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黨的十七大指出：“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工補農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化新格局”。因此，如何緊緊抓住這一歷史機遇，認真解決農村改革中凸現的村級負債問題，為建設社會主義新農村奠定良好基礎，是當前統籌城鄉協調發展，做好農村工作亟待解決的突出問題。筆者結合枝江市村級債務情況就此談一些粗淺的看法。

村級債務沉重，已愈來愈成為困擾農村改革發展穩定的突出問題，已愈來愈成為鞏固農村稅費改革成果丞待破解的難題，已成為推進社會主義新農村建設的主要障礙。自年省委、省政府化解村級債務試點工作會議后，枝江市按照上級黨委、政府的總體部署和要求，切實把化解村級債務作為農村工作的一項突出任務和為民辦實事的重要內容來抓，堅持清理與化債并舉，增收與化債并重，探索了一些化債的途徑和措施，遏制了村級債務急劇攀升的勢頭，取得了化解村級債務的階段性成效。我市拽車村率先實現了零債務。截止年12月底，我市已化解村級債務5152萬元，占2002年鎖定村級債務29084萬元的17.7%。

一、村級債務現狀

村級債務始于上世紀80年代中后期，隨著農村改革的不斷深化，在90年代初逐步顯現，特別是90年代中后期村級債務以翻番的速度急劇膨脹。

一是負債面廣。2002年農村稅費改革時，我市鎖定村級債務29084萬元，全市198個行政村村村負債，負債面達100%。

二是負債數額大。截止年底，全市198個村負債額仍達22243萬元，村平112.3萬元。負債在10萬元以下的村僅有5個，占村總數的2.5%。全市負債在200萬元以上的村有30個，負債額達8486萬元，占全市村級總負債22243萬元的38.2%.

三是債務硬，債權軟。從調查情況看，絕大多數村債務的往來關系是明確的，是必須要償還的，是硬的。但債權清收，省委、省政府明文規定：只能清理村干部養老保險，追繳單位和干部職工拖欠村集體的款項，清收村辦企業承包款。農村稅改前農民歷年形成的稅費尾欠，繼續執行中央暫停清收的規定。同時，從債權結構分析，90%左右的村級債權是農戶稅費尾欠款，這些欠款戶中有的已經遷走，有的人已去世絕戶，很難回收，導致有相當部分成為呆、壞、死賬。

四是向村組干部借款數額大，不穩定因素增多。在稅改前，村組干部為完成上級上繳任務，用本人存款和向自己親戚朋友等借款完成上繳任務（在村存款戶頭都是村組干部個人的名字）。由于村集體長期不能還清村組干部借款，一些債權戶經常到村組干部家中索債，甚至拖刀動斧追款，村組干部人身安全不能得到保證。據統計，我市有173個村、1010名村三職干部在村集體以自己名字立據存款1977.29萬元，占債務總額的8.9%。

二、村級債務形成原因

造成村級負債不斷增大的原因固然是多方面的，既有決策中興辦企業、借貸上交形成的債務，也有管理不善、非生產開支失控的漏洞，還有非正確政績觀的誘導，但更深層次的原因還在于現行管理體制和投資分配政策上存在的制度缺陷。

首先，國家對農村公共產品和服務的投入主體錯位。在財政分灶吃飯的體制下，國家對基礎設施建設的投入項目，幾乎都要求地方配套資金，而在經濟欠發達地區，地方財力往往呈倒金字塔，財政越往下越困難。縣鄉財政被喻為“吃飯財政”，根本無力配套資金，搞建設。隨著農村基礎設施建設步伐的加快，地方財政入不敷出，村級承擔的資金缺口越來越大，村級債務因此也越積越多。加上有些領導片面追求經濟“超常規”、“跨越式”發展，制定不切實際的生產建設項目和經濟發展指標，開展名目繁多的達標升級活動，以政府責任狀的形式進行考核，村組干部不得不靠大量舉債“搞建設、謀發展”，使本來就捉襟見肘的村級財力更加舉步維艱。

