關(guān)鍵詞:股東知情權(quán)；財(cái)務(wù)信息知情權(quán)；公司職務(wù)違法和犯罪行為；司法審計(jì)；司法審計(jì)請(qǐng)求權(quán)；審計(jì)救濟(jì)程序

內(nèi)容提要:一、保護(hù)股東的知情權(quán)，是全面保護(hù)股東權(quán)益的首要環(huán)節(jié)，也可有效遏制和及時(shí)發(fā)現(xiàn)和公司內(nèi)的職務(wù)違法和犯罪行為。股東知情權(quán)的核心是股東的財(cái)務(wù)信息知情權(quán)。二、新《公司法》第34條在實(shí)現(xiàn)股東知情權(quán)的問(wèn)題上陷入一個(gè)兩難境地，于是采取回避問(wèn)題的保守做法：不明確查閱賬簿是否包括原始憑證。三、因股東知情權(quán)產(chǎn)生糾紛時(shí)，司法審計(jì)是實(shí)現(xiàn)股東知情權(quán)同時(shí)又兼顧公司利益，限制股東濫用或惡意行使知情權(quán)的最佳選擇。四、在制定《公司章程》時(shí)，可對(duì)股東行使司法審計(jì)請(qǐng)求權(quán)的具體程序作出規(guī)定并給予適當(dāng)限制，使公司利益與股東知情權(quán)取得平衡。

佛山大興工程有限公司（化名）原系某行政部門(mén)屬下的集體企業(yè)，1999年6月底轉(zhuǎn)制后，原職員鄧某和吳某等14人成為股東?！豆菊鲁獭返?條第（四）項(xiàng)規(guī)定股東有權(quán)對(duì)公司的業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行監(jiān)督，提出建議或質(zhì)詢(xún)。鄧某為最大股東，持股從19％增至49％，并一直任執(zhí)行董事兼法定代表人。原告吳某一直持8％的股權(quán)。

根據(jù)《公司章程》第20條的規(guī)定，執(zhí)行董事兼法定代表人，享有原《公司法》第46條、第50條規(guī)定的職權(quán)。但鄧某并未全面履行其職責(zé)，其既不制定公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)決算方案和利潤(rùn)分配方案，也不按公司章程定期召開(kāi)股東大會(huì)，公司管理混亂，在鄧某的操控下，被告自1999年7月完成轉(zhuǎn)制以來(lái)，一直未對(duì)公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證委托獨(dú)立的具有法定資質(zhì)的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面審計(jì)，以至部分股東無(wú)從知道公司真實(shí)的資產(chǎn)狀況，公司不管盈虧，到年終時(shí)隨意提一筆款作紅利分配了事，嚴(yán)重侵害了股東的知情權(quán)和公司盈余分配權(quán)。而鄧某等則利用職務(wù)之便，隨意用各種借口耗用公司的資產(chǎn)，報(bào)銷(xiāo)名目繁多的費(fèi)用，成為最大的獲利者。

2004年8月前后，鄧某等人提出對(duì)公司資產(chǎn)和股東進(jìn)行二次重組并收購(gòu)原告吳某和其他部分股東的股份。吳某對(duì)公司的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理提出疑問(wèn)并根據(jù)《公司章程》的規(guī)定，要求對(duì)公司自轉(zhuǎn)制以來(lái)至2004年8月的資產(chǎn)和賬目委托獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面審計(jì)后才能談股權(quán)轉(zhuǎn)讓的事，但遭到斷然拒絕。

2004年10月，原告吳某根據(jù)《公司法》及《公司章程》的有關(guān)規(guī)定，以股東知情權(quán)受侵害為由，狀告大興公司，請(qǐng)求法院委托獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)被告自1999年7月1日起至2004年9月31日止的全部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬簿、憑證進(jìn)行的審計(jì)。

為了保證公司會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、完整、合法、公正，各國(guó)公司立法日益加強(qiáng)對(duì)公司的財(cái)務(wù)監(jiān)督，并形成了各具特色的監(jiān)督模式。在我國(guó)，公司設(shè)監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)有權(quán)檢查公司財(cái)務(wù)(《公司法》第54條、策126條)；公司在每一會(huì)計(jì)年度終了時(shí)制作的年度財(cái)務(wù)報(bào)告，應(yīng)依法經(jīng)審查驗(yàn)證(第175條第1款)；根據(jù)我國(guó)《證券法》的規(guī)定，證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司的信息披露負(fù)監(jiān)管責(zé)任等等。

從形式上看，我國(guó)已建立起了較完整的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。但事實(shí)上，一直以來(lái)我國(guó)存在會(huì)計(jì)造假以及由此引發(fā)的會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題，而且其嚴(yán)重程度已為政府、社會(huì)公眾及會(huì)計(jì)界所公認(rèn)。尤其是虛假報(bào)表事件在股市頻頻出現(xiàn)，己到了駭人聽(tīng)聞的地步。該建的賬不建，或者賬外有賬，會(huì)計(jì)科目的設(shè)置、會(huì)計(jì)憑證和賬簿的使用、會(huì)計(jì)報(bào)表的編制隨心所欲，種種不規(guī)范的會(huì)計(jì)操作在我國(guó)十分普遍。造成如此混亂的會(huì)計(jì)秩序原因是多方面的，但其主要原因是財(cái)務(wù)監(jiān)督不力?！捌渖顚哟蔚母丛谟诓缓侠淼墓局卫斫Y(jié)構(gòu)下的會(huì)計(jì)行為因缺少必要的外部監(jiān)督而偏離了公允記錄和反映公司財(cái)務(wù)活動(dòng)的初衷，成為經(jīng)理階層實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的工具”。[1]我國(guó)政府已意識(shí)到了這點(diǎn)，并著手采取一系列的措施來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，如實(shí)行會(huì)計(jì)委認(rèn)制、政府派駐監(jiān)察員或財(cái)務(wù)總監(jiān)，修改會(huì)計(jì)法并實(shí)施關(guān)于懲治違反會(huì)計(jì)法犯罪的決定。

