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長期以來，我國社會保障制度改革一直把重點放在城市，將農村放在次要位置，甚至有相當部分社會保障內容將整個農村人口排斥在外,從而導致我國農村社會保障事業發展嚴重落后于城鎮，并與農村經濟改革相脫節。針對這一情況，黨的“*”報告提出了“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”的指導原則，一方面明確了農村社會保障制度建設的重要性；另一方面也指明了制度建設的重點。依據農村養老、醫療保險和最低生活保障制度在保障功能、保障層次及制約因素方面的不同，本文對我國農村社會保障制度建設如何重點突破談幾點看法：

全面推進農村最低生活保障制度建設

完善農村社會保障體系的首要工作是全面推進農村最低生活保障制度建設。農村最低生活保障制度的前身是以“五保”供養和災民臨時救濟為主的農村社會救濟制度。這一制度在解決農民貧困，促進社會穩定等方面曾經發揮過較大作用。但改革開放以來，隨著我國經濟和社會環境的變化，傳統社會救濟制度的局限性開始顯現出來，具體表現在以下幾個方面：一是實施范圍窄，覆蓋面小，相當部分貧困居民得不到救濟和補助；二是標準偏低，難以保障救助對象的基本生活；三是民政部門經辦的社會救濟經費不足，滿足不了貧困人口的實際生活需要；四是救濟工作隨意性大，缺少科學性和一貫性。

由于國家至今尚未出臺針對農村最低生活保障制度的具體指導意見，所以各地也都處于探索階段。綜合各地的實踐情況，我們認為,有效解決以下四個問題將有助于更好地推進農村最低生活保障制度建設：（1）如何確定最低生活保障標準。由于我國經濟發展水平所限，保障標準定得不宜過高；并且由于各地情況不同，各地的標準也不應強求一致。實際操作中，各地應在綜合考慮農民基本生活需要、當地經濟發展狀況及地方財政承受能力等多種因素的基礎上，確定一個適合本地區的較為科學且可行的標準。（2）如何界定最低生活保障對象。保障對象的確定是當前農村最低生活保障制度建設的一個主要難點。原則上，農村最低生活保障制度的保障對象應該是最需要保障的困難群體；但在具體實施方面，各地應在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合所確定的最低生活保障標準，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，并嚴格按審批程序進行操作。（3）如何籌措農村居民最低生活保障資金。資金問題是建立農村最低生活保障制度的核心問題。我國農村最低生活保障資金是由地方財政和鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔的。就我國鄉鎮財政的現狀來看，許多地方財政為赤字財政，而財政赤字一般依賴于收費等預算外收入來彌補。隨著國家對鄉鎮費改稅政策的試行及逐步推廣，鄉鎮財政預算外收入將越來越少，鄉鎮財政的負擔也將越來越重，一些鄉鎮負擔的保障金實際上難以落實。為了確保最低生活保障對象都能享受或領取到足額的保障金，最低生活保障資金除了主要由地方財政負擔外，還應加大中央財政的支持力度，并進一步擴大其它輔助來源，如組織捐贈、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。（4）如何保證農村最低生活保障金的按時足額發放。保障金不能及時發放到位，是目前各地在建設最低生活保障制度過程中普遍存在的問題，特別在一些貧困地區尤其如此。針對這一情況，我們認為各地可借鑒城鎮經驗，在資金發放上采取由財政部門按指定賬號劃撥資金，由銀行統一發放的形式。

積極發展新型農村合作醫療制度

通過總結恢復和重建合作醫療的經驗，國務院于2003年1月出臺了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，并在農村合作醫療的籌資、管理體制、補償模式、監督機制等方面都進行了不同程度的創新和突破。但目前新型合作醫療制度只是停留在原則性政策層面上，為了保證該制度得以貫徹落實，并解決具體實施過程所可能遇到的問題，在此提出以下五點建議：

第一，確保中央和地方財政資助的及時到位。新型農村合作醫療制度的一個重要創新之處是對地方財政和中央財政籌資及其數量標準進行了明確規定，其目的除強化政府責任外，更重要的是希望借此調動農民參與的積極性。但能否取得預期效果，關鍵在于中央和地方財政資助能否及時足額到位。由于中央轉移支付的前提是地方政府的籌資到位，而地方政府的籌資又是以農民的籌資為前提條件的；但很多農民的選擇則是“只有政府先出錢，我才能放心出錢”，這樣導致新制度在實際執行中可能陷入各級政府之間以及政府與農民之間的博弈。這一問題如果不能得到有效解決，政策的實際執行將會大受影響。解決問題的關鍵是建立政府信譽，其依賴于中央和地方財政資助每一次都能及時到位。另外，為了鼓勵鄉村集體經濟對新型農村合作醫療制度給予資金扶持，建議國家對其出資采取稅前列支的稅收優惠政策。

第二，科學制定農民大病醫療統籌實施方案。新型農村合作醫療制度提高了統籌層次，以縣（市）為單位進行統籌，并針對農民因患大病出現的因病致貧和因病返貧問題，采取了風險型（保大不保小）補償模式，從而有效降低了制度的系統風險。但各地普遍面臨的問題是如何科學制定大病統籌實施方案，特別是如何確定統籌各方的出資額和保障水平。對此，我們認為可行的方式是：首先,各縣（市）應在核清近幾年本地區農民住院和門診大病醫療費用的基礎上科學測算出籌資總水平；然后，根據當地經濟發展水平、財政收入、集體經濟和農民個人收入情況確定各方出資額；最后，本著“以收定支、保障適度”的原則，在留有一定比例風險準備金的基礎上，合理確定新型農村合作醫療的保障水平，同時確定報銷起付標準、報銷比例和報銷最高限額。

