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一、日本應急管理工作的主要特點

日本是經濟高度發(fā)達的國家。由于地處地震和火山活動異常活躍的環(huán)太平洋地帶和地形、氣候等原因，日本也是地震、臺風、海嘯、火山噴發(fā)、暴雨等自然災害頻發(fā)的國家。二十世紀五十年代末和九十年代初，日本先后發(fā)生了伊勢彎臺風、阪神大地震等重大災害，國民生命財產安全損失慘重，嚴重影響了經濟社會發(fā)展。同時，伴隨著經濟的高速發(fā)展，事故災害和傳染病蔓延等其他災害不斷增多。面對各種災害特別是自然災害的嚴峻挑戰(zhàn)，日本高度重視防災、減災工作，經過不斷總結完善，形成了特色鮮明、成效顯著的應急管理體系。其主要特點是：

(一)應急管理法律體系健全完善

在預防和應對災害方面，日本堅持“立法先行”，建立了完善的應急管理法律體系。1946年，國家頒布了《災害救助法》。1961年制定頒布了《災害對策基本法》。該法對防災理念、目的、防災組織體系、防災規(guī)劃、災害預防、災害應急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態(tài)等事項作了明確規(guī)定，是日本的防災抗災的根本大法，有“抗災憲法”之稱。根據《災害對策基本法》，日本還頒布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法規(guī)。目前，日本共制定應急管理(防災救災以及緊急狀態(tài))法律法規(guī)227部。各都、道、府、縣(省級)都制定了《防災對策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實施，顯著提高了日本依法應對各種災害的水平。為了確保法律實施到位，日本要求各級政府針對制訂具體的防災計劃(預案)、防災基本計劃、防災業(yè)務計劃和地域防災計劃，細化上下級政府、政府各部門、社會團體和公民的防災職責、任務，明確相互之間的運行機制，并定期進行訓練，不斷修訂完善，有效增強了應急計劃針對性和操作性。

(二)應急管理組織體系科學嚴密

日本建立了中央政府、都道府縣(省級)政府、市町村政府分級負責，以市町村為主體，消防、國土交通等有關部門分類管理，密切配合，防災局綜合協(xié)調的應急管理組織體制。國家設立“防災委員會”，負責制定全國的防災基本規(guī)劃、相關政策和指導方針，由內閣房負責協(xié)調、聯(lián)絡。“中央防災委員會”的主席是首相，成員包括國家公安委員會委員長、相關部門大臣，公共機構，如赤十字會、ntt電信公司、電臺、廣播電臺和研究行業(yè)的有關學者組成。當發(fā)生較大規(guī)模的災害時,中央政府成立“非常災害對策本部”。當發(fā)生特大災害時,中央政府成立“緊急災害對策本部”,由首相擔任本部長。都道府縣設有防災局(下設危機管理課)，負責制訂地方防災計劃，綜合協(xié)調轄區(qū)防災工作。轄區(qū)內發(fā)生較大規(guī)模災害時設置“災害對策本部”，由知事任本部長。各市町村也有相應機構，負責實施中央和地方政府的防災計劃，是應對災害的主體。一般情況下，上一級政府主要向下一級政府提供工作指導、技術、資金等支持，不直接參與管理。當發(fā)生自然災害等突發(fā)事件時，成立由政府一把手為總指揮的“災害對策本部”，組織指揮本轄區(qū)的力量進行應急處置。除地震外，上一級政府通常根據下一級政府的申請予以救援。

(三)公眾防災避災意識強，自救互救能力高

日本十分重視應急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力,減少災害帶來的生命財產損失。

為紀念1923年9月1日的關東大地震，日本將每年的9月1日定為“防災日”，8月30日到9月5日為“防災訓練周”。在此期間，通過組織綜合防災演練、圖片展覽、媒體宣傳、標語、講演會、模擬體驗等多種方式進行應急宣傳普及活動。同時，將每年的1月17日定為“防災志愿活動日”，1月15日至21日定為“防災及防災志愿活動周”。鼓勵公眾積極參加防災訓練，掌握正確的防災避災方法，提高自救、互救能力。