經(jīng)修改后《會(huì)計(jì)法》專(zhuān)辟會(huì)計(jì)監(jiān)督一章賦予會(huì)計(jì)人員重要監(jiān)督職權(quán)，即對(duì)違反本法和國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度制定的會(huì)計(jì)事項(xiàng)，有權(quán)拒絕辦理等“四個(gè)有權(quán)”．《會(huì)計(jì)法》強(qiáng)令會(huì)計(jì)人員依法履行監(jiān)督職權(quán)，在會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員一章中規(guī)定，只要涉及提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、隱匿和銷(xiāo)毀會(huì)計(jì)資料、貪污、挪用公款、職務(wù)侵占等違法行為，都屬于與會(huì)計(jì)職務(wù)有關(guān)的違法行為。在法律責(zé)任一章中規(guī)定，凡是利用會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)告等會(huì)計(jì)資料違法的，不問(wèn)具體行為人是誰(shuí)，會(huì)計(jì)人員都要承擔(dān)法律責(zé)任。上述規(guī)定對(duì)于會(huì)計(jì)人員依法行使會(huì)計(jì)職責(zé)有一定的約束力?，F(xiàn)在，我國(guó)正在修改《公司法》，因此應(yīng)該借此機(jī)會(huì)強(qiáng)化《公司法》對(duì)公司財(cái)務(wù)監(jiān)督。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督：

（1）從外部，公司法應(yīng)完善審計(jì)員對(duì)公司財(cái)務(wù)監(jiān)督的職能，在這一點(diǎn)上應(yīng)借鑒英國(guó)公司法上的審計(jì)員制度。這一制度已經(jīng)為許多發(fā)達(dá)國(guó)家的公司法所采。相比較而言，我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度與英國(guó)公司法上的獨(dú)立審計(jì)員制度存在以下區(qū)別：首先，英國(guó)公司法上的審計(jì)員是每家公司必須任命的常任審計(jì)員，他隨時(shí)有權(quán)檢查公司財(cái)務(wù)，而我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師是公司按照有關(guān)法律的要求臨時(shí)聘請(qǐng)的審計(jì)員，目的是審計(jì)公司年度會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性，而且由于時(shí)間有限，不可能詳細(xì)審計(jì)，只能采用抽樣審計(jì)方法，因此，不太可能充分揭示公司的錯(cuò)誤及舞弊行為。其次，英國(guó)公司法上的審計(jì)員具有獨(dú)立的身份，并且規(guī)定了審計(jì)員的身份保障制度，審計(jì)員由股東大會(huì)任命或解任，報(bào)酬也由股東大會(huì)決定，這就保證了審計(jì)員相對(duì)于董事的獨(dú)立身份；而我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師是由董事會(huì)聘請(qǐng)，報(bào)酬由董事會(huì)決定，如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師不按公司意圖出具審計(jì)報(bào)告，董事會(huì)就變更注冊(cè)會(huì)計(jì)師或會(huì)計(jì)師事務(wù)所，這就導(dǎo)致了一些注冊(cè)會(huì)計(jì)師或事務(wù)所考慮經(jīng)濟(jì)利益而屈從于公司的可能性。再次，英國(guó)公司法賦予審計(jì)員執(zhí)行職務(wù)的所需的權(quán)力，如有權(quán)得到公司有關(guān)資料，有權(quán)參加公司會(huì)議，即便是已被免職的審計(jì)員仍有權(quán)參加股東大會(huì)，發(fā)表意見(jiàn)，同時(shí)加強(qiáng)了審計(jì)員的義務(wù)和責(zé)任。我國(guó)要發(fā)揮審計(jì)員對(duì)公司財(cái)務(wù)的監(jiān)督作用，就必須填補(bǔ)《公司法》關(guān)于審計(jì)員規(guī)定的空白，借鑒英、法等國(guó)的獨(dú)立審計(jì)員制度的規(guī)定，對(duì)審計(jì)員的任職資格、任命、職權(quán)與義務(wù)、解任與辭職等做出具體的規(guī)定。

