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篇1

關鍵詞：社會保障，養老保險，養老基金，風險控制

文章編號：1003-4625(2008)01-0101-03　中圖分類號：F840.61　文獻標識碼：A

一、引言

全國社會保障基金(下稱全國社保基金)是專指經由中央財政預算撥入、或由國有股減持劃入的變現資金或股權、或經國務院批準的其他方式籌集的資金及其投資收益所形成的基金。于2000年9月由中央財政首期投入200億元資金而設立，初衷主要是為應對老齡化高峰期社會養老保險支付缺口的需要。

根據中國人口與發展研究中心預測，到2050年，我國60歲和65歲以上老年人口數將分別達到4.5億和3.36億人，分別占總人口的32.7％和24.4％。這意味著每3個中國人中就有1人在60歲以上，每4個人中就有1人在65歲以上。同時，中國當前養老基金支付能力潛在較大缺口：一方面是原有的現收現付制度下沒有形成基金積累；另一方面是由舊制度向新制度(統賬結合)轉化時對養老金負債并沒有做出妥善的解決方案；再者，是各地所暴露出或依舊潛伏著的養老基金被侵占或挪用等現象，都對制度體系的將來支付能力提出了嚴峻挑戰。截至2006年底，全國社保基金權益總額是2724.16億元，而2006年當年中央財政和各級地方財政的預算撥人資金就達到了1745億元。

面對如此嚴峻的養老保險基金收支缺口，如何做大、做強全國社保基金，有效應對老齡化社會的到來，已成為全社會的共識。但如何做大做強?如何運營如此巨額資金，在確保其安全性、贏利性和流動性的同時，能夠有效實現風險利益共擔和利益共享機制，應當是當前理論界和實務界認真對待并妥善解決的問題。

二、籌資模式分析與風險控制探討

根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規定，全國社保基金的資金來源主要包括：中央財政預算撥款、國有股減持劃入的資金及股權資產、國務院批準的其他籌措資金(當前主要是彩票公益金收入)以及基金的投資收益部分，其中財政撥款累計占到全國社保基金總值的82.81％。

從表1可以看出，占全國社保基金資金來源80％以上的財政撥款具有較大的不穩定性，其中2003年竟然不足50億元，嚴重影響了全國社保基金的積累速度。另據勞動和社會保障部于2004年6月公布的數據，1998年至2003年6月間，中央財政向社會養老保險投入了1760億元，用以彌補社會養老保險基金的當期缺口。若按目前的基金規模和積累速度，全國社保基金要想在人口老齡化高峰時期及時彌補基本養老保險基金的缺口，將是十分困難的。

究其原因，主要是國家財政部門缺乏一個完備的擴充社保基金的長期規劃。近年來，我國財政收入占GDP的比重逐年提高，財政收入連年增長，正是充實社保基金的有利時機。1、當務之急，國家應當制定出財政資金充實社保基金的長期規劃和政策規定，在科學估算我國養老基金逐年收支缺口的前提下，采取與年度GDP相掛鉤的做法，明確規定國家財政向全國社會保障基金的轉移支付額度或比例。2、對于國有股減持收入，山于受到我國股市脆弱性的影響，被迫代之為劃撥部分國有資產(含股權)充實全國社保基金規模，但相比較而言，劃撥國有資產具有流動性差和積累速度較慢的特點，這也勢必會影響到全國社保基金的積累速度，并且，在劃撥國有資產的過程中，尤其應當注意國有資產的質量問題，切不可將社保基金變成不良資產的“收購站”。3、要繼續拓展合理的社保基金籌資渠道，順應國內經濟的發展，有必要考慮轉移部分土地出讓費、房地產稅收、個人所得稅等按比例作為全國社保基金的可靠籌資來源，以加快提升全國社保基金的籌資速度和積累規模。

三、投資模式分析與風險控制探討

投資收益始終是全國社保基金資金來源的重要組成部分，尤其是隨著基金積累規模的日漸增大，良好的投資運營管理和理想的投資回報率理當成為合理的期望，但全國社保基金的投資效果并不理想：2001年到2004年的投資收益率分別為2.25％、2.75％、2.71％、3.32％，而2003、2004、2005年的通貨膨脹率分別為1.8％、5％、1.8％，可見，全國社保基金的運營能力遠沒有達到令人滿意的程度。

(一)投資工具分析

養老儲備基金作為一種戰略性長期資產，在投資運營的“三性”選擇方面，應該有階段性的區別。愛爾蘭NPRF的投資策略，整體上劃分為純積累階段和支付階段，其中純積累階段以“贏利性”為主，重點選擇收益較高的長期投資資產，如股票、基金等，對于高流動性的資產則應采取縮量選擇，如銀行存款、短期債券等；而臨近及進入支付階段后，資產選擇應適當向“流動性”，同時縮量持有長期資產。

