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城市化是鄉村人口向城市人口轉化、人們生產生活方式由鄉村型向城市型轉化的社會歷史過程，是伴隨著工業化和現代化必然出現的社會發展趨勢。它是衡量經濟社會發展水平的標志之一，也是促進國家經濟社會發展和人民生活水平提高的重要手段，其主要衡量指標是城市人口比重。城市化與城鎮化概念類同，世界通用的城市化，城市序列就包括鎮。

世界各國發展歷史證明，城市化是一種世界性的社會經濟現象，是人類進步和經濟社會發展的共同規律。十九世紀以來，隨著資本主義生產關系的普遍建立，人類社會生產力得到空前發展，蒸汽機和電力的廣泛應用，使工業生產的聚集成為現實，從而產生聚集效應，這種城市綜合經濟效益的提高，產生了強大磁力，吸引更多的工商業資本，造成人口更多的集中，造就了一大批城市。工商業的集中和人口的聚集，使城市進一步成為區域經濟、文化、科技、社會和政治活動中心。城市化指標越高，其中心輻射與帶動作用越明顯，社會整體發展水平就越高。到本世紀中葉，經濟發達國家的城市化水平達到了60％以上，到目前已達80％，其中英國、美國、日本高達90％。我國城市化進程也證明了這一點，有的學者對各種規模的城市分析表明，50萬人口以上大城市的人均國內生產總值是20萬人口以下城市的2.5倍，200萬以上超大城市是它的3.35倍，其中每百萬元固定資產的工業產值要比全國城市平均數高出45％。從當前農村現狀看，城市化是農村現代化的必由之路。目前，我國城市化指標只有30％左右，低于我國農業勞動生產率水平決定的農產品剩余率。農產品自給性最強的糧食，其剩余率已達到80％左右，而其商品率目前只有35％左右。農村人多地少的矛盾日益尖銳，而相當于農村勞動力30％左右的剩余勞動力及其贍養的人口還不能轉移到城市中去。這是目前我國農村人口收入和消費水平低于城市人口三分之一左右的根本原因。統計資料顯示，1985年與1998年比較，我市農村耕地人均占有量由1.37畝降為1.05畝，下降了23%，而城鎮居民與農民人均純收入比則由7.1：6.4升為6.4：3.6，上升了64%。實踐證明中國農民收入水平低，主要不是農產品價格低，而是他所占有占用的生產資料少，就業不充分，使他們的生存環境、生產、生活方式落后，所以要富裕農民的一個根本任務不是使農民就地現代化，而是必須靠減少一大部分農民，把他們改造成城鎮居民，從而改革其生產、生活方式。由上可得出結論：一是城市化同社會化大生產、同工業化互為因果，是人類社會發展不可跳躍的歷史階段，資本主義也好，社會主義也好，概莫能外；二是城市化既是工業化的一個結果，也是現代化的一個前提，沒有城市現代化，一個國家和地區就不可能有快速的現代化進程，就不會有國民經濟的現代化，也不可能有農村的現代化，城市化的過程也是現代化的過程，是經濟發展和社會進步的雙重運動。從這一意義而言，我市20*年實現現代化首先就要加快城市化進程。

按照我國設市建鎮標準，以居住地為依據界定城鎮人口，我市共有城市人口60萬左右，鎮駐地人口約為30萬，全市城市化指標約為37％。有關專家分析世界城市發展進程，發現了城市化進程階段性規律。即，城市化進程大致可分為三個階段：城市化指標20％以內，城市化進程較為緩慢；城市化20％－70％，城市化處于加速發展階段；城市人口處于70％以上，城市化進展較為平穩?？梢姡沂谐鞘谢M程仍處于加速發展階段，這個階段的特點是城市化的速度越來越快，城市規模越來越大，經濟實力越來越強，吸納人口的能力就越來越大，而且這個能力是幾何級上升，人口越來越快地進入城市，直至進入平穩發展階段。我市前些年這種加速發展的趨勢非常明顯。從1978年開始，全市非農業人口由11萬增加到21萬用了9年，從21萬增加到31萬用了6年，從31萬增加到43萬用了3年，從43萬到59萬僅僅用了2年。

