業勞動管理站（由企業辦與勞動管理站合并組建）、農村經營管理站等，這些事業單位均屬差額撥款事業單位。調查總體情況反映，我縣鄉鎮事業單位工作和職能履行情況，可分為三類：一類是財政所、動物防疫站、鄉鎮中小學校，由財政全額撥款，人員經費有保障，運轉良好，都能按照各自的職能積極主動地開展工作；二類是國土資源所、交通運輸管理站、計生站、衛生院、文化廣播電視站、水利管理站等事業單位有收費收入或一定的財政撥款，經費能基本保證，工作運轉正常；三類是農技站、農機站、企業勞動管理站等事業單位，只有少量財政補貼和一定經營服務收入，但經費難以保證，工作難以開展，部分人員外出打工或從事經營化肥農藥、家禽治療、飼養經營等有償經營服務。目前鄉鎮計生站、財政所人員大都作為鄉鎮干部使用，參與鄉鎮干部分組，參加駐村工作，鄉鎮經管站站長，文化專干大都由鄉鎮干部兼任。

二、鄉鎮機關、事業單位運行中存在的困難和問題

（一）鄉鎮布局欠合理、規模偏小。我縣人口79.2多萬，39個鄉鎮，除城區14萬人口外，平均每個鄉鎮不足1.8萬人，而按民政部關于建制鄉統一標準，每個鄉級單位管轄為3—5人。

目前，我縣人口超過3萬的鄉鎮只有1個，2—3萬人鄉鎮15個，1—2萬人鄉鎮17個，甚至有6個鄉鎮人口不足1萬，人口最少的楊柳鄉只有0.2萬人。鄉鎮設置過多，規模小，既影響了城鎮化進程，又不利于區域經濟的發展，也加大了行政管理成本，增加了農民負擔和縣鄉財政壓力。

（二）鄉鎮體制不健全，“條塊”關系不順，存在職能缺位、越位、錯位現象。一是權責不統一，不利于鄉鎮履行職能。過度的條塊分割管理體制嚴重影響了鄉鎮政府行政效能。鄉鎮政府缺少應有的人事權和行政執法權，為了解決問題，完成任務，鄉鎮政府不得不經常主動向派出所、稅務所、工商所、煙草站等職能機構協調，有時甚至委曲求全，更談不上指揮領導這些機構，對鄉鎮其它事業單位也只存在名義上的領導關系，鄉鎮政府不掌握人、財、物。二是財權、事權不統一。在財政體制改革過程中，財權、事權統籌兼顧不夠，需要大投入的公共服務事業，如農村義務教育、農村醫療衛生保障體系建設、農村基礎設施建設等本應由市、縣政府負擔的，卻不加區別一律要求鄉鎮配備一定比例的資金，而相當一部分鄉鎮沒有承擔能力。許多鄉鎮為此負債累累，目前除黃沙坪等12個鄉鎮外，其它鄉鎮均存在不同程度的負債。鄉鎮管了不該管或管不了的事，一些該管的事卻管不了，鄉鎮政府職能履行越位和錯位問題較突出。三是鄉鎮政府領導職數設置欠合理。就2001年而言，鄉鎮行政編制為865名，按文件規定核定領導職數為452名，領導職數占行政編制數的52.2%；以2004年為例，鄉鎮機關行政編制為721名，20**年鄉鎮機構改革，按文件規定核定領導職數為347名，領導職數占行政編制數的48.1%，加上20**年鄉鎮機構改革以來，鄉鎮領導到齡改非和《公務員條例》規定配置的主任科員及副主任科員，科級干部均超過55%左右，出現了官多兵少的現象，在一定程度上影響了鄉鎮機關的行政效率。四是鄉鎮干部思想觀念沒有從根本上適時轉變。他們認為農業稅取消了，村委會主張自治，突然間感覺無事可做，無所適從，習慣于以往行政管理型的工作方式。

（三）鄉鎮事業單位矛盾較突出，社會功能不強，許多站所基本上是計劃經濟體制下延續下來的，設置過散，機制不活，發展滯后，難以滿足新階段農民增收致富的要求，隨著經濟、政治體制改革的日益深入，鄉鎮事業單位存在的問題日益凸顯，主要表現在：

