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社區公共服務體系是指以中央和地方政府為投資主體，以社區公共服務人員為操作依托，以社區公共服務設施為運作載體，以社區居民和駐區單位為服務對象，以滿足社區居民多樣性公共服務需求為主要內容，政府采用多種方式引導社會各界共同參與的公共服務網絡及運行機制。

一、我國社區公共服務體系發展的現狀和問題

自2000年大規模開展社區建設以來，各級政府推進了體制改革、創新了運行機制、加大了財政投入、強化了發展規劃，我國社區公共服務取得了較大成效。主要體現在[①]：社區公共服務設施建設步伐加快，設施數量不斷增加，覆蓋面不斷擴大；社區公共服務隊伍不斷壯大，并且日益專業化和規范化；社區公共服務對象和內容得到拓展；新型社區公共服務機制在探索中初步建立；社區建設投入占政府財政支出的比重不斷上升；[②]社區居民的滿意度不斷提高。以下是我國“十一五”建設初期時，社區公共服務設施的具體配置狀況，直接反映了我國社區公共服務體系建設較之以前有長足發展。

（一）社區公共服務體系的發展現狀

社區公共服務設施及其工作人員的配置狀況最能直接反映社區公共服務體系的發展現狀。在分析我國社區公共服務設施的配置現狀前，先要闡明我國城市社區的基本發展狀況。截至2005年末，我國共有667個城市，包括852個城區和5904個街道（未包含小城鎮）；建成79947個社區（包括城市社區和小城鎮社區），擁有城鎮人口56212萬。[③]總體測算，我國平均每個社區擁有7031人。另外，我國社區居委會成員數為453543人，平均每個社區居委會有5.67人（見表1）。[④]

表1：全國社區數量、人口數量及居委會工作人員數量

項目

社區總數

總人口數

平均每社區人口數

平均每社區居委會工作人員數

數量

79947個

562120000人

7031人

5.67人

1、綜合性社區公共服務設施整體配置現狀

綜合性社區公共服務設施主要體現在街道社區服務中心的建設上，在全國社區服務中心整體配置上，截至2005年末，我國擁有8479個社區服務中心。[⑤]從社區對社區服務中心的擁有量來看，每個社區平均擁有0.11個社區服務中心，即大約9.42個社區擁有1個社區服務中心（見表2）。從城鎮居住人口對社區服務中心的擁有量來看，平均1萬名城鎮居民擁有0.15個社區服務中心，即一個社區服務中心服務6.63萬城鎮居民。

表2：社區擁有社區服務中心數量

項目

社區服務中心數（個）

社區總數（個）

每個社區擁有數（個）

數量

8479

79947

0.11

在人員配備上，截至2005年末，我國社區服務中心共有59904個工作人員，平均每個社區服務中心有7.06個工作人員（見表3）。

表3：社區服務中心擁有工作人員數量

項目

社區服務中心數（個）

工作人員總數（人）

平均每中心擁有人員數（人）

數量

8479

59904

7.06

2、單一性社區公共服務設施整體配置現狀

（1）全國一般社區公共服務設施整體配置現狀

在設施建設上，截至2005年末，我國擁有194796個一般社區公共服務設施。[⑥]從社區對一般社區公共服務設施的擁有量來看，每個社區平均擁有2.44個一般社區公共服務設施（見表4）。從城鎮居住人口對一般社區公共服務設施的擁有量來看，平均1萬名城鎮居民擁有3.47個一般社區公共服務設施，即1個一般社區公共服務設施服務2886個城鎮居民。

表4：社區擁有一般社區公共服務設施數量

項目

社區公共服務設施數（個）

社區總數（個）

每個社區擁有數（個）

數量

194796

79947

2.44

在人員配備上，截至2005年末，我國一般社區公共服務設施共有3578352個從業人員，平均每個一般社區公共服務設施有18.37個從業人員（見表5）。

表5：一般社區公共服務設施擁有工作人員數量

項目

社區公共服務設施數（個）

工作人員總數（人）

平均每設施擁有人員數（人）

數量

194796

3578352

18.37

（2）全國便民利民服務網點整體配置現狀

截至2005年末，我國擁有664764個便民利民服務網點。從社區對便民利民服務網點的擁有量來看，每個社區平均擁有8.32個便民利民服務網點（見表6）。從城鎮居住人口對便民利民服務網點的擁有量來看，平均1萬名城鎮居民擁有11.83個便民利民服務網點，即1個便民利民服務網點服務846個城鎮居民。

表6：社區擁有便民利民服務網點數量

項目

便民服務網點數（個）

社區總數（個）

每個社區擁有數（個）

數量

664764

79947

8.32

3、全國單一性社區公共服務設施分項配置現狀

（1）社區組織辦公用房的覆蓋率[⑦]

截至2004年末，我國擁有67510個社區組織辦公用房。此時，建成社區70954個（不含建設兵團社區）。[⑧]社區組織辦公用房的覆蓋率為95.15%，即平均100個社區擁有95.15個社區建有社區組織辦公用房。經過“十一五”以來的三年建設，現在已接近全覆蓋。

（2）社區警務室的覆蓋率

截至2004年末，我國擁有56838個社區警務室。社區組織辦公用房的覆蓋率為80.11%，即平均100個社區擁有80.11個社區建有社區警務室。按照“一區一警”的要求，現在已經基本實現了全覆蓋。

（3）社區圖書館的覆蓋率

截至2004年末，我國擁有47317個社區圖書館。社區圖書館的覆蓋率為66.69%，即平均100個社區擁有66.69個社區建有社區圖書館（見表7）。

表7：社區組織辦公用房、警務室、圖書館覆蓋率

設施

設施數（個）

社區數（個）

覆蓋率（%）

社區組織辦公用房

67510

70954

95.15

警務室

56838

70954

80.11

圖書室

47317

70954

66.69

（4）星光老年之家的擁有率[⑨]

