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*年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對社區民主自治的最基本組織——居民委員會的性質、權源、主要任務等都作了明文規定。但實際上，長期以來居委會沒有按照憲法和法律的規定運作，而是被變相地視為最基層一級的行政組織。居委會干部直接或間接由街道任命；居委會干部工作的好壞只由街道通過考核作出評判，而沒有居民的參與；居委會的工作任務遠遠超過了《居組法》規定的任務。不可否認，居委會這種有悖于憲法和法律的運作方式，在計劃經濟和社會轉型時期，為政府分擔了大量工作，對社會穩定起到了積極的作用。但是，隨著依法治國方略的推進，隨著我國加入WTO，這種運作方式將會變得越來越不適應。

一、當前增強社區民主自治功能存在的主要問題

（一）從認識上來看，對增強社區民主自治功能的理解還有待于深化。目前我國社會正逐步從計劃經濟體制下的行政一體化社會結構向政府、市場、社會三大結構分化和整合轉變，與此相適應，社區建設中政府也要適時改變直接包攬社區事務的狀況，確立社會本位的認識，把發育社會、培育社區作為政府的目標，注重民間群眾社區參與的自主性、積極性培育，只有實質性的轉換城市基層社區管理模式，建立符合社會主義市場經濟的民主管理模式，才是社區發展的目標所在。但是很多人還沒有認識到按照《居組法》增強社區自治功能是改革黨的領導方式，鞏固城市基層政權建設，推進社會主義民主政治建設的一項重要工作。因而，還沒有引起普遍的重視，沒有把社區民主建設作為一項緊迫的政治任務來抓，拘泥于按照縱向的行政方式管理社區，習慣于將居民委員會視為城市政府行政管理的“末梢”。

（二）從政策上來看，增強社區民主自治功能還缺乏規范性文件的指導。雖然憲法和《居組法》對在社區開展民主建設提供了法律保障，但是究竟怎么操作，如何處理街道與居委會、居民區黨組織和居委會的關系，還缺乏規范性文件的具體指導，因而造成居民委員會、居民區黨組織和街道的關系不順，主要表現為兩個關系的錯位。一是街道和居委會的關系錯位。隨著上海城市化進程的加快，街道辦事處工作事務急劇擴展。街道通過自己所掌握的政治和經濟資源，將居委會“改造”為自己的“派出機關”，并將大量瑣碎的行政事務交給居委會執行，從而使居委會走上了“行政化”軌道。居委會的居民自治功能由此發生嚴重偏離。因而在城市現代化進程向更深層次推進時，居委會的自治功能難以發揮，而單靠行政力量實現社區的成功治理又有些力不從心。二是黨支部與居委會關系錯位。許多居委會和黨支部實際上是兩塊牌子，一套班子。雖然黨章明確規定社區黨組織享有領導權，居民自治組織享有自治權力。但由于對二權無明確界定，實踐中就出現了權限不分、職責不明。有的將兩種完全不同性質的組織交合為一體，黨組織包辦了社區居民自治事務，居委會實際上成了黨支部的執行機構，從而制約了居委會自治功能的正常發揮，使得居委會的自治功能萎縮，社區居民參與積極性降低；有的黨組織不知如何對居委會實施領導，對民主自治不能發揮主導作用，使自身成為各種矛盾的焦點。

（三）從理論上來看，對增強社區民主自治功能，推進社區民主建設研究的力度不大。社區民主建設，是新時期社區工作面臨的一個新課題，它在理論上的研究還遠遠滯后于實踐上的發展。隨之而來的是，社區民主建設的指導思想和原則、形式和內容、運作機制及規律等等，都需要從理論上進一步深入研究，否則，無以指導當前的實踐。在我們對楊浦區五角場浣沙四村這一直選示范點的調查中發現，雖然“直選”推進了社區民主和自治建設，但仍存在一些問題，比如候選人的推薦上，由于現代城市社區的特點和都市人生活的習慣，人們相互之間缺乏足夠的了解，如何使直選做到公平、公正；在直選中行政干預尺度是否得當，怎樣才能變居民的被動參與為主動參與，跳出原來的“包辦”式選舉；居委會選舉程序性制度欠缺，如罷免社區居委會成員的程序，包括罷免案的提出、罷免的方式等等問題，都需要理論工作者作深入細致的研究。