現在看，無論是我市實現現代化的客觀要求，還是世界城市化發展規律，我市目前正處于城市化進程加速階段。在這樣一個新的歷史條件和發展機遇面前，我們民政工作面臨許多新的情況和問題，必須進行城市化的理論創新與戰略創新。主要表現在：

——城市化帶來的直接影響是人口流動和相對集中,這種流動的方向和集中的地點,首先是那些基礎設施好、生活環境優和就業便利的城市和經濟條件好的鎮,而那些規模小和經濟薄弱的鎮則日益衰落，這就要求我們調整行政區劃，一方面在城市增加城市載體，增設街道辦事處；一方面在農村撤并鄉鎮,建立中心鎮。

——城市化發展到一定水平，人口聚集到一定規模,城鎮社會規模擴大到一定程度,對社會福利設施的高標準必然出現自然需求,現在這種仍然通過政府包攬社會福利事務、包辦社會福利設施的做法，遠遠不能滿足社會福利事業發展需求，因此必須實現社會福利社會化，動員聚集地居民積極參與，提高自我服務水平。

——企業是經濟的載體，城市是企業的載體，大城市是大企業的載體，城市化的發展，使城市這個載體愈來愈明顯，愈來愈重要，愈來愈龐大，與政府的溝通與聯系必然增多，而正因為其龐大，這種溝通與聯系在很大程度上依賴于中介組織，這為民間社團的培育與發展提供了廣闊機遇。

——城市化促進了二、三產業比重的調整，在調整過程中必然會帶來下崗與失業，這對我市完善最低生活保障制度，強化社會救助功能提出了新要求。

——隨著城市化的推進，在每年征兵數量相對穩定的情況下，城鎮義務兵和優撫對象數量必然相對增加，這對優撫安置工作提出了嚴峻挑戰，有關政策必須進行調整。

——城市化水平的提高，必然要求提高管理水平，這就要求我們必須加強社區建設，強化街居城市管理功能，建立與之相適應的城市管理體制。

加快城市化進程，是我國現代化建設的大戰略。城市化是一項系統工程，需要社會各界的共同努力。作為政府的職能部門，我們有責任也有義務作城市化的促進派。從我們民政部門看，就是要搞好行政區劃，為我市城市化搭好框架，做好準備。要從促進我市區域經濟發展著眼，增強行政區劃的超前性和科學性，進一步消除目前我市行政區劃中存在的各種制約因素，理順行政管理體制，促進生產力合理布局，為我市經濟發展和加快城市化創造良好的發展空間。城市化的根本出路在于加快小城鎮的建設步伐。發展小城鎮是走中國式城市化道路的重要選擇和明顯特色，是我國跨入21世紀之際加速城市化的關鍵。要按照區域經濟發展的要求，根據地理位置、交通條件、非農產業發展程度、產業布局、人口狀況、輻射帶動力等因素，在認真調查研究的基礎上，打破現有行政區劃的限制，合理確定小城鎮布局，科學編制和調整完善小城鎮規劃，為小城鎮建設打好基本框架。在小城鎮建設規劃中，要大力發展中心鎮。對那些規模孝環境差、實力弱的鎮，要堅決撤并；要選擇一些經濟條件好、規模大、有發展潛力的鎮，并適當擴大其行政區域，使之逐步成為中心鎮，以充分發揮其規模優勢和輻射作用，帶動區域經濟的全面發展。

城市化是人類社會發展的必然趨勢，不以人的意志為轉移，只有積極順應并努力適應這種發展趨勢，我們才能掌握工作的主動權，更好地發揮民政部門維護人民群眾基本生活權益，維護社會穩定的作用。

