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近幾年來，因漁民轉產轉業所引發的漁民養老保障問題日益凸顯。對此，市、區兩級黨委政府予以高度重視和關注，把解決漁民養老保障問題確定為今年實事項目。我局于前期就漁民定性、保障范圍、保障方式、保障水平等問題，深入漁村開展專題調研，現報告如下。

一、基本情況和特點

20*年底，全區有在冊漁業總人口15412人（區統計部門統計數為12235人），占漁農業人口數的7%，有19個漁業村（隊）各分布在8個鄉鎮（街道），擁有在冊耕地695畝（區統計部門統計數為898.82畝）。在漁業人口中，16周歲到60周歲的有10657人（區統計部門統計的勞動力數為4871），占總人口的69.15%；60周歲以上的有2793人，占總人口的18.12%；船只股東人數為822人；漁業村下海打工人數為1324人；打工婦女人數為1893人。

（一）我區涉漁行政區域廣，情況比較復雜。在全區漁業村（隊）中，沒耕地、在憑票供糧時期所有群眾都吃全返銷糧的有7個村1個隊，分別是干覽的西碼頭村、金塘的黃泥坎村、先鋒村、瀝港漁業隊（漁民分散居住在瀝港村、平倭村、觀前村和外小岙村，統一由瀝港漁業資產管理委員會管理）、木漁村、小沙的毛峙村、原峙岙塘漁業村（現在的峙岙塘村還合并了幾個農業村，且已有部分農民參加了被征地農民基本養老保障）、鹽倉的螺漁村；有少量旱地（具體見表一）、在憑票供糧時期漁業后方人員吃半返銷糧的有10個村1個漁業隊，分別是白泉的浪西村、長白的白馬村、云龍村、北禪的新港社區（三個漁村，釣門、釣山、黃沙）、海峰村、金塘的長沙村、岑港的馬南村、馬北村和長白的蛟龍村蛟龍漁業隊。長白的蛟龍行政村包括蛟龍村、里蛟村與外蛟村，里蛟和外蛟都是農民。

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金塘的西侯村、干覽的勝豐村雖然有部分人員從事船只作業，但每戶家庭都分有耕地，并且從沒吃過返銷糧，目前有部分人員已經參加被征地農民基本養老保障。這些村的第一生產資料是耕地，村民從事海洋捕撈是利用了靠海的優勢。鹽倉街道平巖村的情況非常特殊，村民雖然戶口性質上屬于農民，但沒有耕地，曾經也吃返銷糧，且以撐運輸船為生（全村約有76人）。

（二）漁民角色逐步轉變，后方漁民及家屬的生活和工作受影響。隨著漁業生產經營體制改革、轉產轉業政策的實施和海洋漁業資源逐漸衰退，漁船所有權歸船東所有，捕撈漁船數量減少，轉產轉業人員增加，已有過半捕撈漁民上岸選擇其它職業。據統計，20*年從事海上作業的人數只占漁業勞動力總數的20.14%，占男性勞動力的40.22%（見表二）。而在80年代末，基本上所有的男性勞動力都從事海洋捕撈作業。

漁村婦女紛紛走出家門尋找工作，增加家庭收入。穩定就業婦女人數相比總勞動力人數和勞動年齡婦女人數，所占比例雖不太高（見表二），但相比以前多數人賦閑在家的情況，有明顯增加。表中統計的是基本穩定就業的婦女人數，實際上，大部分勞動年齡婦女都曾打過短工。

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（三）捕撈作業效益下降，部分漁民收入減少，家庭間貧富差距大。近幾年，受油價等因素的影響，海洋作業尤其是捕撈作業成本大幅增加，效益減少，甚至出現虧本現象。雖然政府給予了柴油補助，但成本仍然高。為避免虧本，從20*起部分漁船停止捕撈，這些漁民暫時都賦閑在家。因此，20*年捕魚家庭的經濟收入并未提高，甚至出現負增長。

轉產轉業的漁民中大部分人進廠打工或做小生意，收入基本與農民相當，有的甚至低于農民，這使沒有任何生產資料、一切生活所需全靠購買的漁民家庭經濟壓力逐漸增大。漁村家庭之間收入差距較大。替漁船股東打工，年收入一般在2萬元左右，而股東的收入在8、9萬元以上，企業主則更高。高收入者雖然只占少數，然而正是他們大幅提升了整個村的人均年收入。

（四）老年人主要依靠子女養老。目前的老年漁民有一部分是在漁業生產經營體制轉變前就退養了，體制轉變時所分到的為數不多的安置費早就用完。有一部分老年漁民曾經成為船主的雇工，但受文化水平限制，沒專業技術證書，因此工資并不高。且漁民大都性格豪放、花錢大方，現今物價又高，養老費積累不多，因此，基本生活主要靠子女保障。