截至2005年末，我國擁有25840個星光老年之家。[⑩]從社區對星光老年之家的擁有率來看，社區的擁有率是32.32%，即平均100個社區擁有32.32個星光老年之家（見表8）。從城鎮人口對星光老年之家的擁有情況來看，平均1萬名城鎮居民擁有0.46個星光老年之家，即平均1個星光老年之家服務2.18萬城鎮居民。據不完全統計，近幾年來全國城鎮新增老年活動之家超過3.2萬個。

表8：社區星光老年之家擁有率

項目

星光老年之家數（個）

社區數（個）

擁有率（%）

數量

25840

79947

32.32

（5）老年福利設施的擁有率

截至2005年末，我國擁有8141個老年福利設施。[11]從社區對老年福利設施的擁有率來看，社區的擁有率是10.18%，即平均100個社區擁有10.18個老年福利設施（見表9）。從城鎮人口對老年福利設施的擁有情況來看，平均1萬名城鎮居民擁有0.14個老年福利設施，即平均1個老年福利設施要服務6.90萬城鎮居民。

表9：社區老年福利設施擁有率

項目

老年福利設施（個）

社區數（個）

擁有率（%）

數量

8141

79947

10.18

在人員配備上，截至2005年末，我國老年福利設施共有51358個工作人員，平均每個老年福利設施有6.31個工作人員（見表10）。

表10：社區老年福利設施擁有工作人員數量

項目

老年福利設施（個）

工作人員數（人）

平均每設施擁有人員數（人）

數量

8141

51358

6.31

當然，“十五”末期及“十一五”以來，黨和政府更加重視社區公共服務體系的建設，多次發文或專門論及社區公共服務體系的建設方向和重要性，主要有：2005年6月2日，國家民政部、中組部等10部門頒發《關于進一步做好社區組織的工作用房、居民公益性服務設施建設和管理工作的意見》（民發【2005】85號）；2006年3月15日，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》；2006年4月9日，國務院頒發《關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發【2006】14號）；2006年10月11日，黨的十六屆六中全會審議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干若干重大問題的決定》；2007年5月14日，國家發改委、民政部聯合印發《“十一五”社區服務體系發展規劃》（發改社會【2007】975號）；2007年10月15日，黨的十七大報告再次明確提出把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；以及各種專業行業性建設規范；等等。這使得我國依托于社區公共服務設施的社區公共服務體系又得到了進一步的發展。

（二）社區公共服務體系建設的問題

我國社區公共服務體系逐步完善的同時，我們必須看到，其配置水平仍然較低，仍然難以滿足居民日益增長的公共服務需求。總體來看，我國社區公共服務總體上仍處于初級發展階段，社區公共服務體系建設現狀與構建社會主義和諧社會的要求還不相適應，與社區居民日益增長的公共服務需求還有不小的差距。比較突出的問題表現為：第一，由于管理體制不順[12]導致的政府“缺位”、“錯位”和“越位”問題突出，政府“條條運行”以及“大包大攬”、“管干不分”帶來的部門爭利、權責混亂、服務落空現象較多，社區公共服務運行機制不順。第二，政府包攬過多、權力（權利）過大擠壓了市場空間和社會空間，引導和支持中介組織發展的力度不夠，社會組織發育滯后。第三，公共服務體系難以為社區健康發展提供有力支撐，多方參與機制還有待于進一步完善，社區公共服務設施數量不足，功能單一，分布不均，總體水平不高。第四，社區公共服務體系建設和發展缺乏穩定的投入機制，投資主體不明確，資金總量不足，部分地方社區基本公共服務的必要支出得不到保障，社區公共服務基礎設施建設資金缺口較大。第五，相關法律法規不健全，缺乏統籌規劃和針對性、操作性強的政策措施。以上諸因素最終導致了各級政府的惠民政策沒有很好在基層社區得到落實，社區作為構建和諧社會基本單元的功能還沒有得到充分發揮，一些群眾最關心、最直接、最現實的利益問題在社區層面還沒有得到根本解決，社區醫療衛生、勞動就業、文化教育、社會保障、公共安全等公共服務仍然是群眾高度關注的問題和最為迫切的需要。以下是我國社區居民的公共服務需求現狀。

（三）社區居民的公共服務需求狀況

我們對近年來最能反映全國社區居民公共服務需求的問卷調查——2005年國家民政部開展的全國百城社區問卷調查，進行重新統計分析，從政府、居委會、居民三個層面的兩個問題的判斷中，很好體現了當前居民的公共需求狀況：

一是政府對居民最主要需求的判斷。根據對全國100個城區政府相關人員的問卷調查顯示：您認為轄區內社區居民最主要的需求是？選擇最多的是“就業”，占77.08%；其次是“幫貧救助”，占59.38%；其它的如“安全、環境整治、社區醫療”也占有一定的比例。這總體上反映出，即使是政府自身也認為社區公共服務仍然是居民最主要的需求。

二是政府、居委會對居民生活中主要困難的判斷和居民自身的判斷（見表11、12、13）。從三個層面的判斷可看出，居民最大的需求仍然主要集中在政府提供的公共服務，最大困難很少涉及可以完全由市場提供的私人產品。

