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經濟責任審計是在我國改革開放過程中形成的一種審計制度。在1985年前后，黑龍江、遼寧等省審計部門鑒于"工廠搞垮廠長提拔"的深刻教訓，對工商企業開展了廠長(經理)離任經濟責任審計。以后，各省市在開展廠長經理離任審計的同時，又試行了地方黨政機關領導干部離任經濟責任審計，都收到了積極的效果，引起了各省、自治區和直轄市各地區黨政領導和國務院各部門領導的重視，逐漸形成了任期經濟責任審計制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1999年5月24日，了中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》的通知，對上述兩種審計制度的依據，被審計對象、審查的內容、進行審計的時間、審計執行機構和組織形式等作了全面地規定。幾年來，經濟責任審計對加強領導干部的監督，維護財經法紀，促使領導干部不斷提高管理水平和遵紀守法意識以及自我約束能力，推動黨風和廉政建設，促進社會主義市場經濟的發展等方面，發揮了積極作用。

一、經濟責任審計產生的基礎和發展規律

經濟責任審計是我國傳統審計在新形勢下的繼承和發展。宇宙間一切事物都有其產生的基礎和演變規律，經濟責任審計也是如此。要健全和完善經濟責任審計，必須研究其產生的基礎和發展規律。經濟責任審計在萌芽時期，它是與宮廷、寺院、莊園、乃至企業財政審計或財務審計融為一體的。

在奴隸社會，由于生產力的發展，社會財富的增多，又集中在王朝統治者、奴隸主、莊園主、寺院以及大商人手中。當財產所有者不能直接管理或經營其擁有的財產物資的時候，就需要委任官吏、專家進行管理或經營的時候，就產生了委托和受托經濟責任關系。為了查明受托管理和經營者是否忠實地履行了其受托經濟責任，有無侵欺奸弊行為和虛報賬目現象，就需要委任官吏、委托專家通過審計對受托管理或經營者業績進行評價，作為賞優罰劣的依據。評價受托經濟責任的需要是審計產生的基礎，已為中外審計界所共識。由于傳統的財政、財務審計，多以部門或單位財政、財務收支為對象，然后落實到受托者的經濟責任，因此經濟責任審計，融于財政財務審計之中，沒有單獨作為審計項目提出。由于審計要評價受托經濟責任者的業績，有無弊端，所以必須獨立于受托經濟責任者及其有關活動之外，須要具有一定獨立性、因而審計是具有獨立性的客觀、公正的經濟監督。在《周禮》宰夫的職掌中就有這樣的記載?quot;掌治法以考有官、府群都縣鄙之治，乘其財用之出入，凡失財用物辟名者以官刑治家宰而誅之，其足用長財善物者賞之。"即對造成財產損失、賬實不符、弄虛作假者應當受到刑罰；而管理有方，效果突出者，應當受到獎賞。筒言之，宰夫的職掌就是"考其出入，以定刑賞。"我國周代的會計、審計、財務管理和內部控制，當時在世界居于領先地位，為此受到中外會計、審計學家和歷史學者的贊許。周代的會計、審計等制度對歷代王朝有很大影響。我國歷代審計，不僅以被審計單位為主體，查事，而且也對人。特別是對經營財物的官員離任時，都要進行離任審計。有時審計由監察御史實施。在明代的《明會典》中，就有這樣的記載?quot;郎中等官，遇有升遷及吏役滿日，一應經手錢糧等卷，本部委司務共同清查明白，方許離任起送。如有不明侵欺等項奸弊，聽部參究。"(引自《古今圖書集成·食貨典·國用部》)

以上足以證明，我國傳統審計，在查明財政財務收支的真實性、合法性的同時，還要查明經營財物的負責人員工作中有無奸弊行為。因此，1949年新中國成立之后，在"一邊倒，學蘇聯"口號的影響下，把審計與資本主義掛鉤，延續了戰爭時期一些"戰時共產主義"作法，黨政部門和企業單位領導干部調動，僅憑一紙調令，既不檢查評價其在任期間業績的好壞，也不查明有無經濟違法行為，結果造成"工廠搞垮，廠長提拔"的惡果，助長了官僚主義和腐敗作風，為繼任者埋下很多隱患，長期積累，造成很大危害。在建立社會主義市場經濟體制，試行現代企業制度過程中，由于實行政企分開，產權明晰，權責明確，管理科學的原則，在建立責任制度，要求保證國有資產保值增值，清查財產時，對上述隱患有了深刻地認識。因此，一些省市審計機關在組織部門和人事部門的支持下于20世紀80年代試行的廠長(經理)離任審計，取得了顯著成績，受到了各級領導的重視和認可。

