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一、小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等存在原因分析。

_、我國經濟體制的不斷變革。隨著改革開放的推進，我國的經濟體制從單一的公有制經濟轉變為以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。市場經濟飛速發展，個體經濟和集市貿易也沐浴著改革開放的春風，變的越來越興旺和繁榮，個人經營準入條件比較寬泛，為小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的大量出現提供了政策大環境，但是一直以來對這類食品經營的監管力度不夠。

_、能夠迅速就業再就業，解決生計問題。我國工業化水平的不斷提升，產生了大批的下崗失業人員，加之農民進城務工人員、未就業人員的增多，就業再就業就比較難，為解決生計問題，進行小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營就成為一條快捷的途徑。在隨機抽樣調查中，有__%以上從事小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營等的都是下崗失業人員和進城務工人員，都是低收入者和弱勢群體。

_、經營投入低，見效快。小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營成本普遍較低，投入少，資本風險小，街頭食品經營幾百元的投入就可以開業，不干了損失基本沒有。租個小門面也花不了多少錢。如果租用符合要求的門市經營，就目前峨眉山市的市場行情來看，至少需要幾千、幾萬元甚至十幾萬，而且經營手續的取得較為嚴格，風險大。在調查中，筆者詢問一小吃經營者為什么不租門市正規經營時，她反映說，自己沒有本錢租門市經營，而且租門市經營裝修費、水費、電費、稅費等費用較高，有時生意未必有這樣經營好。該經營者所說的反映出絕大多數小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營者的實際情況。

_、市場的需求和價格較低廉。市場需求是能夠經營最基本的條件，市場有需求才會有人去做，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營也要遵循這條最根本的經濟原則。我國是一個人口大國，食品需求量大，食品消費水平較低，人們的食品消費安全意識不強，加之城市生活節奏的加快，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等消費快捷、方便的特點就突顯出來了，而且加上小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的價格較低廉，有些口味還很獨特，購買的人群也就越來越多，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等在城市就越加繁榮了。在街頭接受調查的人中，購買和消費過小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的達到__%，經常消費小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品的有__%。農村食品小店鋪的出現也是農村食品消費市場需求的表現。

二、小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的現狀和危害影響分析。

（一）小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的現狀。

相關部門曾經開展的全國食品抽查顯示：小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品衛生合格率為__％－__％，餐具消毒合格率為__．_％；同年秋季抽查顯示：小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品餐具合格率為__．_％，小作坊、小攤點、小店鋪食品、餐具消毒合格率只有__．_％。目前，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等有以下這些特點。

_、多數小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營者處于非法經營狀態。就目前的法律法規標準，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營者許多不符合餐飲服務許可條件，尤其是餐飲類小吃經營者，無法取得餐飲服務許可證，當然就無法取得工商營業執照。一位小吃經營者說：“我們也想合法經營，但辦不倒相關手續，只好這樣經營了。”在對__戶街頭小吃經營者的調查中發現全部沒有合法經營手續，對__戶預包裝食品和飲料經營者調查統計發現，只有__戶有合法經營手續。

_、街頭食品經營流動性大，無固定營業場所。部分小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營戶沒有固定的經營場所，大多為一個手推車，為逃避正常的檢查和管理，通過街頭早市或夜市經營方式開展“游擊"經營，頻繁更換加工經營場所，再加上經營場所分散，出攤時間不定，你下班，他上崗等情況，不易被食品衛生監督人員和工商行政管理人員發現和被監督檢查。

_、衛生設施配套不全，食品衛生質量難以保證。小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品攤點以謀生為主，自稱“小本經營”，大多只有一個小店鋪、一個手推車或者三輪車，餐具基本不消毒，無防蠅、防塵等衛生設施，街頭食品都沒有冷藏設施。投資起點低，經營面積狹小，也舍不得在衛生設施上投入，從而直接影響食品安全，潛在著食物中毒和腸道傳染病發生的隱患。

_、從業人員衛生意識差，法制觀念淡薄。由于小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營者主要為農村進城打工人員、企業下崗職工和無固定收入的中、老年人，他們文化素質低，年齡偏大，許多不具備基礎衛生知識，知道《食品安全法》和食品相關法律法規的只占調查總數的__%左右，且絕大多數人在工作時不穿戴工作衣帽，部分從業人員身上衣服油跡斑斑、污濁不堪，而且有留長指甲、涂指甲油、戴戒指的現象，個人衛生較差。

