導語：如何才能寫好一篇治安管理處罰法解讀，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：檢察機關；公安機關；監督權；必要性

中圖分類號：D926.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）26-0073-04

2006年3月1日正式實施的《中華人民共和國治安管理處罰法》與過去的治安管理處罰條例相比，由5章45條增加到6章119條，處罰的違法行為也由73項增加到238項，對維護社會穩定、保障公共安全、化解社會矛盾、促進社會和諧具有重要的意義。但是對于刑法規定的犯罪行為與治安管理處罰法規定的違法行為相競合的問題，公安機關既可以根據刑法認定犯罪并在偵查終結后移送檢察機關，也可以根據治安管理處罰法不認為是犯罪，直接依據治安管理處罰法作出處理。如果單從理論角度考察，當然可以適用重法優于輕法、特別法優于普通法、基本法高于一般法等原則來解決刑法與治安管理處罰法條競合的問題。但是，更應引起注意的是，由于公安機關的職能重疊問題，即公安機關的治安行政管理和處罰權與啟動刑事立案和偵查權分工不明晰，因而不可避免地在一些案件的處理上，在是否應予刑事追究的判斷上，就會存在運用治安處罰權還是刑罰權的選擇。這種不恰當的自由裁量權的擴大，既反映了行政權力自我擴張的特質，也暴露了檢察機關行使法律監督職責的缺失。本文即意在探討在現有法律背景和權力架構下延伸檢察機關的法律監督權的意義，并對如何構建檢察機關對行政執法權力進行法律監督的機制提出設想。

一、檢察機關對公安派出所監督乏力及公安派出所行政權力擴張趨勢的現狀

不必諱言，在并不具備法律專業背景的公眾眼里，甚至在許多法律職業人的感覺中，檢察機關只是追訴犯罪的流水線上的一個作業環節而已。這個環節承上啟下，靠著司法體制的推動力，將犯罪嫌疑人送上法庭，完成定罪。在實踐中，批捕則必訴，訴則必定罪，似乎也已成慣例。固然，公眾中的大多數并沒有與檢察機關直接面對的機會，這種印象應該是基于熱點案例的評論閱讀或者無意識的交流互動而形成的——盡管這些閱讀和交流是不系統和不完備的。但是如果相似的事件多次發生，則觀念固化也不可避免。如果從犯罪追訴機制的運行來考察這些案例，錯案的原始推動力當然源自公安偵查階段，那么作為法律職業人應反思的問題則在于：畢竟案件是經過檢察機關審查后被訴至法院的，為什么負有立案監督、偵查監督和審判監督職能的檢察院未能有效防止錯案呢？筆者無意，也不能因為錯案披露的媒體放大效應而否認檢察機關的監督職能和效用。就同樣的事實，從另外一個角度也可以解讀為：如果沒有檢察機關的監督，那么錯案發生的概率會更高，畢竟經由檢察機關履行監督職責而避免錯案繼續的案例因不具備新聞價值而不能被大眾有效獲知。這樣的解讀多少可以堅定檢察機關履行監督職責的信心。但是盡管如此，檢察機關對公安機關偵查活動的監督乏力（也有學者稱為柔性監督[1]）似乎也是理論界和實務界不能否認的。即如已經公認的如下問題。

第一，對公安機關應立案而不立案問題的監督。由于公安機關并不承擔將此類案件向檢察院主動通報的法定責任，檢察院只能依賴于當事人的控告來發現案件線索，如果受害人對公安機關（或者辦案民警）心存顧忌而放棄控告，這部分案件很難進入檢察機關的監督視線。而在檢察機關受理此類舉報并通知公安機關立案后，仍然要面臨著公安機關被通知立案后消極偵查導致案件立而不偵、久拖不決甚至立而后撤的難題。因為檢察機關并不享有立案監督處分權和追究有關人員法律責任的權力，不能在實質上對這些消極行為給予懲處，最終導致監督權落空。

第二，對公安機關不應該立案而立案問題的監督。相對于《人民檢察院刑事訴訟規則》第378條中“有權向公安機關提出糾正違法意見”的規定而言，《高檢院、公安部關于刑事案件立案監督有關問題的規定（試行）》確實有非常明顯的進步，如第8條，“人民檢察院開展調查核實……公安機關應當配合”；第9條，“人民檢察院通知公安機關立案或者撤銷案件的……公安機關對《通知撤銷案件書》沒有異議的應當立即撤銷案件”。但是從實務的角度仔細考量，在檢察院窮盡該規定的所有途徑而公安機關仍拒絕糾正的情形下，檢察機關并沒有法定的權力改變偵查程序的進程。因為按照《刑事訴訟法》規定，刑事案件偵查程序的啟動和終結權是由公安機關行使的。《人民檢察院刑事訴訟規則》和《最高檢、公安部關于刑事案件立案監督有關問題的規定（試行）》都不能構成檢察機關行使實質性監督權力的法律淵源，則監督措施難免陷入程式化的窘境。

第三，對偵查違法活動的監督問題。從介入時間來看，檢察機關是在主要偵查活動已經終結移送審查批捕或時，才開始對偵查活動進行監督。此時，違法偵查活動已經發生，刑訊逼供的痕跡已經改變甚至消失，檢察機關獲取違法偵查證據的機會可能已經喪失，即欲行監督而力已不逮。這是事后監督的通病，即便有事后之功，但確無當時之效，監督效果自然大打折扣。

與檢察機關監督職能的程式化、柔性化相對照的，卻是公安機關不斷擴張的權力邊界。

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11月11日上午，華東政法大學法律學院一名學生因上課遲到，被老師批評后用熱水潑向老師面部，造成該老師面部燙傷。事發后，學校立即報警。

華東政法大學法律學院蔣老師上完第一節課后在上第二節課時進行課堂點名，學生王某沒有到課。課上到一半時，學生王某走進教室。蔣老師問起為什么不來上第一節課而第二節課又遲到，該生解釋說：“因為準備復習考研，沒有聽到上課鈴聲，所以沒有到課堂上課。”蔣老師當時對該學生說：“如果連課都不上，怎么能考上研究生？”同時，蔣老師在學生名冊中該生名字旁邊勾選了“到課”，該生也進入課堂上課。課間休息時，該生將蔣老師水杯拿出教室，蔣老師以為該生通過為老師泡水表示歉意。在該生拿著水杯返回教室走到蔣老師跟前時，蔣老師向該生說了聲“謝謝”，并伸手準備接水杯。此時，該生突然將杯中熱水潑向老師臉部。蔣老師試圖閃躲，但仍至少有半邊臉和背部被嚴重燙傷。

教室里的其他學生見狀后立即對蔣老師進行救助，而后向學校相關職能部門報告并報警，學校立即將蔣老師送往醫院診治。

【多維解讀】

1.知法犯法。當眾向他人臉上潑水，這本是侮辱他人的行為，更何況潑的還是熱水，如果老師傷情鑒定為輕傷以上，這將構成故意傷害罪;即使不構成輕傷，這也是《治安管理處罰法》上“故意傷害他人身體”的違法行為，足夠治安拘留了。按理說，作為法學高等學府的大四學生，這名學生顯然不會不知道這些最基本的法律常識。這杯熱水，出自法律專業的學生之手，潑向了教法律的老師臉上，潑在了最不該發生傷害事件的學校。

2.提高修養。只因遲到被批評便拿熱水潑別人臉，而且是自己的老師，這樣的學生素質何在？做事不顧后果，不經大腦的思維，如此素質的“人才”企業敢用么？此事也給我們如今的教育敲了一個警鐘：不是學習好便萬事大吉。對于一個人才的培養，知識很重要，但是情商更重要。素質教育不是一朝一夕的事情，需要家長、學校、社會共同的長期的努力，學生本身也要注重自己的素質培養，三思而后行，莫因一時的沖動給自己和他人造成無法挽回的損失。

3.克服沖動。許多人都會在情緒沖動時做出令自己后悔不已的事情來，尤其是青少年，情緒發展波動性大，心理承受能力差，情感比較脆弱，遇事容易沖動。因此，應該采取一些積極有效的措施來控制自己沖動的心理。在遇到強烈的情緒刺激時，要強迫自己冷靜下來，并快速分析事情的前因后果，然后，采取消除沖動情緒的“緩兵之計”，用理智戰勝情緒上的困擾，進而使自己遠離沖動、魯莽的局面。

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“六五”普法規劃理論與實踐研究征文:載體與方法研究

21世紀是信息時代，宣傳手段、宣傳對象、人們生活方式均不同程度地發生了改變。不可否認，經過二十余年的探索與實踐，傳統普法方式、普法經驗可圈可點，普法效果有目共睹。但是面臨新情況，傳統普法也存在宣傳形式單調、宣傳陣地單一和對現代宣傳手段研究不夠等問題，一定程度上影響了法制宣傳的質量，本文試圖從現代傳媒手段研究新一輪普法教育，進一步推進“六五”普法工作。

已歷25載的普法教育，順應時勢地承擔了為民眾提供法律知識的社會責任，在普及法律知識、提高民眾法律意識方面成效卓著。如今，在依法治國新形勢下，在社會高度信息化時代，新一輪普法教育如何發揮應有的作用，更有效承擔社會法律教育功能，迫切需要針對新情況、研究新載體、探討新形式。

一、“六五”普法面臨新情況

（一）新型傳媒體技術迅速崛起

隨著科學技術的進步，信息傳播方式有了飛速的發展，僅僅依靠報紙、電視、電臺等傳統媒體已不能滿足人們獲取信息的要求。手機“平民化”悄然到來，據工信部12月28日公布的數據顯示，國內移動電話用戶達到7.38億戶，使用范圍逐漸從城市向鄉村延伸，手機體積越來越小，功能卻越來越多，手機短信、彩信、上網等越來越受到人們的青睞。與此同時，隨著社會信息化的不斷推進，網絡已成為繼報紙、廣播、電視等三大媒體之后的“第四大媒體”，中國互聯網絡信息中心（cnnic）1月15日的《第25次中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據顯示，截至12月，我國網民規模已達到3.84億，互聯網普及率進一步提升，達到28.9%，繼續領跑全球互聯網，而且我國手機網民一年增加1.2億，手機上網已經成為我國互聯網用戶的新增長點。

手機、網絡已經成為今天人們生活必不可少的一部分，正迅速改變著人們的思想觀念、行為方式和生活習慣。面對悄然來臨的信息時代，普法工作必須與時俱進、把握機遇、迎接挑戰，運用新型傳媒技術將普法工作做深、做透。