政府部門及社會團體根據本地區(qū)有可能出現(xiàn)的災害類型，編寫形式多樣、通俗易懂、多國語言的應急宣傳手冊，免費向公眾發(fā)放，普及防災避災常識。同時，社區(qū)積極組織居民制作本地區(qū)防災地圖。通過災害分析、實地調查、意見收集、編寫樣本、集體討論、印刷發(fā)放等環(huán)節(jié)，使居民了解本地區(qū)可能發(fā)生的災害類型，災害的危害性，避難場所的位置、正確的撤離路線，真正做到災害來臨時沉著有效應對。日本將防災教育內容列入了國民中小學生教育課程，通過理論授課、觀看影片、參觀消防學校、參加應急訓練等方式宣傳應急知識，增強應急意識，培養(yǎng)應急能力。同時，教育部規(guī)定學校每個學期都要進行防災演習。9月5日，應香川縣知事的邀請，我們參加了香川縣綜合應急演練，就有近100名中學生參與此次演練，經常的模擬演習不但鍛煉了學生的逃生技能，也有助于消除他們在面對災難時的恐懼心理。在日本的縣市，都建立了市民防災體驗中心。體驗中心是集防災教育、防災訓練功能于一體的應急科普宣教基地，由政府出資建設，免費向公眾開放。體驗中心內設有模擬地震體驗室、模擬臺風體驗室、模擬煙避難體驗室、模擬醫(yī)護急救訓練室、消防滅火訓練室、防災影像播放室、模擬災害處置游戲室、圖片展示區(qū)、裝備展示區(qū)等。公眾通過體驗，感受不同類型、不同程度的災害，增強防災意識;通過實踐，掌握基本的自救、互救技能。

(四)應急保障有力

一是建立了專職和兼職相結合的應急隊伍。專職應急救援隊伍主要有警察、消防暑員、陸上自衛(wèi)隊。兼職隊伍主要是消防團成員。消防團員由公民自愿參加，政府審查后，定期組織他們到消防學校接受培訓，發(fā)給資質征，并提供必要的設施和裝備。他們平時工作，急時應急，屬于應急救援自愿者。消防團員人數較多，是本地區(qū)防災和互助的骨干力量。日本企業(yè)消防隊員由企業(yè)組建，保護企業(yè)的自身安全，緊急情況下，也接受政府的調遣。日本消防隊伍分布密集，以香川縣為例，設23個消防暑，專職消防工作人員1163人;有17個消防團239個消防分團，消防團員達7697人。

二是應急設施齊備。充分利用中小學牢固的體育館、教室和空曠的操場、公園等，建設了眾多的應急避難場所，并在街道旁設置統(tǒng)一、易識別的“避難場所指示標志”，便于指引公眾迅速、準確的到達應急避難場所。日本的酒店、商場、機場、地鐵站等公共場所都有明確的避難線路圖，在線路圖中清楚的標明目前所處的位置，消火器材、避難器具的位置及避難線路。所有建筑物的消防通道都標有紅色倒三角，一旦發(fā)生火災，消防員即可以迅速由通道進入樓內解救被困人員。防災公園內有消防直升飛機停機坪、醫(yī)療站、防震性水池和防災用品貯備，并架設電信通訊設施，確保了出現(xiàn)危機時有效發(fā)揮防災功能。

