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熱點分析

轉變政府職能存在的問題：

（一）對政府職能認識不清。我國的政府管理模式來源于前蘇聯，政府包攬所有政治、經濟、文化，社會事務。現在我們構建社會主義市場經濟體制，要求轉變政府職能，實行政企分開、政事分開、政府只需要管理那些社會需要而其自身管不了或無人管的社會公共事務。企業、事業單位、社會組織的事務則由他們根據國家法律和行業規定自主處理。在具體操作過程中，許多政府工作人員分不清哪些事務該政府管，哪些事務不該管。他們沿用傳統的管理方式，除上級明文規定不管的事務外，所有社會事務都要管，認為這樣做十分妥當，不會出現管理真空。

（二）政府及其工作人員留戀權力。在實際工作中，往往因為政府及其工作人員對權力的留戀使市場機制難起推動作用。因為這種權力可以給有關部門及其工作人員帶來利益，失去這些權力，就意味著失去某些既得利益。市場同權力競爭，結果是力不從心，權力通常占據上風，致使政府職能轉變滯后，這樣，影響行政效率提高，同時產生腐敗。

（三）社會自我管理、自我服務的功能不健全。轉變政府職能，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，同社會自身的管理和服務是否健全密切相關。在過去的計劃經濟體制下，社會的自我管理和自我服務的功能先天不足，因而所有的事務必須由政府管理。改革開放以來，我國的經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變，社會的自我管理和自我服務功能也日益完善，且表現出與經濟發展水平同步的趨勢，經濟越發達的地區，社會功能越齊全；相反在一些落后地區，因社會自身功能不全，嚴重制約了政府職能轉變的速度。在發達地區可以交由社會管理的事務，在落后地區還必須由政府統管起來，這反過來又阻礙了市場機制的發育。

（四）政府工作人員整體素質與市場經濟要求不相適應。改革開放以來，我國教育事業迅猛發展，國民的整體素質有較大提高。隨著國家公務員制度的實行，政府工作人員的素質也有很大提高。但從總體上講，政府工作人員整體素質與改革開放和經濟社會發展的要求相比，還存在較大差距，不能適應時展和社會的要求。一是對轉變政府職能提高行政效率的重要性認識不足。認為行政工作效率不易衡量，擔心職能轉變會引起負面影響。二是對政府職能只有大致了解，對本層級、本區域、本部門應履行的職責缺乏科學的認識、清晰的界定。不知道哪些職權應歸還社會，哪些職能應得到加強。三是等待觀望，不敢創新。雖然他們也贊成轉變政府職能，但行動上卻等待觀望，希望有現成的東西可以照搬照抄，缺乏創新意識，也不愿主動探索。四是胸無大局，思考問題往往從小集團、或個人私利出發，對既得利益不愿放棄。五是為人民服務意識淡薄，工作不負責任，方法簡單，方式粗暴。凡此種種都說明部分政府工作人員的素質與社會主義市場經濟發展的要求，與轉變政府職能、提高行政效率的需要不相適應。

政策鏈接

關于深化行政管理體制改革的意見

（2014年2月27日中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過）

為貫徹落實黨的十七大精神，中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議研究了深化行政管理體制改革問題，提出如下意見。

一、深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性

黨中央、國務院歷來高度重視行政管理體制改革。改革開放特別是黨的十六大以來，不斷推進行政管理體制改革，加強政府自身建設，取得了明顯成效。經過多年努力，政府職能轉變邁出重要步伐，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，社會管理和公共服務得到加強；政府組織機構逐步優化，公務員隊伍結構明顯改善；科學民主決策水平不斷提高，依法行政穩步推進，行政監督進一步強化；廉政建設和反腐敗工作深入開展。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。深化行政管理體制改革勢在必行。

行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推動科學發展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益。

二、深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標

深化行政管理體制改革，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障。

深化行政管理體制改革，必須堅持以人為本、執政為民，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點；必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協調；必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關系；必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下，鼓勵地方結合實際改革創新；必須堅持積極穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合，處理好改革發展穩定的關系。

深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。今后5年，要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，為實現深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎。

三、加快政府職能轉變

深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。

要全面正確履行政府職能。改善經濟調節，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發展。嚴格市場監管，推進公平準入，規范市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管。加強社會管理，強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定。更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

各級政府要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。

合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。健全部門間協調配合機制。

四、推進政府機構改革

按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。

深化國務院機構改革。合理配置宏觀調控部門的職能，做好發展規劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統籌協調，形成科學權威高效的宏觀調控體系。整合完善行業管理體制，注重發揮行業管理部門在制定和組織實施產業政策、行業規劃、國家標準等方面的作用。完善能源資源和環境管理體制，促進可持續發展。理順市場監管體制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題。加強社會管理和公共服務部門建設，健全管理體制，強化服務功能，保障和改善民生。