（2）從內(nèi)部，健全強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能。在我國(guó)，雖然公司有監(jiān)事會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)檢查公司財(cái)務(wù)，但《公司法》缺乏關(guān)于監(jiān)事的任職資格，任命、職權(quán)、義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定或規(guī)定不完善，致使監(jiān)事會(huì)在實(shí)踐中形同虛設(shè)，沒(méi)能發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用。這主要是因?yàn)槲覈?guó)《公司法》等法規(guī)在規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)方面以股東價(jià)值為導(dǎo)向，相對(duì)重視董事會(huì)的作用而忽視監(jiān)事會(huì)的地位，對(duì)監(jiān)事會(huì)的運(yùn)作規(guī)定得相當(dāng)簡(jiǎn)單，使之在開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)往往難以在法律上找到可操作的依據(jù)。在德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)事會(huì)由于監(jiān)督體制的健全，監(jiān)事會(huì)確實(shí)在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用，特別是隨著社會(huì)的發(fā)展，股票的分布越來(lái)越分散，交易越來(lái)越頻繁，股東會(huì)對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督越來(lái)越少，加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督顯得尤為重要。因此我們應(yīng)從以下方面健全強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能：一、賦予監(jiān)事會(huì)獨(dú)立的法律地位?！胺少x予監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職權(quán)，而監(jiān)事會(huì)能否有效行使監(jiān)督權(quán)，在很大程度上取決于它能否保持自身的獨(dú)立性。也就是說(shuō)，獨(dú)立性是公司監(jiān)事會(huì)制度的靈魂，保持自身的獨(dú)立性是監(jiān)事會(huì)有效履行監(jiān)督權(quán)的根本前提”[2]。二，“強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的權(quán)力，在突出監(jiān)事會(huì)享有業(yè)務(wù)執(zhí)行監(jiān)督權(quán)和財(cái)務(wù)檢查權(quán)的同時(shí)，賦予監(jiān)事代表公司起訴董事和經(jīng)理的權(quán)力”[3]三，為了加強(qiáng)對(duì)大型股份公司的財(cái)務(wù)監(jiān)督，在監(jiān)事會(huì)之外可以設(shè)置會(huì)計(jì)監(jiān)事。四、擴(kuò)大及加強(qiáng)監(jiān)事的職權(quán)，規(guī)定監(jiān)事有權(quán)查閱公司賬簿和其他財(cái)務(wù)資料；有權(quán)要求執(zhí)行公司業(yè)務(wù)的董事和經(jīng)理報(bào)告公司業(yè)務(wù)情況；有權(quán)核對(duì)董事會(huì)擬提交股東會(huì)的會(huì)計(jì)報(bào)告、營(yíng)業(yè)報(bào)告和利潤(rùn)分配方案等財(cái)務(wù)資料，發(fā)現(xiàn)疑問(wèn)可以以公司名義委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師（或?qū)徲?jì)員）幫助審查，并向股東大會(huì)報(bào)告情況等。

（3）在上市公司中發(fā)揮獨(dú)立董事的監(jiān)督功能?！八^獨(dú)立董事制度，就是在董事會(huì)中設(shè)立獨(dú)立的非執(zhí)行董事(亦稱(chēng)外部董事)”“獨(dú)立董事制度在約束經(jīng)理人，減少財(cái)務(wù)虛假和提高信息披露方面有著重要的作用”[5]，目前獨(dú)立董事制度剛剛登陸中國(guó)不久，獨(dú)立董事一要“獨(dú)立”，二要“董事”，可是面對(duì)我國(guó)目前獨(dú)立董事“獨(dú)立”不易，“董事”更難的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)當(dāng)首先從立法的層面上為獨(dú)立董事的“獨(dú)立”和“董事”保駕護(hù)航，這就要求我們?cè)凇豆痉ā沸薷臅r(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)確立健全這個(gè)重要的制度?！蔼?dú)立董事和監(jiān)事會(huì)在監(jiān)控功能上恰好有著互補(bǔ)性。獨(dú)立董事制度之所以有效，除了因其產(chǎn)生的方式所特有的獨(dú)立性外，還由于其監(jiān)督功能的發(fā)揮具有天然的事前監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督以及決策過(guò)程監(jiān)督緊密結(jié)合的三大特點(diǎn)”[6]。立法時(shí)應(yīng)當(dāng)注意獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)在監(jiān)控功能協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)矛盾的規(guī)定。

一、英美法系國(guó)家的法務(wù)會(huì)計(jì)發(fā)展概況

（一）澳大利亞

澳大利亞法務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則于20世紀(jì)末制定、頒布并實(shí)施，以響應(yīng)司法改革的要求并適應(yīng)涉及專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題案件的司法處理。2002年通過(guò)了《法務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則公告》（StatementofForensicAccountingStandards）以及《聯(lián)合指導(dǎo)說(shuō)明——法務(wù)會(huì)計(jì)》，規(guī)范了法務(wù)會(huì)計(jì)特殊從業(yè)者（ForensicAccountingSpecialInterestGroup）的執(zhí)業(yè)行為并指導(dǎo)其在執(zhí)業(yè)過(guò)程中的具體操作。隨后成立的會(huì)計(jì)職業(yè)與道德準(zhǔn)則委員會(huì)（AccountingProfessionandEthicsBroad）于2008年12月了新的法務(wù)會(huì)計(jì)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則《APE215：法務(wù)會(huì)計(jì)服務(wù)》。從制度改革方面，澳大利亞的法務(wù)會(huì)計(jì)制度，較之于其他國(guó)家，處于領(lǐng)先的地位。在最新的準(zhǔn)則當(dāng)中，將法務(wù)會(huì)計(jì)服務(wù)分為四大類(lèi)，咨詢(xún)專(zhuān)家服務(wù)（ConsultingExpertService）、專(zhuān)家證人服務(wù)（ExpertWitnessService）、普通證人服務(wù)（LayWitnessService）、調(diào)查服務(wù)（Investi-gationService）。根據(jù)以上的細(xì)分，不難發(fā)現(xiàn)，該國(guó)所定義的法務(wù)會(huì)計(jì)與加拿大具有相似之處，以證人、專(zhuān)家、調(diào)查三大類(lèi)型為主。在涉及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的委托時(shí)間中，給予財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專(zhuān)門(mén)知識(shí)的咨詢(xún)幫助或作為法庭證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。同時(shí)，該定義也突破了傳統(tǒng)意義上對(duì)于英美法系下法務(wù)會(huì)計(jì)職能的定位——調(diào)查會(huì)計(jì)與訴訟支持。因此，就以上描述而言，澳大利亞的法務(wù)會(huì)計(jì)經(jīng)歷了一個(gè)由行業(yè)認(rèn)同的行為準(zhǔn)則到職業(yè)道德的發(fā)展過(guò)程，2002年的準(zhǔn)則只適用于FASIG的成員，到2008年應(yīng)用于澳大利亞三大會(huì)計(jì)組織提供法務(wù)會(huì)計(jì)服務(wù)的成員。就全球范圍而言，澳大利亞最早實(shí)現(xiàn)了法務(wù)會(huì)計(jì)的準(zhǔn)則化。

