導語：如何才能寫好一篇現階段脫貧標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村財政；扶貧資金；運作；管理途徑

扶貧開發屬于建設中國特色主義道路的重要內容，我國政府為此投入大量資金與人力，幫助農村脫貧，縮小貧困地區和發達地區的貧富差距，以凸顯社會主義制度的優越性。為了達到脫貧目的，農村財政扶貧資金的運作和管理至關重要，其運作效率直接關系到扶貧資金利用價值的發揮出。但就現階段而言，農村財政扶貧資金運作管理工作中存在一些不足之處，降低了扶貧資金的利用率，阻礙扶貧政策的落實。對此，本文探究農村財政扶貧資金運作及管理途徑具有非常重要的現實意義。

1農村財政扶貧資金運作管理中存在的問題

（1）資金管理理念的偏差。現階段，在進行農村財政扶貧資金運作管理中，管理人員缺少與時俱進的管理思想，由于貧困地區農民獲取收入能力較低，并始終采用小農經濟生產方式，制約有效農村資源的挖掘和利用，制約著農村經濟發展。同時，在管理理念落后的情況下，農村財政扶貧資金整體管理方向發生偏差，進而無法達到預期的脫貧效果。（2）績效考評體系不完善。在中央財政撥付給地方扶貧資金時，由于績效考評體系的不完善，仍然選擇單一化扶貧資金績效考評模式，降低農村財政扶貧資金的綜合使用效率。在實際管理中，中央財政主要根據當地農村人均收入、人口數量和相關政策等因素考慮進行扶貧資金的撥付，沒有綜合考慮致富因素對該貧困地區經濟發展速度的影響，弱化扶貧資金功能和扶貧作用，甚至會造成資金浪費的情況。同時在脫貧計劃中，一些地區以破壞環境為代價利用扶貧資金發展經濟，為農村獲取短期利益，但從長遠角度上看，更是加大了農村經濟發展負擔。（3）資金使用不合理。現階段，在進行農村財政扶貧資金運作管理中，其使用方式存在較大的缺失和漏洞，一些地區沒有結合當地農村收入情況和農民利益開展資金管理工作，并和監督部門、資金流經部門進行利益掛鉤，以相關政府部門利益為核心進行資金管理，進而降低農村財政扶貧資金使用效率，嚴重阻礙我國脫貧政策的落實。

2優化農村財政扶貧資金運作管理的有效途徑

（1）建立明確識別貧困目標機制。在進行農村財政扶貧資金運作管理的過程中，為了提高資金利用率，要從管理理念入手，結合地區實際情況開展扶貧資金管理工作，明確制約農村經濟發展的根本原因，并合理利用扶貧資金加以解決，提高農村財政扶貧資金運作管理方向的明確性，進而達到脫貧目的。除了管理理念的更新之外，相關工作人員要建立明確識別貧困目標機制，打破終身制，界定扶貧界限和扶貧指標，采取國家標準與地區標準結合的方式，客觀性劃定貧困線，并適應該地區實際經濟發展情況，使得農村貧困人群可以真正獲取政府財政扶持，提高資金利用率。（2）完善資金管理績效考評體系。為了提高農村財政資金利用率，相關工作人員要完善資金管理績效考評體系，跟蹤監測農村財政扶貧資金使用效果，構建陽光財政。1、公示扶貧項目與資金使用，遵循公開、公正的管理原則，借助報紙報刊或是互聯網的宣傳形式，公示上級批復的扶貧項目、資金分配和分配標準等信息，針對通信不發達地區，可采用集中公示方式，提高扶貧資金監管力度。2、實行專戶管理制度與集中報賬制度，加大績效考評力度，改變傳統單一化考評方式，豐富考評主體，添加自評項目，防止扶貧資金侵占或是挪為他用等情況。

3、實行扶貧資金驗收制度，在了解扶貧建

設工程的基礎上，掌握農村參與情況和資金投入方向，及時更新扶貧信息，并對扶貧資金利用情況進行分析研究，及時發現問題并解決問題，提高扶貧資金的利用價值。4、加強農村財政扶貧資金審計監督，安排專門人員對財政扶貧資金使用情況進行跟蹤審計，一旦發現扶貧資金不合理利用，就要及時制止，以免造成不良影響。（3）應用動態化資金管理模式。在明確農村財政扶貧標準后，相關工作人員要引入動態化管理模式，在事前、事中、事后等環節對農村財政扶貧資金進行全過程控制管理，提高扶貧資金利用率，進而實現農村財政扶貧資金運作管理水平的提升。其具體措施可表現為以下幾點：第一，強化該地區信息檔案管理，逐村逐戶進行建檔立卡，明確貧困人口底數，逐一構建包村、鄉鎮、縣地方等三級脫貧項目，明確貧困人口數量，做好資金申報、立項、審批、驗收、撥付、使用、結算以及審計等環節，安排專人負責，事后將這些信息檔案進行入賬保存，以便后期查詢。第二，合理判定脫貧成效，在公平、公正的基礎上，實行獎優罰劣措施，激發管理人員積極性，提高管理效果。第三，合理利用互聯網構建動態化貧困人口監測網絡，定期檢查脫貧對象與入貧對象實際收入情況，提高農村財政扶貧資金運作管理的綜合質量水平。綜上所述，本文通過對農村財政扶貧資金運作及管理途徑的研究，得出：現階段，農村財政扶貧資金運作管理工作中存在資金管理理念、績效考評、資金使用方式等方面的問題，急需解決。為了提高農村財政扶貧資金利用率，要建立明確識別貧困目標機制，完善資金管理績效考評體系，應用動態化資金管理模式，完善資金管理體系，進而達到最佳管理效果。

參考文獻：

[1]徐彩華.河北省農村財政扶貧資金運作管理研究[D].保定：河北農業大學,2014.

[2]鄭成翠.山東省農村財政扶貧資金運作管理研究[D].山東農業大學,2015.

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[關鍵詞] 海南省；貧困人口；問題；對策

[中圖分類號] F840 [文獻標識碼] B

20多年來，海南省作為我國最大的經濟特區保持著穩定、快速、健康的發展勢頭，已從建國初期的國防前哨站發展成為今天的國際旅游度假勝地。截至2012年底，海南省GDP實現2855.3億元，人均GDP達到5147美元。特別在2009年，海南省抓住機遇，全力推動海南國際旅游島建設上升為國家戰略，站到了一個新的發展起點上。然而，仍有一批人生活在貧困線以下，無法享受經濟發展帶來的各種益處，目前海南省貧困人口數為75萬余人。這表明，減少貧困人口、縮小貧富差距仍然是海南省未來發展面臨的重大挑戰。為此，本文從海南省貧困人口脫貧中存在問題入手，提出對策建議。

一、海南省貧困人口脫貧中存在問題

截止2012年底，海南省共有20個行政區劃。從貧困人口數量來看，截止2011年底，海南省為響應國家號召，把更多低收入人口納入扶貧范圍，因此將扶貧標準從1393元增加到2650元，提高了90.2%，貧困人口從2010年的40.5萬人增加到2011年的75.3萬人，占全省總人口的8.29%。盡管多年來海南省在脫貧工作進程上取得了顯著成效，但與《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》）總體目標還有很大差距，脫貧工作依然存在一些現實問題，主要表現在：

（一）貧困人口所在地區自主發展能力低

過去長期實行的救濟式扶貧讓海南貧困地區“習慣”等待國家援助資金，靠上級財政撥款，要扶貧資金，而不是自力更生求發展，自主發展能力低。2011年，海南省五個國家貧困重點縣（市）地方財政一般預算收入105251萬元，而地方財政一般預算支出達699741萬元，支出是收入的6.65倍，財政赤字達594490萬元，財政自給率平均只有15.04%，同比海口市2011年財政自給率61.28%，相差46.24個百分點。在財政自給率指標上，財政自給率超過20%的縣（市）只有五指山市，為22.18%；臨高縣和保亭縣兩者財政自給率基本持平，分別為17.25%和17.92%；白沙縣的財政自給率最低，僅為9.02%；排在倒數第二是瓊中縣，為10.00%。貧困地區要從根本上擺脫貧困，關鍵在于自主發展水平能力的不斷提高。海南省貧困地區財政自給率的低下，將拖累該地區公共產品供給、科教文衛、社會福利事業的向前發展，從而無法真正擺脫貧困。

（二）絕對貧困人口生存水平低下

在貧困程度的測算上，恩格爾系數是一個區域內衡量居民生活水平高低的指標，可以直觀反映該區域貧困人口的生活質量，是研究貧困問題不可缺少的重要數據。根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。以2010和2011年為例，2010年海南省最低收入戶、困難戶和低收入戶三者的食物支出和總支出之比為60.83%，2011該數據為58.03%。縱向比較，2011年海南省貧困戶恩格爾系數為58.03%，相較于2010年60.83%，下降了2.8個百分點，反映了海南省這兩年盡管仍存在絕對貧困人口，但在脫貧工作上還是取得了一定的成果。橫向比較，2010年和2011年海南省貧困戶恩格爾系數分別為60.83%和58.03%，均高于同年全國41.1%和40.4%的水平，分別多出19.73個百分點和17.63個百分點，說明海南省貧困戶的生活水平落后于全國平均生活標準，處于絕對貧困狀態，基本生活缺少保障，生存受到一定威脅，絕對貧困人口生存狀況不容樂觀。

