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政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織，依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。它是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，包括政府性基金（附加）收入、專項收入、彩票資金收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他收入等。按照參與分配主體的不同，非稅收入可以分為中央非稅收入、地方非稅收入以及共享非稅收入三種類型。非稅收入分成是指按照事權和財權對應的原則，在中央與地方、地方各級政府之間以及政府相關部門之間明確非稅收入分配主體、分配比例（或份額）以及結算方式等分配關系的制度規范。它涉及到各級政府及部門之間的財力分配關系，是財政管理體制的重要組成部分。因此，建立規范的政府非稅收入分成及其結算體系，對于實現國庫單一賬戶體系、完善公共財政管理體制將起到重要促進作用，也是實現收入直達國庫過程中不可逾越的一個重要環節。

一、非稅收入分成及其結算的現狀與問題

近些年來，從中央到地方都把規范非稅收入管理擺在與加強稅收征管同等重要的地位，規范非稅收入管理工作也取得了明顯成效。以我省為例，通過出臺《××省非稅收入管理條例》（以下簡稱《條例》）、撤銷省直單位收入過渡戶、設立非稅收入匯繳結算賬戶等相關制度和措施，非稅收入規范管理初見成效。2005-2006年，在取消168項行政事業性收費項目的情況下，省本級通過非稅收入匯繳結算戶（以下簡稱匯繳結算戶）上繳財政非稅收入合計319.03億元，比規范管理前的2003-2004年增收101.22億元，增長了46.47%。2005-2006年間，全省非稅收入共征收824.86億元，比2003-2004年間增收182.03億元，增長了28.32%。非稅收入規范管理有效地集中了財政資金，將原來各部門、執收單位的分散型管理轉為歸口財政部門集中管理，非稅收入資金的財政性屬性已經得到社會各界的廣泛認同，為全面推行國庫集中支付和規范津補貼工作打下了良好的基礎。

隨著規范非稅收入管理工作的不斷推進，我省非稅收入分成結算也在逐步規范。2005年了《××省行政事業性收費和政府性基金分成與結算辦法》（湘財綜[2005]35號），對行政事業性收費和基金的分成及結算進行了清理、調整，重新明確了分成項目、比例及結算辦法。同年省財政廳與人民銀行××中心支行聯合下發了《關于非稅收入分成有關事項的通知》（湘財綜[2005]68號），明確規范了分成收入的劃解時間、使用票據。2007年下發了《關于進一步規范非稅收入分成劃解的通知》（湘財綜[2007]4號），進一步明確了非稅收入分成結算中各方的責任義務及分成結算的詳細流程。目前，我省非稅收入分成涉及中央、省、市、縣四級政府及25

個部門，近140個項目，390個明細項目。2006年，省本級應分成的非稅收入29.53億元，占當年非稅收入總額174.63億元的16.91%；2007年省本級應分成的非稅收入28.31億元，預計將占全年非稅收入總額的15.30%。省本級非稅收入中，盡管分成收入所占比重不足20%，但辦理分成結算的工作量和難度較大。分成結算作為規范非稅收入管理的一個重要環節，在實際工作中已暴露出一些亟待解決的深層矛盾與制度缺陷，主要表現在以下幾個方面：

（一）分成政策不盡合理

非稅收入是地方財政收入的重要來源，按照事權與財權相匹配的原則，非稅收入應主要由地方財政統籌使用。然而現行的分成政策實際上仍是原部門分成政策的沿襲，各級政府和部門都盡量擴大自己的分配份額，導致收入分成過于集中在上級部門，留歸地方的分成收入甚至不足以補償其執收成本。例如公安部門二代身份證的工本費，中央分成比例占到67.5%，省、市、縣級的分成比例合計僅占到32.5%，而據××省公安廳居民身份證制作中心的估算，每張二代身份證的20元工本費中，地方需負擔的制作成本（包括設備投入、耗材使用、人工費用等）最低也在8元左右，也就是說，按現行的分成比例，每制作一張二代身份證，地方財政必須貼補1.5元左右。

其次，非稅收入分成過于復雜。以我省為例，經過多次清理，涉及分成的非稅收入目前仍有近140種，參與主體涉及中央、省、市、縣四級政府及多個主管部門，并且上下級之間的縱向分成、同級各部門之間的橫向分成以及縱向橫向交錯分成同時存在，例如鐵路專用線運輸管理收費的分成比例為專用線產權單位40%、鐵路部門40%、站（段）區專線辦8%、市級財政8%、省級財政4%。分成標準也多種多樣，有比例分成、定額分成，也有比例分成與定額分成同時并存，例如由市（州）公安部門執收的護照工本費，省級財政分成70%，其中又按每本100元上交公安部；市級財政分成30%，其中又撥付給申請辦理護照者戶口所在縣財政20元。