（五）“獎保金”普惠制享受，其他保障覆蓋面不廣。自舟山市普建社區，所有漁村也劃歸社區，凡漁農村社區60周歲以上老年居民都能享受“獎保金”，今年發放標準為每人每月42元。“獎保金”雖然遠遠不能滿足生活所需，但這是群眾眼中的第一個“農村社會養老保障”。

此前，部分漁民雖然參加了農村社會養老保險，但并未按月享受養老金。據不完全統計，到目前為止，漁民參加農村社會養老保險且還保留參保關系的約還有300人，但都沒領取養老金。即使今后有人會選擇領取養老金，保障水平也非常低，一般月領取額在50元以下。

此外，個別有一定經濟實力的行政村定期給老年人發放生活費。如瀝港漁業隊每戶老年家庭每月能領到160元，木漁村老年人每月能領到30元。

二、基層對建立漁民養老保障制度的建議

在調研中就保障范圍對象、保障方式、保障水平、個人費用承擔能力等重點問題，采用征求基層組織意見、召開小型漁民代表座談會及個別走訪的方式，了解群眾對上述問題的看法。群眾的看法主要有以下四個方面。

（一）保障對象定性要準，保障范圍相對廣泛。漁民養老保障制度能否順利實施，很大程度上取決于對保障范圍和對象的界定。對漁民的定性不能局限于是否從事過海洋捕撈作業。他們認為，后方漁民和漁村婦女都是為前方漁民服務的，前方漁民失海了，后方漁民和漁村婦女同時隨之失海了。相反，農民即使曾長時間從事過海洋捕撈，轉產轉業后失海，也不是真正意義的“失海”。因此，漁民養老保障的范圍應該是具有漁業村（隊）戶籍的所有人員。

（二）繳費水平要合理，對象不同要區別。老年人本來就主要依靠子女養老，應像被征地農民養老保障一樣，可以免繳費用按月領取養老金。年輕的參保對象，可以適當繳些保障費，這樣今后的養老金能高一些，但每月繳費以不超過100元比較合理。可以根據參保人員年齡大小和個人經濟實力不同，設置分檔的繳費和享受標準。

（三）確定適當保障水平，建立養老金調整機制。漁民普遍認為，他們生活在農村，消費水平總體比城區低，因此，保障水平可以比城鎮職工養老保險待遇低，但不能低于被征地農民養老保障水平。也有部分調研對象認為，老年人的保障水平可以比照農村最低生活保障標準，繳費人員的保障水平可以確定在每月享受200元至300元之間。同時，希望政府建立養老金調整機制，能像“獎保金”調整一樣，每年有所遞增。

（四）漁民養老保障政策出臺后，希望不要取消“獎保金”。

三、市政府擬將制定的漁民養老保障政策框架

自20*年下半年以來，市職能部門前后多次形成漁民養老保障實施意見討論稿。現將最近一稿（簡稱《實施意見》）所表述的漁民養老保障政策框架作簡要報告。

（一）參保范圍和對象

《實施意見》擬允許參保的范圍和對象主要為前方漁民。具體參保對象分為兩類：

1、具有本市漁、農村戶籍，未參加職工基本養老保險的從事海洋捕撈、海水養殖和2001年10月1日以后雙轉的漁民；

2、已從捕撈、養殖崗位上退下來且在本實施意見實施時已年滿60周歲（女55周歲）的老年漁民。

（二）繳費辦法

養老保障金由漁民、漁船生產單位和統籌地人民政府共同籌集，參保對象必須以繳費方式參保。

第一類參保對象，以當年市最低月工資標準確定繳費基數，按繳費基數的20%繳納保障費，其中對于文明守法參保漁民個人繳費比例暫定為12%，其余8%由漁船生產單位統籌解決，繳納年限滿15年及以上。參保人員在達到60周歲（女55周歲）時繳費年限不足規定繳費年限的，可一次性繳滿不足年限的養老保障費，繳費基數以繳費時當年市最低月工資標準確定，繳費比例仍為20%。

第二類參保對象，可以采取一次性繳清保障費的方式參保。《實施意見》將老年漁民繳費標準按照不同年齡設置了不同檔次。55周歲的老年漁民一次性繳納5150元，56周歲的一次性繳納4920元，如此類推，每大1歲就少繳230元，直至74周歲的只需繳納780元。而75周歲以上老年漁民的繳費標準都為500元。

（三）待遇享受

第一類參保人員在男年滿60周歲、女年滿55周歲后，且養老保障繳費年限滿15年及以上，就可以按月享受養老保障待遇。養老保障待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。個人賬戶按參保人員繳納的繳費基數的8%建立。