_、食品及原料管理難。部分小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營戶只顧有利可圖、盲目進貨，根本不知道或不注重索取食品產品（或原料）的衛生檢驗化驗單或合格證，只要價格低，就不管來路，既不索證，也不問是否為偽劣食品，只管進貨，檢查時也不能提供進貨臺賬。

_、無照經營強制取締難，可能產生新的社會不穩定因素。國家工商行政管理總局在《全國工商行政管理系統流通環節產品質量和食品安全專項整治行動方案》中要求徹底解決鄉鎮政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點無照經營問題，即“一個徹底解決”，“一個徹底解決”涉及的對象主要是弱勢群體，如果沒有制定切實可行的實施方案，做深入細致的宣傳解釋工作，就盲目的取締食品無照經營戶，容易引發社會矛盾。就我市的統計數字來看，大多數從事無照經營的食品經營戶，多為外來人員、下崗職工、農村剩余勞動力、城鎮無業閑散人員，其經營收入往往是全家唯一生活來源，如果強制取締的方式方法不當，極易產生新的不穩定因素，

（二）小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的危害影響。

_、巨大的食品安全隱患。由于小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的經營場所、環境衛生、食品來源等多數達不到要求，從業人員大多數未進行健康體檢和衛生知識培訓，食品衛生知識匱乏，制作食品過程中不可避免地出現生熟不分、操作過程混亂，使食品受到污染等現象，加上政府職能部門監管相對缺失，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品、農村食雜店存在巨大的食品安全隱患。

_、影響市容市貌和環境衛生。小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品經營者一般在學校、工廠、集貿市場、商業街、城鄉結合部、小街小巷等人員聚集地區進行經營。多數存在占道經營，街頭食品經營使用的車輛五花八門，亂停亂放，隨處大聲吆喝，有的經營者在經營過程中產生的垃圾隨處丟棄，影響環境衛生，市容市貌，是城鄉環境綜合整治的難點，街頭食品經營違反了城市管理相關法律法規，無法引入合法化的根源。峨眉山市作為旅游城市，小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等的無照、不規范經營對城市整體形象的影響更大。

_、阻礙交通，影響城市秩序。小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品的經營，本來就擁堵的交通更是雪上加霜。部分小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營者甚至把攤點擺放在街道中間，消防通道處，學校、小區門口、集貿市場的進出口等，如遇到緊急情況，影響人員疏散，如遇火災，消防車進出將很困難，影響城市秩序。其他的占道經營也有同樣的問題。

三、小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品、農村食雜店監管現狀分析。

_、市場準入嚴格，手續較多。食品經營的市場主體準入程序復雜，審批環節繁鎖。在《食品安全法》頒布實施前涉及衛生、環保等前置許可部門，《食品安全法》實施后涉及質監、工商、食品藥品、環保等前置許可部門。單就辦理餐飲服務許可證這項手續來說，大多數經營戶的規模、設施、衛生條件都達不到標準而無法辦理，前置手續不全，工商部門就不會辦理營業執照。如在城區開設一個飲食店，經營者首先要選定鋪面，與鋪面出租人簽定租賃合同，才有合法的經營場所，然后還需要辦理餐飲服務許可證，待所有證照辦好后才可到工商部門辦理開業登記。在辦證過程中，由于各個部門審批發證時間不一，短則幾天，長則一至兩個月，部分收費標準偏高且未完全公開透明，從而增加了經營者的創業成本，無法調動經營者先辦證照后經營的積極性，導致大量的食品無照經營現象發生。