（二）普法環境面臨新形勢

一是新生代迅速成為社會頂梁柱。中國已步入老齡社會，“80后”、“90后”等將成為社會主義建設的主力軍和生力軍，他們是普法工作的重點，與60、70年代人不同的是，新生代接受新事物較快，不喜歡純粹說教，而且個個喜歡玩弄手機，更鐘情于網絡。面對如此龐大的信息化人群，傳統的法制宣傳教育手段顯然力不從心。必須充分發揮青少年喜好現代傳媒技術的積極作用，讓傳統的法制宣傳手段融入現代、時尚的元素，使人們在熟悉簡便、輕松愉快的活動中潛移默化地受到教育，只有這樣才能把普法新形勢變成普法工作新優勢，使現代傳媒技術成為普法工作的又一重要陣地。二是人們生活壓力加大、工作節奏加快。飲食快餐已經影響到了文化領域，“文化快餐”將成為一種趨勢，利用大塊時間坐下來學習已經成為一種奢侈，不僅浪費了時間，而且降低了工作效率。因此，必須考慮運用現代傳媒技術優勢，將法制宣傳教育滲透到人們日常生活之中，從而提高普法效率。

二、“六五”普法新載體

為進一步適應新時期普法工作的特點，加大法制宣傳工作力度，提高法制宣傳教育的實效性，迫切需要嘗試運用新載體。

（一）運用手機載體

1.手機載體普法特點

手機載體普法就是將法制宣傳內容，通過無線技術平臺將短信或彩信（以下統稱手機短信息）發送到用戶的手機上，使用戶在第一時間通過手機閱讀到相關法律知識。

手機普法最大的特點在于快速和便捷，其優勢主要表現在以下幾個方面：

（1）即時性。能夠實現瞬間傳遞，傳統的電視、廣播需要特殊的技術條件，最低也需要一天的工作周期，才能將信息傳送出去。而這種傳遞在手機短信息中一秒鐘就可實現，可以說是無時間周期、無距離的快捷傳遞。

（2）方便性。手機短信息不像打電話和上網聊天，必須要求接收方同時在另一端。信息完全可以存儲在短信平臺服務器上，一旦對方開機，信息就會自動發送，接受信息的一方既可以實時回應，也可以延遲回應，信息保存在手機中，方便隨時查閱。

（3）互動性。手機宣傳在互動性方面也有著傳統媒體無法比擬的優勢。傳統大眾傳媒的重要特點之一傳播單向性，這一特點導致受眾對媒介信息的反饋大部分是事后的、延時的，缺乏即時性和直接性。而手機不僅可以給用戶發送他所需要的法律知識，更可達到及時跟蹤、讀者調查、反饋意見等多方面的功能，實現更廣泛、更迅速的互動。

（4）針對性。可以分門別類、針對性普法，直接宣傳到本人，實現法制宣傳服務個性化。如針對公務員宣傳憲法、法律、行政法規等，針對流動人口宣傳《人口與計劃生育法》、《婦女兒童權益保障法》、《婚姻法》等。

2.手機載體普法方式

（1）手機短信。以文字表現形式的法律知識用短信方式發送受眾對象。

（2）手機彩信。以圖片、聲音、動畫、

“六五”普法規劃理論與實踐研究征文:載體與方法研究第2頁

視頻等表現形式的法律內容用彩信方式發送受眾對象。

（3）手機彩鈴。法律順口溜、法律宣傳標語、法律歌曲等以彩鈴方式發送受眾對象或者可以上網下載。

（4）手機上網。制作包含圖片、文字、聲音、動畫等內容法律手機報，手機通過上網可以訪問、下載其全部法律內容。

今后發展成熟的手機電視也將是普法的又一手段。

（二）開拓網絡新載體

網絡媒體具有傳播快、影響廣、表現力強等諸多優勢。目前，全國已有普法網站近200家，政府網站、新聞網站、各大門戶網站都開辦了法治網頁、頻道、專欄、專題，網絡法制宣傳教育蓬勃發展，法制宣傳覆蓋面大大提高。但是，隨著互聯網的飛速發展，網絡許多新領域有待進一步拓展，使其成為普法工作的新陣地。

1.qq。新華社《騰訊qq同時在線用戶數首次突破1億的解讀》中指出，3月5日，騰訊qq同時在線用戶數首次突破1億，qq注冊用戶已經超過10億。面對如此集中、龐大的資源，可以通過技術手段將有關法制宣傳內容群發qq用戶、qq郵件和qq群。

2.博客。一是建立法制宣傳博客，明確專職人員負責審核、上傳法律方面的博文，時時關注網民評論，并對網民的疑惑及時給予反饋解答，提高人氣量。二是向博客用戶發送相關法制宣傳內容。

3.電子郵件用戶。虛擬世界里電子郵件威力無窮，許多商家往往運用電子郵件進行促銷。普法是否可以創新思維，運用這一載體，針對性、周期性地向有關用戶宣傳法律法規。

4.各大論壇。一是明確普法對象，集中進入進入某一類論壇開展法制宣傳。二是創作發帖內容，既可以是文字，也可以是圖片貼、視頻帖或者綜合貼。

5.各大搜索引擎。一是優化已經建成的法制網站程序，使其訪問更快捷、內容更豐富、趣味性更高、吸引力更強。二是優化法制網站關鍵詞，容易被各大搜索引擎（百度、谷歌等）搜索。

6.人氣量大的網站。關注地方人氣量較大的網站，借助網站人氣開展法制宣傳。一方面可以將有關法制宣傳內容置于網站首頁宣傳；另一方面可以進行中文鏈接。

7.游戲用戶。網絡游戲正隨著互聯網的高速發展而快速普及，用戶規模日益龐大。另外，網絡游戲玩家正呈現年輕化、低齡化趨勢，這正是普法工作必須關注的特殊群體。法制宣傳內容無論是深度植入游戲，還是出現在玩家的必經之地，普法效果都將帶來質的突破。

三、“六五”普法方法

（一）根據不同對象，灌輸不同內容。一是普通民眾。法律知識浩如煙海，僅從法律體系角度看，其博大精深、義理精微，即使是法律專業人員，窮盡白首不能盡一經之感。因此，對于普通民眾，應從法律意識層面上下功夫，向其灌輸憲法、刑法等與個人密切相關的基本法律，提升民眾的法律心理和認知。二是行政執法人員。依法行政是人民當家作主題應有之義，也是我們黨立黨為公、執政為民，維護和實現最廣大人民群眾根本利益的集中體現。行政執法人員作為執法主體，必須學習與本職工作相關的法律、法規，并熟練掌握和運用，提高自身法律素質，做秉公執法的表率。要重點學習《憲法》、《刑法》、《國家賠償法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《公務員法》、《治安管理處罰法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規。三是企業經營管理人員。向其重點宣傳《公司法》、《勞動合同法》、《合同法》、《個人所得稅法》、《民事訴訟法》等法律知識，提高企業經營管理人員依法經營能力。四是青少年。青少年是法制教育的重點，要通過學習《憲法》、《國旗法》、《國徽法》、《義務教育法》、《刑法》、《未成年人保護法》等，培養青少年的法律意識，用法律來規范自身的日常行為，做一個遵紀守法的公民。五是流動人口。隨著中國城市化進程的加快，流動人口明顯增多，針對流動人口管理難度大、違法犯罪率高的特點，應加強流動人口普法工作。要通過各種渠道向流動人口宣傳《憲法》、《刑法》、《治安管理處罰法》、《人口與計劃生育法》、《婦女兒童權益保障法》、《婚姻法》等相關法律知識。六是宗教人士。繼續深入推進“法律進寺廟、法律進宗教場所”活動，向宗教人士宣傳《憲法》、《刑法》、《國家法》、《民族區域自治法》、《集會游行示威法》、《治安管理處罰法》等法律。七是外國人。經濟全球化勢不可擋，外國人到中國學習、經商、居住、交流日益頻繁，有必要運用多種語言版本向境內外國人宣傳中國《憲法》、《刑法》、《外國人入境出境管理法》、《外國人在中國就業管理規定》等法律法規。

（二）根據時代特點，采用多種方式。一是與現代傳媒技術相結合，開展以法律為主題的“博客人氣競賽”、“動畫比賽”、“視頻競賽”、“短信競賽”、“短信有獎競猜”、“網絡游戲競賽”、“圖片比賽”、“征文比賽”、“知識競賽”等多種喜聞樂見、寓教于樂的活動形式普法；有效利用qq、博客、電子郵件、論壇、搜索引擎、網絡游戲等宣傳載體。二是與文藝宣傳相結合，創作法律宣傳歌曲，制作法律知識彩鈴，編寫法律順口溜、快板、相聲、鑼鼓詞、表演唱、小品等，組織拍攝法制專題片、法制電影片等。尤其是流動人口聚居區域，業余文化生活相對貧乏，要通過文藝宣傳形式擴大教育面，更好地發揮普法效果。三是與文化廣場相結合。廣場是百姓日常生活聚集之地，開展法制文化廣場，提升城市文化品位，推進法治文化建設，除表演節目外，可發放宣傳資料，提供現場免費法律咨詢，當場為群眾解答生活、工作中遇到的法律問題，從而達到普法效果。

（三）根據不同時段，開展法制宣傳。一是針對發生的社會熱點，尤其是當地發生的、群眾關心的熱點、難點問題開展法制宣傳，如就企業改制、征地拆遷、教育醫療、養老保險、環境保護、安全生產、食品藥品安全等方面開展專題法制宣傳教育，從源頭上預防和減少社會矛盾的發生，為化解矛盾糾紛、維護社會穩定服務。二是結合重大活動、節假日開展法制宣傳，根據需要結合奧運、博覽會、“兩會”、“12?4”全國法制宣傳日、法定節假日等深入開展法制宣傳活動，做到重點宣傳與日常宣傳相結合，擴大普法效果。三是針對新法出臺時機開展法制宣傳。每一部新法出臺都是人民生活中的一件大事，關系公民的生產生活利益。要利用新法不多、關注程度較高的特點，抓住時機宣傳、學習新法，做到出一部法律普一部法律，逐步完善普法內容。

當然，嘗試運用新型傳媒技術，進一步推進普法工作，目前思考是初步的、淺顯的，相信隨著時代的發展、實踐的探索，一定會有更多、更好、更新的法制宣傳形式、法制宣傳方法面世，普法工作一定會迎來形式多樣、精彩紛呈的春天。