中辦、國辦的兩個《暫行規定》，把我國經濟責任審計又推向了一個新的階段。據有關部門統計，自1998年以來，我國開展了對領導干部任職期間其所在部門、單位財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性，以及有關經濟活動應當負有的經濟責任的審查評價，共查出食污、受賄、挪用等個人經濟犯罪問題，金額達5．9億元，審查后被撤職200人，受黨紀政紀處分的470人，移送紀檢監察和司法機關查處的1010人。各級干部管理部門參照審計結果對領導干部平調25500多人，提3300多人，免職、降職3800多人。由此可見所負經濟責任履行情況和業績的一種客觀公正的審查鑒證，并不是"有罪推定"，而是評價受托經濟責任所必須。它應當隨社會經濟的發展，民主法制的加不斷發展，逐步得到健全和完善，這就是它發展的必然規律。

二、經濟責任審計具有中國時代特征

宇宙間一切事物都是在一定環境中生存和發展的。一般來說環境是指事物的周圍情況和條件，我國《易經》哲理認為：人和一切事物必須適應環境的要求，與相關事物協調發展；又要與其所處時點相適應。即世界是物質的，物是不斷發展變化的，而這種變化是與時間相一致的。要辦成任何事，都不能離開天時、地利、人和，即"天人合一論"。經濟責任審計的產生和發展，也離不開它所處的環境，即周圍情況和條件以及時代的要求。中辦、國辦的兩個《暫行規定》及其實施；田則是具有中國特色的經濟責任審計規范，適應了審計環境要求，并具有時代特征。

(一)政治環境要求：實行經濟體制改革，發展社會主義市場經濟，政企分開，簡政放權，健全民主法治，推行廉政建設，對黨政領導干部和企業領導干部提出了更高的要求。

為了健全干部管理體制，加強對黨政干部和企業領導人員的管理和監督，就需從領導干部的選拔任用、任職過程和任期滿離任進行監督評價。對于干部中的腐敗行為，應當從源頭上預防和治理，促其廉潔勤政，自覺維護市場經濟秩序，貫徹依法治國的方針。經濟責任審計"是以領導干部所在單位的財政財務收支為基礎，通過對領導干部任期內的經濟指標完成情況、作出重大經營決策情況、執行國家財經法規情況以及個人遵守廉政紀律情況等方面的審查考核，可以在一定程度上，判斷領導干部是否具有從事經濟工作所必需的政治素質和決策水平，也能正確評價領導干部是否正確履行其經濟職責，是否嚴格執行國家的有關財經法紀。(引自李金華審計長2000年10月26日《在全國經濟責任審計工作會議上的講話》)。

從上述情況可以看出，任期經濟責任審計是在我國經濟體制和政治體制改革過程中，干部管理制度的改革，貫徹以法治國的方針，加強廉政建設，提高行政管理水平，促進經濟發展而逐步推行的。此項審計制度的實施，受到了中紀委、中組部、人事部、監察部和審計署領導的重視。經過黨中央、國務院批準，中紀委、中組部、人事部、監察部和審計署，聯合召開了全國經濟責任審計工作會議，總結了近幾年實行經濟責任審計工作經驗，提高了認識，統一了思想，把這項審計工作推向了一個新階段。一種審計制度受到黨中央、國務院如此重視，由五部委進行組織領導，這是由當前的政治環境決定的，是古今中外沒有的。我們應當把握時機把這項工作做好。

(二)經濟環境的要求：經濟責任審計是以審查評價受托責任者業績優劣為基礎。過去由于經濟不發達，管理和經營業務比較簡單，經濟責任審計也比較單純。經濟體制改革以后，我國市場經濟有了很大發展，企業規模擴大管理層次增多，現代企業制度的建立，權責明確，產權明晰，要求更為嚴格，市場競爭激烈，要求企業增強實力，不斷發展，管理制度的加強，經營目標責任制的建立，都為實行企業領導人員任期經濟責任審計打下了良好的基礎。

另外，由于市場經濟的發展，國家財政收入和支出項目的增多，事業費支出增大，教育和公用事業的發展，地方黨政領導干部責任的加重，應當具備的管理水平的提高，經濟責任指標的建立也為開展黨政領導干部任期經濟責任審計創造了條件。

(三)法律環境的要求：社會主義經濟是法制經濟。改革開放，促進了經濟的發展，提高人民生活水平，然而由于管理制度不嚴，也為貪污盜竊，行賄受賄，走私販私，經濟詐騙等不法分子提供了可乘之機，發生不少大案要案，使國家財產，企業資產蒙受嚴重的損失。要求國家通過立法手段，嚴格執法維護市場經濟秩序，打擊違法犯罪行為，保護國家和企業財產的安全完整，對審計工作也提出了更高的要求，"兩辦"制發的任期責任審計制度就是根據《中華人民共和國審計法》和其他有關法律、法規以及干部管理、監督的有關規定制定的。因此，縣級以下黨政領導干部和企業領導人的任期責任審計暫行規定，是與當前我國法律環境要求密切相關的。它們已經成為我國現代審計法規體系的一個重要組成部分，具有著較強的法制約束力，是開展任期經濟責任審計的有力依據。