（三）貧困人口所在地區公共服務供給投入偏低

作為中國最大的經濟特區，海南省在經濟、旅游等方面所取得的成果有目共睹，但是公共服務供給的腳步明顯跟不上社會經濟的發展。一段時期以來，海南省各級政府片面追求國內生產總值的增長，在公共服務供給方面投入的經費明顯偏低，不符合科學發展觀全面、協調、可持續的發展要求。2011年海南省地方財政用于醫療衛生支出占財政支出的比重為4.78%，社會保障與就業支出占財政支出比重為8.70%，此兩項指標合計占財政支出比重為13.48%，比人均國內生產總值3000-6000美元階段國家31.4%的平均水平，低了17.92%。社會保障與就業、醫療衛生等公共服務投入不足會使扶貧重點縣（市）貧困人口生活水平難以提高，生活質量難以保障。

二、海南省貧困人口因地制宜脫貧的對策

隨著2009年海南國際旅游島建設上升為國家戰略及《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的，海南省委省政府應抓住歷史機遇，根據海南省貧困人口脫貧中存在問題，結合海南省發展實際，選擇新的符合科學發展觀的脫貧對策建議。

（一）以資源優勢促轉變

針對當前海南省絕對貧困人口生存水平低下的問題，海南省應整合貧困地區現有的資源優勢，以全面、協調、可持續的科學發展觀為指導，通過發展促使絕對貧困人口生活水平的根本轉變。總的來看，海南省貧困地區具備以下幾個資源優勢：一是土地和氣候資源。海南省貧困縣集中在中部五指山脈區域，實有耕地面積17.07萬公頃，且海南省地處熱帶，農田終年可以種植，部分農作物可實現一年2至3次收獲，是我國發展熱帶高效農業的最佳地方。二是礦產資源。海南省目前探明礦種共有88種，礦石產地320處，大部分都分布在貧困地區。此外，位于省級貧困重點縣（市）東方市、以天然氣產業為主的化工城已初具規模，其資源可成為推動海南貧困地區經濟發展的主導產業。三是交通便捷。海南省環島高速公路1999年全線通行，貫穿白沙、昌江、東方、樂東等6個國家、省重點縣。另外，粵海鐵路的開通以及海口、三亞兩座國際機場建設的不斷完善，都表明海南具備了較為完整的海、陸、空交通網絡。只要充分認識、利用和發揮好這些自身資源優勢，必將帶動海南省貧困地區經濟發展，從而提高貧困人口的生活水平。

（二）集中扶貧資金著力綜合開發

在資金使用上，建議把各類扶貧資金集中起來，按照資金使用的不同途徑，提高比例投入到貧困地區的公共基礎設施建設、生產發展、科技推廣和衛生、文化等事業上。其次，要成立專門的領導機構，負責統一協調各類扶貧資金的投放和使用，保證重點扶貧項目的實施。同時，建議上級有關部門在下撥專項資金的使用上，改革海南省原有的項目審批制度，變上報審批為上報備案，適當地給貧困地區更多的自，從制度層面增加貧困群體獲取生存和發展的機會，擴大他們的選擇面，使其能夠長期穩定地生活下去，直至脫貧致富。最后，海南省政府還應從反貧困的有效治理出發，將脫貧工作重點放在關注和解決社會公平和政府轉型問題，努力實現公共服務的長效供給和安全保障。

（三）與時俱進創新扶貧開發模式

隨著2009年海南國際旅游島建設上升為國家戰略，旅游業被確定為海南省國民經濟新的增長點，旅游扶貧在全省得到了重點發展。將國際旅游島建設工程與脫貧工作有機結合，以旅游開發為載體，可以創造出以全行業旅游扶貧動員為特色的海南省旅游扶貧模式。其中，2012年經國務院批準在海南省新設立的地級市行政機構三沙市，可作為旅游扶貧的重點項目，以海南省政府為主導，合理編制三沙市海洋相關規劃，加強海洋環境保護，結合三沙市自然資源特點，從生態的角度，以高端島嶼開發為理念，走可持續發展的路線，發揮海南省政府創新職能角色，對三沙市旅游業的發展給予適度的政策扶持，在財政補貼、銀行信貸、項目安排等方面給予適度的優惠，以旅游扶貧來拓展貧困人口的發展空間。

（四）重視科技教育事業

脫貧工作還應重視海南省貧困地區科技教育事業，加強人力資源建設。推進素質教育，大力發展各種形式的職業教育和成人教育，進一步鞏固九年義務教育和掃除青壯年文盲工作的成果，逐年減少新文盲的數量，全面提高勞動者素質和人口素質。要建立健全科技推廣服務體系，轉變機制，穩定和壯大農業科技隊伍，開展科普教育和科技下鄉服務活動，傳授農技知識，推廣實用技術，形成多方面、多層次的科技培訓體系，指導廣大農民獲取農技知識，真正掌握科學務農技術，成為能工巧匠和生產經營的領頭人。政府要正確引導剩余勞動力轉移，從事產品的儲運、加工、銷售及其他服務性行業，采取積極措施，鼓勵各類人才參與貧困地區的開發建設。

綜上所述，海南省現階段貧困是由多個問題合力形成的貧困惡性循環。要想解決當前問題，必須對脫貧工作的艱巨性、長期性有充分的認識，以此為前提，透過多種視野，選擇符合《綱要》要求的對策建議來解決上述問題。通過政策和具體項目的實施，向反貧困目標邁進，逐步縮小貧困地區與非貧困地區、貧困群體與非貧困群體之間的差距，最終從量變積累成質變，貧困現象得以消除，實現共同富裕的目標。

[參 考 文 獻]

[1]蔣定之.2012年海南省人民政府工作報告[J].海南人大，2012（3）：14-24

[2]廖宇航.海南省城鎮貧困現象初探[J].農村金融，2012（2）：76-79

[3]吳玨，謝祥項，范士陳.國際旅游島背景下海南旅游扶貧策略研究[J].特區經濟，2011（5）：156-157

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內容摘要：我國最新制定的貧困線標準引起了國內外各界的廣泛關注，在肯定扶貧成績的同時，還應看到現行貧困線制度存在的問題，只有不斷完善扶貧制度，科學的制定農村貧困標準，才能準確的識別貧困人口和貧困發生率，摸清貧困規模和貧困程度，從而為我國調整扶貧戰略，切實做好扶貧開發工作提供政策依據。

關鍵詞：貧困線 貧困人口 測定 對策

2011年11月29日召開的中央農村扶貧開發工作會議上，中央決定將國家扶貧標準上調至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高達80%。新的扶貧標準順應民意，與國際接軌，有利于覆蓋更多的貧困人口，讓更多的人分享經濟發展的成果。這次調整符合我國全面建設小康社會進程中扶貧開發工作的實際，體現了我國政府勇于承擔社會責任，以民生為重的務實發展理念，是執政理念的巨大進步，充分反映出政府為解決好農村民生問題、努力縮小城鄉與區域發展差距的堅強決心。在肯定成績的同時，還應看到我國現階段扶貧工作中存在的問題，必須進一步完善我國的扶貧制度，以使廣大貧困人口得到更好的保障。

貧困標準的現狀分析

（一）貧困線概述

貧困線又叫貧困標準，是指國家為救濟社會成員因自然、社會、經濟、生理和心里等方面原因，收入減少或中斷難以維持基本生活而制定的社會救濟標準。其計算步驟是：根據維持人體正常生活所需的最低熱量攝入量2100大卡來制定食品消費項目和數量，計算出這些食品組合的消費支出，最后加上一定比例的非食物消費支出，即得出貧困線。貧困線有相對貧困線和絕對貧困線兩種。發達國家設定的貧困線我們稱之為相對貧困線，除了滿足貧困人口基本的生存需要外，還可讓他們分享社會發展的成果，提高生活質量并解決發展權利的問題。而發展中國家設定的貧困線多為絕對貧困線，或者稱為活命線，生活在貧困線上的人是真正的絕對貧窮，緊緊滿足維持生計的基本需要。

（二）我國的農村貧困標準

1985年，我國政府將人均年收入200元確定為農村貧困線，把它作為識別農村貧困人口規模和農村貧困發生率的標準，建立了全國統一的農村貧困線制度。此后，政府每年會根據當年居民消費價格指數（CPI）的變化來調整貧困線。從制度建立以來，我國的扶貧標準就一直在提高。2009年，貧困線標準提高至1196元，2010年又將這一標準提高到1274元，從1985到2010年，農村貧困線提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶貧開發工作會議在北京召開，中央決定將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，對應的貧困人口規模增至1.28億。這次調整是我國在2008年將農村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農村貧困線。

新的國家扶貧標準相當于每天1美元，等同于聯合國千年發展目標確定的國際貧困標準。按此標準，貧困人口數量由2010年的2688萬擴大至1.28億，劇增1億，占農村總人口的13.4%，占全國總人口的近十分之一。

我國現階段貧困線制度存在的問題

從我國政府實行扶貧開發政策以來，取得的成績舉世矚目，但也要看到，我國還是發展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，扶貧開發工作仍是一項長期和艱巨的歷史任務，關于新的扶貧標準還存在很多問題需要進一步完善。