主要參考資料

1.全國普法辦公室副主任、司法部副部長張蘇軍《在全國法制宣傳處長會議上的講話》，1月22日

2.司法部法制宣傳司司長肖義舜《加強法制宣傳教育，推進“三項重點工作”服務經濟社會發展—在全國法制宣傳處長會議上的工作報告》，1月21日

3.揚州司法行政網儀征市司法局《創新普法載體，打造儀征特色的法治文化》，1月21日

4.黃東升《用網絡載體整合傳統宣傳教育手段的思考與實踐》，《武鋼工會》第2期

5.蘭州市人口委《創新宣傳載體，豐富宣傳內容，拓寬宣傳渠道—城關區雁南街道天慶嘉園社區示范基地創建情況》，7月22日

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美國警政問題專家羅斯科•龐德(Roscoe Pound)曾在1960年對警察自由裁量權作了如下定義：“法律賦予警察機關和警察人員的，根據具體情況憑公正的依據法律而采取行動的權利。”他認為警察的自由裁量權是法律和道德的灰色地帶，是在法律允許的框架下，警察在這個灰色地帶中，做出選擇的權力。

人民警察作為與群眾密切聯系的執法者，手中掌握著的自由裁量權，有時會成為一柄雙刃劍。這柄劍揮出去時，一方面行使權力彰顯正義，另一方面也可能成為執法者以權謀私的工具。要實現社會的公平正義，就一定要規范自由裁量權的行使。

當前，隨著中國法律體系的不斷完善，人民警察的自由裁量權正日益受到關注。一方面，是因為警察手中掌握著較大的自由裁量權;另一方面，是因為近年來很多案件爭議的焦點大多圍繞自由裁量權的行使。鑒于法律規范的一般性，人民警察不可能從中找出完全和現實生活相對應的情境，因為警察在實際執法中可能會面臨各種各樣的實際情況。特別是近年提出的“和諧社會”主題，為民警的自由裁量提出了新的課題。因此，如何規范警察的自由裁量權，促進社會穩定發展，就成為亟待解決的問題。

二、當前警察行使自由裁量權的現狀

自由裁量權在當前社會有其存在的必要性，從法律的層面來理解，法律規范只是一種泛指性的約束，它只是對某一類行為所共有的特征做出規定，而不可能將這些行為分門別類。也就是說，法律只能是范式規定，而不可能是具體解析。從現實的角度來看，由于現實情況的千變萬化，一方面，各種情況都有其復雜性，使民警在執法時，產生各種疑惑;另一方面，社會的發展，時代的進步都可能導致新問題的不斷涌現，又可能導致立法工作的滯后。這也就是法律上所說的“時滯(time lag)”。

公安機關的自由裁量權主要體現在：行政自由裁量權和刑事自由裁量權。行政自由裁量權又包括行政強制措施、行政許可、行政處罰等自由裁量權。刑事自由裁量權包括刑事強制措施的采取、對涉案財物的處理、取保候審保證金的處理等等。這些自由裁量權在實際工作中以各種形式表現出現。相互之間往往互有重疊，各有交叉。

下面，我通過幾個案例闡明近年來，筆者所在公安機關行使自由裁量的情況：

案例一：2009年7月，張某入室盜竊財物800余元，由于該人有盜竊前科，按照相關規定，本案中違法嫌疑人最終被勞動教養一年。而勞動教養則是一種行政強制措施。

就本案來看，主要體現出刑事自由裁量權問題。800元已達到安徽省公安機關立刑事案件偵查的標準。因此，本案也可以立為刑事案件，作為刑事案件偵查后，若通過進一步深挖，發現了該人的其他盜竊行為，總計涉案金額若達到1000元以上，就可以將該人移送起訴。但是由于偵查活動受多方面因素的影響，比如地域因素、時間因素以及違法者本人的認罪態度等，一個人違法犯罪活動的相關證據不可能全部被公安機關悉數掌握，而公安機關打擊犯罪最重要的工具，就是證據，沒有證據，一切都無從談起。本案中，公安機關做了大量細致的工作，并沒有發現進一步的證據，這就意味著張某可能會被免予刑事處罰，轉作行政處罰。最終的處理中，考慮到該張有前科劣跡，曾因盜竊被判處有期徒刑一年，也曾因盜竊被別的公安機關行政處罰過兩次，便對其呈報勞動教養。

我個人認為，本案有兩種處理方式，一是可先立為刑事案件，再移送檢察院起訴;二是鑒于其有前科劣跡，可對其勞動教養。無論哪一種方法，都是完全合法的。如果就這兩種處理方式可能導致的最終結果來看，第一種方法由于涉案金額不夠追訴標準，檢察院可能會作出不起訴決定，而第二種方法則可能使被處罰人勞動教養。可以說，這樣的結果對違法者本人的影響是相去甚遠的。前者會被釋放，后者卻面臨失去人身自由的勞動改造。

案例二：2009年2月2日下午，某村村民王某等人因會車與孫某的車發生了碰擦，并致王某的車子右前輪掉到水泥路下。孫轉身跑回村子里喊了幾個人，本意是想將王的車子共同抬上來，而王某看到孫某帶了幾個人出來，誤會孫是喊人來鬧事，擔心自己會吃虧，于是也打電話喊人趕來。孫某等到人趕到現場后與王某等人發生爭吵，并引發毆斗。致多人受傷。本案發生后，在當地造成了很大的影響。

考慮到本起案件發生在兩大村村民之間，且相聚不遠，并且互有走動，如嚴格按照刑法規定，追究當事人刑事責任，恐會造成雙方有更大的過節。根據安徽省兩高及公安廳聯合規定，公安機關決定對該起案件進行公開調解。

此案系民間糾紛引起，雙方傷情都不重，本著平等自愿的原則，公安機關主持調解是完全合法的。但是，若公安機關認為當事人的行為有明顯的社會危險性，則可以對其采取強制措施，并移送起訴，違法者則可能被追究刑事責任。至于雙方矛盾的引發是否系民間糾紛引起，我認為這是具有主觀性，也即民警的自由裁量權。只有在公安機關認為系民間糾紛引發時，才會主持調解活動。

案例三：2009年10月，某村因開發正在施工，該村村民劉某因不滿自己的土地被征用，便與施工員趙某發生毆打，雙方都有輕微傷;第二天，劉某的母親王某和女兒劉某某從家中帶了一把菜刀，又來到工地，將施工設備等砸毀。民警在處理該案時，對劉某及其母親和女兒分別作出了行政拘留的處罰;對趙某也作出行政拘留。經過認真調查取證，經縣局批準，于2009年11月23日對劉某作出了警告處罰;對王某以擾亂單位秩序作出了行政拘留七日的處罰;對劉某某以擾亂單位秩序作出了行政拘留三日的處罰，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十一條第(一)項的規定，對劉某某不執行行政拘留。對趙某作出了不予處罰的決定。

我認為，本案中，公安機關對劉某等四人的處罰及處罰幅度是有一定的自由裁量權的，這種行政自由裁量權的正確行使是有利于矛盾化解的。

案例四：2008年8月20日，某鎮某廠運送石粉的駕駛員尹某，因過磅重量有出入，與過磅員許某發生爭執，尹某遂喊來自己所開貨車的車主楊某，楊某到達現場后不久，楊某的弟弟楊小某也很快趕來。楊小某與許某發生撕打，我局作出了對楊某行政拘留的處罰決定。楊某隨后提出了復議申請。就本案的證據材料來看，并沒有相關證據能證明楊某也對許某進行了毆打，且也不能證明楊小某是楊某喊來讓其打架的，因此對楊某做出處罰決定，明顯顯失公平。鑒于以上原因，公安機關在受理了楊某的復議申請后，根據相關規定，主動做出了撤銷原行政處罰決定書的決定，盡最大可能挽回了過錯。

本案中，案件本身是有瑕疵的，但是，公安機關還是對其做出了行政處罰的決定。而且，若楊某沒有提出行政復議申請，那么，對其限制人身自由的行政拘留處罰肯定是會執行的。雖然最后撤銷了處罰決定，但從本案，仍可以反映出公安機關在行政處罰中的自由裁量權。

案例一和二主要反映了刑事自由裁量權問題，案例三和四則體現出行政自由裁量權問題。除此以外，公安機關還在以下幾方面享有自由裁量權：

1、采取何種刑事或行政強制措施?為了便于案件偵查需要，公安機關可以做出刑事拘留的決定，也可以做出取保候審或監視居住的決定，兩種決定直接導致犯罪嫌疑人的人身自由是否被剝奪。

2、如何對行政或刑事案件的涉案財物進行處理?比如違法人員駕駛著自己購買的摩托車進行盜竊時，被公安機關抓獲，其所駕駛的摩托車是否能被認定為做案工具，是有著一定的主觀性，也即自由裁量權。而這一認定上的自由裁量權，則將會成為處理這一涉案財物的依據。

3、是否同意行政復議申請人提出的暫緩執行行政拘留的申請?按照《治安管理處罰法》規定，復議申請人提出暫緩執行行政拘留的申請后，只有在公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的，并提供擔保人或交納保證金后，才能暫緩執行。“不致發生社會危險”的認定，就是公安機關手中的自由裁量權。

4、如何對犯罪嫌疑人繳納的取保候審保證金作出處理等問題上均有著自由裁量權。公安機關根據案件需要，可以做出退還或者沒收取保候審保證金的決定。至于退還或者沒收的數額多少，也是公安機關手中的自由裁量權。

三、警察和群眾兩個群體對影響公安機關自由裁量相關因素的認識分析。

當前，公安機關在行使自由裁量權時可能會受到多方面因素的影響。筆者就這一問題向安徽省某縣級公安機關的50名基層民警作了訪談，并隨機調研了50位群眾。筆者共列出5個原因，讓民警和群眾分別對這5點原因進行打分，總分設定為10分，某項得分越高說明被調查者認為該因素在影響自由裁量時所起的作用越大。(詳見附件1)根據筆者設定的分數，每項的平均得分應該是2分，50名民警在某項打分的總分平均分就是100分，總分500分;而50位群眾在某項打分的平均分是100分，總分也是500分。調查結果可用如下的圖表來說明：

項目 群眾打分總得分(分) 民警打分總得分(分)

政治環境 66 124

警察素質 149 110

法律規范程度 76 97

人為干擾 118 90

其它因素 91 79

總分 500 500

對于該表可用如下柱形圖來表示兩個群體對于相關因素重要性的不同認識：

根據上圖，我們可以看出在政治環境這一點上，兩個群體給出了截然不同的分數，而且有意思的是，群眾在這一點上給出了最低分，民警在這一點上卻給出了一個最高分;此外，群眾在警察素質上給出了特別高的分數，他們把警察素質看作是影響警察自由裁量權行使的最重要因素。從這個角度來解讀，我們可以理解為大多數人對于警察的執法行為并不理解，他們甚至認為自由裁量權的行使就是警察的素質的外在表現。抱有這樣的想法，會使人民群眾對民警產生抵觸情緒。人們傾向于把所有對自己不利的執法行為“妖魔化”，并認為是民警個人素質的低劣，這將使得民警在行使執法權時變得被動。