表11：全國百城政府對居民生活中最大困難的判斷（政府問卷N=96）

選項

百分比（%）

排序

產品屬性

缺乏公共活動場所

和公益活動設施

83.33

1

文化體育

沒錢看病

78.13

2

社會保障、醫療衛生

沒有工作

76.04

3

再就業培訓

住房緊張

58.33

4

社會保障

社區不干凈

31.25

5

生態環境

治安狀況不好

28.13

6

公共安全

表12：全國百城社區居委會對居民生活中最大困難的判斷（居委會問卷N=291）

選項

百分比

排序

產品屬性

沒有工作

65.98

1

再就業培訓

缺乏公共活動場所

和公益活動設施

67.01

2

文化體育

沒錢看病

58.42

3

社會保障

醫療衛生

住房緊張

32.30

4

社會保障

表13：全國百城社區居民自身對生活中最大困難的判斷（居民問卷N=2824）

選項

百分比

排序

產品屬性

收入低不能養家

42.07

1

社會保障

再就業培訓

沒有社會保險

37.64

2

社會保障

沒有工作

36.61

3

就業培訓

缺乏公共活動場所

和公益活動設施

35.73

4

文化體育

環境衛生差

35.01

5

生態環境

就醫不變

33.86

6

醫療衛生

治安狀況不好

21.53

7

公共安全

二、我國社區公共服務體系滯后的根源及成因

現有社區公共服務體系滯后的根源是政府“缺位”、政府“錯位”和政府“越位”，以及社區公共服務中的“掌舵”與“劃槳”不分、“管干不分”、“管辦不分”問題，及其導致的社會組織發育不全、發育滯后問題。其成因是社區管理體制上的部門壟斷制。社區體制的部門壟斷制，是指政府部門壟斷社區管理和服務的過程和制度。它具體表現為三重結構：一是權力和資源配置的倒三角形結構。政府部門、社區組織、居民之間的權力和資源擁有量層層遞減；政府部門是權力和資源的擁有者和分配者，既掌控社區組織設置權、社區組織待遇決定權、社區組織工作目標分解權、社區組織工作績效考核權；也掌控社會福利資格認定權，如低保金、離退休金、小額貸款、廉租房、醫療保險金、困難補助金等居民享受社會福利資格的認定。社區組織主要是行政事務的執行者，代行部分行政職能。居民更多是被管理者。二是責任分攤的橄欖形結構。在社區管理和服務的責任分配上，社區組織責任既大于政府，也大于居民，形成“中間大、兩頭小”的狀況；容易出現政府部門因過多權力而“偷懶”，將行政目標層層分解，下沉于社區組織；居民因太少權利而“逃避”，居民逃避應承擔的社區義務，出現部門壟斷權力、居委會分攤責任、居民冷漠逃避的現象。三是職能運行的直線性結構。各部門職能縱向延伸到底，形成眾多的、分割的而不協作的管理鏈條，如社區人口信息采集和管理，分別由公安部門、房管部門、殘聯部門、計生部門、民政部門、統計部門、勞動部門、社保部門等各自為政、自成一線。

部門壟斷制的三重結構，因組織化狀況的倒金字塔形結構而強化。政府部門是高度組織化的行政機構，社區組織也是組織化的半行政和半民間機構，社區草根組織發育不足，居民自組織程度低。據H省民政廳和華中師范大學城市社區建設研究中心的調查，截至2005年5月，H省社區草根組織結構單一，主要是文體組織，共有13507個，平均每個社區僅有4.36個，每萬人擁有組織僅為11.11個，每個組織平均人數僅有18人；目前，居民自治和居民參與僅限于“行政權邊界外的自組織”：居民很少介入政府的行政管理活動，主要是在行政權邊界外的文體活動領域開展自組織活動但參與率不高和參與程度低。

社區體制的部門壟斷制所帶來的是“政府悖論”，即政府價值取向與部門行為后果的沖突。社區建設初期，中央政府的價值取向是回歸居民委員會的自治組織性質，擴大居民自治，但伴隨政府部門職能社區化，隨之而來的卻是，社區居委會的政府化而不是民間化，居民的被組織化而不是自組織化，社區管理和社區服務的行政化而不是社會化。

現行社區公共服務體系存在的問題是現行社區體制的部門壟斷制不可避免的，而社區體制的部門壟斷制是我國行政管理體制在微觀領域的規律性反映。從政府職能設置和管理方式看，我國現有行政管理體制是小部門制。小部門制，是以職能分散和權力重疊為基礎的部門集權和部門分割的管理體制。小部門制具有四個明顯特征：一是相同職能分散。按照業務單一化和職能簡單化要求，政府職能設置硬性地把具有因果聯系的綜合職能分割成若干單一職能，由不同的職能部門各自負責。如在藥品衛生、食品安全監管方面，質檢部門管非農食品的加工和質量標準，工商部門管流通領域，商務部門管部分食品的儲備、市場調劑和進出口，衛生部門管餐飲，食品藥品監管部門負責綜合協調。二是不同職能重疊。任何一個政府部門都小而全，往往同時具有決策、執行、監督三種不同性質的權力，政府部門既自己“掌舵”又自己“劃槳”，既自己管理又自己從事專業性技術服務，既自己管理又自己監督。三是條條壟斷。在職能分割背景下，相關部門嚴守職能邊界，都強調自己工作的特殊性，職能縱向延伸到底，建立從上到下的獨立體系，各自為政，越到基層，條條壟斷現象越來越突出，出現分割式管理鏈條。四是“眼睛向內”。各職能部門關注“家務”管理多于關注公共服務供給，關注組織內部協調多于關注組織外部協調。小部門制的以上特點必然帶來諸多弊端。

因此，加快社區公共服務體系建設，實現政府公共服務覆蓋到社區，必須按照大部門制的要求，從破除部門壟斷制和改革社區體制入手。

三、實現政府公共服務覆蓋到社區的有效措施

（一）推進社區管理體制改革

加快公共服務體系建設，實現政府公共服務覆蓋到社區，根本途徑仍然離不開社區管理體制改革，當然必須與政府行政管理體制改革相結合，實現部門壟斷模式向大部門制模式轉變。我國行政體制由小部門制轉向大部門制，既適應我國宏觀體制均衡改革（經濟體制、政治體制、社會體制全面配套改革）的需要，也為我國微觀社區體制改革創造體制環境和選擇空間，更為我國社區公共服務體系建設提供制度前提和改革基礎。