分成政策的不盡合理，一方面加大了地方政府的財政壓力，同時也導致了一些地方政府越權減免、隱瞞收入或者先計提地方政府統籌資金再進行分成等現象，變相擠占上級分成收入。

（二）結算體系不夠健全

非稅收入的分成結算至今未形成一個科學完整的體系。目前非稅收入分別納入一般預算、基金預算和財政專戶管理，其中前二者納入人民銀行國庫結算體系管理，后者則由財政部門在商業銀行開設的財政專戶進行管理。同時，現有的國庫分成結算體系也不能完全滿足非稅收入征管和分成結算的需要。人民銀行的國庫分成結算體系主要是針對稅收的征管流程而設計的，然而與稅收收入相比，非稅收入在性質、特點等方面均存在著一定的復雜性：一是非稅收入的分成項目遠比稅收復雜。以我省為例，非稅收入涉及近500個收入項目，其中涉及分成的項目近140個，收入項目、分成內容均遠遠超過稅收收入。二是非稅收入涉及的分成主體比稅收復雜。稅收收入的分成主要涉及中央財政與省級財政，而非稅收入的分成結算從縱向看涉及中央、省、市州、縣市區四級財政，從橫向看還可能涉及多個同級主管部門。三是非稅收入的分成標準也比稅收復雜。稅收收入基本上采取的都是比例分成，且分成比例按稅種設定。非稅收入的分成標準則包括比例分成、定額分成、超額分成等多種方式，即便是同一項目，也有可能同時涉及上下級分成、同級分成等多種分成方式。四是非稅收入的管理方式比稅收復雜。稅收收入已全部納入預算管理，而非稅收入分別納入一般預算、基金預算或財政專戶管理，其中納入一般預算和基金預算管理的收入結算通過人民銀行國庫辦理，納入財政專戶管理的收入結算由各級財政部門辦理。

由于非稅收入本身的復雜性，其分成結算目前還無法直接照搬稅收分成結算的模式。人民銀行國庫分成結算體系也僅局限于排污費等少數非稅收入分成項目，難以全面完成非稅收入的分成結算工作。另外，從現實看，目前稅收收入的分成結算體系發展到今日這樣較為完善的程度，是經過了幾十年的不斷探索、逐步健全的實踐過程，而非稅收入的分成結算又是一項比稅收分成結算更加復雜的工程。因此，非稅收入分成結算體系的建立與健全不可能一蹴而就，必然要經歷一個較長的探索過程。

（三）制約機制不能到位

《××省非稅收入管理條例》頒布后，我省各級政府相繼出臺了一系列非稅收入管理的制度和措施。但目前非稅收入分成結算尚未制定專門的監督檢查制度，財政收入的監督主要側重于對執收單位的檢查，分成收入的制約機制在一定程度上成為真空地帶。同時，由于分成收入是由當地財政部門按照執收數和分成比例計算出來的，而目前上下級財政之間實行的是資金和票據的分級管理，上級財政部門對下級的執收收入和票據使用情況并不清楚，上下級財政間缺乏較完善的信息交流平臺，因而上級財政無法掌握分成項目的執收收入是否準確真實、結算是否正確等相關信息。上下級財政之間存在的信息不對稱，導致上級財政對分成收入的收取和監管均處于弱勢狀態。

由于制約機制的缺位，導致有的地方政府通過擅自減免、擅自統籌等方式擠占上級分成收入，有的部門和單位通過瞞報收入、隨意抵減等方式造成分成收入在財政體外循環，上級分成收入被擠占、挪用的現象較為普遍。

二、構建非稅收入分成結算體系的對策建議

非稅收入分成結算的理想模式和最終目標，應該是將非稅收入直繳國庫，并全部歸口人民銀行統一分成結算，真正實現“就地繳款、分級劃解、及時結算”的目標。然而，由于非稅收入本身的復雜性，且目前人民銀行尚未建立完整健全的非稅收入分成結算體系，實行財政專戶管理的非稅收入尚未納入人民銀行統一核算管理范圍。因此，現階段有必要建立起一套與非稅收入特征相適應的分成結算體系，以盡快完成非稅收入向直達國庫的過渡。