第三，建立并完善多層次的監督機制。具體而言應包括以下四部分：（1）管理系統內部的監督。指農村合作醫療管理委員會對經辦機構的監督，監督的重點是合作醫療基金的收支和使用情況。（2）監督委員會對管理委員會的監督。由于管理系統內部的自我監督存在一定的局限性，農村合作醫療監督委員會對管理委員會的直接、外部監督就成為多層次監督機制中最為關鍵的環節。（3）社會監督。指利用新聞媒體及群眾進行監督的機制。建議建立基金收支及使用情況的張榜公布制度，以提高社會監督的力度。（4）法律監督。指利用行政訴訟等司法程序進行監督。為此,我國應加快出臺相關社會保障法律、法規。

第四，探索建立縣級農村合作醫療救助基金。新型農村合作醫療制度是一種自愿參與的醫療保障方式。但現實中農民參與與否并不僅僅取決于主觀愿望，還受到農民經濟條件的制約。對于許多農村特困群眾而言，“拿不出錢”是其放棄參與農村合作醫療的主要原因。而較差的生活狀況本身又使這部分群眾尤其需要依靠合作醫療提供必要保障。為了有效解決特困群眾“看病難”問題，我們認為應在有條件的地區探索建立縣級農村合作醫療救助基金。基金來源既可從財政撥付，也可通過捐贈等方式籌集。但無論如何，農村特困群眾的醫療保障問題不應成為新型農村合作醫療制度的盲區，而應作為檢驗農村合作醫療工作水平的重要標準。

第五，建立新型農村合作醫療與農村衛生體制改革形成良性互動。在發展新型農村合作醫療的過程中，一方面要擇優選擇農村合作醫療的服務機構，并通過加強監管完善并落實各種診療規范和管理制度，切實保證醫療服務質量、服務效率并有效控制醫療費用；另一方面又要通過不斷總結經驗來積極推進農村醫療衛生體制改革，從而形成農村合作醫療與農村衛生體制改革之間的良性互動。

改進和創新農村養老保險制度。

在中國，農村建立農民養老保險是一項全新的工作，沒有成功的經驗和模式可資借鑒，導致其在制度設計和實際執行方面出現了許多問題，突出表現為：其一，未能合理考慮制度的系統風險，承諾了較高水平的固定利率。由于我國近年來利率持續下降，導致預定利率長期高于實際基金收益，從而引發農村養老保險機構發生嚴重虧損。在不得已的情況下對預定利率進行調整，又使得人們對農村養老保險制度產生不信任，出現了大量退保情況。其二，養老保險基金運營層次低，縣級管理機制使得基金分散，難以形成規模效益。其三，養老保險基金投資渠道單一，收益有限。由于基金只能存銀行、買國債，缺乏合適的投資渠道和專門的投資管理人才，使得基金難以保值和增值。其四，農村社會養老保險機構按照所收取基金的3%提取管理費，加大了制度運行成本，并進一步降低了基金的保值增值能力。其五，基金管理不夠規范，缺乏有效的監督和約束，地方政府利用掌管農村養老保險基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍農民養老金的情況時有發生。其六，缺乏國家的政策扶持，集體補助沒能落實到位。這些問題的存在，嚴重制約了農村養老保險事業的發展，并最終導致該制度于1999年開始陷入規范整頓，停滯不前甚至倒退的局面。但整頓并不意味著放棄。農村市場化改革進程的深入進行，必然要求以農村社會養老保險制度取代以家庭養老為主的傳統養老模式。因此，當前的工作是針對存在的缺陷和出現的問題對原制度加以改進、完善和創新，以期形成一個更加合理并具有可持續性的新制度。

我們認為，新的農村養老保險制度在模式選擇上仍應采取完全積累的個人賬戶制，因為原制度所出現的問題并不是由于選擇了“個人賬戶儲備積累”模式，而是沒有建立與之相適應的管理體制和運行機制。不過，個人賬戶管理應保持充分的彈性，并在現代網絡信息技術的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免”等信息，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式。資金的籌措可以仍采取個人交納、集體補助和國家扶持相結合的方式，但應明確國家的稅收優惠政策以及相應的補貼政策，并不再從中提取3%的管理費，同時將集體補助落實到位。在資金管理方面應將原來的縣級管理提高到省級或國家級的層次，并實行行政管理與基金運營相分離、堅持市場化運營的原則，依法建立委托人、托管人、投資人制度，由專業的基金管理公司負責運營，以確保資金的安全和保值增值。關于利率的設定，應在核定收益的基礎上，采取變動利率分段計息的辦法，以規避制度的系統風險；為確保農村養老保險繳費、投資和發放均能安全有效，需要建立嚴格的監督監管機制，并處理好綜合監管和分業監管之間的關系。在制度的推行方面，鑒于我國經濟發展的區域差異、經濟結構差異、農業人群經濟實力的差異，我國農村養老保險不可能采取同步發展的方式，而應采取非均衡推進方式。從當前情況看，可首先在東部經濟較發達地區進行農村養老保險制度試點。