其次，稅費征收制度中存在的業績考評缺陷，是導致村級債務增加的重要因素。農村稅改前，完成上級下達的稅費任務，是村組干部的一項重要使命。為保障稅費的足額上繳，大都采用績效掛鉤的辦法，實行獎勵或直接與本人工資報酬掛鉤。考評指標也只管稅費是否收繳上來，所反映的只是收入完成情況，而不問錢從何來？是否舉債？一些村組干部為了完成任務，拿到獎金，除了挪用村“三項提留”外，向農戶或個人借款或直接從銀行、信用社、農村合作基金會貸款完成各種稅費上繳任務。

第三、原國民收入再分配體制不利于農業農村的快速發展。上世紀八九十年代我國二元社會經濟結構沒有打破，國民收入再分配重點向城市傾斜，財政支出中用于農業發展和農村建設的投入比例依然不是很高。農村稅費改革前，村級公益事業靠“三提五統”維持。農村稅費改革后，國家政策支持仍然沿用過去國家、地方、村級各出一點的辦法，在操作上實際是有資金缺口的。在現有農民收入水平下，村組要完成這些投入任務，出路只有兩條，不是增加農民負擔，就是向私人借債。

三、化解村級債務的對策

沉重的債務負擔已嚴重影響基層的正常運轉和社會穩定，成為制約農村經濟發展和農村綜合改革的重大障礙。真正化解起來盤根錯節，有些問題是積重難返，不可能畢其功一役，不可能一蹴而就，如果不從根本上解決，必然會導致舊債未還又添新債。筆者認為，應本著不操之過急，不增加農民負擔，確保農村穩定的原則，按照“禁增新債、化解舊債、分類處理、逐步消化”的思路，在法律、法規和政策允許的范圍內，大膽探索各種有效的化解辦法。

（一）降息減債。以專項治理高息借款作為化解鄉村債務的突破口。要對借款本金和利息逐筆清查，清查結束后仍然滯留賬外的借款，村級組織將不承認。村級借款利率一律降至金融部門規定的同期同檔存款利率標準之內。借款不準利滾利，已按利滾利計算尚未支付的，要糾正；已經支付的，視造成損失情況，追究責任人責任。村組干部利用職權放貸或以工資轉為借款的，一律取消全部利息。借款用于吃請送的，由責任人承擔。在償還各類債務中，要優先償還個人借款，暫時無償還能力的村，借款要停息掛帳。

（二）清收債權還債。要根據不同欠款對象分類施策，確?；厥铡Ｒ皇菍r戶的欠款要區分情況回收，能一次償還的，必須做到一次性回收；欠款額度大、一次性償還有困難的，必須作出還款計劃，簽訂還款合同，按合同約定償還欠款；對有償還能力拒不還款的，要按照法律程序依法清收。二是對外單位和國家公職人員欠款，要采取逐人清繳、財政扣繳、銀行劃撥、工資扣繳、以資抵債、依法清收等措施，力爭一次性回收；對有還款能力拒不還款或拖延還款期限的，要給予黨紀、政紀處分。三是村級組織為企業和個人借款擔保形成的債務，一律由企業或個人負責償還；企業已合并轉制的，由接收企業負責償還；企業已關?；虺Ｄ晏潛p無效益的，要拍賣其資產抵債。四是對村集體墊付各項稅費等掛賬形成的債務，應查明原因，符合法律、法規規定屬于農戶的，可以轉入農戶名下。清收的欠款要專項管理，定向用于償還債務。

（三）盤活資產還債。以盤活集體資產作為化解村級債務的重要途徑。要深化農村集體資產產權制度改革，盤活村集體資產，對長期閑置和經營不善的集體資產，如房屋、荒山、魚池等，可采取產權轉讓、承包租賃和拍賣等方式盤活集體資產。搞好集體現有的土地、水面、林地等自然資源的開發利用，增加村級組織收入，以資抵債。

