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人力資本是目前全球經濟發展中最主動、最活躍的因素。拓展人力資本總量、提高人力資本質量是現代國際社會所共同追求的目標。為了獲取高質量的人力資本，增強自身的核心競爭力，近年來，各國政府不斷加大財政支出中人力資本投資的分量，并以此迅速推進各國的經濟增長速度和收入水平。**作為國際化的大都市，其公共財政向人力資本的投資具有自身的特點和方式。對這個問題加以探討和研究，不僅對**在新一輪發展中的戰略決策有重要的意義，而且對探究我國公共財政向人力資本投資的戰略模式也有一定的借鑒作用。

一、課題的研究目的和意義

（一）課題研究的重要性

21世紀，黨中央提出了“人才強國”戰略，這是審時度勢，高瞻遠矚，為全面建設小康社會所作出的重大戰略決策，也是順應世界多極化、經濟全球化的趨勢和科技進步日新月異、綜合國力競爭日益激烈的新形勢，為提高我國的綜合國力和國際競爭力所采取的重大戰略舉措。以此為指導思想，**市政府提出了“人才強市”戰略，把人力資源作為經濟社會發展的第一資源。正如美國著名經濟學家舒爾茨所指出，人類的未來不取決于空間、能源和耕地，而取決于人類智慧的開發。影響人類前途和命運的不是石油，也不是其他礦藏，而是通過人類智慧的開發來更好地利用這些礦藏。由于人力資本是人類智慧的主要載體，因此，新世紀的競爭實質上就是人力資本競爭。它是當今世界綜合國力競爭的核心和焦點。中共中央在“十一五”規劃建議中，更進一步提出了要提高自主創新能力，轉變發展觀念，提高發展質量，深入實施科教興國戰略和人才強國戰略，推進社會主義和諧社會建設。

**在人力資本投資上和國際發達國家相比，仍存在很大差距。因此，充分研究國外人力資本理論的相關研究成果，在了解**目前公共財政對人力資本投資現狀的基礎上，重視人力資本投資與積累，充分借鑒國外人力資本的投資經驗，加大投資力度，培養大批高素質專業人才和一批拔尖創新人才，加快實現**經濟增長方式和經濟體制的根本轉變，是經濟發展、社會進步和城市振興的根本大計，對**實現人力資本優先積累發展的經濟模式，構建全國人才高地大有裨益。

目前，**的人才競爭力在全國50個城市排名中，位居第二。

人才競爭力是指一個城市與其他城市相比較，其人力資源的總體綜合優勢程度。人才競爭力是城市競爭力的核心。表中數據表明，在人力資源數量方面，**居全國第1位；在人力資源質量方面，**居第2位；在人力資源配置方面，**居第2位；人力資源需求方面，**居第4位；在人力資源教育方面，**也居于第2位。

目前**在全國范圍內的人才競爭力優勢比較明顯，在人才的數量、質量、配置、教育等方面都表現出了很大的優越性和發展潛力。因此下一步**應該通過加大公共財政對人力資本的投入，充分發掘上述潛力，拓展上述優勢，全方位加入國際人才競爭。使**在人才集聚的基礎上，夯實“十一五”戰略性發展的平臺。

（二）課題研究目的與重點

本課題的目的在于，通過對目前**公共財政對人力資本投資的現狀調查,結合國外的實踐經驗,研究**人力資本投資的適當水平,在教育，培訓，人才引進等方面充分發揮**政府部門的主體角色，使政府從戰略的角度公平有效地配置人力資本投資，通過提高政策質量和發揮政策的杠桿作用，促進政府人力資本投資目標的實現。在此基礎上，設計**實施人力資本優先積累戰略的架構，并給出相應的加大公共財政向社會人力資本投資的對策與建議。

人力資本投資包含內容眾多，根據國外通行的研究界定，政府的人力資本投資聚焦于以下四項：

——教育投資，即政府通過財政教育經費的支出，興辦各種正規學校教育系統，包括初等、中等和高等文化教育。

——培訓投資，主要指在正式的學校之外，為職工提高生產技術、學習和掌握新技能而提供的繼續教育或培訓，比如各種技術培訓班、職工夜校等。

——衛生保健投資，由于人的健康狀況決定了人的體力，而人的體力又是人的智力和精神活動的基礎，因此，醫療保健是其他各種人力資本投資的基礎。

——人口遷移與流動，是指投資于人力資本，使之在地域與產業間的遷移與流動來變更就業機會，創造更高的收入。

本課題主要論述公共財政對教育以及培訓兩方面的投資，本課題中的教育包含基礎教育、高等教育和職業教育，培訓主要是指在職培訓。在人才遷移方面，研究主要涉及公共財政對人才引進的投資。由于是政府人事部門的課題，故對衛生保健投資暫不予研究。

（三）相關概念界定

1.人力資本投資的概念

人力資本一詞，最早由美國經濟學家西奧多•舒爾茨**年提出。根據他的研究，人力資本可以被定義為“存在于人體之中、后天獲得的具有經濟價值的知識、技術、能力和健康等質量因素之和”。它是體現在勞動者身上的以勞動數量和質量表示的資金投入，主要是通過教育、衛生保健和勞動力流動的投資形成的，而其中教育投資是最重要的人力資本形成途徑。作為理論概念，人力資本的含義相當明確，即通過人力的投資而形成的體現于人身上的“非物質資本”。

關于人力資本投資的概念則可以在另一位人力資本理論的代表人物——美國經濟學家加里•貝克爾于**年出版的專著《人力資本》中找到，他認為：“所有用于增加人的資源并影響其未來貨幣收入和消費的投資為人力資本投資，其中主要是教育投資、保健支出、勞動力國內流動的支出或用于移民入境的支出等形成的人力資本。”