社區管理體制，也稱社區體制，是指各種組織在社區管理與服務中權力和資源的配置結構。我國現行的社區體制主要還是部門壟斷制。2001年，華中師范大學城市社區建設研究中心課題組在總結我國社區建設實踐經驗特別是武漢市江漢區社區建設實踐經驗的基礎上，就明確提出了我國社區體制改革的目標模式：“行政調控機制和社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式”。[13]但多年來，社區體制改革一直在現有行政體制框架內打轉，改革進展不大，改革步履艱難，改革過程反復；實踐證明：“下改上不改，改了也白改。”在完善社區公共服務體系建設方面，從2004年開始，中心課題組首次提出，走出部門壟斷模式的困境，必須深化社區體制改革，實行社區事務分類服務（管理）[14]，完善社區公共服務體系。2006年，中心課題組又提出通過社區業務流程再造的方式來實現社區事務分類服務（管理），以逐漸改變社區體制得以運行的機制（而不是直接改變體制）路徑，得到了武漢市政府的高度肯定，并授權在江漢區進行新一輪的改革試點，中心課題組全程參與指導。目前，改革取得了較大成效，社區公共服務體系明顯改善，武漢市政府正準備在全市推廣，其基本經驗和教訓主要是：

1、深化社區體制改革，需要配套推進行政管理體制改革

社區體制改革的順利實施，必須實現行政體制從部門壟斷模式向大部門制模式過渡。大部門制是指以職能綜合和權力分散為基礎的部門集成和部門協作的管理體制。推進大部門制改革的基本目標，是“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理體制，加快建設服務型政府、責任政府、法治政府”。改革后的大部門制要體現以下基本特征：一是職能整合、機構重組。職能整合必須以業務綜合為基礎。在此的業務是指將人財物資源用于提供足以滿足公民公共需求的公共服務。業務綜合，是指根據公共服務的內在因果關聯，合理劃分業務類別，避免業務的零碎化。在業務整合的基礎上，將相同職能合并，重組機構，變多個部門的分頭管理為統一部門的綜合管理。如在食品衛生和安全監管方面，其原料供應、生產、流通、消費等環節具有內在因果關聯，需要綜合為一種業務，由統一部門綜合管理，而不宜按環節分解為多種業務，由多個部門多頭管理。[15]二是權力分散。維護中央權威，需要避免新一輪的大部門集權，防止出現“政令不出中南海”的問題。不同性質的決策權、執行權、監督權需要在不同的大部門之間分散，構建決策、執行、監督有機協調的行政運行機制。三是條條管理與區域管理結合。“變單一管理為綜合管理、變單項服務為綜合服務”為不少的地方政府所認同，但苦于向上對接的體制性障礙，區域性的綜合管理和綜合服務難以實現。[16]業務綜合、職能整合、機構重組后的大部門管理，為中央政府的條條管理和地方政府的區域管理提供了體制環境。四是“眼睛向外”。不同性質的決策權、執行權、監督權的分散，有利于促進部門眼睛向外，從關注“家務”管理轉向更多的關注公共服務供給，從關注組織內部協調轉向更多的關注組織外部協調。

大部門制不僅僅是中央行政體制的深刻變革，也會帶來地方行政體制的深刻變革，還會帶來政府與民間權利關系的深刻變革。按照我國體制改革的“三個分離、一個層級化”[17]的內容，既要在同級政府部門之間和不同層級政府之間合理分權，也要在政府、民間之間合理分權。政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，是政府與民間合作的前提，沒有政府與民間分權，就不可能有政府與民間合作。沒有政府與民間分權，政府就無法從具體利益漩渦中解脫出來，就不可能維護公共利益和社會公正，甚至會成為公共利益和社會公正的最大障礙。改革社會體制，需要把政府行政管理權與基層群眾自治權分開，解決政府包辦社會的體制性問題；建設公共服務體系，需要將政府“掌舵”與民間“劃槳”分開即政府決策與民間執行分開，解決政府包辦服務的體制性問題。也就是說，大部門制為社區體制改革和社區事務分類服務提供了選擇空間和制度環境。

2、深化社區體制改革，需要強力實施社區事務分類服務

社區事務分類服務，是不同業務由不同組織負責、不同職能由不同組織履行、不同服務由不同組織提供的一種新的社區體制；它是對現有的社區體制的替代；它既是社區社會管理中政府行政管理與民間自治管理分離的過程，也是社區公共服務中政府“掌舵”與民間“劃槳”分離的過程。

現今政府在提供社區公共服務方面呈現出以下特點：一是職能交叉、權責不清。相同職能分離既導致政府部門之間職能交叉、權責不清，也導致政府各層級之間以及街道和政府部門之間職能交叉、權責不清，出現“看得見的管不了，管得了的看不見”。二是部門爭利、相互推諉。不同權力重疊、“眼睛向內”、條條管理，容易出現部門壟斷，導致部門之間相互爭利和相互推諉，部門之間難以協調。不僅沒有促進部門協作，反而加劇了部門隔離。三是重復投資、資源浪費。“眼睛向內”和條條管理加重了部門本位主義，重復投資和資源浪費在所難免，行政成本居高不下。四是政府與社會爭利。部門壟斷和部門爭利，加重資源向政府部門集中，中介組織缺乏生存發展所必需的權利、資源、空間和機會，社會發育受阻。

（1）社區事務分類服務，需要以社區業務流程再造為途徑。體制、職能、組織、制度與流程是社區體制改革中的五個基本要點，五者之間具有內在聯系。體制決定流程的性質，什么樣的體制帶來什么樣的流程；同時，體制依賴流程來運轉并維持自身的生存和發展。職能影響流程數量，職能分散（重疊）則流程多（雜），職能整合則流程精簡；但業務決定職能，業務零碎導致職能分散甚至重疊，業務集成則促進職能整合。組織影響流程長度，縱向組織帶來流程環節多，橫向組織帶來流程環節少。制度保障流程運行，有效的制度帶來流程暢通，無效的制度或制度缺失都會使流程難以運行。體制、職能、組織、制度與流程的內在聯系，為漸進式的體制改革提供了現實的、可操作的路徑。從流程再造入手，先改善體制的運行機制和運行效率，在此過程中，逐步實現體制自身的改革與完善；具體說來，從集成業務、整合職能，到優化組織結構，再到創新制度，最后實現體制在動態的演進中發生實質性變革。這是一種“柔性的”改革策略，是“潤物細無聲”，而不是“大水沖掉龍王廟”。