基礎養老金月標準，以上年度全省在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%，再乘以繳費系數。如去年全省在崗職工月平均工資為2050元，本人指數化月平均繳費工資定為700元，假設該參保人員的繳費年限為15年，則（2050+700）÷2×15%×（20%/26%）=158.65元。個人賬戶養老金為本人個人賬戶累計儲存額除以本人領取養老保障待遇年齡相對應的計發月數。按繳費年限15年和市最低月工資700元計算，享受年齡為55周歲的參保人員的個人賬戶養老金為：700元×8%×12個月×15年÷170=59.29元；享受年齡為60周歲的參保人員的個人賬戶養老金為：700元×8%×12個月×15年÷139=72.52元。兩金合計,女到55周歲享受時每月可領取養老金約217.94元，男到60周歲享受時每月可領取養老金約231.17元。

參保人員享受的養老保障待遇中已包含以獎代保的定額獎勵（即“獎保金”），以獎代保定額獎勵不再另行發放。

而第二類參保對象即老年漁民在參保后即可按月領取統一的養老保障補助金，暫定為每月120元。

（四）風險準備金調節機制

《實施意見》要求統籌地人民政府建立風險準備金調節機制，根據本地區漁民實際參保人數和市最低月工資標準，按照2%—6%的比例籌集風險準備金，以應對高峰期間的支付風險。

四、建立漁民養老保障制度的建議

2001年10月以來,漁民轉產轉業加劇，近年來海岸線又不斷被征用，使漁民大量“失海”，生活受到較大影響，特別是對于上了一定年紀的漁民來說，“失海”就意味著失去生活依靠，他們迫切要求政府盡快建立相關保障制度。

（一）合理確定漁民養老保障的適用范圍

90年代之前，農村還分漁業戶口和農業戶口，后來逐漸演變成只分農業戶口和“非農”戶口。在舟山的捕魚人，既有漁村人員，又有農村人員，也有城鎮人員，還有外來人員。為此我們認為，漁民應該是指在80年代以船只（不僅僅為漁船）為第一生產資料，以海上捕撈作業為主要村級經濟來源，基本上沒有土地等其他生產資料，村民主要吃國家返銷糧的漁業村（隊）所轄人員及后代。漁民養老保障制度適用的范圍和對象是具有本區漁村戶籍，未參加職工基本養老保險的年滿16周歲及以上的人員。

（二）選擇個人繳費的養老保障模式

建立漁民養老保障制度，首先要堅持可持續的原則。建立政府、集體和個人三方合理籌資機制是保障漁民養老保障制度有效持續運行的基礎和前提。強化個人繳費責任，建立三方籌資機制，既是各地普遍認同的做法，也可提高養老保障的水平，且能減少政府財政壓力。在個人繳費的方式上，可根據保障對象的不同而加以區分。對于老年漁民，可考慮一次性繳費；對于年紀較輕的參保人員，可采用不低于規定繳費基數的一定繳費比例，繳納個人應承擔的社會保障費用；對于“4050”類參保人員，可允許參保人員自由選擇是否一次性繳費。繳費方式按參保人員的年齡不同加以區分，有利于就業年齡段的參保人員，在實現就業后轉為參加職工基本養老保險，從而提高保障層次。

（三）選擇“雙低”定位

“雙低”即低標準繳費參保，低標準享受。建立漁民養老保障制度，必須重視個人繳費的承受能力，以提高參保率。實行個人繳費的漁民養老保障制度，在實施中是否歡迎，取決于個人繳費的承受能力和投資回報率。與城鎮企業職工相比，漁民的勞動收入及就業穩定性較低；與城鎮居民相比，漁民的生活支出相對較低。因此“雙低”定位符合漁村的客觀實際。此外，漁民養老保障水平的定位還應兼顧與失土農民養老保障的平衡和協調，避免兩個保障制度的待遇差異過大。

（四）做好與其他養老保障制度的銜接

建立現代的養老保障制度，不論何種類型都需要政府財政的較大投入，每個享受人員領取的養老保障金中都有政府財政投入的資金，因此，在處理漁民養老保障與其他類型的養老保障關系時，應當遵循只能“選擇一種”保障類型享受的原則（不含原農村養老保險）。新的漁民養老保障制度應該允許參保人員將曾參加過農村養老保險的這部份人員進行關系轉移，通過采取農村養老保險的保險金轉移或平移到漁民養老保障中的辦法，使一人“兩險”并為一人“一險”，這既有利于減少漁民的個人繳費壓力，也方便了參保漁民，同時可降低社保管理成本。此外，“獎保金”同樣具有養老保障的特性，可以將“獎保金”與參保漁民所享受的保障金合并。

（五）不斷提高漁民就業能力

就業是民生之本，是最好的社會保障。在建立漁民養老保障制度的同時，還要樹立“就業是最好保障”理念。要大力實施職業技能培訓和創業培訓，加大培訓經費投入，全面促進漁村勞動力轉移就業。