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年3月22日，國務院《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了今后十年全面推進依法行政的指導思想和目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是建設法治政府的綱領性文件。全面推進依法行政、建設法治政府是適應全面建設小康社會新形勢以及實施依法治國方略的客觀要求，是完善社會主義市場經濟體制的需要，是實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化的必然要求和具體體現。確保《綱要》在我市得到全面貫徹執行，對建設社會主義政治文明，推進依法治市，建設現代石化數碼名城，全面建設小康社會、率先基本實現社會主義現代化具有重大戰略意義。全市各級政府特別是各級領導干部要切實提高對落實《綱要》重要性和緊迫性的認識，加強領導，把貫徹執行《綱要》工作擺上重要位置，嚴格按照《綱要》的規定抓好各項任務和要求的落實。在這場深刻的變革中，各級人大常委會要從依法治市的高度，切實加強對政府工作的監督，促進依法行政和法治政府建設，推進依法治市和經濟社會各項事業的順利發展。

一、加強對政府行政行為的監督是憲法和法律賦予人大及其常委會的職責，是全面推進依法行政的重要保障

憲法和法律規定，地方各級人大是地方國家權力機關，地方各級人民政府由人大產生，是人大的執行機關，對人大負責并報告工作，受人大監督。憲法和法律這些規定，體現了人民當家作主的政治權力，體現了人大與政府的關系。全面推進依法行政、建設法治政府是依法治國、依法治市的內在要求。依法行政的本質是依法規范和制約行政權力，建設法治政府的關鍵是擺正政府與公民的關系、權力與權利的關系。加強對行政權的監督則是建設法治政府的保障，只有強化對行政行為的監督，才能確保政府依法行政，確保行政權力真正用于為人民謀利益。因而，作為國家權力機關的各級人大及其常委會在推進依法行政、建設法治政府這項社會系統工程中負有重要責任，這個責任就是依法加強對行政權的監督。人大監督政府，是從依法治市的高度所進行的全面的法制監督，主要是依法規范和制約政府的行政權力，監督的內容包括政府行為的合法性、合理性和政府工作人員是否遵守法律、廉潔奉公等。《全面推進依法行政實施綱要》明確規定，“各級人民政府應當自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作、接受質詢”。人大及其常委會要切實擔負起監督職責，緊緊抓住依法行政這個依法治市的關鍵和難點，繼續發揮在依法治市中的主導作用，加大監督力度，增強監督實效，促進依法行政，執政為民，加快建設法治政府的步伐。

二、依法行政是依法治市的關鍵和難點，也是人大監督的薄弱環節

監督權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是人大重大事項決定權、人事任免權等職權中的核心。同時，人大監督權又是一項具有法律效力的國家性監督權力，其法律效力超越國家監督體系中的檢察機關的法律監督、監察機關的監督、紀檢監督和社會輿論監督。經過多年的探索努力，我市各級人大監督工作與時俱進，特別是在監督政府工作方面取得了重要的新的進展。盡管如此，監督工作仍然是人大工作中突出的薄弱環節，監督政府工作“認認真真走形式”、“雷聲大雨點小”、不敢觸及“雷區”，甚至于監督起來“羞羞答答”的現象依然存在，影響了人大監督的權威，在一定程度上放松了對政府不依法行政行為的監督。如審議政府有關部門工作報告，僅停留在了解情況層面，沒有深入挖掘工作中存在的問題；執法檢查浩浩蕩蕩，檢查過后效果卻不理想；對審計部門發現的一些明顯的違法違紀行為不敢利用剛性手段深入追究等。我國80%以上的法律靠行政機關執行，而行政權力具有運用資源的最大力量，權力的自我擴張和行使職權的自由裁量權的特性決定了依法行政是依法治國、依法治市的關鍵，是依法治市的難點。所謂依法行政，就是行政機關行使行政權力，管理公共事務，必須有法律的授權并且依據法律。因而，法律法規是行政機關活動的準則，也是對行政行為進行監督和評價的依據。依法治國、依法治市、依法行政的核心是依法治官而非治民，是依法治權而非治事，是依法規范和制約行政權而非擴大和強化行政權。人大對行政行為監督就是要圍繞依法行政的實質和內涵下功夫，并且按照有法必依、執法必嚴、違法必究的法治原則強化對政府行政行為的監督。