在社會福利工作上，要針對城市化進程加快導致城市人口增多的實際，加快城市社會福利社會化步伐，實現投資主體多元化、服務對象公眾化、運行機制市場化、服務方式多樣化和服務隊伍專業化，盡快形成全社會共同參與，覆蓋所有老年人、殘疾人和孤殘兒童的社會福利服務體系以及政府宏觀管理，社會中介組織承辦，福利機構實體化運作的管理體系，進一步建立完善社會養老和社會救助體系。要大力發展社區服務，增加城市養老機構數量，制定落實福利機構管理辦法。要繼續做好敬老院改擴建和等級管理工作，積極開展代養業務，走以代養養供養的路子。要進一步規范和完善城市最低生活保障制度，建立健全溫暖工程基金、社會捐助和社會互助等制度，做好企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度的銜接工作。要切實加強對福利企業的認證和管理，依法保障殘疾職工的合法權益。

在社區建設工作上，城市化之后面臨的首要問題就是要加強社區建設，理順城市管理方方面面的關系，為城市居民創造穩定的社會環境和良好的生活環境。社區建設的本質問題是民主自治。因此，要著重抓好社區自治組織建設，在全面推行民主直選的基礎上，建立健全各種真正的自治組織。要大力開展豐富多彩的社區建設活動，使社區盡快成為聯結政府、社會和居民的橋梁和紐帶。要實行屬地化管理，理順各方面的關系，按照責、權、利統一的原則，把有關事權下放到社區組織手中，使之真正做到民主自治。今年，要下大氣力搞好社區建設的試點工作，力爭創出成功的經驗，在全市全面推廣，加快社區建設步伐。

在民間組織管理上，要充分認識民間組織在完善城市功能、實現城市管理職能中的作用，一方面，要大力發展培育社會中介組織，最大限度地承接政府轉變職能和企業改制后剝離的社會事務，充分發揮監督政府、管理社會事務的作用，保證城市管理的有序運轉；另一方面，要大力加強民間組織登記、清理、整頓，依法取締各種非法組織，維護城市社會穩定。

在優撫工作上，要逐步調整有關政策，把工作重點轉向城市。城市化進程的加快、城市人口的增多，客觀上使城市優撫對象由過去的“游擊隊”變成了“主力軍”。要盡快在工作重心、有關政策上做相應調整。從現在開始，要立即著手摸清城市優撫對象的底數，掌握城市優撫工作的全部情況，為以后工作重心的轉移做好準備。要在認真調查的基礎上，做好前瞻性研究和預測，并逐步調整、制定有關優撫政策，更好地保障優撫對象和合法權益。

城市化是現代化的必然要求，*的城市化是*20*年基本實現現代化的必然要求。適應這一要求，從民政部門的職能出發，積極推動城市化進程，實現民政工作重點從農村向城市的轉移，這是一個戰略性轉移，是一個較長的時期內，我們面臨的最主要課題之一，要從長遠的、全面的、宏觀的高度去認識這一轉移的重要性和必要性，樹立超前意識，多做前瞻性、全面性的研究工作。當前在具體工作中，必須處理好五種關系：

一是“遠”與“近”的關系。過去民政工作的重心在農村，隨著市場經濟體制的逐步建立，民政部門先后在城市開展了最低生活保障、社區服務、社區建設的工作，到目前可以說是農村、城市并重，可以預期，隨著城市化進程的加快，民政工作的重心，必將轉移到城市。這是一個不可逆轉的過程。從長遠看，對這一過程的準確把握，有利于我們及時調整和糾正工作方向上的偏差，避免“南轅北轍”。但這并不是說在近期內就要實現民政工作重心的完全轉移。特別是在目前，我市城市化水平并不是太高的情況下更是如此。因此，在目前我們必須按照“遠”、“近”兼顧的原則，一方面，要適應城市化這一大潮流的要求，更加關注民政工作在城市的延伸和拓展，把注意力轉移到城市，認真研究城市化對民政工作的影響，提出相應對策。目前重點是把社區建設，城市社會救助，社會福利社會化等工作開展起來，拓展開來，為民政工作在城市爭得一席之地；另一方面也不能顧此失彼，而是要扎扎實實地做好各項農村民政工作，如農村村委會在換屆直選之后，要在充分尊重民意的前提下，配套完善其他“三個民主”，理順村委會與黨支部、鎮與村的關系等工作，鞏固民政工作在農村已有的成績。