（二）美國(guó)

20世紀(jì)70年代末80年代初，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)欺詐現(xiàn)象十分突出，由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛不斷。而這些經(jīng)濟(jì)糾紛的主要原因?yàn)闀?huì)計(jì)舞弊，給經(jīng)濟(jì)欺詐提供了溫床。針對(duì)如此嚴(yán)峻的形式，法務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。其主要從訴訟策略的制定到損失的計(jì)量，從會(huì)計(jì)原始憑證的審查到解釋辨別會(huì)計(jì)信息，給予其相應(yīng)的訴訟支持。這也成為了法務(wù)會(huì)計(jì)在美國(guó)的主要職能，即為訴訟提供必要的專(zhuān)門(mén)知識(shí)的支持，幫助和協(xié)助法官認(rèn)證涉案的會(huì)計(jì)專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題，并同時(shí)向陪審團(tuán)提供專(zhuān)家證言，以供其對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)證據(jù)的認(rèn)證和案件的定性。處于“后安然時(shí)代”的當(dāng)下，時(shí)代的基調(diào)為嚴(yán)格的新法律、法規(guī)，同時(shí)在美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)的《薩班斯-奧克斯利法案》，再次將法務(wù)會(huì)計(jì)的行為進(jìn)行規(guī)范制度化。美國(guó)將法務(wù)會(huì)計(jì)職能主要分為三種角色：專(zhuān)家證人、法務(wù)會(huì)計(jì)咨詢(xún)?nèi)藛T、法務(wù)會(huì)計(jì)鑒定人員，其委托方分別來(lái)自客戶(hù)及法院。前兩者作為法務(wù)會(huì)計(jì)在社會(huì)會(huì)計(jì)實(shí)踐當(dāng)中的主要兩類(lèi)服務(wù)，為客戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)的法務(wù)會(huì)計(jì)類(lèi)別的咨詢(xún)服務(wù)，解決如內(nèi)部舞弊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、潛在財(cái)務(wù)舞弊的行為判斷及未決訴訟的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)證據(jù)固定方式的意見(jiàn)提供等。而后者主要為法院提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，將訴訟所涉及的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題通俗化，為法官及陪審員提供定案依據(jù)和專(zhuān)家意見(jiàn)。此外，法務(wù)會(huì)計(jì)在美國(guó)的行使主體主要為注冊(cè)破產(chǎn)和重組會(huì)計(jì)師（CertifiedInsolvencyandReorganizationAccounting）及注冊(cè)舞弊師（CertifiedFraudExaminer）。這也是其不同于其他國(guó)家的顯著特征，兩類(lèi)資格證書(shū)都設(shè)計(jì)了不同財(cái)務(wù)狀況下，對(duì)于法務(wù)會(huì)計(jì)職業(yè)的不同要求，如注冊(cè)破產(chǎn)和重組會(huì)計(jì)師需要至少4000小時(shí)相應(yīng)工作經(jīng)驗(yàn)，與之對(duì)應(yīng)的注冊(cè)舞弊師需要通過(guò)四門(mén)考試（包括：融資業(yè)務(wù)、調(diào)查、法律要件、犯罪學(xué)）。通過(guò)以上的要求，可適應(yīng)多種多樣的訴訟和委托要求。綜上所述，英美法系的三大典型的法務(wù)會(huì)計(jì)特征顯而易見(jiàn)為三種工作職能：咨詢(xún)、調(diào)查、專(zhuān)家證言。而在各國(guó)的司法實(shí)踐當(dāng)中，前兩者將逐漸占據(jù)法務(wù)會(huì)計(jì)的主要工作內(nèi)容。造成這種現(xiàn)象的本質(zhì)原因是，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，借由獨(dú)立第三方評(píng)估其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)越發(fā)地明顯。同時(shí)“安然事件”之后隨即發(fā)生的審計(jì)信任危機(jī)，也引起了企業(yè)高層對(duì)于內(nèi)部控制的重視。而法務(wù)會(huì)計(jì)作為法律和會(huì)計(jì)的交叉職業(yè)，對(duì)于獨(dú)立審計(jì)的監(jiān)督起著舉足輕重的作用。