自2004年9月起，我省在全國率先創立了非稅收入的財政統一分成結算管理方式——非稅收入匯繳結算戶分成結算模式。在這一模式下，所有非稅收入統一繳入由財政部門設立的非稅收入匯繳結算戶，由財政部門在匯繳結算戶中統一分成結算后，再分別上解上級、返還下級，本級非稅收入依照所規定的不同管理方式分別劃繳本級國庫和財政專戶。在匯繳結算戶征管體系中，每一筆收入的相關信息都在資金繳入的同時被財政部門掌握，嚴格做到了票款的一一對應，能清晰地反映各個執收單位的征收情況，較好地解決了非稅收入征管中財政和執收單位信息不對稱的問題。同時，實現了非稅收入信息的明細化管理和集中化管理，改變了財政部門無法掌握征管信息的局面，也改變了多年來非稅收入信息零散分布于各個部門的狀況，財政部門從此摸清了非稅收入的“家底”。幾年來，省本級非稅收入以年均16%的速度遞增，2005年完成140億元，2006年完成175億元，2007年預計完成190億元，規范非稅收入管理取得了突破性的進展。這充分說明，通過全面取消執收單位收入過渡戶，在財政部門設立非稅收入匯繳結算戶后，非稅收入已逐步足額納入財政管理。

根據當前財政管理體制改革的進程和我省的實際情況，建議采取以下對策來建立和完善非稅收入分成及其結算體系：

（一）建立財權與事權相對應的非稅收入分成政策體系

應明確非稅收入分成結算中財權與事權相對應的原則，非稅收入屬于地方財政收入，其分成的原則應明確向地方傾斜，中央財政不應參與分成，省級財政也應盡可能不分成或少參與分成，所取得的收入主要留歸當地財政統籌安排使用；即便是中央立項的非稅收入，在確定非稅收入分成比例時，也應盡可能向基層傾斜。同時，建議進一步清理現有的分成項目和分成比例，明確分成原則，簡化結算方式，制定簡潔、高效、規范的分成結算辦法。

（二）建立以財政為主體的非稅收入分成結算體系

在人民銀行暫時不能滿足非稅收入分成結算的前提下，由財政部門在商業銀行設立非稅收入匯繳結算戶，通過撤銷單位收入過渡戶和推行

“收繳分離”、

“以票管收”，建立以財政為主體的非稅收入分成結算體系，逐步實現財政部門對非稅收入的全口徑預算管理；隨著人民銀行國庫分成結算體系和財政專戶結算制度的完善，非稅收入逐步過渡到全額納入國庫管理；最終實現收入直達國庫，達到“就地繳款、分級劃解、及時結算”的目標。

（三）建立以統一核算辦法為基礎的統計報告體系

制定科學、統一的非稅收入核算辦法，規范非稅收入的分成、劃解、退付等制度，明確分成收入劃繳的程序及參與各方的職責，逐步建立全面、系統、規范的非稅收入管理模式。建立統一的非稅收入統計報表體系，實現非稅收入征管機構、國庫、專戶之間，上下級財政之間收入信息的及時報告和及時溝通。

（四）建立以“金財工程”為依托的非稅收入征管系統平臺

首先，積極創造條件盡快實現省與市州、縣各級非稅收入征管機構之間、非稅收入征管機構與銀行、執收單位之間的聯網，做到非稅收入信息共享。其次，統一征管平臺，通過聯網，實現“統一項目、統一票據、統一核算、統一編碼、統一接口”的非稅收入征收管理系統建設目標，上級財政可以隨時掌握各級執收單位、非稅收入征管機構、銀行的非稅收入收繳、結算、劃解信息，實現交*稽核，從根本上解決各級財政間收入信息不對稱的問題。

（五）建立以上下聯動、重點稽查為核心的分成收入監督機制

明確各級政府及其相關職能部門在非稅收入分成結算中的責任和義務，采取強有力措施，督促各級政府實施與執行非稅收入規范管理制度，維護政策的統一性和嚴肅性。同時，參照稅收稽查的辦法，進一步完善非稅收入監督、稽查的工作制度，將分成結算列入非稅收入稽查工作的重點內容，加大對非稅收入分成結算違規行為的懲治和處罰力度。

（六）建立以獎代補的分成結算考核機制

省非稅局在2006年、2007年分成收入劃解稽查中發現，地方政府擅自減免、主管部門隨意抵減、執收單位應解未解分成收入的現象普遍存在，盡管通過三番五次督辦和重點稽查等辦法，但仍有相當數量的分成收入沒有及時足額解繳。加上地方政府和有關部門“本位主義”的思想，也使得市縣財政部門和非稅收入管理機構缺乏及時結算劃解的動力。為充分調動市州縣及時足額劃解分成收入的積極性，建議建立以獎代補的非稅收入分成結算考核機制。即省財政每年按照市州縣應分成上解收入的5%安排其征收經費，根據各市州縣分成收入實際劃解情況，采取以獎代補的方式，對分成收入及時足額劃解的市州縣補助適當的代征經費，確保省級分成收入及時足額劃解。