二是“強”與“弱”的關系。對城市化進程中民政工作發展取向的準確把握，為我們提供正確的參照物。在實際工作中，我們一定要參照這一取向，來重新確定對各項民政工作的評價和考核體系，以此為標準來重新審視和研究民政工作。對那些適應城市化過程中民政工作發展取向、有利于實現民政工作的戰略性轉移的工作，要強化，要加快其發展速度。如社區建設有利于提高城市的現代化管理水平，增強城市的吸引力；合理的行政區劃可以為城市或小城鎮的發展提供廣闊的空間，有利于城市的合理布局和分布等等。這些工作我們看準了，就要大膽推動，大膽嘗試，那怕擔一點風險，也要一抓到底，毫不動遙對那些基本適應的，要積極改革，使之盡快適應后再強化。對那些與這一取向不相適甚至背道而馳的，就要弱化，即使從目前看是強項、能帶來榮譽的，我們也決不做自己給自己設置阻力的事情。對此，我們應明確一個指導思想，就是：即使停止不前，也比背道而馳好。

三是“點”和“面”的關系。實現民政工作重心向城市的戰略性轉移，是一項全局性的工作，也需要一個較長的過程，在這一過程中，我們既要注重“面”上的推動，又要搞好“點”上的突破。從面上看，全市民政部門從現在起，就要注重研究城市問題，為民政工作重心向城市的轉移做好準備，打牢基礎，為今后做好各項城市民政工作創造條件。從點上看，具體到每個市區，要各有側重，環翠區、高區、經區應立即把工作重心轉移到城市上來，集中力量搞好社區服務、社區建設等一系列城市民政工作；在各市，要按兩條腿走路的方針，在鞏固農村民政工作陣地的同時，指導城區鎮（辦事處）把工作重心轉移到市區。

四是“上”與“下”的關系。民政工作的重點在基層，做好城市化進程中的民政工作關鍵也要靠基層。這就要求我們處理好市、區、街道辦事處和居委會四級組織之間的關系。要分清職責，上下聯動，目標明確，步調一致，才能把整個工作做好。市級的主要職責是制定政策，調查研究，宏觀指導；區級要制定方案、區域規劃、具體指導；街道要組織實施，執行政策等，抓好落實；居委會要鋪下身子，認真細致，解決具體問題。不管哪一個環節出現脫節，都會影響到政策的落實。

五是“左”與“右”的關系。城市化是社會發展的大趨勢，研究、探索和解決城市化問題是一項復雜的系統工程，需要整個社會和各個部門的參與，單靠民政部門唱“獨角戲”是不行的。這就要求我們處理好與社會各個階層、各個部門之間的協作關系，要通過廣泛的宣傳，爭取社會各界廣大居民對我們工作的支持和理解，如社區建設工作中居民組織的選舉工作，要使廣大家喻戶曉，并積極參與行使自己的民主權利，離開了廣大居民的參與，這項工作肯定不會成功，同樣城市化進程中每一項民政工作的探索都離不開組織、宣傳、計劃、財政、城建、公安、教育、衛生等有關部門的大力支持和通力合作。只要在市委、市政府的高度重視和正確領導下，通過有關部門和社會各界的共同努力和密切合作，我市的城市化進程一定會穩步健康地推進，為率先在全省基本實現現代化奠定堅實的基矗

注：此文寫于2000年1月，曾發表于《中國民政》、《中國社會報》等多種刊物，為我市提出“城鄉并重，以城帶鄉”的民政工作發展思路提供了理論基矗