推進地方政府機構改革。根據各層級政府的職責重點，合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置。調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系。深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設。

精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，不再保留的，任務交由職能部門承擔。今后要嚴格控制議事協調機構設置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協調。確需設立的，要嚴格按規定程序審批，一般不設實體性辦事機構。

推進事業單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策。

認真執行政府組織法律法規和機構編制管理規定，嚴格控制編制，嚴禁超編進人，對違反規定的限期予以糾正。建立健全機構編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構編制執行情況的監督檢查，加快推進機構編制管理的法制化進程。

五、加強依法行政和制度建設

遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。

加快建設法治政府。規范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。

推行政府績效管理和行政問責制度。建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。

健全對行政權力的監督制度。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監督，自覺接受政協的民主監督。加強政府層級監督，充分發揮監察、審計等專門監督的作用。依照有關法律的規定接受司法機關實施的監督。高度重視新聞輿論監督和人民群眾監督。完善政務公開制度，及時信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

加強公務員隊伍建設。完善公務員管理配套制度和措施，建立能進能出、能上能下的用人機制。強化對公務員的教育、管理和監督。加強政風建設和廉政建設，嚴格執行黨風廉政建設責任制，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設。

六、做好改革的組織實施工作

深化行政管理體制改革意義重大、任務艱巨，各地區各部門要在黨中央、國務院的領導下，精心組織，周密部署，狠抓落實。

要認真組織實施國務院機構改革方案，抓緊制定地方政府機構改革、議事協調機構改革、事業單位分類改革的指導意見和方案，制定和完善國務院部門“三定”規定，及時修訂相關法律法規。

要嚴肅紀律，嚴禁上級業務主管部門干預下級機構設置和編制配備，嚴禁突擊提拔干部，嚴防國有資產流失。重視研究和解決改革過程中出現的新情況、新問題，加強思想政治工作，正確引導輿論，確保改革順利推進。

延伸閱讀

從產能過剩爭論看政府職能的轉變

張亞東

一、由汽車產量過剩引發的產能過剩爭論以及政府經濟職能的錯位

汽車行業是近年來我國增產速度最快的行業之一，因其對鋼產量的超常增長影響特別突出，曾一度成為國家宏觀調控的目標。但國家發改委在2014年經濟運行工作會議上關于“2014年汽車產量將超過1000萬輛，轎車產量超過500萬輛，應該不成問題。現在來看，汽車產業更加突出的問題是提高整個汽車行業質量”的表述，意味著該行業調控已告一段落。從今年全國汽車實際產量來看，亦似乎印證了這一點。據國家統計局披露的《工業主要產品產量及增長速度》資料，2014年1—9月份全國生產汽車747.8萬輛，較去年同期增長13.6%；而同期全國粗鋼產量為39095.27萬噸，僅較去年同期增長6.2%。汽車產量同期增長速度遠超出粗鋼產量的增長速度。由此，國內眾多經濟專家對這種在西方經濟模式中稱之為“以礦物燃料為基礎，以汽車為中心，充斥著一次性物品的經濟”開展了一場產能過剩的大爭論，并將關注的焦點逐漸集中在政府經濟職能的有效改進方面。筆者歸結出的主要觀點如下：

（一）產能過剩源于消費能力短缺

真正與稀缺資源對峙的是消費能力而不是消費欲望，而消費能力是有限的。因此，現實經濟生活常常表現出生產能力大于消費能力的傾向。作為常態，生產能力的實現要受到消費能力的制約，而不是相反。同時，過剩生產能力是一種“存量生產能力”，如果能夠在經濟中找出一個在量上和其相當，有支付能力、有需求愿望但未能得到滿足的“存量需求”，將這個存量需求釋放出來，就能夠較快地走出通貨緊縮的困境。換言之，我國是一個正處轉型期的發展中國家，由于結構性、政策性原因，國民經濟中存在不少存量需求。若能將這些結構、政策性障礙消除，讓那些存量需求迸發出來，就能夠在較短的時間里把過剩的生產能力消化掉。

（二）產能過剩是一個偽命題

所謂剩余都是短缺造成的，有多少剩余必有多少短缺。政府的責任是調整國民經濟發展戰略和發展模式，集中精力解決公共品短缺問題且做好自身的改革。我國當前處于兩種生產方式的矛盾、二元社會結構的矛盾即國民經濟主要矛盾三七開階段，生活在農村的9億人口至少80%需要進入城市就業和居住，才能改造小農生產方式，建成社會主義新農村。我國要實現城鄉在生產方式、社會結構上的一體化，需要在50年的時間內，每年至少轉移2014萬農村人口。同進城農民在城市解決吃、住、用、行、教育、醫療的需求相比，那些所謂產能過剩行業的產能不是過剩的問題，而是嚴重短缺。所謂產能過剩是由于體制的障礙才出現的。具體講，我國以重化工業為主的本輪產能過剩，是轉軌經濟中出現的一種特殊的產業組織現象。汽車、鋼鐵、電解鋁、水泥、電等都是如此。