社區流程，是指社區業務的運行過程和運行方式。社區業務，是指將人財物資源用于生產滿足社區居民需求的產品和服務。根據內在結構性因素的不同，社區流程可分為兩類：一是零碎式流程，它是指業務零碎、職能交叉、運行分割的單向性流程；二是集成式流程，它是指業務綜合、職能整合、運行協調的綜合性流程。社區業務流程再造，是指從零碎式流程向集成式流程轉變的過程。部門壟斷制是通過零碎式流程來維持其生存、發展、運轉的。因此，再造社區流程，是使部門壟斷制喪失運轉基礎與生存條件，構建社區事務分類服務的基本途徑。

（2）社區流程再造，需要以社區業務分類為起點。社區業務分類，需要解決兩個問題：哪些業務可以納入社區業務范圍？社區業務分類的標準是什么？從中國國情出發，社區業務范圍應該包括政府部門職能社區化所帶來的與社區居委會糾纏不清的那些業務以及民間組織在社區開展的業務。社區業務不包括市場化的營利性業務，如超市、理發店等；社區業務也不包括城市管理和公共服務未進入社區的業務，在中國的大中城市，有三類城市管理和公共服務部門未進入社區：一是找錢的業務，如土地經營和招商引資；二是收錢的業務，如國稅和地稅；三是市政管理和部分社會事業，如公司化運營的供電、供水、供氣、有線電視、郵政、公共交通等，事業單位運營的義務教育等；這三類業務不應納入社區業務范圍，其目的，是要避免“社區是個筐，什么都往里裝”。根據社區業務的內在因果聯系，社區業務可以分為六大類，其中，前四類應該是社區公共服務業務，物業服務業務部分屬于政府公共服務范圍（見表14）。

表14：社區公共服務業務分類表

業務類別

業務內容

秩序與安全

違章建筑、占道經營、環境污染、黃賭毒等違規行為查處

信息管理

人口信息和房屋信息的采集、錄入、分類、統計、管理等

保障服務

享受最低生活保障金、失業救濟金、養老金、廉租房補貼、困難家庭補助、小額貸款等福利性服務的資格審查、辦證以及相關服務

健康服務

醫療衛生、優生優育及生殖健康、殘疾人康復、居家養老服務、社區矯治、法律咨詢、心理咨詢、再就業培訓等

物業服務[18]

垃圾清掃清運、綠化、道路養護、共用設施維護等

社區參與[19]

草根組織發展、鄰里交往、鄰里互助、鄰里調解、權利表達與維護、參與公共政策、政府行為監督、評估公共服務績效、社區選舉、社區文體活動、社區市民教育、社區志愿服務等

上述六種業務具有內在因果聯系。我們以貌似復雜的保障服務為例，來分析其內在因果聯系。保障服務業務最主要的是資格審查，即享受低保金、離退休金、失業救濟金、重大醫療救助保障金、住房優惠補貼金、殘疾人及單親家庭子女教育補助、獨生子女家庭補貼、社保補貼金、生育免費服務等資格審查；與此相關的是辦理相關證件，如低保證、就業證、失業證、再就業優惠證、外來人口暫住證、流動人口婚育證、獨生子女父母光榮證、生育服務證、殘疾人證、老齡證等；大量的補助金都通過銀行發放。我們跟蹤調查中發現，這些看起來名目繁多的資格審查業務，其實具有內在的因果關聯性：一是服務對象的重疊性，如：殘疾人往往具有享受多種福利的資格，包括低保金、子女教育補助金、獨生子女教育補貼、重大醫療救助保障金、住房優惠補貼金等；困難家庭，往往同時享受低保金、重大醫療救助保障金、住房優惠補貼金、困難家庭補助金等；流動人口家庭也可能同時享有低保金、失業救濟金、生育免費服務、重大醫療救助保障金、住房優惠補貼金等。二是信息資源的關聯性，這些資格審查都依據相同的社區人口信息和房屋信息。

（3）社區流程再造，需要以職能整合為條件。社區業務分類為職能整合提供了基礎。職能整合關鍵是要解決職能交叉問題，包括政府部門之間職能交叉問題以及政府部門與民間組織之間職能交叉問題。

解決政府部門之間職能交叉問題，需要把那些具有內在聯系而被部門分割的職能合并：一是合并被城管部門、環保部門、公安部門、文化部門等分割的秩序與安全職能，二是合并被公安部門、計劃生育部門、民政部門、勞動部門、社會保障部門、社會治安綜合治理部門、統計部門等分割的信息管理職能，三是合并被民政部門、殘聯部門、勞動部門、社會保障部門、房管部門等分割的保護性服務職能。

解決政府部門與民間組織職能交叉問題，就是要解決“管干不分”的問題，需要把那些政府部門不應該承擔而又承擔不了的職能剝離給民間組織：一是將重疊在計生部門、老齡部門、殘聯部門、勞動部門、衛生部門、民政部門、綜治部門等的健康服務職能剝離給相關的民間組織；二是將重疊在環衛部門、園林部門、城管部門等身上的物業服務職能剝離給民間組織（在新建商品房小區，物業服務交已由物業服務企業承擔，而在老城區還是部門包辦）；三是將居民參與職能交由社區組織承擔，政府部門無需過多干預。

（4）社區流程再造，需要以組織優化為載體。組織結構優化包括兩個方面內容：一是從小部門到大部門，二是從縱向結構到橫向結構。總書記在2008年中央政治局第四次集體學習會上強調：政府職能轉變重點是強化社會管理和公共服務，完善公共服務體系，需要加強公共服務部門建設。組織結構優化，既要依據社區業務分類和職能整合，也要適應行政體制大部門制的需要。從中國實際出發，組織結構優化，需要與街道辦事處體制改革結合起來，在街區層面，打破條條部門界限，變條條管理為區域管理，將街道辦事處分解為若干相對獨立的、區域性的、橫向性的綜合管理部門和綜合服務部門，與中央和地方行政體制的大部門制對接；[20]在街區社會管理和公共服務上，既促進小部門的單項管理、單項服務轉向大部門的綜合管理、綜合服務，又促進政府部門與民間組織、行政管理與自治管理、政府掌舵與民間劃槳的分開（見表15）。