四、公安機關行使自由裁量權的特點及存在的問題。

通過對現狀的簡單分析，我們不難發現，公安機關行使自由裁量權有以下特點：

1、權力大。公安機關手中掌握的權力，從小到一般的行政許可，大到對公民人身自由權的限制，使公安機關成為名副其實的執法大戶。

2、范圍廣，涉及刑事和行政兩方面。

3、隱蔽性強。在自由裁量過程中的不當行為很難被發現，因為，只要沒有超越法律的規定范圍，僅通過對案件的卷面審查，是不容易發現問題的。美國警政專家Joseph Goldstein認為，由于一線警察在執法時不會受到來自上級的直接監督，而造成了警務工作的“低能見度性”。

4、受民警主觀意志影響較大

此外，公安機關行使自由裁量權的過程主要存在以下問題：

1、法律法規的沖突問題：如律師的會見問題、勞教案件的辦理，使得民警在進行執法活動時會無所適從。

2、責任倒查機制雖然早已建立，但沒有真正實行，往往流行形式，導致執法監管不力。

3、執法民警個人的執法素質有待進一步提高，隨意執法的現象時有發生。

4、近年來，雖然公安機關內部粗暴執法、野蠻執法的現象已近消失，但簡單執法的情況仍然存在，導致“案結事未了”。

5、受經濟利益驅動，為了保障辦案經費，能罰款的就不拘留，能多罰的決不少罰，甚至有以罰代拘的情況存在。

五、公安機關規范行使自由裁量權相關舉措。

我認為，要規范公安機關的自由裁量權的行使，必須從兩個層面入手：一是對警察個體的要求，二是對公安機關的要求。

1、從道德層面上提高警察個體的自我約束能力：一是增強警察個體的倫理責任意識;二是樹立正確的個人價值觀念，強化警察職業道德規范;三是建設長效的社會道德監督機制;

2、注重業務培訓，提升警察個體的執法能力：一是開展法律知識培訓，提升警察個體運用法律的能力;二是通過業務交流和座談，總結出好的工作法，提升警察應對復雜局面的能力;

3、公安機關應當根據法律法規及時出臺細化的規章制度，為民警執法提供明確的依據。

4、公安機關加強監管力度，盡量做到事前介入、事中介入。建立執法檔案，完善責任倒查機制。做到誰主辦誰負責，誰審批誰負責。

5、公安機關要做好工作經費的保障。這是基層警察部門所面對最核心的一個問題,“又要馬兒跑,又要馬兒不吃草“是違背客觀規律的。警察經費的不足連維系最基本的生存運轉都成問題,談何為人民服務。在這種情況下,警察就會濫用自由裁量權,權錢交易,警察事務中的偵查行為就會降低成行政行為,甚至把合法行為當違法行為。

政治環境

個人素質

法律規范

人為干擾

其它因素 群眾調研表：

影響自由裁量時的因素(共10分，得分越高影響越大) 群眾打分 簡單說明理由

政治環境

個人素質

法律規范

人為干擾

其它因素(如氣候、時間等)

參考文獻：

1、《法理學》，沈宗靈主編，北京大學出版社1999年版，自考教材。

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9、孟英芳：《淺談自由裁量權在公安公安機關處罰中的運用與控制》，網址：www2.open.ha.cn。

篇5

關鍵詞：一事不再罰；內涵；一個行為；不再罰

一、引  言

2004年8月，田某駕駛小型客車途經104國道線時，因超速行駛分別被紹興縣公安局交通巡邏警察大隊、紹興市公安局交通巡邏警察支隊城區執勤大隊、紹興市公安局交通巡邏警察支隊東區執勤大隊的監控設備拍照記錄，時間分別為15時19分、15時23分、15時25分。后紹興縣公安局交通巡邏警察大隊以機動車超過規定時速50％以下為由，對其處罰款200元，紹興市公安局交通巡邏警察支隊以同樣理由對其兩次處罰款200元。田某不服處罰決定，向紹興市公安局申請行政復議。 此案在申請復議時出現了不同的意見，有人認為田某6分鐘內連續3次超車應認定為一事而適用“一事不再罰”原則，只能處罰一次，也有人認為應認定為多事而排除“一事不再罰”原則的適用，可以多罰。

“一事不再罰”原則一經提出即成為頗具爭議和分歧的行政處罰原則，在行政執法過程中的適用也缺乏統一。究其原因在于人們對于該原則的具體內涵和適用規則缺乏統一的認識，本文擬就該原則的內涵和具體的適用規則進行進一步的探討以揭開覆蓋在該原則上的層層面紗，呈現其本來的面目。

二、“一事不再罰”原則之內涵的各觀點評析

凡是論及“一事不再罰”原則的著述一般都會對其內涵的不同表述羅列一番，由此可見“一事不再罰”原則之內涵的界定確實存有很大的爭議。綜合起來，學界大致有四種觀點， 其一指“個人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰”，其二指“同一行政機關（含共同行政機關對）對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復處罰”，其三指“對行政相對人的一個違法事實只能用一次行政處罰”，其四指“行政相對人的一個行為違反一種行政法律規范時，只能由一個行政機關做出一次處罰”。

分析以上幾種觀點，不難看出，人們試圖界定“一事不再罰”原則時在以下兩個界分點上出現了爭議，正因為對于這兩點持不同立場而導致了對該原則內涵界定的莫衷一是。一為處罰主體，即對于處罰的主體是僅限于一個處罰機關只能進行一次處罰還是指所有處罰機關的處罰次數總和不能超過一次。二為處罰的理由即行為違反的行政法律規范。一個行為在違反了一個行政法律規范時只能給予一次處罰還是一個行為無論違反了多少個行政法律規范都只能給予一次處罰。以下筆者將分“一事”、“不再罰”兩個部分來探討“一事不再罰”原則的內涵。

三、“一事”即“一個行為”的探討

（一）研究現狀及評價

一般而言，若行政處罰實踐中出現的都是一個可自然察知的行為，違反了一個行政法律規范，同時只由一個行政機關管轄（此種情形在后文中稱為典型的一個違法行為），則“一事不再罰”原則的適用將簡單明了。然而現實生活的錯綜復雜和行政執法實踐的靈活多變使得一事的判斷非常困難。人們在闡述“一事不再罰”原則中的“一事”時，往往用“一行為”來解釋，然而這種具有同義反復之嫌的解釋不能徹底解答人們對于何為“一行為”的追問。在本文中，“一事”與“一行為”是在相同意義上使用的。筆者以為要界定“一事不再罰”的內涵，首先要界定何為“一事”即“一行為”。

綜觀各著述，對于“單一行為”和“多數行為”的區分一般出現在刑法關于罪數形態的討論中，在行政處罰領域則鮮有提及。刑法理論中出現過的行為個數判斷標準有自然行為說、社會行為說、犯意行為說、法律行為說（構成要件說）等。 自然行為說認為行為就是人的身體的外部動作,所謂一行為,就是從事物的自然觀察上其行為是“單一的”。社會行為說認為行為是具有社會意義的人的有意志的身體動靜,所謂一行為,就是從社會觀察上具有一個心理意思的活動。犯意行為說認為行為是基于犯意而進行的動作,行為的本質是犯意。因此,認定行為的個數應以犯意的個數為標準。法律行為說認為行為的單復數,應當依照所符合犯罪構成要件的次數來認定。

在行政法領域，我國大陸學者對一個行為標準的探討不很徹底，較有代表性的學說認為相對人只符合一個行政違法構成要件的行為屬于一行為。 依照此說，能充分滿足一次構成要件的事實就是一個行為，以此類推。 如銷售假冒他人商標的偽劣商品，分別違反了《產品質量法》和《商標法》兩個規范，分別符合了兩個違法行為的構成要件，因此該表面上的一行為實際上屬于數行為。

而臺灣有學者認為“在刑法上對于如何判斷一個或多數行為所發展出之原則，在行政秩序罰上亦同有適用。” 持此說的學者一般都認為行政處罰和刑罰只存有量的差異不存在質上的不同，因此，關于行為數量的判斷規則可當然適用于行政處罰領域。

筆者以為，在行政處罰領域，在研究“一事不再罰”原則這一特定語境下來討論“一行為”的標準，可以借鑒刑法理論中關于一犯罪行為的判斷標準，但又不能完全照搬這些標準。原因如下，首先在刑法理論中，關于“一個犯罪行為”的判斷標準本來就各式各樣，學者尚未達成統一意見，行政處罰領域的“一個違法行為”的判斷標準若完全套用刑法中各理論則同樣陷入多重標準無法達成一致的境地。其次，刑罰和行政處罰畢竟屬于兩類不同的處罰方式，有各自不同的責任構成要件、適用對象、實施依據、原則和目的。因此大陸學者完全按照構成要件理論來確定行為個數，從而排除了“想象競合行為”、“連續行為”等行為類型存在的可能，略顯刻板。臺灣學者完全照搬刑法中關于“單一行為”與“多數行為”的判斷規則將難以體現行政處罰本身的特點，同時不探究規定各個行為類型的原因和背后的基石只以行政處罰和刑罰只存量之差異而全盤吸收，也失之武斷。

（二）行為個數判斷標準探究

要找到一個適用于行政處罰領域的判斷“單一行為”與“多數行為”的合理的標準，可以按以下幾個思路來考量。

筆者以為，“單一行為”與“多數行為”的判斷取決于對違法行為事實要進行一罰或多罰的考量。選擇對于特定的違法事實應“一罰”還是“多罰”以此來推定該違法事實屬“一事”（即單一行為）還是“多事”（即多數行為）的逆向思維方式有助于我們繞開“單一行為”與“多數行為”判斷標準的團團迷霧，直面違法事實，對其進行考量從而解決適用“一事不再罰”原則時的爭議。而在判斷一罰或多罰時，應圍繞以下三點進行考量。

1、行政處罰效益的引入

判斷對于特定的違法行為事實應進行“一罰”或“多罰”，筆者以為可以引入行政處罰的效益來進行考量。“效率與均衡是貫穿整個法律制度的核心理念,法律制度的設計潛意識來自效率的要求”。 當行政處罰的產出大于成本的投入時，效益為正。而我們在判斷到底是否施以處罰及施以何種處罰時，應判斷處罰是否能產生正的效益及何種處罰方式才能達到最大的效益。