（一）新標準仍低于國際標準

我國的貧困標準一直偏低，造成不少人“被脫貧”。2010年，農村貧困線調整為1274元，貧困人口為2688萬。生活在這條線上的貧困人口，每天的消費支出相當于六個饅頭，或三根香蕉，或兩個半蒜頭。新的貧困標準提高到了2300元，接近于聯合國千年發展目標確定的日均消費1美元的貧困標準，但聯合國制定的貧困標準屬于“絕對貧困”。 2008年，世界銀行將國際貧困標準從每天生活費1美元提升至1.25美元，我國制定的新標準仍低于國際標準。貧困標準的測算同樣采用國際通行的算法，但最后卻得出迥異的結果，關鍵在于計算中非食物的消費比例占到多大。美國的計算方法中，非食物消費比例占到三分之二，高于我國的三分之一，這樣就造成兩國貧困線的差距。

2011年，美國貧困人口的定義是四口之家年收入低于22314美元（見表1），按照這個標準，超過13%的美國人需要政府的幫扶。根據美國學者所做的研究，在美國的貧困家庭中，購買房子的家庭占到46%，平均每家有三個臥室、一個半浴室和一個車庫；擁有一輛汽車的家庭高達73%，其中近三分之一有兩輛或以上；貧困家庭孩子所獲取的營養物質和中產階級家庭的孩子一樣，沒有營養不良，都超出標準，甚至普遍超重。可以看到，兩國貧困人口的生活狀況不具可比性。

（二）貧困人口的購買力降低

1985年，我國政府將人均純收入200元定為貧困線，到2011年提升至2300元，24年來增長11.5倍；1985年到2011年，我國GDP由7780億元增至471564億元，24年來增長60.6倍；1985年到2011年，農村居民人均純收入由397元增至6977元，24年來增長17.6倍；1985年，貧困標準為農村人均純收入的52%，2011年則降至33%（見圖1）。可以看到，24年來我國農村貧困線的增幅均低于其他主要經濟數據的增幅，貧困人口的實際購買力下降，不如從前。有專家曾以北京米價做過一項統計，1985年北京大米0.254元每斤，貧困線200元能買787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤計算，貧困線1196元只能買下598斤大米。這項統計說明，雖然貧困線一直在提高，但貧困人口的實際購買力和生活水平卻出現了下降。

（三）貧困縣政策缺乏精度

我國目前的扶貧策略主要是以縣和村為單位進行的區域瞄準，目的是為了集中力量保證供給，防止扶貧資金的分散使用。這項政策在幫扶落后地區發展方面發揮過巨大作用。時至今日，不少貧困縣已取得了長足的發展，甚至成為經濟強縣，貧困在當下也不再以整縣的形式呈現，貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，單純以縣為單位的反貧困戰略已不符合我國國情。2011年的“全國百強縣”名單中，3個貧困縣榜上有名，在西部百強縣、中部百強縣和東北三十強縣名單中，有十幾個貧困縣也身在其中。由于“貧困縣”所帶來的巨大經濟和政治利益，各地都把爭取帶上并且保住貧困線帽子作為一項政績，“爭當貧困縣”、“脫貧不摘帽”、“貧縣不貧”等問題突出。

貧困線制度調整的對策與建議

只有根據我國實際情況制定農村貧困標準，使其更具科學性，才能準確地分辨貧困人口，測定出貧困規模和貧困程度，從而為制定有效的扶貧戰略，有針對性的做好扶貧工作提供政策依據。

（一） 健全貧困線調整機制

貧困線的確定是實施扶貧工作的前提，因此貧困線標準要根據現實情況及時調整。我國政府歷來十分重視貧困線的測算方法，但未就其調整機制作出明確規定，只是簡單的與居民消費價格指數（CPI）相掛鉤。這種調整方式的缺點在于，CPI是類消費品的綜合價格指數，而食品消費卻是我國貧困線測算中的主要依據，但是食品類價格上漲速度遠超CPI，因此會造成貧困人口購買力的下降。

中國人民大學楊立雄教授建議，貧困線標準的調整應與食物價格指數建立聯動機制，以保證貧困線的絕對購買力不下降；貧困線標準還應與收入水平建立聯動機制，以保證貧困人口能分享社會發展成果。中國人民大學農業與農村發展學院汪三貴教授認為，應該調整貧困線計算中的消費結構，加大非食物消費支出的比例，并且應該五年進行一次大調整。

我國目前的貧困線是由全國統一制定的一個標準，但由于我國東、西部生活成本差距大，各地政府還應在全國標準下，根據本地的實際情況進行調整，制定出適合自己的貧困線。

（二） 調整扶貧策略以提高扶貧精度

貧困線的提高可以讓扶貧資金覆蓋更多的貧困人口，但要更精準的瞄準窮人，還需要對我國現階段主要以縣、村為單位的扶貧策略進行調整：第一，建立貧困縣動態評定機制，有能力脫貧致富就退出名單，使政策和資金落實到最需要的地方，以提升減貧效果；第二，關注個體，建立以戶為單位的扶貧策略，加大農戶扶貧力度，提高精準性和資金使用效率；第三，減少扶貧參與機構，縮減中間環節，降低成本，提高扶貧效率。

（三） 完善扶貧資金監管機制

貧困線標準的提高不僅增加了貧困人口數量，政府扶貧資金的投入也要增加。2011年，中央專項扶貧資金達到270億元，同比增長21.25%，增量和增幅均達到歷史最高。2012年，中央財政專項扶貧資金增幅將超過20%，中央還將進一步健全財政專項扶貧資金穩定增長機制。

隨著中央扶貧資金持續的高投入和高增長，各級扶貧開發部門應高度重視扶貧資金的使用效率，加強對扶貧資金使用全過程的監督管理：第一，努力創新監管工作機制，探索新方法，發揮廣大群眾的監督作用，建立問題投訴機制，引導群眾參與監管，加大透明力度，確保公開、公平、公正；第二，明確監管責任，實行嚴格審批的監管制度，加大違規懲罰力度，對發現的問題依法依紀嚴肅處理；第三，建立扶貧資金的績效考評機制，考評結果作為下年度扶貧資金分配的重要參考依據，不斷提高扶貧資金使用效益。

（四）從根本上減少貧困群體數量

長期以來，由于分配領域的種種不公問題，導致我國群體之間的收入差距不斷擴大，成為社會不穩定因素。這也成為貧困人口數量龐大的主要原因。因此，除了逐步完善貧困線制度外，還必須從根本上解決貧困人口的現實困境。第一，完善收入分配制度，逐步縮小收入差距，防止貧富兩極分化：著力提高勞動收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工資水平，對收入過高行業從總量和水平兩個方面加以限制，調節過高收入，保護合法收入，取締非法收入；第二，完善社會保障制度，擴大保障覆蓋面，提高保障標準，通過社會保障達到調節收入再分配，切實解決養老、教育、醫療、就業、低保等保障問題，讓更多的人分享改革和經濟發展的成果，促進社會公平。

哥倫比亞大學經濟學教授全球發展問題專家杰弗里?薩克斯在他的著作《貧窮的終結》中寫道：貧窮的終結不僅僅意味著結束極端苦難的狀態，更意味著經濟進步的開始以及伴隨著這種經濟發展帶給人們的信心和渴望。我國的扶貧事業已經進入到了一個新階段，正在向更高目標邁進，在不久的將來一定能讓更多的人走上發展的階梯，分享改革開放帶來的利益與希望。

參考文獻：

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2.李力，歐涉遠，李霞.對農村貧困線及貧困發生率的反思―基于國家統計局和民政部的數據[J].宏觀經濟研究，2012（8）

3.楊立雄.最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J].中國軟科學，2011（8）

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縱觀我國的大學生資助政策，其主要經歷了從20世紀50年全面加入人民助學金，到20世紀80年代中期人民獎學金與人民助學金相結合，再到后來獎學金、助學金以及學生貸款并存的階段，最后發展到當前相對比較全面的混合式的大學生資助政策，對解決高校貧困生的實際問題起到了積極的作用。經過了多年的探索和實踐，我國高校的大學生資助政策已發展相對成熟，涵蓋了無償性的資助、有償性的資助以及獎勵性的資助等多層面，其中無償性的資助包括國家助學金、校級助學金、特殊困難補助等，有償性的資助包括大學生助學貸款、高校勤工儉學等，獎勵性的資助包括國家獎學金、校級獎學金以及各種名人獎學金等，通過這些大學生資助政策的實施，使得越來越多有困難的大學生順利完成大學階段的學習，使其能夠在還款壓力相對較小的前提下走向工作崗位，并通過自身的努力回報社會。然而，在多年的發展過程中，在高校大學生資助工作中也存在著一定的問題，對這些問題的剖析及對策的研究，對高校大學生資助工作有著積極的實踐意義。

二、現階段高校大學生資助工作存在的問題

一是，現階段高校大學生資助工作缺乏有效監管，影響了其有效性的充分發揮。

在高校大學生資助工作實踐中，經費的下撥、發放工作是最為關鍵的環節，從國家及地方政府的要求來說，資助經費必須做到專款專用，不得隨意地更改經費用途、拆分資助金額，但是在現實中，由于缺乏有效的監督，很多高校、班級都會出現將資助金額進行拆分、擴大資助比例的現象，這就導致了那些真正困難的大學生群體無法獲得有效的資助，讓一些并不符合資助要求的學生得到了便宜，這顯然是有悖于國家大學生資助相關政策的精神和要求的。