（四）從實踐上來看，社區民主建設的工作還處在起步階段，居民群眾的參與率有待提高。美國學者卡爾·科恩認為，所謂民主，是一種社會管理體制，“參與”是其中關鍵性的概念。社區參與是社會整合和穩定的基礎之一，體現了社區成員對共同利益和需求的自覺認同，有助于發揮社會成員的主動性、互助性、自覺性。只有居民廣泛參與社區事務，才能培養社區意識，形成社區范圍內有效的組織結構和運作機制，最終實現社區發展。從我們的調查來看，目前社區居民的參與意愿與參與行動都是不夠的，首先表現在居委會的選舉上，街道對居委會干部選舉的過多干預或影響，加上居委會干部連任現象較普遍，有向“職業化”發展的傾向，造成居民對選舉的興趣與信心下降，導致選舉參與率低。其次，總體參與率分布不均。從年齡看，參與社區活動的主要是離退休人員和中小學生，在很多社區都有老年活動室，有為學生開辦的種種教育活動，但卻很少為中青年人提供社區活動的平臺。再次，居民參與程度不深。居民大多數情況下，只是參與社區事務的運作，而很少參加決策與管理，比如說配合居委會的社會救助活動、計劃生育工作、文化宣傳工作、衛生綠化工作等，都是一種被動的行為，未能真正體現居民自治，從而導致居民社區參與的弱化，對社區公共事務、公共活動的態度冷漠，所以居委會發動的各種社區活動難以引起居民的強烈響應，有時甚至遭到非議與責難。最后，社區建設中一些活動流于形式，有的未能真正代表群眾利益，挫傷了群眾參與的積極性。比如，為了迎接上級檢查而打掃公共衛生、搞文藝匯演等，都沒有真正考慮居民的需求，很大程度上削弱了居民對社區的認同感，同時也增加社區建設的成本。

二、增強社區民主自治功能需要處理好兩種關系

（一）注重社區民主自治與社區黨建協調推進。首先，在認識上，必須明確加強基層黨建與社區開展民主自治具有深刻的內在聯系，兩者是相互促進、密不可分的。一方面，加強社區黨建是在政府對社會的干預和調控從直接轉向間接、從無限轉向有限的條件下，確保社區群眾民主自治能夠健康、有序發展的重要條件。另一方面，由于社區中社會成員性質的多元性、社會關系的松懈性，從而使得無論是在社區民主自治組織的建設上還是自治制度的運作中，社區群眾自治的發展都需要一個有效的、有力的主導力量，這個力量就是黨的領導。總的而言，黨的領導是社區群眾民主自治發展的內在要求，加強社區黨建是社區群眾民主自治發展的重要條件，而社區群眾民主自治是黨鞏固和發展自己社會基礎的重要途徑。其次，由于社區黨建與基層民主建設的發展有著十分深刻的內在聯系，社區黨的民主建設不僅關系到社區黨組織自身的活力，而且關系到社區基層民主建設的總體發展。社區黨內的民主建設可以對社區民主建設的開展起到示范和輻射的作用，實現兩者間的有效互動。最后，當前社區黨的民主建設中存在許多問題，這些問題的存在影響了其對基層民主建設的示范和推動作用的發揮。這就要求我們必須完善黨內各項民主制度，切實保障社區黨員民主權利的行使。