（四）嚴防增加新債。以杜絕新債務的發生作為化解村級債務工作的重點。要切實減輕村級組織負擔，一是任何單位不準向村級組織強行攤派報刊、書籍征訂任務，更不得以回扣、代扣、代繳等方式促訂促銷。二是不準強行開展村級組織和農民出錢出物的達標升級活動，不準強行命令村級組織完成種養計劃和技術推廣任務，不準搞勞民傷財的“形象工程”。三是村級組織創辦企業及興辦公益事業要堅持因地制宜、循序漸進、量入為出、量力而行的原則，不準超出“一事一議”籌資、籌勞上限控制標準，無財力保障的不準借債進行。四是要大力精減村干部職數。村黨支部委員、村委會干部（黨員）交叉任職，嚴格執行村干部定額補貼標準，嚴格控制村級支出，壓縮一切不合理開支，增強村級組織還債能力。

（五）建制防債。以建立完善村級財務管理和監督為核心的長效機制是防止新債發生的重要保障。堅持實行村務公開、民主理財制度，建立健全村民議事組織，完善議事規則，規范財務公開的程序、形式和內容，重大財務開支必須經村民會議或村民代表會議討論通過方可實施，切實加強村級組織內部民主監督；要建立村干部責任審計和責任追究制度，對違反規定給村級組織造成新的不良債務的責任人，要依法追究經濟、行政、紀律責任；全面實行村財民理鄉鎮代管，實行村級賬務、資金雙代管，使村級財務管理規范化、制度化；加快管理手段的現代化，逐步建立農村經濟監測系統和農村經濟管理網絡，實施會計管理電算化；加大對村集體經濟審計監督力度。

（六）發展經濟化債。以拓寬農民、村級組織增收渠道作為化解村級債務的根本途徑。村級債務的解決，最終是要靠發展經濟，靠農民和村級組織增收來實現。因此一是要加大改革力度，探索新的集體經濟實現形式。積極引進資金和項目，利用集體資源、資產參股入股，實行股份合作，拓寬村級組織收入渠道，增強村級組織自行化解債務的能力。二是加大招商引資的力度，盤活辦企業、上項目的資產，化解其債務。三是各級政府及有關部門要引導農民發展各類農民專業合作經濟組織，為農民提供科技、信息、生產資料供應和產品銷售及法律援助等方面的服務，促進農業和農村經濟結構戰略性調整，幫助農民發展畜牧業和多種經營。對農民進行進城務工知識的培訓，轉移農村剩余勞動力，擴大就業門路，增加農民收入，增強其還款能力，逐步回收農民欠村級組織的債務。

（七）財務清理沖債。對歷史形成的債務，區別情況，分類處置。對不符合有關政策規定的稅費尾欠，按照程序核銷，不再向農民追繳；對欠村組干部工資形成的村級債務一律不得計息，對已計息的，其利息一律從債務中剔除，據實核算；對村級生產性和非生產性投資形成的債務，由審計、財政、經管等部門審計，據實確認。所欠工程款一律不得計息；同時，對清理過程中發現收入不上帳和重報、虛報支出，虛增村級債務的應如數退回，屬違紀違法的問題，由執紀執法機關處理。

（八）強化組織保障和責任追究化債。各級黨委、政府要站在實踐“三個代表”重要思想和踐行科學發展觀的高度，提高對化解村級債務問題重要性的認識，切實把化解舊債、制止新債工作提上重要議事日程，主要領導要親自抓、負總責。要教育廣大干部樹立科學的發展觀、正確的政績觀，改變新官不理舊賬的錯誤觀念。增加債務考核指標，把清欠減債和防止新債增加列入鄉村干部政績考核的重要內容，對工作突出，成效明顯的干部，要予以表彰獎勵。凡是違反規定擅自借款或擔保而發生的債務，要按照“誰決定借款、誰負責還款”的原則處理；對沒有償清債務的當事人，不得調動或提拔，對造成損失的要追究主要責任人和有關責任人的責任，確保農村經濟健康發展。

（九）上級轉移支付化債。按照中央優先化解與農民利益直接相關、基層矛盾比較集中的農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務的要求，筆者建議中央、省增加對村級轉移支付資金，專項用于償還村級債務。