二是，現階段高校大學生資助政策實施中弄虛作假的現象時有發生，導致了資助政策與實際情況的錯位。

當前對高校大學生資助，一般都是通過一紙由大學生當地民政部門開具的家庭經濟情況證明來認定是否屬于資助的范疇，而對大學生真實的家庭經濟情況缺乏相應的實地考察以及其他手段的認定，因此導致了很多大學生會通過各種關系開具與真實情況不符的證明，甚至偽造假的證明以獲得資助，這就直接影響了對那些真正需要資助的大學生的資助，同時使得那些通過弄虛作假獲得資助的學生產生不良的做法和心理，如投機取巧、不勞而獲、揮霍等等，對大學生的成長產生負面的影響。

三是，現階段高校大學生的資助政策主要集中在經濟方面，缺乏對大學生綜合發展的重視。

雖然經濟幫困是解決那些貧困大學生的主要措施，也是最為實際的問題，但是隨著社會經濟的發展，現階段高校管理者應該對貧困大學生因為生活環境的變化、社會交際的變化而產生的精神、心理層面的變化，因為貧困大學生很容易產生自卑、迷茫的心理，如果不加以有效的疏導和幫助，對其的成長和發展是及其不利的。

三、高校大學生資助工作的具體對策

首先，深化對大學生資助的執行力和完善對資助工作的監督力度。大學生資助是高校思想政治工作的主要任務之一，它關系到貧困大學生的學習與生活，體現了高校教育的人性化與公平性。因此，高校在學生資助方面應該安排專門的人員進行對資助項目進行管理，這也是資助的基本要求。而對貧困大學生的標準應該以實際的執行情況為標準，比如資助的經費、管理制度和發放的形式等等，高校在考核貧困大學生的過程中應該確保情況的真實性，杜絕徇私舞弊的現象存在，讓助學金真正幫助到需要的大學生，讓學生享受到美好的大學時光。

篇5

關鍵詞：貧困；農村扶貧；城鎮扶貧；中央與地方

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A文章編號：1671-1297（2008）07-08-01

一、我國用于扶貧的公共財政項目和資金支持

（一）我國用于公共服務均等化的轉移支付資金情況

我國公共財政支出結構中，支持政府扶貧的專項資金主要包括中央財政扶貧專項資金、地方配套扶貧資金和針對貧困個人的社會保障（包括社會福利和社會救濟）支出，均屬財政轉移支付。

（二）農村扶貧計劃

農村扶貧政策主要靠中央政府出資和規劃，表現為以下四個特點：

一是將地區經濟增長和貧困人口脫貧結合，通過地區經濟增長為貧困人口提供各種市場機會和就業機會；二是從救濟式扶貧到開發式扶貧轉變，針對有勞動能力和生產資料的貧困人口，通過支持貧困地區和貧困人口的農業和非農業生產等多種創收活動來提高收入消費水平，同時通過農村基礎設施的建設來改善貧困地區生產生活條件；三是區域瞄準，確定592個貧困縣，中央絕大部分扶貧項目和投資主要針對貧困地區，而不是直接針對貧困家庭和貧困人口；四是政府主導與社會參與結合，1998～2001年中央和地方政府財政投入占扶貧總資金約為83％，并制定扶貧政策；政府鼓勵民間慈善機構的援助，與政府扶貧相比，民間扶貧規模小，其活動比較專一，集中在有優勢的專業領域，更具創造性和效率。

2001年我國制定的《農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》縮小瞄準區域，確定14.8萬個貧困村，將整村推進、產業化扶貧和勞務輸出轉移作為新的扶貧干預途徑。

（三）城鎮扶貧計劃

城市扶貧主要針對失業下崗職工及處于社會底層缺乏工作能力的人群，須由地方政府負責建立有效的社會保障制度。城鎮最低生活保障制度是城市扶貧的最主要手段之一，低保資金來源于地方財政部門，納入財政預算并列為社會救濟專項資金支出，由地方民政部門進行工作管理。不同城市低保的覆蓋范圍和補貼標準差異較大。到目前為止，城市低保制度已經基本覆蓋了所有城市和縣政府所在地鎮。據民政部統計，截至2004年3月，全國936萬城市居民家庭中的2249萬人正在享受低保補貼。

截至2003年底，全年我國各級財政支出最低生活保障的資金達156億元。

二、對我國公共財政支持扶貧的政策建議

（一） 加大公共財政扶貧資金的投入

一方面，從國際比較角度看，1997年美國的貧困發生率約為13.8%(處于貧困線以下的人口占總人口比重)，援助貧困人口的財政支出占聯邦總支出的比重為12.94%，資金供給比重與貧困人口需求比重相當，而1999年，我國中央三項扶貧資金僅占中央財政總支出的1.98%，當年貧困發生率約為9％，資金供給遠遠不及貧困需求。另外，前文提到我國的貧困線標準低于國際標準，如果按國際標準劃定貧困人口比例，那么我國的貧困發生率肯定高于9％。

另一方面，我國扶貧政策著重傾向于解決農村貧困區域的發展問題，而針對農村貧困人口的無償投入存在較大缺口。據我國扶貧專家估算，要穩定地解決一個農村貧困人口的溫飽問題，年人均資金投入一般應達到1500～2000元（世界銀行標準為年人均5000元）。筆者按人均1500元計算，2004年初農村貧困人口為2900萬則應投入435億元，而當年中央財政扶貧投入為122億元，加上地方配套資金（假設地方均實現30％的配套額，實際僅為15％～17％）和扶貧貸款約為200億元，2004年扶貧資金缺口至少約為75億元。

同時，地方配套資金不及要求比例，且扶貧專項資金漏出問題嚴重。我國地方政府對中央專項扶貧資金的配套額均未達到30％的要求，同時省級財政又要求貧困縣及所在市提供配套金，市縣兩級財力不足以支持配套資金是普遍存在的，因此筆者建議降低30％的配套標準，通過中央加大轉移支付力度確定其扶貧的主導地位。

（二）需要基本的社會保障項目對城鄉扶貧進行補充

在農村地區，中國農村家庭在面臨各種風險時非常脆弱，有證據表明疾病和殘疾已成為重要的致貧因素，巨額醫療費用或勞動能力的喪失使許多家庭陷入貧困。因此農村地區急需建立基本的社會保障體系，特別是最低生活保障補助和基本醫療保險制度。目前全國有2000多個縣級行政機構建立了農村最低生活保障制度，保障對象達985萬人，約占農村貧困人口總數的42%。筆者認為，最低生活保障制度是解決貧困生存生活基本問題的首選保障方法，只有保障了其生存權，其他扶貧措施才能收到相應的效果。在農村地區，政府需加大社會保障支出，立即在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，特別是“八七計劃”劃定的貧困縣，關注已脫貧和尚未脫貧人群。

城市扶貧應更加關注階層貧困人群，主要通過社會保障的完善將不同的貧困群體納入保障體系，特別是老年人的養老保險、失地農民的社會保障和農民工的社保問題等。

參考文獻

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篇6

關鍵詞：高校；高學費、高補助政策；貧困學子；證偽

中圖分類號:G521 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0238-02

中國在1997年開始建立高等教育收費制度，自1999年以來，伴隨著高等教育規模的迅速擴大，政府財政補貼相對不足，學費出現快速上漲的勢頭，截至2006年，中國公辦本科院校的收費標準均值已達到4 343.2元/年。而2005年中國城鎮居民人均年可支配收入為10 493元，農民人均工資收入僅為1 175元。可見，中國當前高校學費水平已處于高位，家庭承擔難度在不斷加大，高學費把很多本應接受高等教育的貧困學子拒之門外。但目前國內有少數學者認為“窮人上不起學是因為學費太低”，提倡繼續增加高校學費，按一定比例將學費用于助學金，這樣就能解決窮人上不起學的問題。這種思想與西方的“高學費、高補助”政策如出一轍， 但在西方廣泛運用并取得良好效果的政策能否適用于中國當前的高等教育形勢？事實上，在現今中國經濟轉型時期，各種社會問題、經濟問題不斷凸出，“高學費、高補助”政策有益于貧困學子的論斷無論在經濟理論上，還是現實實踐中都是不能成立的，能使所有窮人上得起學是不可能實現的，最終的結果只能剝奪窮人受教育的權利致使其最終喪失脫貧致富的動力，中國的社會問題將會更加嚴重，社會發展將會更加不公平。

一、“高學費、高補助”政策不益于貧困學子的理論分析

1.無法達到“怕累托改進”的效果

提高學費是高校改革的一個方面，改革本身就是一個帕累托改進的過程而不是怕累托最優，我們不可能不觸動所有人的利益而使任何一個人的境況都變好，我們要做的只能是使少部分人的利益受損而使大多數人的境況得到改善。但現在來看，提高學費觸動的卻是大多數人的利益。Carolyn

P. Griwold &Ginger Minton Marine[1999]認為，“高學費、高補助”政策有益于低收入學生是以犧牲中等收入學生為代價的。而中等收入家庭的學生無疑是高校學生的主要群體，況且“高補助”能否覆蓋所有貧困學生仍是不定之論，可見，提高學費除了不會影響高收入家庭學生之外，會觸動大多數學生的利益，甚至使他們的境況變得更糟。