三是應急物資種類多、數量足、質量高。日本建立了應急物資儲備和定期輪換制度，各級政府和地方公共團體要預先設計好救災物資的儲備點，建立儲備庫和調配機制。其中主要食品、飲用水的保質期是五年，一般在第四年的時候更換，更換下來的食品用于各種防災演習。在日本紅十字香川縣支部，香川縣消防學校、防災航空大隊，三豐市消防團、丸龜川西地區(qū)自主防災會等地方，我們都看到了儲備充足的應急物資裝備、設施和生活必需品。同時，日本大力開發(fā)防震抗災用品。根據不同的用途和需要，日本現(xiàn)已研制出各種防震抗災用品。例如，具有一定防火功能的緊急避難用品包，內有各類物品27件，其中包括礦泉水、飲用水長期保存罐、壓縮餅干、手搖充電的收音機及電燈、防塵口罩、防滑手套、繩子、固體燃料、急用哨子、護創(chuàng)膏、藥棉和繃帶等。同時，每次綜合防災訓練時，組織部門會邀請防災用品生產企業(yè)參加，既調動了企業(yè)投身應急管理事業(yè)的積極性，又向公眾推廣了防災用品。由于防災用品產業(yè)的快速發(fā)展及公眾防災意識的增強，日本基本上家家都儲備有防災應急用品和自救用具。

(五)預測預警和應急通訊系統(tǒng)完善發(fā)達

日本依托大專院校、科研院所建立危機管理研究所，對危機管理、健康危機管理、災害數據研究、防災救助等多方面課題進行研究，并將研究成果運用于應急管理工作之中。利用先進的監(jiān)測預警技術系統(tǒng)，實時跟蹤、監(jiān)測天氣、地質、海洋、交通等變化，減災部門日常大量的工作就是記錄、分析重大災害有可能發(fā)生的時間、地點、頻率，研究制定預防災害的計劃，定期組織專家及有關人員對災難形勢進行分析，向政府提供防災減災建議。比如，根據地震專家推測，每隔大約80年至150年，日本就會發(fā)生一次震源位于東海、東南海和南海附近的大地震，而現(xiàn)在到了隨時可能發(fā)生的時期，且震級可能為里氏8級以上。因此，日本各部門都在為應對此次可能發(fā)生的大地震做防災準備。在搞好地震防災對策知識宣傳、防震訓練、物資儲備等工作的基礎上，加大了震情監(jiān)測和震情快速有效傳遞的準備工作。日本科學家在水下兩千米的海槽上安裝檢測儀器，通過人造衛(wèi)星的全球定位系統(tǒng)來密切監(jiān)視海底地殼板塊的活動。積極研究建立全民危機警報系統(tǒng)，當地震、海嘯等自然災害以及其它各個突發(fā)事件發(fā)生時，日本政府有關方面可以不用通過各級地方政府，而是直接利用“全民危機警報系統(tǒng)”向國民發(fā)出警報。