從以上兩個定義可以看出，人力資本強調把人的教育和培訓當作一項生產性的資本投入；知識和技能的形成是教育的結果，是人的能力資源的主要因素；人力資本和物力資本、貨幣資本一樣，是帶來利潤收益，并使資本得到保值和增值的所有權資本；人力資本強調人口和勞動的內在質量，人力資本的內在質量高低的差異，是由勞動者參加工作前所受的教育程度和工作后接受職業培訓的程度決定的。人力資本是體現在人身上的、以其數量和質量形式表現出來的資本。人力資本的保值和增值，必須通過對人的不斷投資、配置和整合才能做到。

2.人力資本投資的重要作用

人力資本投資不同于物質資本投資，它既是一種消費行為，又是一種投資行為。人們在教育和健康等人力資本投資上的花費是人類自身生產的過程，是把人作為“手段”意義上的對象所進行的投資活動，同時也是以滿足人們物質文化需要為“目的”的消費活動。從投資行為來看，人力資本投資會產生積極的外部效應。人力資本的投資是由政府、企業和個人共同承擔的，因此，人力資本活動的收益不僅表現為個人收入的增加、企業利潤的提高和政府經濟實力的增強，而且表現為人的自身能力的提高、企業可持續發展潛力增加以及社會進步等方面。人力資本投資所形成的知識以及由此引起的創新、發明具有很強的積極外在特性，社會其他成員只需花費很少成本就能從別人的這些投資中獲得利益。人力資本投資對國家和地方的經濟增長具有重要貢獻，這是因為在技術進步、技能需求增加的情況下，人力資本投資可以提高勞動者的生產率從而推動經濟增長。

3.人力資本的投資主體

人力資本投資具有三大主體，即政府、組織和個人，而政府在人力資本投資和積累過程中承擔著重要的作用。這主要是由于在人力資本形成過程中，私人投資存在市場趨利傾向，會產生投資效率低下和投資不足狀況。而通過政府的導向性投資行為，可以對社會人力資本投資形成平衡供求、規范格局、引致增量等作用，優化人力資本投資。

作為人力資本投資第一主體，政府在人力資本投資過程中將起到以下作用：

——克服投資盲目性。私人往往從追求個人利益和需求的角度出發進行投資，因而具有一定的盲目性。通常只有在判斷預期未來收益的現值之和大于投資成本時，個人才會進行人力資本投資。但由于信息的不對稱，個人投資往往缺乏全面性、科學性，與實際社會需求不一致，造成投資浪費。小而言之，影響個人的一生發展；大而言之，如果大量的供求失衡則會造成社會經濟增長的損失。而企業為了獲得最大利潤，往往只注重對具有資產專用性的人力資本進行投資。只有政府能夠從國家整體利益和長遠利益出發，合理統籌安排人力資本的投資，保證國民經濟的長期、穩定發展。

——推進外部效應性。人力資本投資具有外部效應，在市場機制下，這類外部效應無法充分實現，人力資源無法得到最優配置，政府的人力資本投資則可通過宏觀規劃，致力于推進人力資本投資的外部效應。

——實現機會均等性。現代社會獲取收入的能力主要取決于人力資本投資所得的知識、技術等因素，個人因受人力資本投資機會不均而導致獲得收入能力的不等，最終會導致收入分配不公，進而阻礙經濟增長，不利于社會穩定與發展。只有政府的參與，才會有助于提高人力資本投資的公平程度和效率水平，推動社會經濟的可持續發展。

——解決私人投資不足性。人力資本投資的機會成本較高，同時，個人進行人力資本投資時，其受益者并不一定就是投資者本人。這些都可能會造成投資不足，進而造成經濟在動態上的低效率，而政府投資恰好可以彌補私人投資的不足。

——承擔人力資本投資公共性。在基礎教育、衛生保健、人口遷移等方面的投資，由于其本身具備的公共品特性，使得個人與企業不愿或根本無力進行投資，這些公共性的人力資本投資活動當仁不讓地要政府承擔。

有鑒于此，政府應該在人力資本投資過程中發揮主導作用。當然，政府投資的有序進行需要有良好的公共財政體系作為保證。

4.公共財政的界定

公共財政產生于近代西歐國家，起源于資本主義市場經濟，是建立在市場經濟基礎上的一種財政類型。西方發達國家已形成了較為完善的公共財政體制。不同的經濟體制需要對應與此相適應的財政制度，二者相互促進，相互影響。公共財政區別于其他類型財政體制的特點在于，公共財政實際上是一種政府財政。公共財政的主體是政府，憑借政治權力強制稅收，是直接意義上的社會公眾財政，社會公眾通過法律程序對政府財政行為進行約束、規范和監督。

各國針對各自的經濟體制采取相應的公共財政體制，從而保證了政府投資的效率，使政府能在人力資本投資過程中發揮主導作用，從再分配的角度出發，積極參與人力資本培育事業，最終使每一個社會成員，都可以享受到基本的人力資本投資的機會和權利。

當前，我國存在著嚴重的人力資本投資不足的狀況。國際上對人力資本投資的衡量，主要看教育費用的投入，也就是公共財政列支的教育投入。因此，不斷加大公共財政對于人力資本、尤其是教育投資的力度，對于促進國民經濟發展有著舉足輕重的作用與意義。

二、國外人力資本投資的情況

（一）國外教育投資現狀及其特點

教育投資是人力資本投資最主要的形式，也是衡量一國或地區人力資本投資狀況最直接的指標。國外長期重視教育投資，在教育投資的總量、主體和結構等方面不斷進行改革與調整，基本形成較為成熟的教育投資體系，具有“大量性、多元性、均衡性、健全性”等特點。