當前，依據法律和法規的規定，人大監督政府行政行為的方式主要有聽取和審議工作報告，審查批準計劃和預算，組織視察和執法檢查，受理人民群眾申訴、控告和檢舉，工作評議和述職評議，審查規范性文件，質詢，撤職和罷免等。如何有效運用這些監督形式同時取得較好的監督效果，值得好好研究探討。聽取和審議政府工作報告，組織代表視察和開展執法檢查，受理人民群眾申訴，開展述職評議是人大常委會較經常采用的監督形式，但監督起來表現為程序性監督多，實質性監督少；“軟性”監督多，“剛性”監督少；發現問題多，解決問題少；監督就事論事多，而極少對人。這些監督弊病導致了政府許多不適當行為得不到有效糾正和處理。造成這種結果，主要有幾方面的原因，一是被監督的對象政府接受監督的意識薄弱，不夠自覺接受人大的監督，表面上說要虛心接受監督，實質上是在消極應付甚至有意規避。如不按常委會議事規則規定審定向常委會報告的材料和列席常委會會議，按規定應報人大常委會審議批準的重大事項不報告人大常委會；二是人大監督主體的監督意識不強，怕影響與政府的關系，不敢觸及矛盾，在敢于監督方面顧慮重重；三是人大代表和常委會組成人員的素質不適應監督工作的需要，在善于監督方面缺乏功力。基于上述原因，質詢、撤職、罷免等剛性監督形式幾乎沒有使用過。因而每屆人大、人大每年都強調要加強和改進監督工作，但就是邁不開步子，監督不力、效果不理想成為人大工作長期的“頑癥”。

三、強化對政府行政行為監督的措施

強化對政府行政行為的監督，首先需要解決政府和人大常委會對人大監督工作的認識問題。人大監督權是由我國人民代表大會這個根本政治制度決定的，它是人民當家作主的政治權力，是人大及其常委會的一項法定職權，具有法律性、權威性和至上性的特征。政府向人大報告工作，接受人大監督是政府的法定義務。人大監督政府不是估意給政府找“麻煩”，而是履行憲法和法律賦予的職責。作為政府領導和其他組成人員，必須樹立人民主權的思想，要牢記政府包括政府組成人員手中的權力是代表人民行使權力的機關——本級人大及其常委會賦予的，這個權力是用來為人民服務的，同時由法律法規規范權力的行使。人大及其常委會作為賦予政府權力的機關為著對人民負責的態度，必須對政府權力行使情況加以監督和制約。人大加強監督和政府自覺接受監督的目的是一樣的，都是為了防止和糾正行政管理過程中出現的各種偏差和失誤，保障行政目標的實現和政府機關的清正廉潔，保證和促進政府機關依法行政。所以，政府要按照法律法規規定主動向人大報告工作，自覺接受監督，積極配合監督；人大及其常委會要不負人民重托，理直氣壯行使監督權，嚴格依法辦事，做到敢于監督和善于監督。

強化對政府行政行為的監督，必須依法加強人大監督工作的制度建設。制度建設是開展監督工作的核心，是人大監督工作的有力保障。建立健全規范的監督制度，開展監督工作就會順當，政府接受監督就不會無所適從，更難以規避，自然也就可以提高監督實效。當前，法律法規對人大的監督方式程序作了一些規定，市人大及其常委會也出臺了議事規則。從實踐來看，這些規定和規則仍有很多方面不夠具體、明確，特別是有些程序不夠規范，執行起來有不少漏洞。如人大議事規則對市國民經濟和社會發展計劃、財政預決算的審查程序就沒有明確規定；又如對人大選舉和任命的干部開展廉政監督，如何監督，如何處置沒有具體規定；還有，市九屆人大常委會開展述職評議表決評議結果，但對結果如何處理沒有作出規定；而八屆人大常委會的述職評議對評議結果沒有進行表決，這正是沒有具體制度規定造成前后做法不一致。另外，議案辦理制度、人大代表建議、批評和意見的辦理制度、人大會議旁聽制度、審查規范性文件制度等等這些監督制度都有待建立和完善。要根據法律法規規定和過去工作的實踐，進一步加強監督制度建設，保證監督工作依照法定程序開展，避免監督工作的隨意性。人大常委會自身約束機制的制度建設也需要加強，讓人大常委會的監督工作置于人大代表和人民群眾的監督之下，促使人大常委會嚴格依法依