（二）注重培育社區組織與推進社區民主的良性互動。自主性、自治性社區組織的培育和發展對社區民主自治的開展意義重大。首先，對于國家來說，社區組織的發展和成熟為政府對社區職責的轉換提供了平臺，促使政府從社區具體事務操作中解放出來，變操作社區管理為調控社區管理，有利于社區基層民主政治的發展。其次，對于社區民主自治的主體——居民來說，培育社區組織，為擴大居民參與，推進社區管理中民主政治的發展提供了現實途徑。居民可以通過加入社區組織，表達自己的愿望和要求，借助社區組織的力量，實現個體力量無法滿足的利益需求。此外，在社區組織的共同生活，還可以實現社會成員間的良性溝通。最后，對于社區來說，社區組織是社區建設的組織性主體。它的成長和發育有利推進社區工作專業化和社區工作志愿性質的提高，有利于打破部門和區域行政界限，整合社區資源和滿足居民日益增長的多樣化、個性化的物質和文化需要。

因此，必須正確為政府和政黨在發展社區自治組織中的作用定位，給社區組織一個更加開闊的生長空間，淡化對社區組織的行政領導色彩，切實為社區組織在法律地位、社會保障、財政政策、活動費用等方面的情況提供一系列明確的政策和法律規定，從法律上保護社區組織的合法地位和自主地位。同時，社區自治組織又要在黨的領導下，依法發展，加強自主能力的培養和自主機制的完善，減輕和擺脫對行政的依賴。

三、對增強社區民主自治功能的操作性思考

（一）加強領導，正確引導，培育居民的民主參與意識。要加強對社區民主自治，推進社區民主建設工作的領導，進一步統一各級黨政領導干部的思想認識，增強社區民主建設的意識，制訂適合本地區實際的社區建設的工作措施。要把按照憲法和法律的要求，落實居委會自治功能，列為街道黨工委、辦事處改進領導方式的重要內容，加強指導和檢查，保證社區民主建設落到實處。同時，要積極引導，培育居民群眾的民主參與意識。在目前條件下，可通過政府動員的方法來刺激居民的參與意識，但這種動員不能靠外在的強制性壓力，而是要將居民參與的行動與其真實利益聯系起來，避免一些形式主義、表面文章、只講究聲勢而忽視居民真正需求的做法，通過一些踏實有益的工作培養居民對社區的認同感，增強居民參與的興趣，主動的參與社區公共事務的決策管理。要切實從“四性”工作出發，創造形式多樣的平臺，使居民認識到，在生存的載體由單位轉移到社區、自己由“單位人”轉為“社區人”后，必須積極培養自己對社區的主人翁意識、自治意識，積極參加到社區各項工作的管理和決策中去。提高自己的社區意識和社區認同，傾力維護社區的公共利益，協調好自身與社區的利益關系。

（二）明確界定社區的自治權。與《居組法》的要求相比較，目前社區的實際自治的空間明顯不夠，有必要明確具體地界定社區的自治權。1、財產權，包括：居委會財產的所有權和收益權任何單位和個人不得侵占；社區興辦的社區服務業收入只能用于社區公益性事業和改善社區工作者待遇，任何單位和個人不得挪用；社區在興辦公益事業時，可以通過民主自愿方式，向受益的社區成員籌集資金；居委會有權拒絕不合理的財力和人力攤派。2、決策權，在社區黨組織的領導下，社區成員代表大會可以根據《居組法》的原則自主決定本社區公益事務中的重大問題。3、選聘權，社區成員代表由社區成員通過一定的民主程序選舉產生，社區成員代表大會選舉產生居委會和議事層，居委會自主選聘居民小組長、樓組長等社區工作者。4、管理權，包括社區硬件設施的建設、管理和維護權（如辦公室、圖書室、健身器等公共設施的維護與管理）、社區自辦的服務網點管理權、社區群眾性文化教育活動的組織和開展、社區不文明行為制止權、社區群防群治的組織權、社區民間糾紛調解權等。5、監督權，包括對街道等政府部門實施監督的權利；對社區內的各種經營單位的行為進行監督的權利；向有關部門舉報和反映問題，并要求答復的權利；向有關部門反映社區成員的利益需求，并維護社區成員的合法利益的權利。