一是部分鄉鎮事業單位職能弱化，發展活力不足。如企業勞動管理站、經營管理站、財政所、文化站等。以農村經濟經營管理站為例，其原有的職能隨著農村社會改革的深入，不斷弱化，其人員大部分參與鄉鎮中心工作，業務變成了兼職，一年到頭的工作只是填報經濟報表，經管站的存在已無多大作用；二是部分鄉鎮事業單位由于經費不足，工作難以正常開展，其人員部分外出找工或從事經營買賣，變為名副其實的個體戶，如鄉鎮農業服務站，縣財政每人每年只下撥經費1000元，人員經費沒有保障，公共經費更無從談起，更談不上開展農業服務；三是部分鄉鎮事業單位人員結構不合理。我縣50歲以上的教師占整個小學教師的32%。教師隊伍人員老化，青黃不接，影響了教育質量的提高；四是部分鄉鎮事業單位技術人員嚴重欠缺，人才流失情況較為嚴重。如我縣鄉鎮衛生院大量技術人員外流，目前鄉鎮衛生院中專本科學歷以上的專業衛技人員幾乎沒有，專科學歷的技術人員也微乎其微。二是受農村體制改革的沖擊較大。隨著農村體制改革的不斷深入，特別是“三化”進程的推進，農村的經濟結構發生了很大的變化，而我縣鄉鎮事業單位管理體制卻一成不變，服務內容與服務方式不能適應改革的需求，以致一些鄉鎮事業單位自身生存存在困難，無力履行職能職責。三是鄉鎮事業單位的改革沒有很好地結合實際。1997年和20**年我縣在機構改革中都下文對鄉鎮事業單位的設置、職能、管理體制進行了明確，但一直未按文件精神執行。主要是因為改革的模式照套上級有關文件，而沒有真從實際出發，找出一條有利我縣鄉鎮事業單位的發展和增強活力的改革路子。目前，有的下放給鄉鎮的事業單位，鄉鎮怕背包袱不愿管，而縣業務主管部門也甩包袱不去管，“兩不管”現象造成了管理上的脫節。四是重視不夠。隨著農村各項工作重心的轉移，我縣對鄉鎮事業單位的領導與管理欠重視，縣財政補貼標準近十年一成不變，市鄉（鎮）的補貼大部分未到位。由于經費短缺，工作人員工資待遇得不到落實，許多人外出打工或自謀職業，致使一些公益性服務職能的履行存在“空檔”。

三、鄉鎮機關事業單位改革的對策和建議

（一）解放思想，轉變觀念

在農村稅費改革的新形勢下，推進鄉鎮機關、事業單位改革，一是要強化“有限政府”的理論，要正確認識政府、市場、社會的能力和作用，認識到政府能力是有限的，從而避免政府職能“越位”、“錯位”。二是要強化“小政府，大服務”觀念，加強鄉鎮政府為農業、農村、農民服務的職能，為構建和諧新農村服務。

（二）抓好五項調整，促進職能轉變

一是調整鄉鎮布局。通過撤鄉并鎮、“撤小并大、撤弱并強”，調整鄉鎮布局，擴大鄉鎮規模。目前我縣鄉鎮規模偏小，有的鄉鎮輻射半徑有限，這一情況影響了城鎮化進程。根據我縣實際，全縣鄉鎮設置在20個左右為宜。

二是調整鄉鎮機關內設機構和領導職數，適應鄉鎮政府職能轉變。我縣鄉鎮可設置三個內設機構，即：黨政綜合辦公室（加掛“計劃生育辦公室”牌子）、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（加掛“綜合治理辦公室”牌子），并對每一個內設機構職能作明確規定，結合各鄉鎮工作量的大小，在崗位、人員、編制上加以區別，如安全生產任務重的鄉鎮可適當增加崗位。在領導職數方面可按照鄉鎮大小和工作量多少設置，對性質相近或聯系密切的工作可由同一領導兼任，實行黨政交叉任職，適當精減領導職數，根據目前鄉鎮履行工作職能的現狀，結合外省、市先進經驗，建議由鄉黨委書記兼任人大主席、鎮長兼任鄉政府聯絡組長，組織、人事、宣傳工作由一名領導兼任，政法、武裝工作也可以由同一領導兼任。按照民政部要求的鄉鎮人口要達到3—5萬人的標準，鄉鎮布局調整后，3—5萬人口鄉鎮建議配備領導職數5—7名，5萬以上鄉鎮設領導職數7—9名，3萬人口以內鄉鎮領導職數配5名。