2.“馬太效應”抵消了“滴流效應”的作用

“提高學費，然后規定學費多少比例必須用于助學金，這樣就能解決窮人上不起學的問題”這無疑體現了“劫富濟貧”的思想，把富人的錢拿出來救助窮人，把這個思想擴大一下就是經濟學理論中的“滴流效應”，是指經濟發展的初期不可避免的存在貧富分化和不平等，收入分配不公有利于資本的形成和經濟的增長。因為只要經濟增長中直接受益的富有階層有了足夠的經濟實力，就會擴大就業，增加貧困者對生產要素所需的提供，這樣經濟發展的成果最終會滴落到窮人身上。但“馬太效應”即富者更富，貧者更貧，同樣作用于分配領域，并且在現階段中它的作用明顯大于“滴流效應”。如果提高學費后，能使富人的錢全部用于資助所有的貧困學生，而且使他們的狀況比不增加學費時還要好，那“滴流效應”無疑是成功的，但是還有更大的可能出現，那就是因為高昂學費把越來越多的貧困學子拒之門外，他們沒有機會享受“高補助”的待遇，不能通過接受高等教育而擺脫貧窮的命運，而有能力支付高昂學費的富人享受到了高質量的教育，提高了自身的素質，在市場競爭中獲得更好的收入。這時“馬太效應”就抵消了“滴流效應”。

3.“價格歧視”下增加的福利流入高校而非受助學生

“高學費、高補助”政策在微觀經濟學領域中可視為一種“價格歧視”，富有的學生對享受高等教育的支付意愿高于貧困學生。通過收取高學費并有選擇的提供助學金，高校實際上是根據高等教育的消費者――學生對享受教育的評價來向他們收取費用，這種行為與價格歧視的壟斷者的行為如出一轍。而且目前，高等教育產業是一個壟斷產業，并非所有學校都可介入，其需求彈性相對較低，消費者不具備對教育消費討價還價的能力。壟斷者通過實行價格歧視，可剝奪所有消費者剩余，雖然價格歧視可以增加經濟福利，但表現的是生產者剩余更高而非消費額者剩余更高。可見，“高學費、高補助”政策的真正受益方并非貧困學子而是高校本身，此政策只是高校成本補償的有利方式，不能有效解決貧困學生上不起學的問題。

4.從“斯勒茨基方程”看“高學費、高補助”政策的效果――使所有學生的境況都變壞

“斯勒茨基方程”表明需求的總變動等于替代效應和收入效應的和。高等教育可視為一種正常商品，即收入增加，對高等教育的消費支出也會增加，那么，替代效應和收入效應的作用方向就會相同，價格上升意味著需求會因替代效應而下降，同時也意味著收入相對減少，需求也會下降，這兩種效應相互加強，共同作用于總需求的下降。高校提高學費，學生會選擇其他教育方式，這種替代效應使高等教育需求減少，同時學費的提高也意味著家庭收入的相對減少，產生的收入效應同樣影響需求。那么，如果高校實行高補助政策，能否挽回需求減少的狀況并改善受助學生的境況呢？以下將以“斯勒茨基方程”為基礎，在既定約束條件下，分析消費者的偏好變化情況。為簡化起見，假設所有增收的學費都用于資助所有的學生，假設高等教育收費價格從p上升至p′（p′= p+ t），受教育者由x減為x′，高校提高學費得到的收益是R = t x′= （p′- p）x′，y表示受教育者在其他方面的支出，并規定價格為1，那么最初預算約束為px+y=m，而提高學費并接收到補助后的預算約束將為（p+t）x′+ y′= m+t x′，消去方程兩邊的t x′，得到 p x′+y′=m，可見，（x′，y′）在最初的預算約束下是可以支付的起的，但消費者卻最終選擇了（x，y），所以事實一定是對（x，y）的偏好超過對（x′，y′）的偏好，即“高學費、高補助”政策實施后，受教育者的境況變壞了。

二、“高學費、高補助”政策有益于貧困學子證偽的現實分析

1.“三座大山”抑制總需求和經濟增長，不利于社會的發展

住房、醫療、教育這三座大山是促使中國居民儲蓄率不斷增加，國內需求嚴重不足的根本原因。而中國現在正在積極尋求穩定房價，健全醫療保障制度的政策措施，這時再增加學費無疑是有悖于國家政策的初衷。三座大山的日益沉重加大了居民的支出預期，致使城鄉居民的消費傾向呈明顯下降趨勢，社會需求將明顯不足，而中國現階段人民幣升值的壓力不斷加大，出口優勢會逐漸弱化，唯有打開內需才是應對人民幣升值下經濟增長的關鍵。

2.教育是個特殊的產業，不能市場化

在中國漸進改革的今天，如果教育等同于其他產業，改革也圍繞市場化進行，那么我們的社會將會離公平民主越來越遠。增加學費增加了中低收入者的負擔，影響了他們的消費水平，日益高昂的學費使越來越多的貧困學子不能享受高等教育，喪失了擺脫貧困命運的機會。所有這一切，都有待于我們對市場經濟的加深認識。市場經濟的建立不是把所有的領域都交給市場，這是對市場經濟的錯誤理解。在市場經濟中政府的定位問題是一個關鍵，正是由于市場機制的缺陷，政府才應該積極發揮作用，以彌補市場經濟的不足，政府的作用就是要有效地提供公共產品，并消除因市場機制所帶來的分配不公，而不是使這種分配不公愈演愈烈。教育改革的最終就是使教育成為準公共產品，使大多數學生有能力支付學費，承擔部分高校成本補償，而不是市場經濟下追求利潤最大化。

3.“高學費、高補助”政策實施難度很大

如果增加學費，增加多少？拿出多少用于助學金？能保證所有的貧困學生都能收到資助嗎？如何監督這部分資金是否落實到位？怎樣確定學生家庭是否貧困？這一系列的問題都將會使這項政策實施難度加大，可見它不具有明顯的現實意義。即使這一切都落實到位，那么實施成本會是多少？據了解，吉利控股集團向社會捐助5 000萬用于貧困學生上學，為了監督這筆資金落實到位，后期監督成本就高達200萬。高校能夠在較低的監督成本下加強政策的實施到位，還是最終利益都流向了別處，一切皆是不確定性。

4.只能加大貧富差距，加劇社會不公平

在當今知識經濟時代，教育是縮小貧富差距的重要途徑之一。只有通過接受教育，才能豐富勞動者的知識，提高勞動者謀生的能力。據聯合國的一項調查顯示：大學畢業的勞動者所創造的價值是小學畢業的勞動者的2.1倍，是初中畢業勞動者的1.4倍，是高中畢業勞動者的1.2倍。所受教育程度對勞動生產率增長的貢獻如下表所示：

知識水平對勞動生產率增長的貢獻

資料來源：聯合國一項調查，轉引自 郝鐵川《人才強國：一項重大的戰略決策》載《人民日報》2003年12月30日。

使所有不同收入家庭的孩子都能接受良好的教育是衡量社會公平與否的重要標準。提高學費，使眾多貧困學子無法通過享受教育擺脫貧困，而高收入家庭的學生卻可以盡享教育帶來的高素質、高收入。這樣貧者更貧、富者更富的局面只能深化社會矛盾，加大貧富差距。據美國《基督教科學箴言報》2005年6月30日報道，美聯儲主席艾倫?格林斯潘最近也表示，解決美國日益嚴峻的貧富差距問題的辦法不是沒收富豪的游艇，而是提高教育水平。經濟學家林毅夫在名為《經濟增長方式轉變和“十一五”規劃》的文章中，也認為：“中國當前貧富差距的主要矛盾不在于富人太富，而在于窮人太窮。”解決問題的關鍵是“窮人致富”。而窮人致富的根本途徑是享受高等教育，讓更多的窮人接受教育，不會因為貧困交不起學費而喪失受教育和擺脫貧困的機會。

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篇7

關鍵詞：防風固沙；建設；對策；內蒙古

中圖分類號：U418文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2013）10-0068-02

1引言

在現階段的研究中，我國的防風固沙技術有了很大的提升，如在涵養水源方面，不僅突破了原有的一些技術性難題，同時能夠針對內蒙古地區的具體環境進行應用。除此之外，新樹種的開發也成為現階段重要的防風固沙的對策。內陸地區的一些樹種雖然具有較好的效果，但在移植到內蒙古地區之后，由于外部環境的不適應，同時自身條件比較脆弱，因此成活率較低，未達到防風固沙的效果。新樹種的研究和開發就是為了克服這一難題。本文就加強我國內蒙古地區防風固沙工程建設的對策進行一定的分析。