——投資總量較大。國際上一般用教育支出占GDP/GNP的比重來衡量一個國家教育投入水平的高低。表2列出了部分發達國家與發展中國家歷年公共教育支出占GNP比例的變化情況。

主要發達國家公共教育支出占GNP比例年平均值大體在4%－6%之間。而發展中國家在七八十年代對于教育投資重視不夠，導致教育支出占GNP比重較低，大多維持在2％－3％之間，甚至低于2％，但是自80年代中后期，這一比值迅速增加，尤其到90年代后期，已大致趕超了部分發達國家的水平。

——投資主體多元化。目前國際上流行多渠道經費籌措。美國、日本、西歐等發達國家，以及印度等發展中國家，其教育投資均具有多元化特點。如美國的教育投資主體有美國各級政府、社會各部門和社會團體、組織及私人等。西歐各國雖然公立學校的教育資金來源較為單一，主要是政府財政支出，但私立學校的教育經費很大部分來源于學費、社會團體等非政府投資。而在印度等發展中國家，其基礎教育投資經費主要來源于政府公共財政，而高等教育經費的來源則大體分為政府投資和學費、家庭教育支出和社會捐款等非政府投資。

——投資結構分級化，注重均衡。在教育投資結構方面，西方發達國家如美國、日本以及西歐各國在財政撥款方面一直堅持以基礎教育為主，兼顧高等教育，而發展中國家如印度更是將基礎教育作為教育投資的重中之重，如表3所示。

與中等教育和高等教育相比，印度的初等教育占教育經費的比重較大，高等教育所占比例相對較小。法國中等教育所占比例較大，美國、日本三級教育經費支出比例比較均衡，其高等教育所占比例較高，這是因為發達國家教育投資起步較早，已基本上普及了初等教育，中等教育和高等教育發展水平較高，中等教育和高等教育經費支出所占比例也較高。

——教育投資法律、法規健全。一些發達國家，例如美國、日本都比較重視從法律的途徑來為教育投資和教育經費的使用提供保證，依靠各種立法，保證了教育投資的順利進行，也保證了教育經費的合理分擔與分配，為人力資源的開發提供了可靠保障。

（二）國外（地區）職業培訓現狀及其特點

職業培訓也是重要的人力資本投資方式。隨著科學技術的發展以及超強的競爭環境，政府和眾多企業認識到培訓是其構建人才優勢的重要途徑。而政府則應該在加大投資力度、健全培訓體系、完善法律法規等方面做出努力，從而達到提高就業率，保證經濟增長的目的。

職業培訓資源配置方式與教育體制密切相關，最終取決于經濟體制。

在市場經濟模式下，政府對職業教育的干預程度和形式有很大差別，導致職業教育資源配置產生明顯差異。但無論是哪種培訓制度，政府公共財政投資都起著巨大的作用。西方一些發達國家的職業培訓機制已經相當完善，表現為“三高”，即“高力度、高效率、高質量”。

——“高力度”指在政府投資力度上，許多發達國家和地區對職業培訓的投資不遺余力。如**年英國政府撥款1.25億英鎊推行職業培訓計劃，大大推動了該國職業培訓體系的發展。美國在布什總統提出的年度預算計劃里，政府大大加強了對就業培訓的財政支持。從**年10月1日開始，政府可用于就業和再就業培訓方面的款項高達90多億美元。在香港，政府是投入的主體，在所有的再就業培訓經費總額中，香港政府的投資就占80%以上。

——“高效率”指在培訓內容與培訓形式上靈活主動，以市場為導向。德國自**年起逐步建立了“二元制”的職業教育體系。其中，企業傳授培訓規章中所規定的實際技能及必要的理論知識；而學校則以課堂教學的方式，傳授系統的理論知識，同時也進行必要的實訓。美國則根據當地的失業和勞動力市場需求情況進行培訓項目的開發和管理。香港在培訓課程設置上，以針對性、實務性、操作性為主，而理論教學內容所占比例很少，有時甚至把教學場所安置在生產車間和各種經營機構等。經過培訓的學員，就業率高達70%以上。

——“高質量”指培訓體系的完善及其對培訓的統籌管理。如美國有成人就業培訓計劃、青年活動計劃等，德國有“二元制”培訓體系，澳大利亞成立國家培訓署，香港政府始終處于職業培訓主導地位，通過運籌策劃、投資撥款、委派官員等方式來統籌管理整個工程。

（三）國外人力資本遷移現狀及其特點

在西方理論與經驗中，人力資本遷移是重要的人力資本投資過程，對城市經濟，產業發展具有促進作用。國外人力資本遷移主要表現為三種形式：在人口遷移中的人力資本提升、人才引進及人才流動。

1.人口遷移中的人力資本提升

美國由于經濟結構調整，產業格局變更等原因人才遷移十分頻繁。美國國會與政府還高度重視通過境外人口遷移，提升本國人力資本的存量與質量。20世紀80年代以來,美國不斷修改與頒布相關移民法案，優先批準外國熟練工人、工程師和經營管理人員遷居美國。每年大約有615萬的外國高技術人員通過獲得工作簽證進入美國。

與美國相似，日本也是一個很典型的人口遷移頻繁國家，在長期的城市發展和城市化過程中，人口包括人才紛紛集聚于東京、大阪以及名古屋，形成了三大都市圈，即“三極集中”。

人才遷移與經濟發展密切相關。國內人才在地域間的橫向流動和社會各階層間的縱向流動，一方面，實現了人才的優化配置格局；另一方面，推動了人才素質的提升，加速了城市化的進程和經濟發展，使國家經濟在長時間里保持較高的增長速度。