(四)文化環境的要求：我國文化是在充分吸收我國優良的傳統文化基礎上形成的以馬克思主義、思想和鄧小平理論為指導的社會主義文化。它要求我們運用辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點看待一切事物，認識"變異、簡易、不易"是事物發展變化的共同規律。對經濟責任審計的研究，也要運用整體現、系統觀，從其所處環境研究其發展變化規律，實事求是地處理問題。經濟責任審計必須與當。前市場經濟發展水平相適應，與當前領導干部管理要求相適應，與當前法律環境要求相適應，不能要求過高，否則難以達到預期要求，如果過于繁瑣，脫離實際，也可能帶來一些不良后果。

總之，任期經濟責任審計，不同于傳統的離任審計，由于它能與現代市場經濟環境、政治環境、法律環境和文化環境要求相適應，所以具有中國特色和時代特征。因此，研究任期經濟責任審計理論，健全和完善任期經濟責任審計，必須注意其所處環境的要求，才能更好地把握適當分寸，與各方面協調共事，群策群力，取得各方面的廣泛支持，只有這樣，才能充分發揮審計監督作用。

三、經濟責任審計構成要素具有多變性

宇宙間一切事物都是在不斷發展變化的。任期經濟責任審計作為一種新型審計制度，它所包括的審計委托者、審計執行者、被審計者和審查的內容也是在不斷發展變化，逐步健全和完善的。從目前來看此項審計的委托者，主要是干部管理部門；審計執行者主要指國家審計機關；被審計者指縣級以下黨政機關領導干部和國有企業和國有控股企業的領導人；審查的內容主要指被審領導干部任職期間，所在部門單位財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性，以及有關經濟活動應負有的責任，包括主管責任和直接責任。從當前情況和今后發展要求來看，均可能不斷發展變化，經濟責任審計構成要素具有多變性，是客觀必然的。

(一)審計委托者：隨著干部管理體制的變化、干部管理部門不斷有所調整，企業領導干部的選聘有人主張市場化，即由董事會來聘任。隨著聘任制的實施，干部聘任和管理體制的變化，領導干部任期責任審計的委托部門和單位也可能不斷有所調整。總的原則是，誰管干部就由誰來委托。在委托書中明確審計目標，提出評價標準。在一些非國有控股企業集團，對企業領導人員進行任期經濟責任審計時，則應由其董事會委托，或由董事會和監事會共同委托。另外，企業領導人員任期責任審計的委托者還有下伸的情況，即對其分支機構的領導人員任期經濟責任審計，可指派內部審計機構或委托社會審計組織會計師事務所來擔任。

(二)審計執行者(或稱受托審計者)：根據"兩辦"制發的兩個《暫行規定》，任期經濟責任審計的執行者僅指國家審計機關。而由于離任、調動領導干部較多，特別是在成批任免干部的時候，審計機關由于人手不足，更是難以應付，要按委托部門要求確有實際困難。有時則委托會計師事務所來擔當審計。當前主要問題中介單位是有償服務，對如何解決審計費的負擔，尚有不同的看法和做法這是一個有待研究解決的問題。

(三)被審計者：根據兩個《暫行規定》，任期經濟責任審計對象僅指縣級以下黨政領導干部和國有企業和國有控股企業的領導人員。有些省市已開始對縣級以上黨政領導干部，非國有控股企業和民營企業以及鄉鎮企業領導人員試行了任期經濟責任審計。從發展上來看，縣級以上，黨政領導干部將來有可能納入黨政領導干部任期經濟責任審計范圍。各部門、地區和股份制企業可根據具體情況，對所屬企業領導干部實施任期經濟責任審計或離任經濟責任審計。當然，審計是依法審計，目前還是應按照"兩辦"的兩個"暫行規定"及其實施細則的規定執行，但這并不影響進行理論問題研究和對實際工作的探索。

(四)審查的內容：根據兩個"暫行規定"，任期經濟責任審計的內容應以領導干部所在單位的財政財務收支為基礎，通過對領導干部任期內的經濟指標完成情況，作出重大經營決策情況，執行國家財經法規情況以及個人遵守廉政紀律情況等方面進行審查考核。這些內容比古代離任審計審查的內容豐富多了。由于過去官吏管理的錢糧不大多，故由其師爺協助管理就可以了。而現代政府官員管理的財物要多多了，往往要分設一些部門進行管理，黨政領導干部直接責任小了，而主管責任重了。當然個人涉嫌經濟違法犯罪行為，還應由其承擔經濟責任或法律責任。另外，對作出的重大決策失誤也應承擔經濟責任。雖然經過數年試行，有些企業領導人的任期經營責任目標，已有了一些眉目，部分企業已總結出一些經驗，但黨政領導干部任期責任制還未建立起來。任期責任目標，除兩“暫行規定”所規定的內容以外，尚未提出具體內容，還須經過一定時間，才能逐步總結出來。另外，隨著社會環境、經濟環境的變化，環境保護法規的出臺，也為地方黨政領導干部和企業領導人的任期責任增加了新的內容。總之，任期經濟責任審計進行審查的內容，隨著社會經濟、政治、法律、文化、科技以及自然環境的變化不斷進行調整和充實。