2內蒙古巴林右旗活沙障造林模式

在現階段的發展中，內蒙古赤峰市的防風固沙工程可以稱之為全省的標桿性方式。相對于其它地區而言，赤峰市的巴林右旗地區，在防風固沙的工程建設中，采取了活沙障造林模式。充分符合本地區的實際情況，而且在很多的方面都達到了較為理想的效果。主要措施為：在降水較好的半干旱地區的低緩流動沙丘，以及平緩起伏的流動沙地上，選用萌蘗性強的灌木樹種進行高密度扦插造林，先期形成活體沙障固沙，將流沙一次固定，而且障間還可進一步發展喬、灌、草植被。從客觀的角度來說，這種防風固沙模式的應用不僅考慮到本地的實際發展情況，同時對未來的情況也有一定的考慮。比方說，采用此種方法進行防風固沙，能夠將普通的沙障快速障蔽，并且能夠防止風蝕的作用。另一方面，此種方式能夠自我繁育，在成本上有很大的節約。免于了普通沙障間隔一段時間，就需要重設一次的弊端。綜合來說，巴林右旗所采用的防風固沙模式，是一種再生、并且能夠持續應用的經濟型模式。

3中溫帶半干旱區防沙治沙典型模式

3.1內蒙古伊克昭盟飛播模式

內蒙古地區的很多部落都受到了嚴重的風沙侵蝕，隨著時間的不斷推移，在客觀上形成了不同的特點。就目前的情況而言，內蒙古伊克昭盟飛播模式在應對風沙侵蝕的過程中，展現出了較好的效果，而且這種模式還在不斷的深化、加強。從操作層面來講，飛播是實現快速綠化的可行手段，覆蓋范圍廣，效率高、效益大，利用沙地飛播技術不僅可大面積治理流動沙地，還可快速治理日益嚴重的退化、沙化草場。這種方式可以在短時間內將大部分的沙化地區控制，在成本上有一定的節約，變相遵循了國家可持續發展的戰略部署。另一方面，現階段的飛播模式相對于過去來說，有了很大的改進，例如內蒙古赤峰市翁牛特旗等地近年使用一種新研制的噴播機形成了一套近似飛播的噴播技術。該機由履帶拖拉機牽引，噴灑部件為旋轉部件，播幅50m，可在流動沙丘上進行播種作業，播種質量優播。在良性循環的作用下，相信內蒙古的很多地區都能夠良好地進行防風固沙工程的建設，并且在不遠的未來，將風沙侵蝕嚴重的地區，恢復成原有的面貌。

3.2內蒙古伊克昭盟林業治沙研究所的柳樹高桿造林治沙與頭狀作業模式

在內蒙古伊克昭盟地區，由于風沙侵蝕現象比較明顯，而且部分地區呈現出了一定的沙漠化狀態。為了保證子孫后代有一個良好的生存環境，此地區在防風固沙工程建設的探索中，從多個角度出發，多數的科研人員和專家認為，單一的模式和方法并沒有辦法完全的防止風沙侵蝕情況的加劇，而且隨著時間的推移，社會經濟的不斷增長，很多地區的風沙情況一定會愈加嚴重。從客觀的角度來說，在地下水位埋深淺的半干旱沙區，可以營造生長快、材質好、用途廣的旱柳。選擇旱柳優樹上符合規格的健壯枝條，進行高桿造林，其后進行頭狀作業經營，同時實現沙地治理與開發利用。在今后的工作中，有效地采用這種模式進行防風固沙工程的建設，相信能夠在整體的效果上較為理想。

3.3內蒙古伊克昭盟草庫倫建設模式

隨著現代化建設的不斷健全和發展，內蒙古針對風沙侵蝕的特點，在防風固沙工程建設的過程中，開發研究出了草庫倫建設模式。這種模式能夠根據不同地區的不同情況，在不同程度上進行應用。現階段的內蒙古地區經濟方面有很大 增長。無論是居民的生活環境還是生活質量，都有了大幅度的提升。鑒于這樣的情況，必須將防風固沙工程的建設進一步深化，原有的一些方法和措施雖然起到了較好的效果。但是在主觀上，依然有很多的地區在遭受風沙侵蝕，環境急劇惡化。草庫倫模式針對每個地區的不同風沙侵蝕情況，有效開展建設“水、草、林、料、機”五配套草庫侖為重點的建設工作，不僅有效地防止草原退化，土地沙漠化，而且促進和保證經濟快速發展。要技術措施包括：因地制宜地開展水利建設；建設防護林帶生產體系；種植（補播）優良牧草；大面積開展防除毒害草以及建設農牧林綜合開發基地等多項治理。

4內蒙古敖漢草牧場防護林建設模式

內蒙古伊克昭盟的成功代表著內蒙古的其它地區同樣可以針對自身的優勢進行防風固沙工程的有效建設。對于現今的情況而言，在客觀上，內蒙古地區的跨度較大，風沙侵蝕情況地區間的劃分明顯；主觀上，人們的生活環境和生產環境已經遭到了嚴重的破壞，必須進行有效處理，只有在兩個方面都進行一定的努力，才能將內蒙古整體的風沙侵蝕情控制在一個較小的范圍以內，同時逐漸的改善環境。本文認為，為了保證廣大草牧場的可持續發展，防治草場退化，提高產草量，改善牧場環境，促進畜牧業的發展，必須從改善農牧業的生產環境入手，采用抗旱造林技術，大力種樹種草、建造牧場防護林，建立保農促牧的綠色屏障。在今后的工作中，要著重將防護林的建設放在工作的首位，只有在外部的環境上獲得一個較強的保障，才能在內部的防風固沙方面獲得較大的成果。

5內蒙古赤峰市敖漢旗抗旱造林模式

內蒙古地區由于地理位置比較特殊，因此在進行防風固沙工程建設的過程中，需要采取一些針對性的措施，將每一次的建設成果有效鞏固，避免反復的情況發生。在這一方面，赤峰市敖漢旗達到了相關的標準，當地在實際的發展中，利用機械或人工開溝，并在溝內植苗造林，采用本模式造林，可使造林成活率達到95%以上，并顯著提高樹木生長的速度。通過這種方式能夠在較短的時間內獲得一定的成果，并且將風沙侵蝕盡快的控制住，為日后的工作提供一定的便利。除此之外，抗旱造林模式因為造林成活率較高，在內蒙古地區被廣泛的采用，再加上國家政策和技術上的大力支持，因此現階段的赤峰市敖漢旗基本上已經脫離了原有的風沙侵蝕狀態，展現出了較好的生活和生產環境。相信在未來的日子中，還會有一個更大的成就。

6內蒙古翁牛特庭院經濟開發模式

在一般人看來，所謂的防風固沙就是植樹造林等一系列的單純性措施，但現階段的社會環境處在高度的經濟發展狀態，任何一項工作都要建立在促進經濟發展的基礎上，內蒙古在我國的領土面積中占有不少的比重，而且很多的大型企業都在內蒙古，比方說伊利、蒙牛一類，或者鄂爾多斯、恒源祥等等。這些企業的良好發展都需要有一個好的生態環境。為了避免社會經濟因為自然環境的破壞而受到較大的重創，因此必須將防風固沙工程的建設與經濟發展有效聯系在一起，這樣才能形成一個符合國家發展戰略的良性循環。在這方面，內蒙古翁牛特庭院經濟開發模式可以說是代表性的杰作。為脫貧致富，改變沙區面貌，利用太陽能、沼氣，以庭院為單位，發展“四位一體”庭院生態經濟。即將暖溫室、沼氣池、豬舍、廁所4種利用方式組裝在一起，以太陽能為能源，以沼氣能為紐帶，以薄膜溫室種植蔬菜，以塑料暖棚養豬為手段。通過發展“四位一體”的庭院生態經濟，這一地區的風沙侵蝕情況不僅有效改善，而且經濟發展呈現出了很大的上升趨勢。

7結語

本文對加強我國內蒙古地區防風固沙工程建設的對策進行了一定的分析，從現有的情況來看，內蒙古的多數地區都能夠按照自身的特點進行改進，同時無論是整體效果還是局部效果，都達到了一個較為理想的狀態。在今后的發展中，我們需要針對防風固沙工程建設中的具體問題進行解決，采用針對性的措施，將一些細節做好。只有這樣才能將內蒙古的生態環境有效改善，促進居民生活和工作的可持續發展。

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篇8

關鍵詞：食品安全；政府監管；政府職能

一、引論

俗話說“民以食為天”，食品安全是一個十分重要的課題。食品是關系到人類在社會上生存繁衍、國家安危、政治穩定、社會發展的基本生活必需品。改革開放以后，我國的經濟進入一個新的發展階段，人們的生活發生了翻天覆地的變化，隨著社會的進步和經濟生活水平的提高，大多數家庭已經擺脫貧困進入小康水平，隨之對基本的生存物質要求更多更為講究。人們要求的不僅僅是能夠吃得飽、吃得好，現在更為關心的是吃得健康、吃得安心。為了規避食品風險，即使在食物供應及其貧乏的遠古時代，人們也不會主動使用對自己身體健康有不良影響的含有毒素抑或其他有害物質的食品。但是自20世紀90年代以來，世界范圍內頻頻發生食品安全事故，例如英國的“瘋牛病”、比利時的“二惡英”、日本的“雪印”牛奶等大規模食品中毒事件，給世界各國敲響了一個警鐘，同時也讓人們更加清楚地認識到，食品質量安全制度以及體系建設的加強和健全是多么的重要。

隨著食品安全問題的層出不窮的出現，表明了誠信的缺失、道德的滑坡已到了很嚴重的地步。中國的食品問題急需解決，加強政府食品安全監管迫在眉睫。

二、我國食品安全監管的現狀和存在的問題

市場的有序進行，食品安全的發展離不開政府職能的發揮和監管手段的進行。比如充分發揮綜合監督的職能，充分發揮組織協調的職能，充分發揮依法組織查處重大事故的職能等。但是現階段我國的食品安全監管還有不足之處，存在著一些問題。