三是對鄉鎮事業單位進行分類，按照公益性職能與經營性職能分離的原則，采取“撤、轉、合、并”的方式進行調整。稅費改革以后，部分事業單位職能更加削弱，如企業勞動管理站、文化廣播電視站、經營管理站等事業單位，對這些事業單位應予撤銷，其職能劃歸鄉鎮政府；對農技、農機、水管、畜牧等事業單位合并組建一個綜合性農業服務機構，將公益性職能與經營職能分離，省、市、縣財政應保證開展公益性服務所需經費；對文化廣播電視站以經營性職能為主事業單位進行改制轉體，實行企業化運作，參與市場競爭，由政府負責監督、管理；對鄉鎮財政所、國土資源所、司法所等事業單位，根據工作量的大小可分片設立，在中心鄉鎮所在地設站所，實行以片管理，精減機構和人員。要加大鄉鎮學校布局調整，合理配置教育資源，目前我縣鄉鎮學校分布分散、面廣校多，要結合鄉鎮行政區域布局的調整而合理設置。

四是調整財政體制和管理方式，確保鄉鎮政府正常運轉。以分稅制財政體制為核心，根據“統一領導，分級管理”和“事權、財權相結合”的原則，分類確定縣鄉財政管理體制，對經濟較發達、財政收支規模較大鄉鎮給予相應的自主權，調動鄉鎮發展經濟和組織收入的積極性；對經濟欠發達、收支規模小的鄉鎮，可實行“鄉財縣管鄉用”模式和“村財民理鄉代管”模式。同時多渠道化解鄉鎮債務，減輕鄉鎮負債壓力。

五是對鄉鎮政府管理方式的調整。縣級政府不能簡單地把經濟指標和工作任務，作為考核鄉鎮的唯一指標，應從鄉鎮的可持續發展和社會經濟的全面發展來衡量鄉鎮工作，促使鄉鎮職能轉變，提高鄉鎮政府的管理服務功能。縣級政府要從引導鄉鎮產業調整、提供信息服務，做好宣傳推介工作等方面下功夫，給足鄉鎮自主權，充分發揮各鄉鎮特色和優勢，形成百花齊放的良好局面。

（三）嚴格控制鄉鎮人員編制，采取有效措施分流富余人員。機構改革是階段性的工作，控制人員編制是經常性的工作，控制人員增長、分流富余人員是每一次機構改革的重點和難點，可以說是關系到改革成攻的關鍵因素。結合我縣實際，借鑒外地經驗，在控制人員編制增長方面可以采取以下措施：一是堅持鄉鎮人員編制總量只減不增的原則，緩解人員分流壓力；二是實行“空編進人”制度，任何單位崗位新增、新調入人員要以“空編”為前提，否則不予辦理。三是堅決杜絕臨時用工現象的發生，對各鄉鎮機關聘用人員和其它事業單位臨時人員進行地毯式清查，發現一個清退一個，并建立相應懲罰制度。四是建立健全人才流動機制，疏通人員出口關，合理引進專業技術人員，促進鄉鎮機關事業單位人員優化配置，解決目前事業單位人才短缺、隊伍結構不合理等問題。對鄉鎮機關事業單位改革的富余人員，可采取不同途徑進行分流：一是參照企業改制的方法，實行一次性買斷，政府確定合理補償標準，省、市、縣政府提供不同比例的補償資金，這也是我們在調查中鄉鎮干部普遍贊同的分流方式；二是提前離崗和內退，這一辦法客觀上不能減輕財政負擔，但有利于優化干部隊伍結構，提高鄉鎮干部工作積極性和辦事效率；三是鼓勵年輕干部帶薪參加學習培訓，使干部的素質更適應于鄉鎮職能調整的需要；四是把鄉鎮人員與加強村級組織建設結合起來，把素質好、懂經濟工作、有威信、年富力強的鄉鎮干部充實到村級任黨支部書記或推薦擔任村委會主任，帶領農民發家致富。

（四）要切實理順條塊關系，做到責權利相統一。理順鄉鎮政府與縣直部門派駐鄉鎮機構和部門垂直管理機構的關系，既要有利于加強“塊”的調控能力，又使鄉鎮政府能夠統一組織管理本行政區內各項事務，真正形成職能健全的基層政權。對鄉鎮的經濟活動與群眾日常生產生活聯系密切的事業單位，其人、財、事權都下放到鄉鎮，由鄉鎮政府直接管理；對工商、稅務、公安等具有經濟監督檢查和行政執法職能的機構，實行縣鄉雙重領導，以縣級業務部門管理為主，但人員的調動交流、領導的選配要事先征求鄉鎮黨委、政府意見，其黨團關系實行屬地化管理，在年度考核時要把鄉鎮黨委意見作為一項重要考核指標；對郵電、信用社、煙草等經濟專業性強的部門在鄉鎮設立的分支機構仍實行部門垂直領導，但工作上應接受當地鄉鎮黨委、政府的監督、協調。