_、監管執法力度難以實施。食品無照經營行為一直是久打不絕，屢禁不止，除了經營者和其他社會因素外，相關部門在日常行政執法力度難以實施也是導致食品無照經營行為存在的因素之一。在日常監管執法中工商部門發現無照小食品經營行為時，按照法律規定應該進行處罰和取締，但實際工作中卻多數無法罰款，本來收入就低，罰款很難承受，取締也很難，不讓做了基本生活都得不到保證，多數時候采用口頭或書面責令限期整改，就是強制取締以后，有的也會死灰復燃，經營者就原有條件也無法取得合法經營手續。監管執法中同時還存在監管對象多，執法力量不夠等原因。基層工商所作為工商機關的派出機構，戰斗在食品安全監管的前沿，如龍池工商所目前全所只有_人，除進行登記、市場、商標、廣告、內勤工作外。他們不僅要對分散在三個鄉鎮的經濟戶口進行監管，還要承擔經檢辦案、企業回訪、分層分類監管、“市場三化建設”等工作，由于監管人員不足，難以與經濟發展相適應，造成了一些區域長期得不到有效的監管，致使許多食品無照經營得以長期生存。

_、對街頭食品、農村食雜店監管缺失。街頭食品經營者很多無固定經營場所，是“游商”，極易逃避相關執法部門的監管。據初步了解，目前峨眉山市城區街頭食品經營中，有相對固定街頭經營位置的是熟肉經營者、部分長期經營小吃攤點等。其他沒有相對固定經營位置的街頭食品經營基本處于無監管狀態。因在職能化分上“坐商”由工商部門監管，“游商”歸城管部門管理。城管部門在監管時，經營者就玩“躲貓貓”，這里叫他（她）不能擺，他（她）就推（騎）到別處賣，而且經營時間多數為早上或者晚上甚至深夜，處于執法部門監管的“真空時間”。同時，工商部門取締部分小作坊、小攤點、小店鋪食品經營戶后，又使其變成了滿街跑的“游商”，使其進入監管更難的領域。對于農村食品安全監管，由于農村地域寬廣、部分交通不便、監管執法力量缺乏、監管機制體制不健全等，造成了廣大農村食品監管力度不夠，同時農村經營者多數是利用自家房屋兼職經營，經營者文化素質不高，經營者和消費者食品安全意識更淡漠。因此，農村食品安全更令人擔心。

_、對經營者的疏導和幫扶不夠。由于小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等經營者的特殊性，不能一味的按照相關法律法規硬性處理。但就目前而言，執法部門在工作中采用“堵”的監管方式比較多，就像洪水一樣，用“堵”只能解決一時的問題，使用疏堵結合的方式不多。每一個經營者都有自己不同的情況，有很多的經營者也不想違法違章經營，但也沒有能力改變，為了生計，只有冒險經營了。在其管理中，不但要考慮食品安全，還要考慮經營者的就業問題、生計問題、維穩問題等，涉及的不只是涉“食”職能部門，還涉及就業、維穩、城管、宣傳、_等部門，甚至社區、村組等都要發揮積極作用。但目前對這部分人在政策、資金上的幫扶和思想疏導上做得不夠。

四、逐步解決小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品、農村食雜店無照經營的策略和措施。

_、精確統計，摸清家底，充分了解食品安全狀況。只有對食品經營情況進行精確、全面的統計，才能科學的分析食品安全狀況，評估食品安全風險點。通過充分的調查了解，找準小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品、農村食雜店無照經營的原因，同時建立數據庫，隨時掌握食品經營情況。食品安全數據庫的建立，應在政府的領導下，建立科學的食品管理軟件以及信息交換平臺，使各職能部門在食品監管上的信息共享，形成監管合力，提高行政效能。要采用“條塊結合，以塊為主”的形式進行統計，對某一條街、某一條巷、某一村組、某一區域不管有照還是無照，老經營戶還新開辦的食品經營戶，都應該準確的進行記載，形成網格化。要摸清經營者的基本情況、家庭情況、無照經營的原因等等，就目前，工商部門基本掌握了“坐商”食品經營者情況，對街頭食品的經營狀況，不是很清楚的。有了精確的統計和科學的分析，才能為決策者的決策和制定管理方法提供科學的依據。