2.人才引進

在人才引進方面，美國和日本把爭奪世界各國優秀人才作為一項國家戰略，通過吸引各國高素質人才，最大程度地提高科技和經濟水平，表現為“高投入、多渠道，大范圍，強吸引”的特征。

——高投入，即政府對人才引進的資金投入高。美國政府以高獎學金、高薪待遇延攬國外科技人才，并充分利用這些英才所攜帶的技術、智慧和資本，加快美國經濟與科技的發展。在國外聘請一位外國專家，其效果相當于派遣20個本國研究人員出國進修。日本以其雄厚的經濟實力，高薪聘請專家，在全球范圍內廣招賢才。

——多渠道，即政府對人才進行多途徑引進。日本經常舉辦國際性學術交流及短期研究，邀請外國科學家到日本參觀、講學，廣泛吸引國際上各學科精英。日本的重點實驗室就是以這種方式接待了數以萬計的國外科學家來做短期研究的。日本還瞄準美英等國的大學和國家實驗室，通過建立研究機構或資助等方式，網羅人才、引進技術。

——大范圍，即政府從各個國家或地區，各個領域大量引進人才。美國跨國公司在國外的科研活動，十分重視東道國一流專家和科技人員作用的發揮，他們以豐厚的薪水和高福利手段吸引這些優秀人才為其服務。日本在海外的企業己雇傭外國科技和管理人才5萬多名，其中在遠東和東南亞地區招聘的高級人才數量，每年以20%的速度遞增。

——強吸引，即政府用各種優惠政策與良好的科研和生活條件吸納人才。繼硅谷之后，美國在全國各地不斷建立眾多新的科學園區。以此吸納大批外國優秀專家，極大推動了高新技術的提升和進步，促進了經濟貿易的不斷擴大和發展。

3.人才流動趨向

人才流動趨向表現為三種形式：

——從發展中國家流向較發達國家和發達國家。據聯合國開發總署統計,目前發展中國家在國外工作的專業人才已達50萬人,并且以每年10萬人的速度遞增。其中亞太地區人才外流最為嚴重:印度每年外流的高科技人才達6萬余名；土耳其平均每年外流370余名專家；菲律賓培養的專門人才有12.3%移居國外；埃及有350萬人在發達地區和國家定居、工作和學習。

——從較發達國家流向發達國家。較發達國家一方面從發展中國家輸入人才,另一方面又向發達國家輸出人才。據澳大利亞研究生協會調查,該國的研究生外流人數正以每年10%的速度增長,僅**年就有60%的自然科學研究生畢業外流。加拿大也面臨類似問題。

——從發達國家流向少數發達國家。由于美國、法國、德國和日本等國家采取了高薪聘請和提高科研經費等辦法,致使一些發達國家之間的人才外流也很嚴重。英國每年流失的高級人才超過1000人，其中90%到了美國。

三、**公共財政向人力資本投資的現狀

（一）**人力資本積累的模式

1.人力資本優先積累戰略概述

二戰后，發展中國家曾有過兩種不同的經濟發展模式：一種是以物力資本優先積累發展經濟的模式：發展進程是先致力于工業化，再致力于教育投資，代表國家有巴西、墨西哥、哥倫比亞、巴基斯坦和西班牙等。其對物力資本的投資約20倍于人力資本投資，最終形成了物力資本相對充裕而人力資本相對短缺的資本結構。國家競爭優勢是資本密集型產品的生產。另一種是人力資本優先積累發展經濟的模式。發展進程是先大力投資于教育事業，再大力推動工業化進程，這些國家對物力資本的投資僅為人力資本的7倍左右，最終形成了豐富的人力資本，掌握了技術密集型產品的生產優勢。代表國家（地區）有韓國、菲律賓、斯里蘭卡和我國的臺灣等。兩種戰略的實施結果在20世紀中葉見分曉：**年至**年，以物力資本優先積累的國家和地區，人均GDP平均增長率為3.86%，而以人力資本積累優先的國家和地區則為4.86%。這在宏觀層面上為世界各國提供了借鑒：不同的發展觀、發展戰略，直接決定著經濟發展模式、路徑及結果的不同。

2.**目前的增長模式及其特點

**作為全國經濟發展的龍頭，近年來一直保持著高速迅猛的發展速度。上世紀90年代以來，**的經濟發展戰略，基本上是屬于以物質資本為中心類型的。見表5。

**在上世紀90年代以來，固定資產投資一直保持在教育投資的20倍以上，**年更達到了40.6倍。90年代末這一數值開始下降，但仍保持兩位數。這說明**以物質資本投資為中心的發展進程仍在繼續，但這一狀況已開始有所改變，**正處于以物力資本優先積累發展戰略和以人力資本優先積累發展戰略進程的轉型之中，并開始進入以人力資本投資為中心的發展進程。

**目前的高增長率，是與固定資產的高投資率密切相關的，即，**近年來的高增長，主要來自固定資產與投資的貢獻。見表6。

**這幾年的GDP增長率，與固定資產投資的增長率有直接的關系。根據《**統計年鑒》相關數據計算，1991至1999年**GDP增長與固定資產投資總額年增長率的相關系數達0.94，1995—1999年的系數達0.99，1995—2003年的系數也達到0.815。