具體而言，所謂行政處罰的成本是指國家運用行政權力對違法行為進行制裁達到維持秩序、預防新的違法等目的所可能支出的代價。行政處罰的成本包括處罰自身的成本和處罰相關成本。 處罰的自身成本是國家在一定時期內明確規定的處罰量。處罰的相關成本是指行政處罰自身運行所引起的并為其服務的必要的費用支出包括立法成本、執法成本和司法成本。行政處罰的產出或收益主要是行政處罰實施后所產生的實際結果。處罰的產出與處罰的目

的密切相關。違法行為表現出一定的社會危害性。行政處罰則表現為一定的正義的價值取向。行政處罰的產出則表現為符合行政處罰目的的有效部分。

為保證獲取最大的行政處罰效益，必須要以最小的成本獲取最大的產出。鑒于行政處罰本身的特殊性，處罰的產出并非一個隨著成本加大而自動升高的量，它存在一個值域，而且與處罰成本之間并非成正比例的函數關系，也就是說人們不能通過無限制地增加處罰成本來增大處罰產出。這就是“抗處罰性”的產生。處罰過重，久而久之，會增加行為人對處罰的耐受力，造成對處罰反應遲鈍、淡漠，從而失去處罰應有的威懾作用，無法實現處罰之目的。 同時，由于處罰的嚴厲程度越高，行為人規避處罰的可能性便越大，從而導致處罰相關成本也要隨之增加，這種兩成本因素間的互動遞增終因無法使處罰產出相應遞增將最終導致處罰效益的低下。由此我們可以推出如下規則，首先，處罰成本和處罰產出的取值范圍各自都有一個上限和下限，設置處罰方式時必須將其控制在一個合理的取值范圍內。其次，處罰效益曲線并非一條純遞增的曲線而是存在著遞增和遞減兩個趨勢。將其轉折點命名為D點，則在D點前，效益曲線是一條遞增曲線，處罰成本的投入能夠導致處罰產出的增加，而在D點之后，效益曲線是一條遞減曲線，處罰成本的投入將導致處罰產出的減少。最后，為獲取最佳處罰效益，必須使處罰成本和處罰產出之組合接近D點，即用最適當的成本達致最大的產出。

2、比例原則的適用

比例原則被認為“如同民法上之‘誠信原則'一般,以帝王條款的姿態君臨公法學界,成為公法學上最重要的原則之一。” 比例原則有廣義和狹義兩層含義：廣義上，比例原則包括：？適應性原則,即國家所采取的措施,都要適應于它所追求的法律所規定的目的；？必要性原則,即如果以國家措施干預公民自由為實現公共利益所不可缺少,那么這種干預必須是最低限度的；？比例性原則,即國家措施的采取對當事人來說是不過分的,對國家的目標來說又是適當的。這一點又被稱為狹義的比例原則。 該狹義的比例原則類似于“過罰相當”原則，即行政處罰應與違反行政法義務，破壞行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政處罰所要達到的目的之間成正比。

引入比例原則可以優化行政處罰成本的配置。如上所述，行政處罰的成本包括處罰自身的成本和處罰相關成本。而比例原則要求達致處罰目的即產生處罰收益必須采用適當和必要的手段。即必須要采用能達到處罰目的的手段，并選取產生最少不良作用的手段。

3、法安定性原則的要求

法若朝令夕改，民將無所適從，因此法之安定性原則在理性法治社會的建構中被人們充分認識并賦予了重要地位。法之安定不僅體現為法律規范內容的穩定，同時也體現在執法過程中法律適用結果的確定。試想若人們任一違反法律規范的行為受到一處罰后，公權力對于該行為的否定性評價和處罰并無最終的確定力，實施該行為的人將隨時有受到后續處罰的可能，此種不確定的追訴的威脅將嚴重損害人性尊嚴和自由，同時也嚴重破壞了法的安定性。因此，對于違反法律規范的行為，只能動用一次公權力對其進行審查和處罰，并產生一個終局的結果。

法安定性原則要求對于行為盡量只進行一次評判，即一次法律評價能獲得較為穩定的效力。在要進行多次處罰的情況下，若第二次的處罰已經與第一次處罰相隔良久，則此時就不宜再行處罰以保證法之安定與人民之信賴。所以法安定性原則的提出對于“一罰”或“多罰”的選擇提供了另一重要的考量因素。

（三）具體各行為類型的分析

以下筆者將結合行政處罰中出現的各種頗具爭議的行為類型進行“一罰”或“多罰”的探討，進而將其歸入“一行為”或“多行為”。

1、繼續行為

刑法罪數形態中有關于繼續犯的規定，主要是指犯罪行為與不法狀態在一定時間內處于繼續狀態的犯罪。如非法拘禁張某達數日的行為。對于繼續犯的處罰一般都以一個犯罪來定罪量罰。 行政處罰領域也同樣存在這種行為類型，即行為人的違法行為及由此而形成的違法狀態有意或無意地維持下去。如一直不遵守稅務申報義務或者不帶駕照行車。對于繼續行為應如何處罰即認定其為一個行為抑或數個行為，筆者認為應認定為一個行為。繼續行為中違法行為及其違法狀態的繼續系與行為本身的性質有關，它產生的理論根源就在于行為存在著時間的跨度性。但總體而言，繼續行為只有一個違法故意，實施的也是一個自然意義上的行為，侵害的通常也只有一個法益，因此與典型的一個違法行為的特點相符。根據行政效益最大化原則，在達致相同的處罰產出時應選擇最小的處罰成本。假定對典型的一個違法行為進行一罰可以有充分的處罰產出時，繼續違法行為因其與典型的一個違法行為并無二致，因此也應選擇最小成本即對其進行一罰。

2、想象競合行為

在刑法理論中，想象競合犯是指出于一個犯意（故意或過失），實施一行為觸犯數罪名的犯罪形態， 如開一槍，打死一人，打傷一人。此種行為類型，理論上多將其視為實質一罪，即表面上有數罪特征，但實質上屬于一罪，因其不具備多個充足的犯罪構成。對于想象競合犯該如何處罰，有多種不同的看法。有 “從一重處斷說”，即按照較重的刑罰處罰。又有“從一重重處斷說”，即按照處罰較重的刑罰再從重處罰。不管是何種處罰方式，都不主張實行數罪并罰，其主要理由一般都在于行為人只實施了一個自然意義上的行為。在行政處罰領域，與想象競合犯相對應的行為是想象競合行為，主要表現為行為人實施了一個自然意義上的行為，卻違反了多個法律規范，且各法律規范的假定部分所規定的行為的構成要件互不相同。如某人的暴力抗稅行為，致征稅人員受傷，既違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》，又違反了《治安管理處罰條例》， 此處即為一個自然意義上的行為符合了兩個不同違法行為的構成要件，屬于想象競合行為。

就處罰產出而言，為達到一定的處罰收益，對行為的處罰必須要達到預期的處罰目的，就上例而言，按照《中華人民共和國稅收征收管理法》進行處罰是為了維護國家稅收征管的秩序，而按照《治安管理處罰條例》進行處罰是為了維護國家治安管理秩序。因此，行政處罰必須同時達到既維護國家稅收征管秩序，又維護國家治安管理秩序的目的。就處罰成本而言，筆者以為此時可對想象競合行為和與之違反了相同的數個法律規范，產生數個結果的一個行為人的數個行為進行比較。對于后者，假定按照既定數個法律規范，分別施以數個處罰是能產生處罰效益且符合比例原則的，那么想象競合行為與之相較由于只實施了一個自然意義上的行為，情節上輕于后者，若行為人受到與之相同的處罰則無法體現比例原則。因此，筆者以為若多個規范對于違法行為規定的處罰種類相同，則一次處罰已經足以對行為人違反社會秩序的行為進行懲罰，因而應選擇一罰以符合成本最小原則。若多個規范對于違法行為規定的處罰種類不同，則由于不同的處罰種類代表了不同的行政目的，如罰款著重在于處罰，吊銷營業執照則著重在于防止危害的再度發生，在執行上無法代替，只進行一次處罰將無法達致行政目的，減少處罰收益，因而允許重復處罰。當然在后一種情況下，也要對達到處罰目的實現處罰效益和保持法安定性進行綜合考量，若在某特定的情境下，法安定性的要求明顯地高于達到處罰效益的需求時則亦不允許再罰。

3、法規競合行為

刑法學中的法規競合犯是指一個犯罪行為同時觸犯數個具有包容關系的刑法規范，只適用其中一個刑法規范的情況。 學者認為法規競合犯為一

行為觸犯數罪名但只發生一個危害結果，是典型的一罪，不屬于數罪，因此對于法規競合犯的處罰主要在于罪名的選擇問題上。一般學者提出的選擇原則有特別法優于一般法，后法優于前法等。行政處罰中出現的法規競合行為通常指行為人實施了一個自然意義上的行為，違反了多個行政法律規范，數個法律規范假定部分的行為要件之間存在種屬關系，即某一規范所規定的違法行為的構成要件外延包含了另一規范規定的行為要件。對于此種情況，筆者認為行為本身與一個典型行為并無差異，造成競合的原因在于法律規范之間存在的競合關系，因此對于此種法規競合行為也應比照典型的一行為實行一次處罰。至于選擇依據何種規范進行處罰則可以借鑒刑法理論別法優于普通法、后法優于前法的原則進行。

4、連續行為

刑法中的連續犯是指基于同一或者概括的犯意，連續實施數個獨立的犯罪行為，觸犯同一罪名的犯罪形態。 連續犯一般被稱為處斷的一罪，即應成為數罪，只是為了簡化訴訟而在處斷時將其視為為一罪。 對連續犯的處罰采用一罪從重處罰的原則而不采用數罪并罰。行政處罰中也存在連續違反一個法律規范的行為，這個行為類型具有如下特征：多數的個別行為；所有的行為都具備構成要件合致性及可罰性；客觀顯示外形之單一；空間及時間之聯系；整體故意。 筆者以為對于連續行為的處罰可以參照連續犯的處罰進行，即按一個行為從重處罰。因為雖然構成連續行為的數個行為都可單獨構成違法，但是由于此數行為與一般的違反不同法律規范的數行為相較，各行為間存在著時間或空間上的連續性，且各行為出于同一的犯意，違反的是相同的規范，因此對于該多數行為給予法律上的單一評價。同時，筆者以為參照繼續行為的處罰方式，完全有理由對連續行為按一行為處罰。因為，在連續行為的各獨立行為可單獨構成繼續行為時，幾個連續的獨立行為所造成的社會危害不見得大于一個繼續行為造成的危害。如本文引文所述的例子，行為人在六分鐘內連續三次超速行駛造成的行為后果并不比行為人在六分鐘內持續超速行駛嚴重。按照比例原則，對于后者，法律視之為一個行為而給予一次處罰，對于前者自然也應視之為單一行為而給予一次處罰。按照處罰效益來考量，對繼續行為按照單一行為進行處罰能達到既定的處罰收益則對連續行為按照單一行為進行處罰也能具有相同的收益。因此在面臨一罰或多罰的選擇時，無論就處罰成本還是處罰相關成本，顯然一罰可以極大地節省成本，增加收益。