規進行監督。

強化對政府行政行為的監督，需要啟用剛性的監督手段。推進依法行政，必須堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的社會主義法治基本要求。而要堅持法治要求，就必須使用諸如質詢、撤職、罷免等嚴厲的監督手段，否則違法現象就可能禁而不止。監督工作請情面、遮遮掩掩、怕得罪人是不可能取得好效果的，相反會助長歪風邪氣，誤國殃民。人大監督好比“包公”辦案，在大是大非面前只有原則，沒有情面可言，否則就是失職，有負人民的期望和重托。人大代表和常委會組成人員要樹立對不合法、不合理行政行為不敢監督或放松監督，就是失職的觀念，增強監督工作的責任感。為推進依法行政，糾正政府及有關部門越權行政，違法行政，人大代表和常委會組成人員完全可以就政府有關部門違法違規行為向政府提出質詢案，并深入追究有關責任人的法律責任。不久前媒介大量報道國家審計署“審計清單”，公開曝光審計出來的問題，全國人大常委會要求對審計查出的問題一查到底，依法追究有關責任人的法律責任，可以說是中央為地方作出了表率。往年我市審計局向人大常委會報告工作時也曾經查出不少違法違紀問題，由于種種原因，人大常委會沒有就此嚴肅追究有關責任人的責任，審計出的問題沒有起到應有的懲戒作用。今后，人大常委會必須高度重視審計工作，大力支持審計部門依法獨立審計，加大審計力度，對審計出的問題依法予以追究，對涉案問題嚴重的選任干部給予撤職或罷免其職務的處置。

強化對政府行政行為的監督，還必須提高人大代表和常委會組成人員的綜合素質。目前，大多數人大代表的角色意識、法律素質、專業水平都還難以滿足強化對政府行政行為監督的需要，有必要經常開展短期培訓等形式，組織代表學習有關法律、依法治國理論和相關履行代表職責的知識，強化代表監督意識，改善和提高代表素質。今后應把是否具備良好代表素質作為代表產生的重要條件。同時，要針對當前人大常委會組成人員結構不合理的現狀，盡快優化結構。要增加人大常委會專職委員的比例，加快人大常委會組成人員的年輕化、專業化步伐。必要時可聘請社會上的專家學者作為人大常委會開展監督工作的顧問，為人大常委會開展監督工作提供咨詢服務。

四、加強和改善黨對人大監督工作的領導，確保人大對政府行政行為監督工作的順利開展

中國共產黨是我們國家的執政黨，其執政地位是歷史形成的，是全國人民經過長期奮斗和實踐的正確選擇。憲法對黨的領導地位作了明確規定。因此，我們的人大制度是黨領導下的人民民主制度，人大及其常委會的一切工作都是在黨的領導下開展的。黨對人大工作包括監督工作的領導只能加強和改善，不能“淡化”和動搖。實踐證明，堅持和依靠黨的領導，是確保人大監督工作取得成效的根本保證。黨的十六大報告指出，“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能”，同時明確提出要改革和完善黨的領導方式和執政方式，“規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能”。因而，加強和改善黨對人大監督工作的領導是改革和完善黨的領導方式和執政方式的一個重要內容，各級黨委必須按照十六大報告的要求加強和改善黨對人大監督工作的領導。各級黨委要尊重憲法和法律規定的人大及其常委會的地位，尊重和支持人大依法行使監督職權。要把人大工作列入黨委重要議事日程，定期聽取人大黨組的匯報，討論、研究人大工作，支持人大依法行使職權。人大黨組要增強黨的觀念，對黨委負責，自覺接受黨委的領導，同時要建立和健全重大問題向同級黨委請示報告制度，保證黨的路線、方針、政策在人大工作中貫徹落實。各級黨委和人大黨組都要遵守黨章關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的原則，以及憲法關于“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規定，也就是說黨要依法執政，嚴格按法律程序辦事；人大要依法監督，不越權監督，不越位監督，重大監督事項向黨委請示報告，在黨委的重視支持下做好監督工作。

依法治國的實質是依照憲法和法律來治理國家，管理社會事務，而依法行政是依法治國、依法治市的關鍵和難點。各級黨委和人大常委會對此必須引起足夠的重視。人大監督，是憲法和法律在本區域得以正確實施的保證，也是促進政府依法行政的堅強保障。各級人大要依法加強對政府行政行為的監督，各級黨委要依照有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償的行政原則支持人大依法對政府行政行為行使監督職權，確保人大監督工作的順利開展，加快法治政府的建設。