其原因主要是90年代初期，**既要進行經濟上的改革，同時，又要彌補歷史上在基礎設施等方面的缺失，因此，在90年代以高固定資產投資支持GDP的高增長是必要的。但到90年代末，這種狀況就難以繼續維持。**固定資產總額經過20年的發展，到**年已經達到**.83億元，1999年達到1852.24億元，比之70年代，增加了將近70倍。在固定資產投資總額基數較大的情況下，要大規模增加投資已不太可能。從表5可以看出，事實上，**年的固定資產投資總額年增長率分別為-0.6、-5.5，即增長為負數。而到了新世紀，固定資產投資總額年增長率又逐年上升，這主要是因為**“十五”規劃中對房地產業發展的要求，政府加大了對住宅的投資。

**目前仍以物力資本優先積累發展戰略為主，人力資本在城市經濟發展中的作用尚未凸顯。根據國外經驗，即使物質資本豐富，但如無技術進步，人力資本比重低，國家和城市經濟發展的潛力就小，缺乏后勁。如果不轉化增長方式，單以物力資本優先的增長不能長久持續，亞洲金融危機已經證實了這一點，經濟增長的發動機必須轉移到人力資本的增長和技術進步上來。因此，只有實行以人力資本優先積累戰略才能不僅取得快速的經濟增長，而且取得持續的經濟增長。

（二）**公共財政向人力資本投資的類別

如前文所述，按投資類別劃分，人力資本投資包括教育投資、培訓投資以及人才引進等方面。

1.**教育投資現狀

教育投資對于經濟增長和社會發展起著重要作用，因此，教育投資額度在公共財政支出中應占有一定比例。

2.**職業培訓投資現狀

職業培訓是人力資本形成的第二大途徑和重要環節，通過職業培訓，可以延長人力資本壽命，延緩其折舊速度，使組織內部的人力資本得到調整和更新。符合經濟發展需要的科學職業培訓體系，可提升國家或地區的人才競爭力，保持高就業率，實現經濟的可持續增長。和發達國家的職業培訓體系相比，**的職業培訓仍處在發展初期。

目前**主要存在兩種培訓需求，一是失業人口對職業培訓的需求，二是期望獲得更好職業發展前景的在職培訓需求。**政府層面的培訓主體主要也有二：政府直接主管部門如人事局、勞動保障局；以及政府產業主管部門，如信息委、商委等。對前者而言，其培訓包括失業培訓和在職培訓；對后者，主要強調在職培訓。

（1）失業人口培訓

據統計**年底，**城鎮失業人數達到30.11萬人，失業率達到4.9％，為歷年來最高。

另據**市勞動保障局統計數據顯示，**市內沒有工作崗位的失業人數超過60萬，但這并不意味**勞動力供給能充分滿足需求。**年6月**專業人員招聘網人才供求狀況說明了這點。

（2）培訓內容及培訓機構

目前，根據人才市場的供求比例和需求情況，在政府政策引導下，市人事局、勞動局等政府直接主管部門提供了多種形式的培訓。例如，由**市勞動保障局提供的政府補貼培訓、公共實訓基地、職業見習、遠程培訓等項目，為培養合格的專業技術人才提供了廣闊舞臺。部分培訓項目經鑒定合格后，還可以享受政府補貼。

早在**年，**市人事局就成立了**市干部培訓中心，先后開設了公務員培訓系列、人力資源開發與管理系列、公司經營管理系列、企業內訓系列，以及國際、國內專業資質認證系列培訓。

目前，已在**市人事局、勞動保障局登記注冊的社會培訓機構，以及產業主管部門，各大高校的培訓機構，總數不下千余家，部分培訓項目由境外培訓機構協助完成，保證了培訓質量。

（3）產業主管部門培訓

產業內員工素質的高低直接關系到產業的發展，因此，政府產業主管部門在近幾年加大了對人才培訓的投資。產業主管部門的培訓既具有人事直接主管部門的培訓特點，又帶有明顯的產業特色。

以**市信息委為例，目前信息委的投資側重于臨時性的、非常規性的培訓項目，這也是產業主管部門培訓的一大特色。如IBM等企業來談合作，信息委就會根據合作內容與合作意向，配套一部分專項資金，開展合作培訓。目前的信息化培訓在培訓種類、培訓主體、培訓資金來源等方面均呈多樣化的特征。包括普及型的培訓和技術型的培訓。近年來，信息委投資了多種培訓項目：

——下崗工人培訓。為提高下崗工人自身能力，信息委籌資10萬美金，用以培訓。

——“百萬家庭網上行”，為普及網絡知識，區政府劃撥部分資金，信息委劃撥900萬專款。

——信息委劃撥600萬專款，與婦女兒童聯合會合作設立專項基金，用于信息化普及項目。

——電子商務培訓，由**教育電視臺拍攝專題片，定時播放。

——公務員信息技術考試。信息委負責考務工作；人事局負責考核工作。目前已經進行了兩輪，基本上45歲以下，80%以上的公務員參加了考試。目前已投入約2000萬資金，但投入比較分散。

——局級干部培訓，增加了信息技術應用課程。市委組織部出資，市委黨校提供場地和設備；信息委派出大量的指導老師。

——**市信息化培訓協會和**市電視大學合作開展計算機應用能力等級考核。

總體而言，政府產業主管部門的培訓，主要起引導、參與、宣傳和鼓動作用。從長遠來看，今后可能會設立專項培訓投資資金。

（4）政府公共財政對人力資本投資的引致效應

政府在人力資本投資上的最大作用在于其引致效應。即政府可以通過人力資本的啟動性投資，引發社會、企業、個人等一連串后起投資，形成類似經濟投資乘數效應的結果，從總體上迅速提高**人力資本投資的水平。如目前在**人才市場上，期望能通過培訓來提升自身素質的需求日益強烈。以每年的國家職業資格認證考試為例，**年，**市報考人數為37.6萬，**年，達到41.5萬。其中，中高級資格認證數目成倍增長，二級證書**年比**年增加了100%。，對此政府應該充分利用自身優勢加以培育與引導，通過政府專項投資，引致各方面包括個人的職業資格投資，滿足如此龐大的市場需求，以小成本獲得大收益。