（5）社區流程再造，需要以制度創新為紐帶。根據業務屬性、職能屬性和組織屬性不同，可以通過多樣性的制度安排，提供公共產品和公共服務（見表15）；同時，促使政府學會應用監管、直接服務、付費等多種機制，保證公共管理和公共服務質量。

表15：組織優化和制度創新

業務、職能

組織優化

制度創新

秩序與安全

街道綜合執法機構

政府服務

信息管理

街道信息管理機構

政府服務

保障服務

街道社區服務機構

政府服務

健康服務

街道社區醫療服務機構等⑤

政府補助或憑單

物業服務

物業服務機構

政府補助、合同承包

社區參與

社區組織

志愿服務、自我服務

業務集成和職能整合，可以精簡社區流程；組織優化，可以縮短社區流程；制度創新，可以暢通社區流程。社區流程再造，是社區管理和服務的運行機制發生深刻變化的過程，是不同業務由不同組織負責、不同職能由不同組織履行、不同服務由不同組織提供的制度變革過程；歸根到底，它是部門壟斷制向社區事務分類服務轉變的過程。

3、社區事務分類服務，需要重新構建社區公共服務體系

表16：社區事務分類服務與社區公共服務體系

項目分類

設施分類

設施選址

籌資渠道

運行方式

秩序

與安全

街道綜合執法中心

街道⑥

或居住區

公共財政

若干服務區

綜合管理執法

信息

管理

街道社區信息中心

街道

或居住區

公共財政

若干網格

信息綜合管理

保障

服務

街道社區服務中心

街道

或居住區

公共財政

若干服務區

“一條龍小組”

健康

服務

街道社區健康服務中心

（衛生防疫、社區醫療、優生優育和生殖健康、殘疾人康復、心理咨詢、社區矯治等）

街道

或居住區

公共財政

民間資本

若干服務區

綜合服務

物業

服務

社區物業服務中心

社區

或小區

公共財政

民間資本

若干服務區

綜合服務

社區

參與

社區居民活動中心

（辦公、集會、閱讀、娛樂、健身等）

社區

或小區

公共財政

若干民間組織

自愿參與

表16為社區事務分類服務改革后，重新構建的我國社區公共服務體系基本框架（公共財政投資項目如何運作、如何外包下文將祥述），包括事務分類（服務項目）、服務功能、設施分類、服務主體、服務規劃、選址定位、籌資方式和運行方式等。創新后的社區公共服務體系與之前相比具有若干優點（見表17）。

表17：兩種體制在社區公共服務體系上的區別

部門壟斷

社區事務分類服務

服務項目

零碎

分類

服務功能

單項

綜合

服務主體

行政化、非專業化

多元化、專業化

服務規劃

缺乏規劃

合理規劃

設施選址

布局零亂

布局集中

籌資方式

財政壓力大

減輕財政壓力、引入民間資本

運行方式

個體作業

團隊協作

在服務項目上，部門壟斷制下，社區業務被政府職能分割，難以合理分類，有多少政府部門的職能下沉社區，就產生多少業務，社區服務項目往往被硬性分割得雞零狗碎。社區事務分類服務，打破了部門職能界限，在合理劃分社區業務的基礎上，整合社區公共服務項目，將部門壟斷下的零碎的29個項目整合為6類項目，將零散的公共服務設施整合為6類設施。[21]

在服務功能上，部門壟斷制下，各個部門只能提供單項服務而無法提供綜合服務，如在城市老城區社區，保潔歸環衛部門，保綠（綠化帶養護）歸園林部門，保安（安全巡邏）歸公安部門，保設施（共用設施維護）歸市政部門；社區事務分類服務下，物業服務機構提供保潔、保綠、保安、保設施的綜合服務。

在服務主體上，部門壟斷制下，政府過多包辦服務，服務過程中常見政府部門而少見民間組織；社區事務分類服務促進政府“掌舵”與民間“劃槳”的分離，促進健康服務、物業服務、社區參與主體的民間化、組織化和專業化。

在服務規劃上，社區公共服務缺乏合理規劃，既與社會轉型期密切相關，也與部門分割和分頭建設密切相關；社區事務分類服務，有助于按照“功能齊全、布局集中、綜合配置”的要求，科學規劃社區公共服務，實現服務功能的綜合化、服務組織的專業化、服務資源的信息化、服務方式的協作化、服務過程的規范化。

在設施選址上，公共服務設施的選址，需要依據服務對象和服務區域，充分利用空間資源，實現區域性合理配置，提高公共服務設施的規模效益。部門壟斷制實行條條管理為主而不是區域管理為主、單項服務為主而不是綜合服務為主，阻礙公共服務設施在區域間的合理布局。社區事務分類服務實行區域綜合管理和區域綜合服務為主，有利于按照服務對象的寬度和服務距離的長短，提高空間資源利用率；另一方面，也可以利用街道現有設施（辦公設施、網絡平臺、會議場所、社區服務中心、社區醫療衛生中心等），合理配置秩序與安全、信息管理、保護性服務、健康服務等功能所需要的設施，節約資源。

在籌資方式上，部門壟斷制既擠壓民間組織的生存空間，也阻礙民間資本進入，財政壓力越來越大。社區事務分類服務，推動社區服務的民間化和專業化，為民間組織的生存、發展提供了制度空間和選擇機會，也有利于引入民間資本，減輕財政壓力。

在運行方式上，部門壟斷制下，各部門自己招聘人員進入社區、個體分散作業，出現縱向組織化而橫向無組織化（或低組織化），難以采取有效地集體行動。社區事務分類服務下，業務分類、職能整合、服務綜合，需要人員整合，組建“一條龍工作小組”，采取團隊協作方式，避免重復勞動和低效勞動。