據預測，我國養老金支付高峰期將始于2050年，因此，真正需要動用全國社保基金填補支付缺口的時間也應當是20年以后的事情，就如此長的純積累期而言，投資資產理當向收益較高的長期資產傾斜。而我國的《暫行辦法》對此并沒有做出特別考慮，只是“一刀切”地劃做出資產配置比例。對此，很有必要借鑒愛爾蘭的階段性投資經驗。

(二)投資方式分析

根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定，全國社保基金的投資運營基本分為兩大部分：理事會直接運作和委托運作，其中理事會直接運作的部分僅限于銀行存款和一級市場購買國債，而其他部分則須委托投資管理人管理和運作并委托托管人托管。但實際上，理事會直接參與的運營資金遠超過以上限制。2004年理事會直接運作的資金比例達到了89％，而委托投資僅占到11％。與愛爾蘭56.9％對43.1％而言，過大的直接投資比重和過小的委托投資份額，就是一種對社會專業性投資資源的浪費，其所帶來的直接后果就是投資效率低下、投資回報率低。而由此帶來的另一可能的后果就是：滋生過高的管理成本，造成機構龐大，監管困難，管理效率降低。因此，應適當降低直接投資份額，盡量利用社會專業化投資力量，一方面可以提高投資效率、提高投資回報率，另一方面還可以精簡機構、提高管理和監管效率。

(三)投資區域分析

當前我國的全國社保基金幾乎全部投資于國內市場，而國內規模較小的股票市場和很不發達的債券市場嚴重限制了全國社保基金的投資，無形中增大了投資風險并降低了投資回報率。而自20世紀90年代開始的歐美等發達國家所倡導的社保基金風險全球化分散的方式，應該引起全國社保基金的關注。如果說國內資本市場很不完善，那么，完全拒

絕對國外市場的投資，就等于限制了社保基金的投資風險分散和投資組合優化。

總之，必須理性分析全國社保基金所肩負的歷史使命，在綜合考慮安全性、贏利性、流動性的基礎上，妥善解決基金的投資運營問題。1、實施多元化的投資策略，適當拓寬投資渠道。作為一項長期的戰略儲備基金，全國社保基金更應關注長期投資收益。選取具有良好業績的基金或信托股份作為股權投資對象，同時要積極拓展海外市場。2、科學配置投資組合，發行長期指數化國債項目。應當積極探索養老基金投資項目的創新途徑。如發行超長期的政府國債投資項目，發行政府主導下的長期指數化專項國債等，確保養老基金的長期投資收益。3、創新基金投資的組織形式。逐步加大基金的委托投資比重，降低直接投資份額，充分利用專業化的社會投資力量，開發第三方資產管理。4、編制全國社保基金積累及支出的長期戰略規劃。積極應對人口老齡化的挑戰，制定出社會保障基金的長、短期投資戰略和投資策略：完全積累期要注重長期投資收益而放棄基金流動性；進入支付期，就要適當注重基金流動性而加大短期投資比重。

四、監管模式分析與風險控制探討

全國社會保障基金是經國務院批準，依據財政部與勞動和社會保障部的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》運作，由財政部會同勞動和社會保障部對全國社保基金的投資運作和托管情況進行監督。其“委托一”關系如下：

由此可以看出，全國社保基金的委托關系基本符合“多任務委托模型”、“單一委托人、多元人的委托模型”和“多階段委托模型”，對此較為復雜的委托關系，應當引起關注的就是“約束激勵機制”和“監督機制”。在全國社保基金運營的“三級”委托關系中，第二、第三級的關系可以借鑒市場監督機制。而當前所被普遍忽視的第一級的委托關系，恰恰是應當引起重視的部分。

在第一級委托關系中，委托人是全國的參加社會養老保障的人，而受托人就是全國社會保障基金理事會。由于全國的受保障人群是一個分散的個體群體，根本無法對社保基金理事會的運營形成有效監督；而全國社保基金理事會又是直接隸屬于國務院，雖然名義上接受財政部與勞動和社會保障部的監督，但這種平行的同等級別部室之間的監督是非常微弱的；再加之全國社保基金主要來自于中央財政直接撥款，跟具體參加社會養老保險的個體并沒有直接的利益關系；導致當前對全國社保基金理事會的監督機制不夠完善。尤其是對于社保基金投資的風險評估、績效評價、盈虧的考核等激勵手段很欠缺。

對此，一是加快制定相關法律，健全法制，使基金投資運營與監管有法可依；二是成立面向全國養老保障基金運營的監督領導小組，配合勞動和社會保障部、財政部、審計署、中國人民銀行等機構，對全國社保基金理事會實行監管、審計，以確保理事會的運作合法、合規；三是全國社保基金理事會要通過聘請外部獨立審計機構，對其委托的基金管理公司進行運營審計。在堅持社會基金與基金發起人或管理人資產分離原則的基礎上，及時進行信息披露，接受社會監督。既要防止社保資金被擠占挪用，又要防止社保資金被隨意投入高風險領域，確保基金的保值增值。