二、大陸法系國(guó)家——日本的法務(wù)會(huì)計(jì)發(fā)展概況

一、充分認(rèn)識(shí)審計(jì)轉(zhuǎn)型的重要意義

（一）審計(jì)轉(zhuǎn)型是建立效率政府的需要

黨的十六大報(bào)告和十六屆三中全會(huì)《決定》提出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。政府是否高效運(yùn)作，一直是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。建立一套理性、精干、高效的政府行政機(jī)構(gòu)被視為現(xiàn)代文明社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。高效率和高績(jī)效意味著公共部門(mén)能夠充分地利用各種資源實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)，意味著公共部門(mén)和公共管理者要重視金錢(qián)、時(shí)間、結(jié)果服務(wù)的價(jià)值。內(nèi)部審計(jì)可以通過(guò)履行職能，促進(jìn)政府職責(zé)得以有效行使，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，因此，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是促進(jìn)建立效率政府的重要職能部門(mén)之一。但傳統(tǒng)審計(jì)更注重財(cái)務(wù)審計(jì)，不能充分有效地發(fā)揮其重要職能，著重于內(nèi)部控制建設(shè)的審計(jì)，將更多地關(guān)注于經(jīng)濟(jì)原則、效率原則、效能原則和公民滿(mǎn)意原則在政府中的體現(xiàn)，促進(jìn)政府效率的提高。

（二）審計(jì)轉(zhuǎn)型是政府運(yùn)行方式改革的需要

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改造政府，提高政府隊(duì)伍的工作效率，這是當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)以及政府改革的一個(gè)基本精神。目前行政事業(yè)單位在采購(gòu)固定資產(chǎn)時(shí)采用招投標(biāo)制，在履行政府職能過(guò)程中使用簽約合同承包、出租制、一般使用者付費(fèi)的市場(chǎng)方式；在內(nèi)部管理運(yùn)作中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府行政環(huán)境向市場(chǎng)模式靠攏，采取成本核算、顧客導(dǎo)向、業(yè)務(wù)流程再造、全面質(zhì)量管理、績(jī)效考核與內(nèi)部市場(chǎng)等企業(yè)化的管理模式。內(nèi)部審計(jì)可以通過(guò)參照在企業(yè)中進(jìn)行的對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)的管理模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正問(wèn)題，使政府運(yùn)行方式的改革得以健康推進(jìn)。

（三）審計(jì)轉(zhuǎn)型是行政事業(yè)單位內(nèi)審工作發(fā)展的需要

［摘要］美國(guó)安然等財(cái)務(wù)事件發(fā)生后，審計(jì)獨(dú)立性問(wèn)題再一次成為各國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的焦點(diǎn)議題，受美國(guó)隨后通過(guò)的《薩班斯法案》影響，作為世界上主要的經(jīng)濟(jì)實(shí)體之一的歐盟也于2006年頒布了新修訂的第8號(hào)公司法指令，采取多方面措施規(guī)范審計(jì)獨(dú)立性。本文主要對(duì)歐盟法定制度中規(guī)范審計(jì)獨(dú)立性的發(fā)展過(guò)程和修訂內(nèi)容進(jìn)行歸納和總結(jié)，以期對(duì)我國(guó)規(guī)范審計(jì)獨(dú)立性有一些啟示。

［關(guān)鍵詞］歐盟；法定審計(jì)；審計(jì)獨(dú)立性

1前言

安然的崩潰和隨后的多起財(cái)務(wù)丑聞引發(fā)了歐盟國(guó)家要求對(duì)法定審計(jì)獨(dú)立性做進(jìn)一步審視的呼聲。美國(guó)的《薩班斯－奧克斯利法案》頒布之后，歐盟開(kāi)始了一場(chǎng)旨在強(qiáng)化法定審計(jì)獨(dú)立性及法定審計(jì)責(zé)任的改革，其修訂法案中提出加強(qiáng)法定審計(jì)獨(dú)立性的建議以及確定有關(guān)獨(dú)立性的各項(xiàng)強(qiáng)化措施。這一改革還在持續(xù)進(jìn)行，并且將影響包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家的相關(guān)立法。

歐盟是當(dāng)今世界上區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作最為緊密的國(guó)家間聯(lián)盟，是世界上最主要的經(jīng)濟(jì)實(shí)體之一，歐盟有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與審計(jì)指令的頒布與實(shí)施，一定程度上促進(jìn)了歐盟內(nèi)部各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并影響著全球公司治理的方向，對(duì)于我國(guó)也有較大的借鑒意義。

2歐盟公司法對(duì)于審計(jì)獨(dú)立性規(guī)范的發(fā)展過(guò)程

一、充分認(rèn)識(shí)審計(jì)轉(zhuǎn)型的重要意義

（一）審計(jì)轉(zhuǎn)型是建立效率政府的需要

黨的十六大報(bào)告和十六屆三中全會(huì)《決定》提出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。政府是否高效運(yùn)作，一直是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。建立一套理性、精干、高效的政府行政機(jī)構(gòu)被視為現(xiàn)代文明社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志。高效率和高績(jī)效意味著公共部門(mén)能夠充分地利用各種資源實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)，意味著公共部門(mén)和公共管理者要重視金錢(qián)、時(shí)間、結(jié)果服務(wù)的價(jià)值。內(nèi)部審計(jì)可以通過(guò)履行職能，促進(jìn)政府職責(zé)得以有效行使，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，因此，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是促進(jìn)建立效率政府的重要職能部門(mén)之一。但傳統(tǒng)審計(jì)更注重財(cái)務(wù)審計(jì)，不能充分有效地發(fā)揮其重要職能，著重于內(nèi)部控制建設(shè)的審計(jì)，將更多地關(guān)注于經(jīng)濟(jì)原則、效率原則、效能原則和公民滿(mǎn)意原則在政府中的體現(xiàn)，促進(jìn)政府效率的提高。