盡管**政府在職業培訓投資方面取得了一定成效，但仍存在以下不足：缺乏完善的統一平臺、缺乏完善的培訓投資法律體系、培訓資金渠道單一等。其原因關鍵在于目前尚未形成完善的，以市場需求為導向的職業培訓投資體系和相應法規與政策。

3.**人才引進投資現狀

**年，**市人事局人才引進專項費用達4000萬元。**市目前的人才引進投資狀況也呈現出相應發展特點。

其投資來源于市人事局和市科委，其中人事局投資1000萬元，科委投資3000萬元。該計劃為解決“萬名海外留學人才集聚工程”實施過程中，以及廣大海外留學人員來滬工作和創業初期缺乏啟動資金的瓶頸問題，加快集聚海外優秀留學人才，進一步優化科技創新和自主創業環境，全面實施“科教興市”主戰略提供了啟動性的推力。

人才的存量和流量將在一定程度上反映城市的發展潛力。因此就目前的**而言，政府必須緊緊圍繞城市發展重點，以政府公共財政對人力資本的投資為抓手，引導人才資源向重點產業、重點行業和重點地區優化配置。重點關注高層次人才和高技能人才，尤其是對**發展具有重大影響的各行各業的領軍人才。

3.環境投資

環境投資指政府提供的有利于發展教育、完善培訓以及人才流動的環境，多體現在政府的相關政策、法規上。從近幾年的發展來看，**市的環境投資可以概括為“三化”。

——教育投資規范化。**年，**市教委編制了教育地方性法規規劃，為教育發展提供了廣闊的空間。為解決貧困生就學問題，市政府提供“綠色通道”，聯合銀行運用金融信貸手段，向學生提供免息貸款，保證每位學生的學習，支持教育事業的發展。

——職業培訓多元化。目前**已形成多種職業資格培訓和證書培訓并存的多元人才培訓模式，并已有了一系列涉及職業培訓的法律，如勞動法、教育法、職業教育法。

——人才引進投資一體化，即人才引進、項目支持、創業基地三位一體。在人才引進方面，市政府一方面加強政策和資金扶持力度，制定相關政策，將人才引進和項目支持相結合，解決留學人員來**工作和科研缺乏啟動資金等問題。另一方面政府又致力于打造創業基地，創建了十大留學人員創業園。目前，**40%的留學人員企業注冊在各園區中。在政府扶植下，累計到**年，全市共有孵化器28家，其中5家國家級創業中心，孵化面積65.3萬平方米，孵化企業1509家，累計畢業企業256家，初步形成以張江高科技園區為龍頭的創新型人才、研發機構和高新技術企業的集聚和輻射基地。

到目前為止，來**工作、創業的海外的留學人員已經達到5.6萬人，創辦企業3100余家，投資總額超過4.4億美元。為了深入推進科教興市、人才強市戰略，進一步加大海外引智力度，**市委、市政府組織開展了“萬名海外留學人才集聚工程”，就是在2-3年內，集聚一萬名海外留學人才，以提升**人才的國際化水平，加速現代化國際大都市建設的進程。目前已集聚了海外留學人才9000余人，涉及本市各級黨政機關、高等院校、科研院所、醫療機構、國有大中型企業、金融機構等。

四、**加大公共財政向社會人力資本投資的對策建議

（一）**加大公共財政向人力資本投資的總戰略

以鄧小平建設有中國特色社會主義理論和“三個代表”重要思想為指導，以黨的“十一五”規劃提出的“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”為依據，堅持以人為本，從“十一五”期間開始，實現**經濟發展模式的轉換。以公共財政向人力資本的投資為抓手，堅持“科教興市、人才強市”主戰略，以“三大轉換”為基本框架，提高政府的統籌和管理服務能力，滿足**發展的需要，在全國率先打造人力資本高產出平臺，實現**人力資本優先積累發展的經濟模式。

（二）**加大公共財政向人力資本投資的戰略框架

**加大公共財政向人力資本投資目前必須實現三大戰略轉換。

在教育投資上實現單純增加投入到提高績效的轉換。即在繼續增加公共財政對教育投入的同時，積極吸納社會資金、鼓勵社會力量參與教育發展。同時，通過公共財政資金對**教育薄弱環節的投資，以及投資回報的把握，努力提高教育投資績效。

在職業培訓上實現政府單一主導投資到以公共財政投資為龍頭的社會多元化人力資本投資體系的轉換。通過政府人事部門，發展和完善主導職業培訓體系，實施公共財政向人力資本的啟動性投資，并輻射相關引致效應，刺激社會各界、企業和個人的人力資本投資。形成**多元人力資本投資體系，使**人力資本投資水平在“十一五”期間有突破性的發展。

在人才引進投資上實現從國內人才為主到國際高層次人才為主的轉換。在**現有“浦江人才計劃”的基礎上，將它擴展為**引進國際高層次人才的知名基金組織。通過公共財政基金投入啟動，吸納國內外人力資本投資資金。再以資金為推力，項目和基地為平臺，將國際高層次人才的引進與**各個領域發展中的短缺項目研究相結合，形成**投資、人才、項目、基地連動的格局。大幅度提升**公共財政向人力資本投資的效率和社會效應。