（三）反市場規律的經濟現象

我國目前龐大的生產能力過剩，主要是上世紀90年代產業結構再呈趨同態勢的結果。由于各級政府具有資源配置功能，加之地方、部門與個人的利益驅動，由此基本上未能改變地方政府“拍腦袋”決定投資方案的行為模式。可以說，造成我國生產能力嚴重過剩的原因主要是投資誤導、資源配置不當，而投資誤導的主角更多的是指向地方政府。最值得注意的就是中央政府與地方政府在作為投資主體時的利益不一致，這是造成目前產業結構失衡的主要原因。此外，我國的商品過剩是在產業技術水平落后、生產率普遍低下、產品競爭力不強基礎上的過剩。按照一般常規，在過剩狀態下，買方會在買賣雙方的競爭中逐漸處于有利地位，生產領域中會逐漸優勝劣汰，流通領域中消費者權益會不斷強化。但我國的市場形態卻出現了完全相反的情況，完全不是一個買方有主動選擇權的格局，這種情況與發達國家商品過剩狀態的買方地位完全不同。目前在商品相對過剩的狀態下出現消費者主權缺失的情形，這在世界經濟史上也是絕無僅有的。近年屢屢發生的食品安全事件就是一個明證。

二、政府不靈與市場失靈同時存在

發揮市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的作用，是調節經濟運行矛盾的一般定律。但在我國現實經濟運行中卻表現出一種奇怪的混合：市場失靈的同時政府干預也不靈。市場失靈有一個相同的重要來源，那就是信息不完善和不完全性市場。我國因為多個地方政府成為資源配置的主體，導致各地產業結構重復雷同,成千上萬個企業做出的生產決定，造成了重復生產與無效率。而不完善信息與不完善市場問題同樣是政府不靈的一個重要根源，最后導致政府為社會提供了大量的“負供給”。自1993年加強宏觀調控以來，中央政府干預經濟的力度不斷加強。政府在高估直接調控力量的同時，低估了間接調控的力量。但直接調控要想獲得成功，不可或缺的因素就是調控者不僅要具備大量信息，即擁有決定做什么的信息，還必須具備有效監管經濟過程的能力，包括有效監管經濟運作過程與經濟結果的能力。然而我國目前的狀態表明，無論是在獲得真實信息方面，還是在監管經濟運作過程與經濟結果方面，都未能達到應有狀態。

三、轉變經濟發展方式對政府經濟職能作用提出的要求

保證實現科學發展必須轉變經濟發展方式。這其中，進一步轉變政府職能尤其是經濟職能，解決經濟社會發展的體制機制問題，實行真正意義上的政企、政資、政事分開，是當前最需要牽住的“牛鼻子”、最需要克服的瓶頸、最需要攻的改革之“堅”。

第一，重新界定政府在經濟發展中的位置。其關鍵在于政府主導重要資源配置的方式讓位給以市場為基礎的資源配置方式。政府的功能主要是實現社會目標，而不是盈利。政府改革最重要的方面是調整政府、市場和企業的關系，更大限度地發揮市場和非政府組織的作用，放手讓企業創造經濟增長。同時，政府要代表全局、長遠和公眾利益，把握經濟高效、協調、可持續發展的正確航向。

第二，加快建立全國統一市場，創造有競爭力的市場環境。市場分割鼓勵了低水平重復投資，區域保護則使低效企業可以長壽長存。國內統一市場尚未完全形成，這是造成經濟低效率、低效益的重要原因。這也與我國作為世界上最大的發展中國家，現存的二元經濟、社會、文化結構有著緊密關聯。為此，要知難而進，采取有力舉措，鼓勵產權流動，特別是跨所有制、跨地區的產權流動，加快國有經濟和國內企業的重組調整步伐。

第三，推進市場主體改革，奠定轉變經濟增長機制的微觀基礎。轉變經濟發展方式的微觀載體是企業，企業整體素質決定國家的經濟效率。在市場經濟條件下，只有產權清晰的市場主體，才會追求質量－效益型的經濟增長。尤其是對于國有企業來講，超越國有企業治理的政府行政主導模式必然是國有企業治理改革進一步深化的題中之義。其要義在于重新定位國有企業治理中的政府治理邊界

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