四、對“不再罰”的解讀

在厘清“一行為”的內涵后，繼續行為、想象競合行為、法規競合行為、連續行為都可以納入“一行為”之列，所以都應只施以一罰。 然而現實中若行為人的一個違法行為由多個行政機關管轄，則嚴格實施“一罰”就會出現由哪個機關進行何種處罰的問題。

（一）一行為違反了一個法律規范，但由兩個或兩個以上行政機關管轄

現實生活中存在著行為人實施了一個行為，違反了一個法律規范，但是卻由兩個或兩個以上的行政機關管轄的情形。如，某一違法行為發生于A、B、C、三個地域，從而分設于此三地的三個同類行政機關都有管轄權。 又如，對于銷售偽劣商品的行為，工商行政管理部門和技術監督部門都可以處罰。

這兩種情形如何處理，學者間意見比較統一。對于前一種情況，由于行為分跨不同區域造成管轄沖突，應遵循“誰先發現，誰管轄”的原則。因為各個機關屬于同類機關，無論由哪個機關管轄，處罰的事實和法律依據都相同，因此程序上規定“誰先發現，誰管轄”，以保證行政執法的效率。

對于后一種情形即多個行政機關由于權限分配上存在重合而造成共同管轄的情況。作為行政權，其本身應當具有不可重復性，即一個行政機關對某事項已經行使了行政權力，其他行政機關在非經法定程序撤銷該權力之前，不能以同一理由和方式，再對該事項行使行政權力。 因此，實踐中出現的管理重復，處罰重復的現象實際上是違背行政權力不可重復性的不合理現象。如前述的工商部門和技術監督部門同時對于銷售偽劣商品具有管轄權的規定本身就是不合理的，在此種情形下，由于對一行為的處罰只有一個事實依據和法律依據，處罰結果應該相同，因此也可以遵循“誰先發現，誰管轄”的原則。

（二）一行為違反了多個法律規范，由一個或多個行政機關管轄

一行為違反多個法律規范，但只由一個行政機關管轄的情形也同樣存在。對于此種情況，該一行為若是屬于想象競合行為，則應首先分別依據不同規范得出各自的處罰方式，處罰種類相同的，擇一重處之，處罰種類不同的，可以并處。不管何種情況都只能給予一次處罰。若該一行為屬于法規競合行為，如上文所分析的，處罰機關應當按照“特別法優于普通法”等原則首先選擇一個可適用的法律規范，然后再依據此規范做出處罰。

一行為違反多個法律規范而由多個行政機關管轄的情況更為普遍。如制作、銷售書刊的行為，既違反了治安管理規定，由公安機關管轄，又違反了新聞出版管理規定，由新聞出版行政機關管轄。

對于此種情況，有學者認為對其處罰應按如下規則進行：若一個行政機關已經對行為人給予處罰的且其他行政機關擬進行的行政處罰與已做出的行政處罰屬于同一種類即可以互相折抵或吸收，若種類不同的，則允許并罰。 這種做法在處罰種類相同時，采折抵或吸收的做法，雖然在結果上與進行一次從重處罰相同，但在處罰次數上違背了進行一罰的原則，不利于法的安定。也有學者認為對于此種情況，確定由哪個機關來處罰時則遵循“誰先發現，誰處罰”的原則。對于此說，我們發現這將導致各種不公現象，如由于各機關行政處罰權的大小不同，堅持“一罰”可能會導致不同的違法者雖然有相同的違法行為，但由于先遇到的處罰機關處罰權不同，則遭受到輕重不同的行政處罰的不公現象。另外，由于各個行政機關的處罰權不同，不同的處罰種類相應于不同的行政目的，若只能進行“一罰”，則可能無法充分達致行政目的。

筆者以為對于此種情形同樣可以分為兩種情況，若屬于法規競合行為，則如前分析，只有一個法律規范最終能得到適用，所以應由適用該規范的處罰機關管轄，實踐中若其他機關先發現，則可以要求其通知真正具有管轄權的機關，由其來進行處罰。若屬于想象競合行為，一般情況下，只能進行一次處罰，但由不同的機關管轄，則筆者認為可以采用聯合執法的方式，將行政處罰權相對集中，交由一個行政機關統一行使。 《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這樣就可以由這一綜合執法機關依據不同的規范分別得出各自的處罰方式，然后再從一重處罰。綜合執法已經在某些城市進行了試點和推廣。城市管理領域相對集中行政處罰權的試點工作,從1997年3月開始到2002年8月試點結束,總計用了6年時間。 初見成效，也暴露出了一些問題。但總的來說，綜合執法的嘗試打破原有的多頭執法的格局，使重復交叉的行政執法職能得到歸并，將分散于各部門的龐大的行政執法隊伍予以集中和精簡，將有利于落實“一事不再罰”原則，提高行政執法效率和加強人民權益的保障。

篇6

【關鍵詞】虐童行為；尋釁滋事罪；虐待罪；“虐童罪”；未成年人保護

一、近年我國虐童案件層出不窮

2012年10月24日，一張浙江溫嶺幼師虐童的照片在網上瘋傳。一幼師拎著一個孩子兩只耳朵提離地面近20厘米，孩子表情痛苦，嚎啕大哭，而該幼師臉上居然掛著歡笑，稱是為了好玩。10月25日溫嶺市公安局依法對涉案女教師顏某作出處理，顏某因涉嫌尋釁滋事犯罪，將其予以刑事拘留。然而11月16日，經查虐待兒童長達兩年的浙江省溫嶺市幼兒園教師顏某被公安機關釋放。根據溫嶺警方解釋，經深入偵查，認為顏某不構成犯罪，依法撤銷刑事案件，對其作出行政拘留十五日的處罰，羈押期限折抵行政拘留，就此釋放了顏某。

對長期虐待兒童的負有監護義務的主體僅進行行政處罰的行為并非個例。2012年10月，山西太原市藍天蒙特梭利幼兒園，一名五歲女童因不會算算術題，被一名女教師狂扇七十多個耳光。在此幼師虐童事件中，扇孩子耳光的女教師僅被處15天行政拘留。2011年7月，一段“保姆虐待嬰兒”的視頻在網絡引起公憤，視頻中，保姆將僅有十個月大的嬰兒高高拋起，重重地摔在床上，并屢次毆打謾罵嬰兒。處理結果是行政拘留15天，依據是“經常毆打他人”。之所以對此行為僅予以行政處罰，其原因在于我國刑法對于此類虐童行為尚無明文處罰規定。

二、虐童行為是否應納入刑法規制的兩種觀點

目前對于是否將虐待行為納入刑法調整，學界上大致存在兩種觀點。一方認為，只要嚴格執法、加重處罰，現行法律足以懲罰惡意侵犯兒童權益的行為。另一方認為兒童群體特殊，應設立專門罪名進行特殊保護、針對性懲戒。

（一）無必要增設關于虐童罪的條款

有學者認為，虐童案件作為并不常發的案件，若是造成嚴重損害可以追究故意傷害責任，可以給予行政處罰或者要求承擔民事侵權責任，沒必要放在刑法里加以規制。其主要觀點表現在：

第一，虐待罪其立法就是考慮到了共同生活的家庭成員之間的特殊性，很多虐待行為認定的原因是基于家庭成員之間的互相撫養義務，若是將非同一家庭的兒童、老人等弱勢群體加入到這個主體中，將違背虐待罪的立法原意。我國刑法中關于故意傷害罪、侮辱罪等已足以調整相關虐童行為，對于不構成犯罪的虐童行為可以通過治安處罰予以規制，而不是去尋找最貼近的法律，甚至是隨意的呼吁立法。

第二，我們應該嚴格依照罪刑法定的原則處理虐童行為。如果構成犯罪的，可以分別以故意傷害罪或者侮辱罪等罪名處理；如果行為后果沒有達到犯罪的程度，則不應該去“尋找”罪名以所謂“最靠近的罪名”對行為人的行為定罪處罰。對于行為不構成犯罪但已違反諸如治安管理處罰法等其他法律、行政法規的，則應嚴格予以行政處罰或作民事賠償。

第三，刑事法律罪名的增設切不可僅憑社會輿論與樸素的大眾道德情感呼吁。一項罪名的設立必須經過嚴格的立法草案對社會環境與罪名適用可能情況進行預判評估與可行性分析，充分進行必要性論證。新的社會現象是層出不窮的，動輒以修改刑法或增設罪名的方式予以應對，不僅會使法律的穩定性與權威性受到一定程度的影響，而且也會使刑法的修訂效果大打折扣。

（二）有必要在刑法中增設虐童罪相關規定

為預防和減少虐童行為的發生，部分學者呼吁通過對刑法法條進行修改或由最高法出臺司法解釋等形式，增設“虐童罪”；也有學者提出可以適當擴大虐待罪的外延，將負有一定監護管理義務的人列入虐待罪的主體；或是將刑法中現有的猥褻兒童罪、拐賣兒童罪與侮辱、虐待兒童的行為合并為危害兒童罪的單獨罪名。

1、在刑法中增設“虐待兒童罪”的單獨條款。由于兒童這一特殊群體，虐童行為所造成的傷害更多體現在精神層面，但是精神層面在法律認定上有一定的難度和不確定性，這不僅為罪行認定帶來一些困難，而且也使得維權進行艱難。因此有學者主張將虐待兒童罪單獨定罪，以求對于所有的虐待兒童犯罪均有針對性的法律規制。然而筆者認為此方式并非立法的最佳選擇。單獨設立虐待兒童罪，在家庭領域的虐童行為中會與已有的虐待罪罪名構成法條競合，如果缺乏相關解釋，勢必造成立法混亂，從而影響司法效率。