四、任期經濟責任審計幾個亟待解決的問題

(一)任期經濟責任審計時間的確定

任期經濟責任審計是以任期作為考核階段，符合我國領導干部聘任制度規定的任職期限，比過去的離任經濟責任審計更為科學。一般任期為4-5年。如果至第5年離任時審，有，些問題時過境遷，難以查找原因，使得一些問題得不到及時解決。所以，一些部門和單位實行了“一年一小審；三年一中審；五年一大審。三年任期滿者，為一年一小審；二年一中審；三年一大”。中審、小審一般與財政財務審計相結合，注重大決策失誤、經濟問題和違反法紀行為。大審時，再進行全面審計。任期經濟責任審計，在黨政機關主要是評價任職期間業績優劣，而企業領導人員在實行年薪制、期權制和獎勵制時，每年還有一個獎罰兌現問題。為了充分發揮任期經濟責任審計的監督作用，處理好前后任人員的關系，查明存在的問題，獎罰合理，許多審計人員主張"先審計，后離任“和”先審計，后兌現"的原則，希望組織部門、人事部門給予支持。如果急須調任新崗位，應當按規定辦理工作和經營財物交接，并寫出任期經濟責任履行情況報告。新崗位作為某項職務，審計后，再作正式任職。為此，要有關領導部門制發黨政領導干部、企業領導人員任期經濟責任制，提出經濟責任目標，作為考核、評價任期責任業績的依據。

(二)任期經濟責任審計需要三種審計組織密勿配合

任期經濟責任審計涉及范圍廣，工作量大，風險程度高。根據"兩辦"的兩個“暫行規定”，審計執行主體只能是國家審計機關。由于被審計單位和人員眾多(黨政領導干部換屆時，更為集中)，審計機關人手不足，難以承擔。為此，可以考慮由審計機關委托會計師事務所擔當此項審計，向審計機關提出審計報告，再由審計機關對原委托的組織部門、人事部門提出最終審計報告。至于中介機構的審計費，審計機關無力承擔，應由財政部門撥專款，也可將專款撥付人事、組織部門，在審計機關提出的審計報告后支付。

地方黨政機關、大型企業集團都有很多分支機構，如果都由審計機關按規定審查，困難很大，最好由黨政機關、大型企業集團的內部審計機構對各分支機構領導人的任期經濟責任進行審計并提出審計報告，作為審計機關和會計師事務所進行黨政領導機關，企業集團領導人員進行任期經濟責任審計時的參考依據，以保證此項審計順利進行，提高審計效率。三種審計組織密切配合是做好任期經濟責任審計重要條件，需要得到各部門的支持和三種審計組織的協調。

(三)任期經濟責任審計應當吸收其他審計的成果

我國《審計法》規定的審計形式有，財政審計、金融審計、企業財務審計、專項審計、專案審計和經濟效益審計等多種審計形式。這些審計審查、評價、鑒證的內容，多與任期經濟責任審計的內容，密切相關，并有一定重復。為了避免重復審計，減少被審單位的負擔，任期經濟責任審計，應當盡量利用其他審計的成果。有條件時，還可以結合進行。如任期經濟責任審計以被審單位的財政財務收支的真實性、合法性和效益性為基礎，一年一小審，就可以與年度財政、財務審計結合進行。根據審計目標和重點的不同，可以作一些補充審查。企業領導人員的任期經濟責任審計，還可以與經濟效益審計、專項審計相結合，但絕不是簡單取代。任期經濟責任審計涉及到對"人"的處理問題，因此對所查問題必須查清落實，不同于一般的審計鑒證，所以與財政財務審計結合時，不能忽視其特殊需要。

(四)任期經濟責任審計的委托受托權責相當

根據"兩辦"的兩個"暫行規定"，人事、組織部門有權委托審計機關進行某領導干部任期經濟責任審計，由審計機關經過審計后提出審計報告，作出審計決定。為了調動雙方的積極性，委托審計單位在收到審計報告及相關文件后，應當在一定時間內作出反饋，以便審計機關總結審計工作經驗，了解審計效果。但有的地區或單位在接受審計機關提出的審計報告以后，對使用情況不予信息反饋，不利于審計機關總結工作經驗，提高審計水平。這應當引起注意。