總之，社區事務分類服務和社區服務體系重建，有利于提高資源利用效率，提高政府公共服務水平，這可以從武漢市江漢區社區體制改革前后社區公共服務流程的變化得到印證（見表18）。

表18：武漢市江漢區社區體制改革前后社區流程的變化

部門壟斷

社區事務分類服務

流程數

操作環節

流程數

操作環節

秩序與安全

4

1

3

信息管理

12

60

1

3

保障服務

4

14

1

4

健康服務

4

2－3

3－4

物業服務

5

31

1

2

合計

29

105

5－6

15－16

從表18我們可以看出：部門壟斷制導致流程多、環節多，隨之而來的是人員多、重復勞動多、重復投資、信息孤島、效益低下；社區事務分類服務下，業務整合、職能合并、機構重組，帶來流程精簡、環節精簡、人員精簡、信息集成、效益增加。

（二）促進政府公共服務外包

加快社區公共服務體系建設，實現政府公共服務覆蓋到社區，需要解決的最為核心的問題是：“掌舵”與“劃槳”不分、“管干不分”、“管辦不分”問題。解決這一核心問題，實現政府公共服務覆蓋到社區，首先要求所有政府職能部門的功能都應該嚴格定位和限定在管理和執法范圍內，將專業性、健康的職能外包出去，實現公共服務的專業化和市場化。通過服務外包，徹底解決管干不分問題。按照中央精神，街道辦事處則要向區域性、綜合性公共服務部門轉變。政府公共服務外包的方式如下：

表19：政府公共服務外包的改革方式、服務項目及購買、承包主體

改革方式

服務項目

購買主體

承包主體

機制轉換

老城區安全保衛

公安部門

保安公司

社區綠化

園林部門

綠化公司

再就業培訓

勞動部門

社會培訓機構（勞動部門辦的培訓機構也應脫鉤，轉向民非企業）

居家養老

民政部門

福利院

公共醫療、優生優育、生殖健康、殘疾人康復、

公共衛生防疫

衛生部門

醫療衛生服務中心

法律咨詢

司法部門

司法所和律師事務所

文化宣傳與娛樂活動

文化部門

街區文化中心

業務綜合

社區社會保障服務[22]

政府相關部門

街道社區服務中心

（由于是國家政策性服務，需職能部門向街道授權，由街道負責完成）

體制改革

物業服務

（保潔、保物、家政服務，不含保安）

城管局等

環衛體制改革演變而來的專業物業服務機構

體制改革

技術創新

人口管理與信息綜合

服務[23]

政府相關部門

全市集成的人口和房屋信息管理網絡平臺

如表19所示，完善政府公共服務體系，實行政府公共服務外包，可以采用四種方式：一是通過機制轉換實現公共服務外包，如老城區的安全保衛、社區綠化、再就業培訓、居家養老、醫療、殘疾人康復、優生優育、生殖健康和法律咨詢等；二是通過業務整合實現公共服務外包，如對各種低保金、優惠金的資格審查等保障性服務；三是通過體制改革實現公共服務外包，如保潔、保物等物業服務；四是通過體制改革、技術創新，建立全市集成的人口和房屋信息平臺。改革的步驟可以因地制宜，一般采取同步規劃、分布實施方式，先進行第一種和第二種方式的改革，再進行第三種和第四種方式的改革。

總體上，我們要按照十七大報告精神和《“十一五”社區服務體系發展規劃》中提出的社區服務體系發展目標中涉及公共服務的建設目標，著實穩步推進：到2010年，在全國城鎮逐步建成與社會主義市場經濟體制相適應，符合我國基本國情，與當地經濟社會發展水平相協調，立足街道、社區，以社區綜合服務設施為主體、各類專項服務設施相配套的社區服務設施網絡，形成多方參與、責權明晰、配置合理、和諧有序、可持續發展的運行機制，初步建立起覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系。基本實現全國每個街道擁有一個綜合性的社區服務中心；每萬名城鎮居民擁有約4個社區服務設施，每百戶居民擁有的服務設施面積不低于20平方米；70％以上的城市社區具備一定現代信息技術服務手段，滿足社區居民多樣化的服務需求。東部地區和中、西部有條件的地區要加快發展，創新社區服務體系運行機制，提高社區服務設施和信息化建設水平。其他地區的社區服務體系發展狀況要有明顯改善。在這一目標的指引下，通過體制改革和機制創新，轉變政府職能和運行方式，社區公共服務體系必然得到完善，政府提供的公共服務必然惠及更多的社區和居民。

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[①]主要數據支撐：截至“十五”末期，全國社區服務中心已達到8479個，一般社區服務設施194796個，特別是近年來通過實施老年福利設施“星光計劃”和國債社區服務體系建設試點項目，全國城鎮新增3.2萬多個老年活動之家和約2000個較完善的綜合社區服務設施，促進了全國社區服務體系的建設與發展。據不完全統計，全國已有社區服務專職工作人員30多萬人，兼職工作人員50多萬人，社區服務志愿者1600多萬人，已初步形成由專、兼職工作人員和社區志愿者共同組成的社區服務隊伍。服務對象已從老年人、殘疾人、優撫對象等困難群體逐步擴展到全體社區居民；服務內容從社會救助延伸到就業服務、衛生和計劃生育、社區治安、文化教育和體育、便民利民等領域。基層政府和居委會獨自提供社區服務的傳統格局有所改變，社會企事業單位、駐區單位、社區民間組織、社區居民共同參與社區服務的局面正在形成。社區服務方式、方法得到改進，方便快捷的生活服務圈開始出現，“陽光超市”、“慈善超市”等新型服務方式的作用日趨顯現，“一站式”服務不斷推廣，信息技術逐步應用于社區公共服務。居民對很多公共服務項目的評價中，選擇“非常滿意”和“滿意”的比率占總數的75％以上；選擇“不滿意”的比例較少。見國家發改委、國家民政部：《“十一五”社區服務體系發展規劃》，2007年；國家民政部主持的全國百城社區建設抽樣調查，華中師范大學城市社區建設研究中心提交的分析報告，2005年。