（三）**加大公共財政向人力資本投資的對策

構筑**人才資源高地，實施人力資本優先積累的發展戰略是促進**經濟發展的首要任務，其關鍵在于加大公共財政向人力資本的投資。因此，必須在現狀分析的基礎上提出實施人力資本優先積累的各項目標，得出相應可行的對策思路。

按照實施人力資本優先積累戰略的標準，政府對物力資本的投資應該是對人力資本投資的7倍，根據**目前的狀況（見表4），兩者比值要達到7倍左右，用統計方法推測，估計需要13-15年時間。這意味著**必須利用這15年的時間，加大對人力資本的投資，蓄積薄發，完成戰略轉型。

要成為真正意義上的國際大都市，**必須具備極強的競爭力，盡快縮小國際差距。根據**的發展規劃以及目前的發展水平，如在此期間政府采取強政策措施，可以保證**在10年內完成戰略轉型，即到2015年，**已基本完成以物力資本優先積累的發展模式向以人力資本優先積累的發展模式的轉變。

為達成此戰略目標，本著既快速又穩妥的原則，可以將這10年具體劃分為兩階段，以**年為界，前5年為戰略轉型期，重點在于戰略啟動，側重于理順各個職能部門之間的關系，營造外部要素，為后5年夯實基礎；后5年為戰略推進完成期，重點在于戰略執行，此5年中，要在前5年的基礎上，正確處理好政府與市場、政策與產業發展、投資與效益、人才培養與人才引進、人才集聚之間的關系，以順利達到目標。

在此過程中公共財政投資應向教育、培訓和人才引進傾斜。根據總戰略以及戰略框架，我們提出加大公共財政向人力資本投資，重點構建三大板塊的對策建議。

1.教育投資板塊：率先實現教育現代化，構建終身教育體系。

教育投資是人力資本投資最主要的形式，也是衡量一個城市人力資本投資狀況最直接的指標。**政府財政支出的重點，應逐步從市政、工業等硬件建設方面轉移到人力資源培養和科技發展等軟件建設方面，促進**在**年率先基本完成教育現代化。

**年，首先要完善教育投資機制以及相關立法，為教育發展創造良好環境；**年，進一步強化教育投資，推進基礎教育、高等教育、職業教育的持續高效發展。

——建立政府教育投資持續增長機制，提高市、區(縣)兩級政府財政對教育經費支出的增長速度，達到中央增長速度的水平，用2-3年，使全市財政性教育支出經費占GDP比值達到4%，達到發展中國家的平均水平；到**年，達到6%，與發達國家持平。對財政困難的區縣，可由政府給予適當補貼，發揮市級財政統籌發展的作用。

——教育稅費的征管，開征專用于人才投資的地方性教育專項稅收，擴大人才投資財政資金來源。可在原有稅項的基礎上加征固定資產教育費附加，從固定資產投資額中抽取2～3%的人力資源開發附加費；建議開征高消費教育費附加；對三資企業開征三稅教育費附加等。

——設立政府財政專項學生資助基金，完善貸款制度。積極探索教育的儲蓄、保險、貸款等辦法，將貸款記錄與貸款人個人誠信記錄結合，防止賴帳、壞帳。根據國家政策和**教育實況，設立政府財政專項學生資助基金，優先資助**短缺人才的超前培養，并作為現有國家助學貸款體系以外的第二條渠道，促進**的人才積累。

2.職業培訓投資板塊：優化投資方向，構建多元化投資體系。

（1）具體思路：

——加大公共財政對培訓經費投入的力度，投資方向調整與優先并行。政府公共財政投資重點用于發展和完善職業培訓體系，增加落實培訓項目、引導**社會人力資本投資，為**人才培養提供足夠的經費保證。如政府投資完善社會緊缺人才培訓項目，適當增加投資比例。圍繞**發展長期規劃，每年更新調整緊缺人才的定義與指標，引領培訓市場；對涉及**今后重點發展行業所需的人才優先培訓。

——建立職業培訓基金。充分發揮政府的引致效應，以政府相關培訓機構為主體，調動社會各方面力量，在時機成熟時建立培訓基金，從政府與社會兩方面籌資，可以通過地方法規，根據國際慣例對企業資助教育資金的予以免稅，用于基本的培訓建設。還可以利用優越的經濟和區域優勢，尋求國際組織的貸款和資助，通過國際間的聯合，引進一流培訓資源，解決資金和技術的困難。

——職業培訓的政府推動向利益驅動的轉變。完善企業培訓體制，加大培訓力度是促進企業自主創新體系建設與發展的重要手段。

政府應支持以市場需求為導向的“政府調控、行業指導、單位自主、個人自覺”的培訓管理機制，使培訓從政府推動走向利益驅動，調動各方面的積極性，依托和發揮行業和其他社會組織力量辦學的作用，形成**多渠道、多層次、多形式的人才培育網絡。

（2）基本原則和步驟

政府人事部門是培訓市場的中堅力量，目前培訓市場上各類培訓機構良莠不齊，需要政府人事部門正確加以引導。根據總戰略，參照“抓兩頭，放中間”的原則，**職業培訓發展的戰略步驟可以分為兩步走：第一步，以市場需求為導向，建立適應**經濟發展的職業培訓體系；第二步，在已建立的培訓體系基礎上，實現**職業培訓產業化運作、規模化經營，建立與國際接軌的職業培訓質量標準體系。

**公共財政向職業培訓投資的基本原則是：

——抓兩頭，放中間。抓兩頭，即由人事部門向市場頒布相關的培訓信息和負責最終的考核認定及證書發放；放中間，即由人事部門選擇社會有資質的資源負責相關項目的培訓。社會培訓機構多以盈利為目的，需要有人事部門相關機構操作的利民性、規范性進行引導。