2、將虐待兒童罪與刑法相關保護兒童相關權益作為法益的相關罪名合并。有學者建議，修改刑法“拐騙兒童罪”，將虐待兒童罪作為第一款，原有的拐騙兒童罪作為新罪名的第二款；或是將刑法中現有的猥褻兒童罪、拐賣兒童罪與侮辱、虐待兒童的行為一并規定為危害兒童罪。立法機關可考慮在《刑法》第262條“拐騙兒童罪”中設立虐童罪狀，比如，可以將其規定為“虐待兒童，情節嚴重的”行為，原來的拐騙兒童罪繼續存在，只是作為該條的第二款。這也與刑法修正案（六）（七）所規定的保護未成年人權益的罪名前后相接，從而也保持了刑法罪名體系的協調完整性。然而筆者認為，此種修改將非拐騙行為納入原拐騙兒童罪的罪名之下的方式有損罪名的銜接關系，也會造成相關刑法條文的一定規模的規模體系調整，在一定程度上不利于立法的權威性與穩定性。

3、擴大虐待罪的主體，將虐待罪的犯罪主體擴大至有監管義務的犯罪嫌疑人。從我國現有的立法來看，將虐待罪的主體作擴張解釋并不符合罪刑法定原則的要求，甚至有類推解釋之嫌，現有刑罰體系并不能夠將虐待兒童行為納入規制，所以只能通過立法修改的方式填補法律漏洞。刑法界普遍認為，將虐待罪的主體擴張為“對他人具有監管義務的人”，既可以將教師虐待兒童行為入刑，也可以將養老院等福利機構的虐待行為、雇主與保姆之間的虐待行為納入刑法之中。此種一方面并未增加罪名，符合刑法的謙抑性和罪刑法定的原則，另一方面也體現了虐待兒童行為法益侵害的本質。

目前，我國家已經有虐待罪，根據司法解釋，虐待罪是指對共同生活的家庭成員以打罵、捆綁、凍餓、限制自由、人格等行為，從肉體上和精神上對其造成了傷害，且情節惡劣的行為。對虐待罪適用范圍進行適當擴大，不再將虐待行為僅限于家庭成員之間的暴利與虐待行為，而應將其定義為發生在具有緊密的權利義務關系的特定主客體之間的虐待行為，如在教育機構，則負有監管義務的教職員工（包括教師、行政人員等）均可成為該罪的犯罪主體。同時，將虐待兒童行為單列為一款，并將其犯罪形態由結果犯改為行為犯，從而增加刑罰的嚴厲程度，使虐待罪成為性質惡劣、情節嚴重但又不構成犯罪的虐待行為的“兜底條款”。

三、虐童行為應納入刑法規制體系

（一）刑法規制虐童行為的必要性

虐待兒童的行為一般具有隱蔽性，事發環境封閉，實施手段多樣，受害人多為幼童，缺乏自我保護能力，其施虐行為對于受害人心理、精神的傷害及負面影響是巨大與長遠的。而溫嶺虐童事件并非個案，如果現行刑法不對虐童行為進行刑法層面的單獨定性評價并規制相對嚴厲的刑罰后果予以懲戒，此類行為必將層出不窮。筆者認為將虐童行為歸入刑法領域規制具有相當的必要性，其主要從如下幾個方面考慮：

首先，虐待兒童行為目前難以歸罪，并非因為立法者不欲將之入刑，而是由于立法疏漏導致的。在虐待罪中，虐待行為對被害人造成的傷害同時包含精神方面的損害與對身體的變相折磨，其對法益的侵害程度處于侮辱罪與故意傷害罪之間。因此，根據刑法中“舉輕以明重”的邏輯，雖然虐待兒童的行為不足以構成故意傷害罪，但虐待行為相對于侮辱行為來說，對法益的損害顯然較重，應當被納入刑法規制。然而，現階段我國刑法因為立法技術的原因，僅考慮了傳統家庭成員間的犯罪行為關系，從而將虐待罪的主體局限在家庭內部成員之間，導致虐待罪的犯罪構成并未涵蓋虐待兒童的行為，造成了明顯的法律漏洞。

其次，現有的《未成年人保護法》和《義務教育法》等保護未成年人權利的相關法律屬于“軟法”，很難通過修訂來解決可操作性問題。如《教師法》等法律對于教師不當行為的懲戒大都僅從單位內部對其予以行政處分及批評教育等原則性問題方面規制，一是執行力較弱，缺乏相關制度約束與保障；二是處罰力度較輕，不足以對相關行為產生威懾作用。而《未成年人保護法》等法律在具體化保護婦女兒童憲法性權益的實踐中，其反映的條文政策性、原則性明顯大于實用性，缺乏配套的執行規定和操作細則。出于對憲法保護未成年人權益等相關條款的落實，啟動修法，在現有刑法基礎上增添“虐童罪”有助于明確完善其法律責任，可使憲法性規定“禁止虐童”的“法律規范三要素”進一步完整化。

最后，現有法律體系在處罰虐童行為方面存在一定弊端。現有法律規定下，虐待兒童（或者老人）的當事人通常只會受到單位內部行政處罰或制度懲戒，受到行政處罰的鮮少，而施害人所就職單位的管理者，卻往往要付出比加害人更高的經濟代價或更重的責任。雖然部分學者認為如此規定可以強化監管機構的責任意識，但畢竟個人行為造成和后果與責任應歸屬于加害人本身。如此罪責不對等也并不利于對當事人形成足夠震懾，從而從根本上杜絕此類行為的發生；甚至不排除極個別加害人出于加害報復所供職單位等原因，遷怒于受監管人或被監護人，通過主觀的施害行為達到嫁禍其單位或管理人員的目的。

（二）刑法規制虐童行為的具體方式

筆者大致贊同通過擴大虐待罪適用主體的方式將虐童行為納入刑法規制的觀點。由于隨著多起非家庭成員虐童事件的案發和相繼曝光，以家庭成員作為犯罪主體的虐待罪已顯然過于狹隘，已不能適用于處理諸如學校教師虐待學生、家庭保姆虐待被照管人、養老機構工作人員虐待老人等新社會問題，因此現階段通過對刑法法條進行修訂，擴大虐待罪的犯罪主體、明確虐待罪的犯罪邊界，從而減少與預防虐待行為的發生是十分必要的。值得注意的是，此處并非擴大解釋，因為對于家庭成員之外的主體進行虐待罪的調整并非法條中的應有之意，不可通過司法解釋的途徑對此進行規制。而須立法擴大主體范圍。

目前可行方法為修改我國現行刑法關于虐待罪的規定，將其犯罪主體進行適當擴張，不僅包括家庭內部成員，而且包括承擔教育、監護、照管、救助等監護照護責任的義務人，這些義務承擔者的虐待對象可概括稱為 “被照管人”。具體修改方式是將刑法第二百六十條第一款“虐待家庭成員，情節惡劣的，處二年以下有期徒刑、拘役或者管制”修改為“虐待家庭成員、被照護人（或有義務照護的人），情節惡劣的，處二年以下有期徒刑、拘役或者管制”。“對實施虐待致使被害人重傷、死亡的，刑罰力度也應適當加強，建議從‘處二年以上七年以下有期徒刑’提高為‘處三年以上十年以下有期徒刑’。”

同時在立法技術上，《刑法》雖設虐待罪，但缺乏主動發現機制，僅是“告訴才處理”，而且僅限于致人重傷、死亡的嚴重程度，這就大大降低了施虐者的法律風險。虐待罪主體修改后，是否有可能將“告訴才處理”作為非家庭成員主體的例外，由于發現困難，且行為影響范圍并非僅限于家庭內部，可寬恕性亦較家庭成員主體間的虐待行為小，具有一定的非私密性，因而進行相關懲戒也是必要的。

另外，虐待行為的具體內涵需要進一步明確，如是否包括忽視、責罵、毆打、冷暴力虐待、性言語輕佻、使其承擔超出必要的體力勞動等，尚需有關司法解釋予以明確。值得注意的是，虐待并不只有“作為”的虐待，更包括“不作為”的虐待，此行為應作為刑法意義上的“不作為犯”進行規制，如前幼兒被幼兒園司機遺忘在校車上窒息至死，保姆長期不提供被照管人正常餐飲導致其疾病等行為均是“不作為”虐待所導致的行為后果。

參考文獻

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篇7

廣東省公共安全視頻圖像信息系統管理辦法全文第一章　總則

第一條　為規范公共安全視頻圖像信息系統的規劃、建設、管理和應用，維護公共安全，保障社會穩定，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。

第二條　本省行政區域內公共安全視頻圖像信息系統的規劃、建設、管理和應用，適用本辦法。

本辦法所稱公共安全視頻圖像信息系統，是指采用視頻監控技術設備，對涉及公共安全的場所和區域進行圖像信息采集、傳輸、顯示、存儲和管理的系統。

第三條　縣級以上人民政府公安機關具體負責本行政區域內公共安全視頻圖像信息系統建設與應用的管理、監督和指導工作。

發展改革、經濟貿易、科技、建設、交通、信息產業、水利、質量技術監督和通信管理等部門，按照各自職責做好相關工作。

供電、電信運營、廣播電視等單位配合做好相關工作。

第四條　公共安全視頻圖像信息系統應當遵循統一規劃、統一標準、統籌建設、資源共享、合法使用的原則。

公共安全視頻圖像信息系統的建設和應用，不得泄露國家秘密和商業秘密，不得侵犯公民的個人隱私及其他合法權益。

第二章　規劃與建設

第五條　地級以上市人民政府應當根據本行政區域公共安全的需要，編制本行政區域公共安全視頻圖像信息系統的建設規劃，并按照規劃進行統籌建設。

建設公共安全視頻圖像信息系統，應當充分利用現有的網絡資源，避免重復建設。

第六條　下列涉及公共安全的場所和區域應當建設公共安全視頻圖像信息系統：

(一)武器、彈藥，易燃、易爆、劇毒、放射性物品，易制毒化學品的生產、存放或者經營場所以及實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位的重要部位;

(二)國家重點科研機構，集中存放重要檔案資料的館、庫;

(三)博物館、紀念館、展覽館等集中陳列、存放重要文物、資料和貴重物品的場所和重點文物保護單位的重要部位;

(四)金庫，貨幣、有價證券、票據的制造或者集中存放場所，票據、貨幣押運車輛，金融機構的營業和金融信息的運行、儲存場所;

(五)廣播電臺、電視臺、通訊社，電信、郵政及大型能源動力、供水、供電、供氣等單位的重要部位或者經營場所;

(六)機場、港口、大型車站、碼頭、停車場的重要部位，高速公路、城市快速干線、城市道路、中心城鎮和地鐵的重要路段、路口、隧道，大型橋梁的重要部位;