（二）審計(jì)轉(zhuǎn)型是政府運(yùn)行方式改革的需要

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改造政府，提高政府隊(duì)伍的工作效率，這是當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)以及政府改革的一個(gè)基本精神。目前行政事業(yè)單位在采購(gòu)固定資產(chǎn)時(shí)采用招投標(biāo)制，在履行政府職能過(guò)程中使用簽約合同承包、出租制、一般使用者付費(fèi)的市場(chǎng)方式；在內(nèi)部管理運(yùn)作中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府行政環(huán)境向市場(chǎng)模式靠攏，采取成本核算、顧客導(dǎo)向、業(yè)務(wù)流程再造、全面質(zhì)量管理、績(jī)效考核與內(nèi)部市場(chǎng)等企業(yè)化的管理模式。內(nèi)部審計(jì)可以通過(guò)參照在企業(yè)中進(jìn)行的對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)的管理模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正問(wèn)題，使政府運(yùn)行方式的改革得以健康推進(jìn)。

（三）審計(jì)轉(zhuǎn)型是行政事業(yè)單位內(nèi)審工作發(fā)展的需要

編者按：本文主要從加強(qiáng)內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性；內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容；對(duì)國(guó)有控股公司的日常監(jiān)督；對(duì)國(guó)有控股公司的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行論述。其中，主要包括：國(guó)有單位作為控股公司的主要出資者、經(jīng)理層主要職能則是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主、作為國(guó)有控股公司控股方的國(guó)有單位對(duì)公司進(jìn)行內(nèi)部控制與監(jiān)督的依據(jù)、對(duì)國(guó)有控股公司來(lái)說(shuō)，其最終目的和動(dòng)力是追求最大利潤(rùn)、委托人采取各種方式加強(qiáng)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理信息的監(jiān)督是非常必要的、控股方的國(guó)有單位對(duì)公司的內(nèi)部審計(jì)是一種非常重要的監(jiān)督方法、充分發(fā)揮公司監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)的作用、年度審計(jì)的主要內(nèi)容是針對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)有關(guān)決議的執(zhí)行情況、公司經(jīng)濟(jì)效益狀況和發(fā)展?jié)摿?，這是出資方追求的最終目標(biāo)等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

在我國(guó)，國(guó)有控股公司作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要形式之一，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中越來(lái)越發(fā)揮著重要作用。決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制是現(xiàn)代企業(yè)制度密不可分的三個(gè)內(nèi)容，從近幾年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在對(duì)國(guó)有控股公司的管理過(guò)程中由于內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制弱化，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的狀況屢有發(fā)生，不僅對(duì)投資方的國(guó)有單位（包括國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股公司等）造成直接經(jīng)濟(jì)損失，而且最終也給國(guó)有財(cái)產(chǎn)造成流失。現(xiàn)就如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督問(wèn)題，談一些看法。

一、加強(qiáng)內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性

在國(guó)有控股公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的情況下，國(guó)有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過(guò)公司股東會(huì)和董事會(huì)進(jìn)行決策、激勵(lì)和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經(jīng)營(yíng)者的以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層，其主要職能則是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。在對(duì)國(guó)有控股公司的管理過(guò)程中往往存在一種傾向，就是認(rèn)為所有者應(yīng)盡量少地干預(yù)經(jīng)營(yíng)者，盡量擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。這實(shí)際上是一個(gè)極大的思想誤區(qū)，事實(shí)上在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，作為一個(gè)資本家，他可以把企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)權(quán)交給所聘用的經(jīng)營(yíng)者，但他絕對(duì)不會(huì)放棄對(duì)企業(yè)重大問(wèn)題的控制權(quán)，更為重要的是他也不會(huì)放棄對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的日常經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督權(quán)。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)及時(shí)采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經(jīng)營(yíng)管理中存在道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱(chēng)的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，則公司的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制也會(huì)形同虛設(shè)，法人治理結(jié)構(gòu)從根本上講不可能有效，公司長(zhǎng)遠(yuǎn)的健康發(fā)展也會(huì)失去基礎(chǔ)。

從近幾年來(lái)國(guó)有單位對(duì)其控股公司的管理實(shí)踐來(lái)看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來(lái)對(duì)待，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理以及公司經(jīng)營(yíng)班子等全部由國(guó)有單位任命，控制過(guò)死。造成總經(jīng)理權(quán)力過(guò)弱，公司缺乏活力；二是對(duì)控股公司流于管理，沒(méi)有進(jìn)行控制與監(jiān)督，使總經(jīng)理權(quán)力過(guò)大，董事會(huì)形同虛設(shè)，權(quán)力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。