_、遵循法律，結合實際，制定切實可行的管理辦法。《食品安全法》對食品生產加工小作坊和食品攤販這兩種經營主體采取了較靈活的處理方式：一方面授權地方人大常委會根據本地實際情況，制定對食品生產加工小作坊和食品攤販的管理辦法；另一方面鼓勵食品生產加工小作坊改善生產條件，鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經營。每個地方的小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品、農貿市場和農村食雜店無照經營情況都有所不同，都有具體的原因。因此，遵循法律，結合實際，制定切實可行的管理辦法就尤為重要。通過制定管理辦法以及配套的幫扶措施，在國家法規前提條件下，在不影響準入核心條款下，在能確保食品安全下，可以適當就某一具體經營形式降低準入門檻的政策，通過制定地方性的管理辦法，使其準入有量化標準。制定切實可行的管理辦法才能使監管執法有法有據可依，才能使職能部門職責明確。譬如，對街頭食品的監管目前就較混亂，職責不明確，監管方法不科學，準入不無法可依，使得對這一食品經營形式的監管很難。

_、加大宣傳，重在引導，營造良好的輿論氛圍。知才能更好的不為，食品安全需要全社會的共同努力，只有提高食品安全經營、消費意識和法律責任意識，才能更好的確保食品安全。這里所指的宣傳有兩個方面的宣傳。一是針對經營者的合法、安全經營的宣傳。要充分利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體進行有關食品安全知識和法規的宣傳，逐漸提高從業人員的衛生意識和食品安全風險意識以及違法的嚴重性。通過宣傳，轉變小攤點、小食品經營戶先開業后辦照或不辦照的思想。同時可以設立咨詢電話，并有針對性的對經營者進行面對面講解、引導、教育，提高經營者的法律意識和遵紀守法的自覺性。二是針對消費者或全社會的宣傳。通過宣傳使廣大人民群眾了解食品安全消費基本常識，提高全社會關注度，使食品安全始終處于高壓狀態，提高自覺舉報無照食品經營行為。只要人們不去或者少去不合法的經營者處購買食品，這些經營者就會無利潤可獲，自動停業，或者通過轉變，改變經營條件，取得合法經營資格。食品安全宣傳應該制定規劃、形成制度，長期堅持、形式多樣，才能達到預期的目的。

_、明確職責，加強協作，構建治理食品無照經營長效機制。《食品安全法》對各個部門在食品安全監管方面的職能作了明確分工，但是食品無照經營的治理是一項長期的、復雜的工作，必須加強部門之間的協作。《食品安全法》第六條特別強調：“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。”因此，構建各部門相互配合的治理食品無照經營協作機制勢在必行。地方政府統一領導、指揮、協調本行政區域內的食品無照經營治理工作，建立各相關部門之間的聯席會議工作制度，定期通報有關信息和工作情況；定期就有關問題召開專題會議，處理重點、難點問題；組織聯合執法行動，形成執法合力，共同查處食品無照經營行為。對在食品安全監管反面，不作為、亂作為、慢作為的行為，應按照相關法規制度，堅決予以處理，使每個職能部門切實履職到位。食品無照經營的監管，最薄弱的環節在農村。由于農村食品市場量大面寬，經營戶安全意識淡薄，短期的專項整治行動只能達到暫時的效果。因此應建立農村市場監管長效機制，充分發揮好農村基層組織的作用，從農村廣大群眾的身體健康、生命安全、社會穩定的角度出發，加強對外來人口、本村村民食品經營活動的管理，從源頭上遏制無照經營現象的發生。

_、疏導為主，取締為輔，鼓勵改善條件取得合法經營資格。小作坊、小攤點、小店鋪食品、街頭食品等食品無照經營的特殊性、復雜性，如果一味的進行強制取締，不利于促進和諧、維持穩定，應以疏導為主，取締為輔，鼓勵改善條件取得合法經營資格。以專項整治和日常檢查相結合的形式，加大執法力度。一方面，適當降低門檻，加強宣傳教育，對確因困難無力改善經營條件的進行一定的幫扶，引導領取營業執照，合法經營；另一方面，對于屢教不改，存在重大食品安全隱患，對人民群眾身體健康構成嚴重威脅的食品無照經營行為，堅決依法取締。《食品安全法》第八十四條加重了對未經許可從事食品生產經營活動的處罰，既增加了“沒收違法生產經營的食品、食品添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品”的處罰種類，又在處罰力度上有所加大。執法部門應查處一批大要案件，起到警示作用，使食品經營者知曉無照經營的嚴重法律后果。以疏堵相結合、教育與懲處相結合，通過部門合力，形成整體監管、全過程監管、毫不放松的監管，就能逐步解決食品無證無照經營，確保廣大人民群眾的食品消費安全。