——完善體系。根據產業結構調整、升級，企業與人才市場需要的實際狀況，規范職業培訓機構，建立新型的多層次的培訓體系。

——產業運作。按國際慣例將職業培訓作為一種產業來經營，使培訓資源在市場化進程中真正實現優化配置，利用規模優勢和特色搶占市場。以政府人事部門的引導，結合市場發展，通過結構布局調整和資源重組，盤活**現有培訓資產，打造一批**培訓精品品牌。

——建立標準。從長遠發展的角度，建立符合國際質量標準和國際質量認證制度的培訓管理質量標準體系。

**公共財政向職業培訓投資的基本步驟是：

戰略轉型初期：確定項目，擴大培訓平臺。

政府人事部門要首先根據**經濟與社會發展的需求，確定培訓類別及項目。由政府承擔的培訓項目往往投資數額大，受眾面廣，多為滿足社會特定需要，社會效益顯著。這些培訓項目常為企業等盈利性機構所忽略、不愿或無法進行。同時企業、個人的培訓具有一定滯后性，需要正確的引導，保證整個培訓系統緊緊圍繞城市的長期發展。

同時，政府人事部門可與勞動部門、政府產業主管部門聯手，設立培訓專項資金，用于職業培訓以及公共實訓中心的建設。爭取到**年，在**建成百家有較高資質的職業培訓實訓中心，與現有的實訓基地構成覆蓋全市的培訓、鑒定網絡。

戰略轉型后期：培訓產業化發展“三步走“

——第一步，政府人事部門在此前的基礎上，進一步規范人才培訓，成為**人力資本投資的信息中心、政策指導中心和高層次人才與項目結合的運作中心，引導整個**培訓市場的有序運行。

——第二步，在此基礎上，實現培訓產業化經營，形成規模效應。

——第三步，為全國尤其是長三角和中西部地區提供具有國際化水準的培訓服務，將職業培訓產業建成**現代服務業的拳頭產業。

3.人才引進板塊：積極引進人才，形成高效集聚，建立人才基金。

根據**人才新高地建設的目標定位，到**年要將**基本建成人才發展的四大中心，在此10年間，必須加快對人才的培育與引進，完成**人力資本的初步積累，為建設世界級城市和國際經濟、金融、貿易、航運中心提供強有力的人才保障。

**公共財政向人才引進投資的基本原則是：

——投資與政策引導相結合。**年期間，政府人事部門可參照《**重點領域人才開發目錄》，設立公共財政向人力資本投資的項目，優先引進**的緊缺、急需人才，并相應給予優惠政策。

——投資與提高層次相結合。公共財政向人力資本投資重點向引進“高層次人才”傾斜。如在世界著名跨國公司等擔任重要職務的專業人才；擁有國際專利或國際研究成果的高科技研究人員；國內外著名高校、研究機構的首席教授或研究人員；在學術或某專業研究領域具有突出成果的人員等，再帶出一批人才梯隊，從總體上提升**人才的質量和層次。

——投資與打造平臺相結合。公共財政向人力資本的投資不僅要致力于直接投資，而且要投資于搭建有利于人才引進的項目基地平臺和市場環境平臺，完成**人力資本的基本積累。

——投資與向外輻射相結合。公共財政向人力資本的投資要致力于扶持統一開放、多元有序的**地方人才市場，并向周邊產生輻射作用，充分實現人才效能。

**公共財政向人才引進投資的基本步驟是：

**年：完成基礎平臺建設，吸引社會資金投入

以政府人事部門為主導，以公共財政向人才引進的投資為抓手，打造人才引進三大平臺：

環境平臺：以一流的教育、科研體制、充裕的研究經費及提供豐厚薪水、良好工作條件、舒適生活環境等方法吸引、留住國內外人才。

項目基地平臺：以大學、科研機構為依托，設立科學園區及創業中心，配備完善的公共設施和一流的科研設備，吸納各行業領域人才，推動高新科技的發展和進步。對已建成的園區或孵化器，給予大力扶持，保證園區的穩定發展。使**的園區、實驗室成為人才的集聚平臺。研發投入占GDP的比值由2001的1.78%達到4%，專業技術人員占從業人員的比值達到17%-20%，達到發達國家上世紀末水平。

基金平臺：將“浦江人才計劃”納入政府的政策規劃中，加以總結、完善和拓展。充分發揮政府投資的乘數效應，變對公共財政的引致為對社會資金的引致，吸引社會團體、企業和個人對人才的投資。

**年：建立人才基金，打造人才大平臺。

進一步提高研發投入占GDP的比值以及專業技術人員占從業人員的比值。以政府人事部門為依托，在“浦江人才計劃”的基礎上，優化人才引進的綜合環境，實現**人才政策與周邊地區、“長三角”區域的對接，建立“長三角”大都市圈的人才大平臺，與國際接軌。

利用**城市優勢，吸引國內外企業、社團、民間組織和個人的捐贈籌資，在全國率先成立“浦江人才基金”。市政府嘗試在稅收等方面對基金實行減免。爭取在**年末，使“浦江人才基金”成為世界聞名的基金體系，并以此為契機，吸引國內外高層次人才。

政府人事部門可以利用3-4年時間，建立綜合人才信息庫，涵蓋**、“長三角”地區、全國乃至國外的人才信息，并逐步建成國際人才信息網絡，實現人才的國際化流動與整合。

在此基礎上，到**年，形成以**為龍頭，“長三角”地區為輻射面的大人才市場；到**年，全面實現國內、國際人才的立體移動。