二、內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及資本市場(chǎng)的不斷壯大，財(cái)務(wù)信自、的質(zhì)量由于直接關(guān)系到當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益逐漸成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，再加.上國(guó)家立法開(kāi)始加重對(duì)信息質(zhì)量的鑒定師—注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法律責(zé)任，投資者、債權(quán)人因利用財(cái)務(wù)信自、遭受損失而起訴注冊(cè)會(huì)計(jì)師的案例急劇增加:以至有學(xué)者稱(chēng)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)迎來(lái)了“訴訟風(fēng)暴”(李若山、何紅1999)這種無(wú)節(jié)制的訴訟不僅耗費(fèi)了會(huì)計(jì)師事務(wù)所的精力和財(cái)力，也使會(huì)計(jì)事務(wù)所逐漸從高風(fēng)險(xiǎn)、高社會(huì)價(jià)值的鑒證服務(wù)中退出這樣顯然不利于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的發(fā)展，因此，探討注冊(cè)會(huì)計(jì)師法律責(zé)任，研究對(duì)于保護(hù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的合法權(quán)益.促進(jìn)我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事業(yè)的發(fā)展，建立正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序都有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義:

一、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法律貴任的成因

任何一個(gè)職業(yè)，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與其社會(huì)地位之間有著直接聯(lián)系:對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)準(zhǔn)備承擔(dān)責(zé)任并對(duì)因未能滿(mǎn)足規(guī)定要求而引起的法津后果負(fù)責(zé)時(shí)，其地位和職業(yè)能力才會(huì)被認(rèn)可隨著注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)職業(yè)地位的日益提高，其所負(fù)法律責(zé)任也將日益加重:究其原因，主要有以下幾個(gè)方面:

1、公眾期望與審計(jì)能力的差距

注冊(cè)會(huì)計(jì)師承受的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上來(lái)源于公眾對(duì)該職業(yè)的過(guò)高期望社會(huì)公眾總認(rèn)為，注冊(cè)會(huì)計(jì)師既然審計(jì)了財(cái)務(wù)報(bào)表.就應(yīng)保證財(cái)務(wù)報(bào)表萬(wàn)無(wú)一失，而不應(yīng)該存在任何的誤導(dǎo)信息二但事實(shí)上，由于會(huì)計(jì)語(yǔ)言表達(dá)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的局限性、現(xiàn)代造假手段的多樣性以及審計(jì)技術(shù)的限制，使得注冊(cè)會(huì)計(jì)師鑒別信息的職能受到相當(dāng)大的限制，而無(wú)法保證經(jīng)過(guò)審核的財(cái)務(wù)報(bào)表找不出任何差錯(cuò);這就是社會(huì)期望與注冊(cè)會(huì)計(jì)師能力的差距一旦這種期望落空，報(bào)表使用者必然會(huì)因期望落空而帶來(lái)的損失，轉(zhuǎn)移到注冊(cè)會(huì)計(jì)師身上，要求其承擔(dān)賠償責(zé)任

2、公眾法律意識(shí)的增強(qiáng)及法律責(zé)任不明確

開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村審計(jì)）正確評(píng)價(jià)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，這對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村廉政建設(shè)，增強(qiáng)村干部的責(zé)任感和法制觀念，密切農(nóng)村黨群、干群關(guān)系，整治農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法》(省長(zhǎng)令147號(hào))頒布的兩年多時(shí)間里，臺(tái)州市已對(duì)4367個(gè)行政村的集體資產(chǎn)進(jìn)行了審計(jì)，占全市行政村總數(shù)的85.1%，審計(jì)資產(chǎn)總額達(dá)70.2億元，查出違紀(jì)違規(guī)資金1401萬(wàn)元，退賠金額975.19萬(wàn)元，審出違紀(jì)村干部54人，受黨紀(jì)處分26人。

一、農(nóng)村審計(jì)工作所取得的作用

(一)摸清了被審村的資產(chǎn)家底，為村干部的業(yè)績(jī)考核提供了客觀依據(jù)。通過(guò)農(nóng)村審計(jì)，對(duì)被審村的集體資產(chǎn)進(jìn)行清查，從而核實(shí)了存量資產(chǎn)，另一方面又可以幫助被審村對(duì)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清理，在核實(shí)債權(quán)的基礎(chǔ)上，審計(jì)人員本著實(shí)事求是的原則，建議被審村采取最適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行清理，從而解決了集體資金被長(zhǎng)期拖欠、無(wú)償使用的問(wèn)題。特別是對(duì)村干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)其任期間的財(cái)務(wù)管理和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及在壯大集體經(jīng)濟(jì)特別是集體資產(chǎn)增長(zhǎng)方面的工作，作出中肯的評(píng)價(jià)，并對(duì)存在問(wèn)題予以揭示和提出改正意見(jiàn)，從而為村干部的工作業(yè)績(jī)考核提供了客觀依據(jù),也為村民選舉村干部提供了客觀標(biāo)準(zhǔn)。

(二)有利于整治農(nóng)村財(cái)務(wù)的混亂，推進(jìn)農(nóng)村財(cái)務(wù)公開(kāi)。農(nóng)村審計(jì)就是對(duì)被審村的財(cái)經(jīng)法紀(jì)的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)審計(jì)出來(lái)的亂賬、錯(cuò)賬、不入賬等采取邊審計(jì)邊整改的方法進(jìn)行處理，并對(duì)不合格的財(cái)務(wù)人員建議予以撤換，同時(shí)為了防止前審后亂，督促該村制定完善財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的監(jiān)督力度，從而理順了財(cái)務(wù)關(guān)系，整治了村財(cái)務(wù)的混亂，也為農(nóng)村財(cái)務(wù)的公開(kāi)和規(guī)范化管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)通過(guò)農(nóng)村審計(jì)，提高了農(nóng)村財(cái)務(wù)的透明度，增強(qiáng)了廣大干群民主理財(cái)?shù)囊庾R(shí)，特別是審計(jì)結(jié)論的公開(kāi)及對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的處理，來(lái)清除某些村財(cái)務(wù)不敢公開(kāi)、假公開(kāi)的障礙。