日本各地都建立了都道府縣的緊急防災對策本部指揮中心。指揮中心設有計算機控制的大屏幕顯示器，通過網絡對所屬地區(qū)和城市進行監(jiān)控。指揮中心內還設有政府和商業(yè)電視臺以及警察總部屬的直升飛機的監(jiān)控畫面。發(fā)生災害后，各地政府首腦(知事)和緊急防災對策本部的所有成員將在指揮中心進行救災指揮，使災害緊急處置實現(xiàn)高效化。由于都道府縣所屬地區(qū)都建立了計算機骨干網絡，使緊急防災對策本部的信息中心，通過網絡與所屬的市町村和警察局、自衛(wèi)隊、水電煤氣、道路等管理部連接在一起，以保證信息的通暢和救災行動的實施。日本的防災信息網絡系統(tǒng)十分嚴密。它們除了運用計算機網絡連接外，還用有線專用線連接以備用;如果以上線路都發(fā)生問題時，則利用衛(wèi)星監(jiān)控的gps定位系統(tǒng)來指揮救災，力爭做到萬無一失。日本政府建立起覆蓋全國、功能完善、技術先進的防災通信網絡。包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路(包括影像傳輸線路)、衛(wèi)星通信線路和移動通信線路組成的“中央防災無線網”;以全國消防機構為主的“消防防災無線網”;以自治體防災機構和當地居民為主的都道縣府、市町村的“防災行政無線網”，以及在應急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災相互通信用無線網等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通信網，包括水防通信網、緊急聯(lián)絡通信網、警用通信網、防衛(wèi)用通信網、海上保安用通信網以及氣象用通信網等。一是日本開發(fā)出一種在自然災害發(fā)生后確認人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網并帶有全球定位功能的手機來實現(xiàn)。中央和地方救災總部通過網絡向手機的主人發(fā)送確認是否安全的電子郵件，手機主人根據提問用手機郵件回復后，在救災總部的信息終端上就會顯示每一個受訪者的位置和基本的狀況。二是發(fā)生災害時，在避難的道路路面上貼上無線射頻識別標簽，避難者通過便攜裝置可以清楚地知道安全避難場所的具體位置;如果有人被埋在廢墟堆里不能動彈或呼救的話，內置無線射頻識別標簽的手機會告訴搜救人員被埋者所處的具體位置;還可以通過身上攜帶的無線射頻識別標簽獲得相關信息，以準確地判別其身份。三是開發(fā)出了可由摩托車運載，能充當臨時無線基站的無線通信裝置，可以接收受害者的手機信號，確認他們的安全情況，并把相關情況傳遞給急救車上的救護人員。四是利用網絡技術實現(xiàn)“緊急地震迅速預報”。具體說來，就是把家庭和辦公室的家電產品、房門等和因特網連接起來，由電腦自動控制，當地震計捕捉到震源的縱波以后，可在3～5秒后緊急預報，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預報以后，能即刻自動切斷火源。

二、對我省安全生產應急管理工作的幾點啟示

日本在預防和處置地震、海嘯、交通和火災等事故方面有著豐富的理論和成熟的經驗。加強雙方的合作和交流，充分借鑒日本的應急管理理念和預測預警、應急救援等方面的經驗，對推動我省安全生產應急管理工作有著重要的意義。

(一)強化應急管理能力建設，是實現(xiàn)突發(fā)事故科學應對的關鍵所在

應急管理工作作為當前社會管理的新課題，能力建設是關鍵。當前，一是要加強領導干部、應急管理專業(yè)人員培訓，推進專家?guī)旌腿瞬艓旖ㄔO，完善專家輔助決策機制，提高應急管理決策能力。特別是要設立專家有償服務資金，以提高專家的積極性和主動性。二是要加強綜合、專業(yè)、專職與兼職、志愿者等應急救援隊伍建設，特別是要加強各類應急救援隊伍的資源整合，加大專業(yè)救援隊伍的能力培訓，不斷提高突發(fā)事故的預防和現(xiàn)場處置能力。三是加大應急信息平臺重點項目建設，加強專業(yè)應急信息保障機制。當前，要適應時代的要求，以各級政府應急平臺建設為載體，建立縱向貫通、橫向集成的應急資源綜合管理和應用系統(tǒng)，特別是在我局應急平臺建設的同時，加快各市安監(jiān)局應急信息平臺建設的督促和指導，整合現(xiàn)有應急系統(tǒng)資源，實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)控、預測預警、信息報告、輔助決策、調度指揮和總結評估等功能;通過建設省級安全生產信息平臺和10個設區(qū)市的應急信息平臺，當突發(fā)事故礦發(fā)生時，實現(xiàn)省局應急指揮大廳與市級平臺視頻會議、數據傳輸、應急語音、互聯(lián)網接入、移動中繼等功能。