（一）監管體制不適應開放的市場

隨著經濟的發展和社會的進步，政府監管食品安全的手段也需要多元化和法制化。這需要改變政府職能，有強制性走向服務性。但現實中，政府部門在食品監管往往是：“十個‘婆婆’管不了一個食品” 。按照現行的食品安全監管體制，我國的食品監管主要有相應的部門進行監管，主體多元化，存在監管工作交叉重復，加之隨著市場的發展，很多新的食品涌入，這都需要政府職能、監管手段的改變和不斷的更新。而我國的監管體制還處于原先的水平，設備陳舊、檢測體系和標準體系落后、監管手段老化，監管機構設置不合理，這種監管體制已經不適應目前越來越開放的市場，不僅增加了部門、增加了人員，同時帶來了一個最大的惡果：有利的事情大家上，無利的事情大家躲，使得食品監管權威性降低。

（二）監督檢查在食品安全事件之后

近幾年發生的食品安全事件中，無一例外體現出了政府監管職能的缺位和缺失。最近一兩年發生的“蘇丹紅”、“孔雀石綠”、“陳化糧事件”等等，無不是在“上榜”后，迅速引起媒體高度關注，隨后相關部門才奔赴市場，各施拳腳，展開檢查。結果自然是戰果豐碩。但是，這種補救式的檢查難以應對目前層出不窮的食品安全事件。“亡羊補牢”的做法根本不能從源頭上防止食品安全問題的產生。

（三）現行的檢測標準滯后

近年來頻頻發生與“洋快餐”有關的食品安全事件，我國相關標準制定的滯后，使得一些國外企業得以在我國實行與發達國家不同的食品安全標準。“客觀存在的檢測標準滯后是導致食品安全問題頻發的一大原因。”我國食品藥品監督管理局副局長稱，目前，消費者評判食品安全往往參照歐美標準，但我國實行的標準往往低于歐美標準，自然引起消費者不滿。

（四）食品安全監管職能部門之間監管協調較難

現行的食品安全監管職能由包括農業、衛生、工商、質監、商務、畜牧水產、海關等多個政府部門承擔，由于分工過細、職能重疊、各部門自成一體，相互之間協調工作難度較大，很難有效配合。

三、我國食品安全監管存在問題的原因分析

（一）食品安全法律體系不完善

我國對于食品安全的法律法規的建立起步比較晚，各方面不成熟，目前國際的食品安全標準是CAC標準，它包括聯合國糧農組織237種食品檢測標準和41個衛生安全標準，而我國國家標準只有40%采用了國際標準，食品行業只有16，3%達到國際標準水平。我國頒布的《食品安全法》雖然較之之前的法律較為全面和系統，但是不能保障從農田到餐桌全過程的食品安全。隨著食品產業不斷發展，新的食物種類和新的農業投入品如農藥、獸藥、化學品的標準制定還存在技術上的難度；由于食品監管是多部門參與的，各部門有各部門的標準，從而也導致有些標準不統一，出現了一些農產品和食品“無標可依”、“有標不依”、“執標不嚴”等現象。此外，按照《食品安全法》的規定，對違法者的處罰基本上是罰款、吊銷營業執照、停業整頓等，對于違法者來說，違法的成本很低。同時有關食品安全賠償制度尚未真正納入法律體系。現階段食品安全法律體系缺乏系統性，存在交叉重復，對各部門的職責劃分不清，法律責任力度不大等特點，法律對于政府來說，制定一套標準的、統一的食品安全法律法規，有待努力。

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關鍵詞：開發式扶貧方針；參與式扶貧體系；完善與拓展

《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》中期評估結果顯示，綱要實施5年來，全國沒有解決溫飽的貧困人口由2927萬減少到2365萬，減少了562萬；低收入貧困人口從6102萬減少到4067萬，減少了2035萬。同時，貧困地區的生產生活條件有了較大改善，各項社會事業有了長足進步。論文百事通2005年，時任世界銀行行長保羅?沃爾福威茨在訪問中國時說：“自1980年以來，中國的脫貧人口在發展中國家脫貧人口中占75％，這是一個驚人的事實，中國的減貧成就舉世矚目。”

與此同時，數據也顯示，我國減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀80年代，全國農村貧困人口年均減少1370萬；90年代年均減少620萬，進入2l世紀年均減少只有150萬。于是，對如何解決剩下的2000多萬絕對貧困人口的問題，有關討論提出了多種解決辦法，集中在兩個方面：一種觀點認為開發式扶貧為主的方針已不適應新階段的扶貧形勢，扶貧應以救濟救助為主。目前農村有2000多萬貧困人口，只要國家財政給每個貧困人口提供1000元生活保障，也就是每年拿出200多億元，農村的貧困問題就可以徹底地解決。另一種觀點認為，建立農村最低生活保障制度對于統籌城鄉發展、消除農村貧困會起到積極的推動作用，但是簡單地用低保的方式解決現有2000多萬貧困人口的貧困問題，否定開發式扶貧方針，這種觀點并不符合我國農村目前貧困問題的實際，也不符合用發展和改革的辦法解決前進中的問題的基本方針，不利于推進社會主義新農村建設和全面建設小康社會。

筆者在同意后一種觀點的同時認為：國際經驗與國內實踐表明，開發式扶貧方針是我國政府農村扶貧政策的核心和基礎，必須堅持。但是，在新的形勢下，開發式扶貧也表現出一定的局限性，需要進行完善與拓展。

一、堅持開發式扶貧的必然性

回顧我國扶貧工作的歷程，根據推動減貧的主要手段，可以劃分為三大階段：一是從建國至改革開放前(1949～1978年)，我國基本采取傳統的社會救濟扶貧方針，政府通過一系列強制手段和制度變革實現城鄉居民之間分配平均化，總體上避免了貧困程度的加深；二是1978年到20世紀80年代中期，主要通過經濟體制改革推動經濟增長實現大規模減緩貧困，這一階段貧困人口大幅度減少；三是20世紀80年代中期以后，全國范圍內開始了有計劃、有組織、大規模的扶貧開發，逐步形成了我國農村扶貧的基本方針，即開發式扶貧。

開發式扶貧是對過去傳統的救濟式扶貧的改革與調整。經多年的實踐，已經發展成為我國政府農村扶貧政策的核心和基礎。2001年我國政府公布的《中國農村扶貧開發白皮書》指出，開發式扶貧的方針，就是以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力。據此，開發式扶貧方針主要包括五個方面內容：(1)倡導和鼓勵自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農戶中普遍存在的“等、靠、要”思想；(2)針對貧困地區基礎設施薄弱、抵御自然災害能力較差的實際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵、支持貧困農戶投工投勞，開展農田、水利、公路等方面的基礎設施建設，改善生產條件；(3)國家安排優惠的扶貧專項貼息貸款，制定相關優惠政策，重點幫助貧困地區、貧困農戶發展以市場為導向的種植業、養殖業以及相應的加工業項目，促進增產增收；(4)開展農業先進實用技術培訓，提高貧困農戶的科技文化素質，增強自我發展能力；(5)扶貧開發與水土保持、環境保護、生態建設相結合，實施可持續發展戰略，增強貧困地區和貧困農戶的發展后勁。

從國內外實踐看，二十多年扶貧開發的巨大成就證明了這一扶貧方針的正確性。現階段乃至一個更長的時期，我國扶貧工作仍然需要繼續堅持開發式扶貧為主的方針。

首先，開發式扶貧符合目前我國農村貧困人口的實際構成情況。根據國家統計局的分析研究，在目前農村2000多萬尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動能力需要救濟救助的。而93％是有勞動能力、可以通過開發式扶貧脫貧致富的。同時，這2000多萬人并不是一個固定的群體，其中87％在l億多人的群體中波動出現。國務院扶貧辦通過建檔立卡，基本摸清各地扶貧工作對象的總量為10698．9萬人。只有逐步提高這1億多人的自我發展能力，才有可能穩定地解決貧困問題。

其次，開發式扶貧不僅是為了解決貧困農戶的溫飽問題，而且是為農村全面建設小康社會奠定基礎。解決貧困問題，最根本的要靠發展。堅持用發展和改革的辦法解決前進中的問題，是改革開放以來我們黨一貫堅持的方針。我們的目標不僅僅是解決溫飽問題，而是到2020年建成全面小康社會。以救濟救助為主，顯然難以達到這個目標。而且，過于強調以救濟救助為主，不利于貧困人群增強自尊心和自信心。

最后，開發式扶貧已成為國際反貧困領域的共識。是采取救濟救助的辦法，還是實行開發式扶貧，在國際反貧困領域一直存在爭論。現在，即使是實行普遍福利制度的西方國家，也在對過度的社會保障進行檢討，強調通過加強培訓、促進就業等方式幫助有勞動能力的人擺脫貧困。經過幾十年實踐，美國經濟學界和政府在扶貧問題上形成的主流認識是，必須以提高貧困群體的自我發展能力為主。2004年5月，世界銀行在上海召開全球扶貧大會，就是肯定和推廣我國政府主導的大規模開發式扶貧的經驗。聯合國開發計劃署和我國共建中國國際扶貧中心，也是為了推廣中國的扶貧模式。