(三)提高了村干部的財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念。農(nóng)村審計(jì)對(duì)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督，揭發(fā)貪污舞弊，侵吞集體財(cái)產(chǎn)和其他各種違法亂紀(jì)行為，對(duì)于教育和懲戒廣大農(nóng)村干部有重要意義。另外農(nóng)村審計(jì)過(guò)程也是宣傳相關(guān)財(cái)經(jīng)法紀(jì)和教育的過(guò)程，從而使村干部和當(dāng)事人在審計(jì)過(guò)程中也或多或少獲知一些法紀(jì)常識(shí)，增強(qiáng)了村干部學(xué)習(xí)和遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)的緊迫性和自覺(jué)性，從而提高了他們的財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念

(四)有效地化解當(dāng)?shù)馗扇好?，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村財(cái)務(wù)清理不全，不徹底，是農(nóng)村財(cái)務(wù)混亂的癥結(jié)所在，農(nóng)村財(cái)務(wù)問(wèn)題成為了農(nóng)村工作的敏感問(wèn)題，影響到了當(dāng)?shù)攸h群、干群關(guān)系。農(nóng)村審計(jì)以行政執(zhí)法者的身份介入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，以法律為準(zhǔn)繩，以客觀事實(shí)為依據(jù)，對(duì)被審村的財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作出中肯的評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題作出正確的處理意見(jiàn)，從而給群眾以明白。特別是在農(nóng)民上訪(fǎng)案件的專(zhuān)案審計(jì)中，審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中結(jié)合群眾反映的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，查清事實(shí)，對(duì)有問(wèn)題的村干部作出處理意見(jiàn)，建議有關(guān)部門(mén)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分或涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)，對(duì)清白的村干部以事實(shí)向群眾說(shuō)明，消除群眾的種種懷疑，從而使干群矛盾得以化解。同時(shí)通過(guò)農(nóng)村審計(jì)，有利于增強(qiáng)廣大干部群眾的民主意識(shí)，完善民主議事制度，以雙向溝通的“群言堂”代替“一言堂”，從而在制度上保障農(nóng)村黨群、干群關(guān)系，化解干部矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

國(guó)有控股公司作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要形式之一，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中越來(lái)越發(fā)揮著重要作用。從近幾年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在對(duì)國(guó)有控股公司的管理過(guò)程中由于內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制弱化，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的狀況屢有發(fā)生，不僅對(duì)投資方的國(guó)有單位（包括國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資或控股公司等）造成直接經(jīng)濟(jì)損失，而且最終也給國(guó)有財(cái)產(chǎn)造成流失。現(xiàn)就如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股公司的內(nèi)部控制與監(jiān)督問(wèn)題，談一些看法。

一、加強(qiáng)內(nèi)部控制與監(jiān)督的必要性

在國(guó)有控股公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的情況下，國(guó)有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過(guò)公司股東會(huì)和董事會(huì)進(jìn)行決策、激勵(lì)和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經(jīng)營(yíng)者的以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層，其主要職能則是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。在對(duì)國(guó)有控股公司的管理過(guò)程中往往存在一種傾向，就是認(rèn)為所有者應(yīng)盡量少地干預(yù)經(jīng)營(yíng)者，盡量擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。這實(shí)際上是一個(gè)極大的思想誤區(qū)，事實(shí)上在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，作為一個(gè)資本家，他可以把企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)權(quán)交給所聘用的經(jīng)營(yíng)者，但他絕對(duì)不會(huì)放棄對(duì)企業(yè)重大問(wèn)題的控制權(quán)，更為重要的是他也不會(huì)放棄對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的日常經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督權(quán)。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)及時(shí)采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經(jīng)營(yíng)管理中存在道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱(chēng)的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，則公司的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制也會(huì)形同虛設(shè)，法人治理結(jié)構(gòu)從根本上講不可能有效，公司長(zhǎng)遠(yuǎn)的健康發(fā)展也會(huì)失去基礎(chǔ)。

從近幾年來(lái)國(guó)有單位對(duì)其控股公司的管理實(shí)踐來(lái)看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來(lái)對(duì)待，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理以及公司經(jīng)營(yíng)班子等全部由國(guó)有單位任命，控制過(guò)死。造成總經(jīng)理權(quán)力過(guò)弱，公司缺乏活力；二是對(duì)控股公司流于管理，沒(méi)有進(jìn)行控制與監(jiān)督，使總經(jīng)理權(quán)力過(guò)大，董事會(huì)形同虛設(shè)，權(quán)力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。

二、內(nèi)部控制與監(jiān)督的內(nèi)容

1．作為國(guó)有控股公司控股方的國(guó)有單位對(duì)公司進(jìn)行內(nèi)部控制與監(jiān)督的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)公司法》、《公司章程》、股東會(huì)和董事會(huì)的有關(guān)決議、公司內(nèi)控制度以及國(guó)家有關(guān)法規(guī)等。根據(jù)公司法，公司的組織機(jī)構(gòu)和職能為：