(二)加大宣傳和培訓力度，不斷提高基層單位、企事業(yè)單位、公民防災避災意識和自救互救能力

縣、社區(qū)、企業(yè)、學校等基層單位和組織處于應急管理工作的前沿，是處置突發(fā)事件的第一現(xiàn)場和第一防線。因此，強化基層固本強基，以應急管理工作“進基層、進社區(qū)、進企業(yè)、進學校”為抓手，加大基層科普宣教涉及面，充分利用電視、廣播、報紙、廣告、網絡等媒體平臺，利用“活動日”、“宣傳周”、“安全生產月”等活動，有針對性的開展應急科普宣教活動，增強公眾防災自救意識和能力，為應急管理健康成長提供肥沃的土壤;加強基層應急力量的整合，建立專兼職結合的應急救援隊伍，讓基層成為應急救援的第一梯隊。要不斷完善基層信息報告工作，拓寬信息報告渠道，特別要將應急救援設備、技術向基層傾斜，提高突發(fā)事件的預測預警和應急響應速度能力;要充分利用周末、假期等時間，在中小學校中廣泛開展形式多樣的應急知識普及宣傳活動。

(三)整合現(xiàn)有資源，最大程度發(fā)揮現(xiàn)有物資設備等方面的利用

整合現(xiàn)有資源，走集約化建設之路，是當前我們做好應急工作，實現(xiàn)資源最大化的必由之路。由于受經濟條件的制約，我省部分行業(yè)、領域和企業(yè)現(xiàn)有的資源參差不齊，隊伍管理、資源調動受一定的制約，各類大型設備、特種設備數量有限，救援人員的素質還有待進一步的提高。解決這些問題，需要各級政府綜合協(xié)調，各部門、行業(yè)和領域相互溝通支持;需要各職能部門之間建立和完善突發(fā)事件預警預測、監(jiān)控監(jiān)測聯(lián)系聯(lián)動的工作機制，實現(xiàn)資源共享。特別是應急管理部門，要在摸清家底的基礎上，盤活現(xiàn)有資源，用足用活現(xiàn)有資源，防止資源浪費。在增量建設上，要綜合考慮突發(fā)事件的地域分布、應急救援能力輻射范圍等因素，打破區(qū)域、部門壁壘，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分布，實現(xiàn)一專多能、一建我用，防止多頭建設、重復建設。

(四)發(fā)揮社會團體力量，擴大應急救援途徑

組織民間團體和志愿者隊伍參與應急管理工作，是有序應對突發(fā)應急事件的客觀需要，是增強公眾自救自護意識和能力的有效方式，是降低政府成本和提高工作效率的重要手段。與日本相比，我國的公安、消防、礦山等專業(yè)應急救援力量偏少，基層基礎設施和隊伍建設比較薄弱，但是我們的人力資源充足，特別是現(xiàn)有的基層民兵、預備役部隊、企事業(yè)消防隊伍等都是可依靠的重要力量，我們要借鑒日本的民間社團參與應急救援的經驗，進一步整合、壯大現(xiàn)有資源，探索適合我省實際情況的應急救援隊伍建設和管理模式。

當前，特別要協(xié)調我省公安、消防、煤礦等專業(yè)救援隊伍，發(fā)揮骨干隊伍在事故搶撿救援中的作用。同時，重點扶持大中型企業(yè)兼職應急救援隊伍建設，在資金、設備、補償等方面給予一定的政策傾斜，不斷提高應急救援人員的積極性和主動性。

(五)加強應急管理法制建設和政策研究

目前我省安全生產應急管理的政策研究和普法工作還比較薄弱。國家《突發(fā)事件應對法》和《安全生產應急管理條例》實施后，應研究制定相配套的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性條件。結合我省實際，有針對性地制定《安全生產應急預案管理辦法》、《安全生產應急救援隊伍管理辦法》、《應急救援資產管理辦法》、《安全生產應急救援專家管理辦法》等規(guī)范性文件是當務之急。特別要研究和制定專兼職救援隊伍面向社會服務和參加社會救援的有償補償政策、工傷保險政策、指戰(zhàn)員轉崗安置政策，確保物資損耗能夠得到合理補償，確保各類應急救援隊伍的穩(wěn)定和生存發(fā)展。