國際經驗進一步顯示，無償援助或補貼無益于窮人的發展和擺脫貧窮，反而會助長他們的依賴思想。應當使扶貧項目最終能促使窮人提高自己的能力和素質，從而使其經濟發展即使在外力援助撤出以后仍能持續進行(外力幫助在開始階段不可缺少)。只有采取措施從以下方面建立和培養窮人的能力和素質，才有可能從根本上解決窮人的貧困問題，步入良性發展軌道。這些能力和素質包括：認識到擺脫貧窮主要靠自己，而不單靠外援；掌握實施發展項目的必要認識；挖掘自己的資源，如儲蓄，從小規模項目開始，然后再利用外部資源；獲得管理和技術技能，包括提高文化水平、掌握會計知識和有關生產技術等；建立能保證窮人有充分參與機會的組織，發展橫向和縱向聯合，形成組織網絡；學會使用政治手段，如爭取實施法律賦予的權利，向政府爭取新權利，與各種盤剝作斗爭，讓社會能耐心傾聽窮人的要求等。這些是救濟式扶貧方式無法達到的。

當然，應該看到的是，傳統的開發式扶貧也存在一定的局限性，主要表現在：未能覆蓋全部貧困人口；相對注重生產性活動和自然資源的開發，對貧困群體的人力資源開發及能力培養關注不夠；扶貧活動的設計與實施全過程貧困人口參與不足；總體上扶貧效果可持續性不足等。因此，在新的形勢下，開發式扶貧的內容需要拓展和完善。

二、開發式扶貧的內容拓展與完善

(一)以人力資源開發為重點，增加人力資本投資，提高貧困人口的能力

經濟和社會發展的首要因素是人。重視教育和教育設施投資，尤其是初等教育和技術培訓，對貧困地區進行人力資源開發，是世界各國扶持貧困地區發展的普遍經驗之一。研究表明，貧困地區與其他地區之間除了經濟收入的差距以外，更顯著的是人的思想觀念和教育水平的差距，以及由此而引起的文化、勞動、技術素質和創業精神的差距。因此，進行貧困地區的人力資源開發，從長遠看是減輕貧困的根本性措施。馬來西亞在20世紀70～80年代，發展經濟和減輕貧困方面的成就舉世矚目，其中對教育的投資起到了不可或缺的作用。從60年代中期起，馬來西亞政府就開始增加教育投資。70年代初馬來西亞實行新經濟政策后，1972～1977年間，政府在教育方面的投資占國家財政預算總額的22％，提高了國民教育水平。1987年全體國民平均受學校教育的時間，男子為7．5年，女子為6年。生活在貧困線以下的人口占總人口的比例從1970年的50％降至15％。教育對貧困的減輕產生了深遠影響。其他國家或地區(如印度尼西亞、韓國、我國臺灣、泰國等)的經驗也都證明了教育投資對于經濟發展和減輕貧困的重要作用。

根據新的扶貧任務，貧困地區和貧困人口的人力資本開發主要包括：一是在繼續從事自然資源開發的過程中通過實用技術的教育來增強開發的技術含量。這樣既可以提高資源開發的效率，又可以更多地順應可持續發展的要求。二是增強農民適應市場、參與競爭的能力。三是提高貧困人口流動與就業能力，這是今后人力資本開發的主要方向。

目前在扶貧工作中，能力建設的主要障礙，一是觀念：扶貧規劃長期以來是上級行政部門及技術支持部門操作和控制的過程，缺乏以農民為主體和中心的工作經驗，對村級參與式規劃還存有疑慮。目前，14．8萬個重點扶持貧困村作出了各種各樣的規劃，如何能得到各方面的支持和配合，需要統一認識。二是支持村級參與式規劃及其實施的能力建設還是空白：一方面，扶貧系統領導部門能力與技能的建設亟須加強。很多扶貧領導部門的有關人士對村級參與式規劃、實施等缺乏必要的認識和知識。他們的思想還停留在以往的扶貧方法上。另一方面，村民是村級扶貧規劃與實施的主體，也是扶貧的主要對象。幾乎所有的村民都不知道參與式，更不要說參與式的真正含義和具體操作方法。村民對參與式的理解就是投勞、投工參加到項目實施中。能力建設是一個長期的過程，需要給予重視，始終貫穿扶貧工作的每一個環節。

(二)構建參與式扶貧體系。促進貧困村自組織管理能力的不斷提高

就貧困村而言，參與式扶貧體系建設的基本內容包括兩個方面：一是以行政村為基礎，采用參與式的理念、原則和方法，組織、引導、發動群眾制定、實施、管理貧困村扶貧開發規劃，并監測、評價每一個項目的質量、效果和影響；二是以參與式村級扶貧開發規劃為載體，培育基層組織參與扶貧開發的程度和能力。參與式扶貧體系建設的主要對策包括：采取有效措施，確保參與式村級扶貧開發規劃的質量；轉變新階段扶貧開發工作方式與運行機制，充分發揮貧困村黨支部和村委會在參與式扶貧開發中的作用；為參與式村級扶貧開發規劃實施管理小組和監測評價小組真正發揮作用提供制度支持；將培育貧困村基層組織參與扶貧開發作為黨政機關定點扶貧的重要工作內容；以參與式扶貧開發規劃為載體，全面提高貧困村現有基層組織的參與和管理能力；圍繞扶貧開發規劃項目的實施管理、監測評價，以及其他經濟社會發展活動開展有效的培訓；加強貧困村基層組織參與扶貧開發的制度建設。

(三)注重建立和完善社會安全網

對于大多數貧困地區來說，開發式扶貧是最有效也是唯一可行的途徑。但那些處于極端貧困狀態的窮人，或沒有勞動能力而又無人贍養的老人、兒童、殘疾人等，并不能從開發式扶貧中直接受益。由政府直接向窮人發放救濟食品或衣物，是解決這部分人溫飽問題的有效途徑。因此，對于全部或部分失去勞動能力的人口，應當主要依靠社會安全網的建立來進行減貧。社會安全網的建立和完善，主要措施應包括：以保障城鄉居民的最低限度生存需求為宗旨，通過認真的調查研究來確定合理的保障標準；擴大保障面，爭取將所有應保人口都納入保障的范圍；在城市地區，應以完善失業保險、最低生活保障和醫療保險制度為核心；在農村地區，采取措施建立農村最低生活保障制度和新型農村合作醫療制度；改革資金的籌集機制，增加上層政府(尤其是中央政府)的轉移支付力度，加強社會統籌的程度。

篇10

關鍵詞：農村低保　扶貧開發　功能定位　發展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。

我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2，068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農材低保制度演進趨勢

1　農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發，對于整個人類社會來說，不管是經濟發達國家還是發展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發展，我國農村的貧困得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2，600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2　保障標準將逐步提高

我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區的政策動態也表現出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。

3　低保制度覆蓋面將繼續擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現象的主要原因是現階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。

三、低 保制度對農村扶貧開發工作的影響

1　積極影響

總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發工作的影響是積極的。主要表現為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。

2　對扶貧開發工作的挑戰

農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰也隨之凸顯出來。主要體現為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位

1　傳統扶貧開發工作：兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標

我國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展，又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。

2　雙重目標的實踐困擾：產生逆向激勵，不利于發展目標實現

扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致三個結果：一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧，致使扶貧開發資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發展意愿亦趨向弱化。

在這三個結果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況看表明，在傳統體制下，盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。

發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”現的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經驗和教訓。總之，現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足，甚至產生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發展目標的實現。

3　理論分析：扶貧與低保既有聯系，更有區別

農村最低生活保障制度(簡稱“農村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，其基本方針是開發式扶貧，即：以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，通過發展生產力，增強自我積累、自我發展的能力。開發式扶貧方針是我國多年扶貧開發最根本的經驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區別：首先，性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權，進而構筑一道社會的安全底線；而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力，進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展；其次，服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民；而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口。這里的關鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設計的初衷來看，扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定，農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執行；而農村扶貧標準，以國家統計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍，穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大，任務也更為艱巨：扶貧開發的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，最終實現全國人民的共同富裕。因此，“在建設社會主義新農村的進程中，扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務；在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務；在構建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務；在建設生態文明的進程中，扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點，因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區基礎設施建設，努力改善生產生活條件；必須切實加快貧困地區經濟發展，通過發展生產力，提高貧困人口自我積累、自我發展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務，不斷提高貧困人口的綜合素質。”

綜上，農村低保與扶貧既有聯系，又有區別。雖然同為解決農村貧困問題的重大戰略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代。”

4　低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發展目標

2007年以后，中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展：剝離救濟功能，專注發展目標。當然，這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務，扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。

五、關于扶貧開發“發展型”工作機制初步設想

發展型扶貧開發工作新格局客觀上需要確立發展型機制”。這里的發展型制特指在扶貧開發工作中以貧困地區和貧困人口的發展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區別于傳統的扶貧開發和新近施行的農村最低生活保障制度，主要依據“貧困的發展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據貧困者“發展”的意愿、努力和績效，只有具有發展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發展效果越好的貧困者，政府越應該予以扶持，而那些沒有發展能力的貧困者、或者具備發展能力而無發展意愿、不愿為自身的發展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。