[②]尤其是“十一五”期間，中央首次明確提出社區服務體系建設的投資資金及其分攤機制。《“十一五”社區服務體系發展規劃》指出，社區服務體系重點工程建設的項目總投資約21.8億元，由中央和地方共同籌資解決，其中中央預算內投資6億元，民政部本級福利彩票公益金1.3億元，地方配套資金14.5億元。中央預算內投資根據年度投資預算規模和具體項目情況逐年安排，地方配套資金原則上按西部不低于40%、中部不低于50%和東部不低于70%的比例配套。

[③]中華人民共和國民政部：《中國民政統計年鑒——2006》，中國統計出版社2006年，第20、57、166頁。

[④]由于城鎮人口既包括城市人口，又包括小城鎮人口，因此，此處的總人口可能并不等于城市街道的總人口，但城鎮人口都應該是居住在社區里，所以城鎮人口可以等同于社區總人口。

[⑤]中華人民共和國民政部：《中國民政統計年鑒——2006》，中國統計出版社2006年，第15頁。

[⑥]中華人民共和國民政部：《中國民政統計年鑒——2006》，中國統計出版社2006年，第169頁。

[⑦]我們主要從社區服務設施覆蓋率（Z）的角度來揭示當前社區服務設施的供給現狀和社區受益范圍。社區服務設施覆蓋率（Z）指社區服務設施能覆蓋到的社區占全部社區的比率，用其揭示某項社區服務設施的社區可獲得性，從而反映其空間分布現狀和特點。即Z=X/Y×100%，其中，X=擁有某一具體服務設施的社區數，Y＝社區總數。

[⑧]數據來源于2004年末，國家民政部開展全國社區基礎設施建設摸底情況調查，下同。

[⑨]我們主要從社區服務設施擁有率（H）的角度來揭示當前社區服務設施的供給現狀和富裕程度，下同。社區服務設施擁有率（H）指擁有一定量的某項社區服務設施的社區占全部社區的比率，用其揭示某項社區服務設施在社區的富裕程度，從而反映其空間分布現狀和特點。即H=I/V×100%，其中，I=選擇或具備某一具體服務設施的社區數，V＝有效問卷或實際的社區總數。

[⑩]中華人民共和國民政部：《中國民政統計年鑒——2006》，中國統計出版社2006年，第169頁。

[11]中華人民共和國民政部：《中國民政統計年鑒——2006》，中國統計出版社2006年，第274頁。

[12]管理體制不順既包括宏觀上的行政管理體制不順，也包括由之引起的基層中的社區管理體制不順。

[13]黨的十七大報告將其概括為“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。

[14]中心課題組最初提出的社區體制改革方式是社區事務分類管理，但后來在參與江漢區的實際改革過程中發現“社區事務分類服務”更能夠讓居民接受，也更體現公共服務型政府的取向。當然，管理和服務也并不能決然分開，所以，黨的十六屆六中全會提出了“在服務中實施管理，在管理中體現服務”的理念。

[15]過去，正是由于業務零碎，缺乏合理分類，才導致機構多、多頭管理，如1982年以前，機械工業細分為常規、電子、兵器、火箭等九種業務，就設立了九個部（一機部、二機部，直到九機部），分頭管理。

[16]2005年，華中師范大學城市社區建設研究中心參與武漢市政府在江漢區進行的社區事務分類服務試點，就提出了“小社區、大管理、大服務”的改革思路，打破條條管理模式，變單一管理為綜合管理，變單項服務為綜合服務，建立區域性綜合管理和綜合服務體系，得到了市區兩級政府的支持，但因體制性障礙而進展緩慢。

[17]課題組提出的所謂“三個分離”：是指經濟管理中的政府公共管理與企業私人管理分離；社會管理①中政府行政管理與民間自治管理分離，公共服務中的政府“掌舵”與民間“劃槳”（安排者與生產者）分離；所謂“一個層級化”，是指政府管理體系中的財權與事權統一的政府層級管理。

[18]物業服務事務應該分情況而定，已經商品化了的物業小區通過物業服務企業提供的物業服務，不屬于政府公共服務的范圍；而老城區舊居住社區的物業服務很到程度上是政府公共服務的范圍。

[19]此處將社區參與事務列入社區業務分類表，是因為社區參與事務的資金來源很多是要求政府給予支持提供的。

[20]我們在長期的社會實驗和實地調查中發現：許多地方都在新建街道社區服務中心（或街道社區行政事務受理中心），但由于沒有把街道辦事處的機構調整和職能轉變結合起來，街道社區服務中心成了第二個街道辦事處，增加行政層級，加重職能交叉和權責不清，浪費資源。

[21]本部分的數據來源：2006年以來，華中師范大學城市社區建設研究中心參與武漢市江漢區社區體制深化改革，對政府職能下沉社區的業務、職能、組織、機制等進行了跟蹤調查，承擔此項目后又組織專班深入調查和現場觀摩，獲得了翔實的數據，目前，武漢市江漢區正按照社區分類服務要求，改善社區服務體系（以下不再注明出處）。

[22]社區社會保障服務事務，包括低保專干、社保專干、醫保協理員等社區服務員（有的稱為社區專干、社區工作者等）從事的服務事務，主要負責各種社會保障資格的審核、辦理、發放工作，例如，審核、辦理、發放城鎮居民最低生活保障金、居民社保醫保以及廉租房、經濟適用房等工作。

[23]人口管理和信息綜合事務包括計生專干、信訪專干、外來人口協管員、殘疾人協理員等社區服務人員從事的服務事務，主要負責各種人口和房屋信息的收集、綜合及相關管理工作，例如，負責開展計劃生育、育齡婦女服務和殘疾人服務、信訪接待及信訪問題的處理、人口和房屋基本信息采集和錄入等事務。