(七)旅館、公共娛樂場所、互聯網上網服務場所的大廳、通道、出入口等重要部位;

(八)大型物資儲備單位、大中型商貿中心、商業街和大型農貿市場的重要部位;

(九)體育比賽場館、公園、大型廣場、醫院、學校、幼兒園等公眾活動和聚集場所的重要部位，住宅小區的出入口和周界;

(十)城市公共交通、客運車輛和客輪等公共交通工具;

(十一)江河堤防、水庫、人工湖、重點防洪排澇區域及其他重要水利工程設施;

(十二)法律、法規、規章規定需要建設公共安全視頻圖像信息系統的其他場所和區域。

以上所稱重要部位、重要路段，是指涉及公共安全的部位或者路段。

第七條　禁止在旅館客房，勞動者、學生等宿舍，公共浴室、更衣室、衛生間等涉及公民個人隱私的場所和區域安裝視頻監控設備。

第八條　城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型廣場等公共場所的公共安全視頻圖像信息系統由政府組織建設，其他單位和個人不得擅自在上述場所和區域建設公共安全視頻圖像信息系統。

各級人民政府應當將前款規定公共安全視頻圖像信息系統的建設和管理費用列入本級財政預算。

第九條　按照本辦法規定應當建設公共安全視頻圖像信息系統的場所和區域，其公共安全視頻圖像信息系統的建設和管理，除由政府負責的以外，可以由該場所或者區域的所有權人與使用權人、經營權人約定責任主體;沒有約定的，由所有權人負責。所有權屬于國家的，由依法取得使用權或者經營權的使用權人或者經營權人負責。

第十條　城市拆遷改造需要移動、改建公共安全視頻圖像信息系統的設施、設備的，所需費用應當納入城市拆遷改造預算。

第十一條　新建、改建、擴建建設項目應當安裝公共安全視頻圖像信息系統的，公共安全視頻圖像信息系統應當與項目主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。

第十二條　建設公共安全視頻圖像信息系統，應當符合有關標準和技術規范。

建設公共安全視頻圖像信息系統，應當預留與報警接收中心和應急指揮系統聯通的接口。

第十三條　建設公共安全視頻圖像信息系統，建設單位可以自主選擇合格的安全技術防范產品和安全技術防范系統的設計、施工和維修單位。公安機關以及其他行政管理部門不得指定產品的品牌和銷售單位，不得指定設計、施工和維修單位或者利用職權牟取不正當利益。

第十四條　公共安全視頻圖像信息系統的設計技術方案應當按照國家標準進行論證，公共安全視頻圖像信息系統應當通過法定檢驗機構檢驗。

本辦法第六條第一款規定的場所或者區域，屬于《廣東省安全技術防范管理條例》規定范圍的，其公共安全視頻圖像信息系統工程項目的竣工驗收按照《廣東省安全技術防范管理條例》的規定執行。

本辦法第六條第一款規定的場所或者區域，不屬于《廣東省安全技術防范管理條例》規定范圍的，建設單位應當在系統工程項目竣工驗收后60日內，將系統設計技術方案、系統檢測和竣工驗收的有關材料，報所在地縣級以上人民政府公安機關備案。本辦法施行前已經建成的，使用單位應當自本辦法施行之日起60日內將有關材料報所在地縣級以上人民政府公安機關備案。

第十五條　因客觀條件發生變化，不再屬于本辦法第六條第一款規定應當建設公共安全視頻圖像信息系統的范圍的，公共安全視頻圖像信息系統的使用單位可以拆除公共安全視頻圖像信息系統的有關設施、設備，但應當在拆除后30日內報所在地縣級以上人民政府公安機關備案。

第十六條　在公共場所安裝公共安全視頻圖像信息系統的，應當設置明顯的標識。

第三章　管理與應用

第十七條　公共安全視頻圖像信息系統的使用單位應當采取下列措施，保障公共安全視頻圖像信息系統安全運行：

(一)建立值班監看、運行維護、安全檢查等制度;

(二)對公共安全視頻圖像信息系統的監看和管理人員進行崗位技能和保密知識培訓;

(三)確保與監看工作無關人員不得擅自進入監看場所;

(四)不得擅自改變公共安全視頻圖像信息系統的設施、設備的位置和功能。

第十八條　公共安全視頻圖像信息系統的使用單位應當遵守下列規定：

(一)建立信息資料安全管理制度;

(二)對公共安全視頻圖像信息系統的監看和管理人員進行監督管理;

(三)對信息資料的錄制人員、調取人員、調取時間、調取用途以及去向等情況進行登記;

(四)發現涉及公共安全和其他違法犯罪行為的可疑信息，及時向公安機關報告;

(五)信息資料的有效存儲期不少于15日，涉及公共安全和其他違法犯罪行為的重要信息資料的有效存儲期不少于兩年。法律、法規另有規定的，從其規定。

第十九條　公共安全視頻圖像信息系統的使用單位及其監看和管理人員不得有下列行為：

(一)改變公共安全視頻圖像信息系統的用途，將其用于采集涉及國家秘密、商業秘密或者公民個人隱私及其他合法權益的信息;

(二)刪改、破壞留存期限內的公共安全視頻圖像信息系統信息資料的原始記錄;

(三)故意隱匿、毀棄公共安全視頻圖像信息系統采集的涉及違法犯罪活動的信息資料;

(四)拒絕、阻礙有關行政管理部門依法使用公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料;

(五)向本辦法規定以外的單位、個人提供公共安全視頻圖像信息系統的信息資料。

第二十條　任何單位和個人不得有下列行為：

(一)盜竊、損毀公共安全視頻圖像信息系統的設施、設備;

(二)買賣、非法復制、傳播公共安全視頻圖像信息系統的信息資料;

(三)其他影響公共安全視頻圖像信息系統正常運行的行為。

第二十一條　對政府組織建設的公共安全視頻圖像信息系統，地級以上市人民政府應當指定部門，按照合法、安全和規范的要求進行資源整合，為有關行政管理部門使用公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料提供條件。

負責具體管理公共安全視頻圖像信息系統的行政管理部門應當予以配合。

第二十二條　公安機關和國家安全機關因執法工作需要，可以無償查閱公共安全視頻圖像信息系統的信息資料;需要復制或者調取有關信息資料的，應當經縣級以上人民政府公安機關或者國家安全機關負責人批準。

其他行政管理部門因執法工作需要查閱、復制或者調取公共安全視頻圖像信息系統的信息資料的，應當經系統所在地縣級以上人民政府公安機關批準。

發生突發公共事件時，具有突發公共事件調查、處置權的縣級以上人民政府行政管理部門可以無償查閱、復制或者調取有關公共安全視頻圖像信息系統的信息資料。

根據維護公共安全和社會治安秩序的需要，經縣級以上人民政府公安機關負責人批準，公安機關可以無償接入或者直接使用相關單位的公共安全視頻圖像信息系統。

第二十三條　有關行政管理部門工作人員根據本辦法第二十二條規定查閱、復制或者調取公共安全視頻圖像信息系統信息資料時，應當遵守下列規定：

(一)工作人員不少于兩人;

(二)出示工作證件;

(三)出示公安機關的批準文件或者所在單位出具的證明文件;

(四)履行登記手續;

(五)遵守公共安全視頻圖像信息系統信息資料的使用、保密制度。

公安機關和國家安全機關工作人員根據本辦法第二十二條第一款規定查閱公共安全視頻圖像信息系統的信息資料時，無須提供前款第(三)項規定文件。

第二十四條　公安機關應當采取下列措施，加強對公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料的管理：

(一)對公共安全視頻圖像信息系統的日常運行、維護和信息資料的安全管理情況進行監督檢查，發現問題及時督促整改;

(二)規范公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料的使用審批制度，加強公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料的使用管理;

(三)加強對公安機關工作人員的保密教育和工作規范，防止泄密事件發生。

第二十五條　公共安全視頻圖像信息系統的使用單位和個人，為偵破重大刑事、治安案件或者抓獲重要犯罪嫌疑人提供重要證據或者線索的，公安機關應當按照有關規定給予表彰、獎勵。

第四章　法律責任

第二十六條　違反本辦法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府公安機關給予警告，并責令限期改正;逾期不改正的，對單位處20xx元以上10000元以下罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處200元以上500元以下罰款：

(一)違反本辦法第六條第一款規定，應當建設公共安全視頻圖像信息系統而不建設的;

(二)違反本辦法第十四條第三款規定，不按時將公共安全視頻圖像信息系統建設的有關資料報送備案的;

(三)違反本辦法第十五條規定，拆除公共安全視頻圖像信息系統有關設施、設備后不按時報送備案的;

(四)違反本辦法第十七條規定，未采取保障公共安全視頻圖像信息系統安全運行的管理措施，影響系統安全運行的;

(五)違反本辦法第十八條規定，未建立或者違反信息資料安全管理制度的。

法律、法規另有規定的，從其規定。

第二十七條　違反本辦法第七條、第八條第一款規定安裝公共安全視頻圖像信息系統和其他視頻監控設備的，由縣級以上人民政府公安機關責令限期拆除;拒不拆除的，由公安機關強制拆除。單位設置的，對單位處5000元以上30000元以下罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處200元以上500元以下罰款。

第二十八條　違反本辦法第十九條、第二十條規定的，由縣級以上人民政府公安機關按照《中華人民共和國治安管理處罰法》、《廣東省安全技術防范管理條例》等法律、法規的規定予以處罰。

第二十九條　在使用公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料時，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益的，有關單位和個人應當依法承擔相應的法律責任。

第三十條　公安機關和其他行政管理部門及其工作人員有下列情形之一的，由其上級機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)違反本辦法第十三條規定，在公共安全視頻圖像信息系統的建設和管理中，指定產品的品牌和銷售單位，指定設計、施工和維修單位或者利用職權牟取不正當利益的;

(二)違反本辦法第二十一條規定，不按照規定開展或者配合開展公共安全視頻圖像信息系統的資源整合工作的;

(三)違反本辦法第二十二條規定，不依法審批或者使用公共安全視頻圖像信息系統及其信息資料的;

(四)違反本辦法第二十三條規定，在使用公共安全視頻圖像信息系統信息資料時未遵守有關規定的;

(五)違反本辦法第二十四條規定，未依法履行監督管理職責的;

(六)接到公共安全視頻圖像信息系統使用單位的警情報告后，不依法履行職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的;

(七)其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊行為的。

第五章　附則

第三十一條　本辦法自20xx年4月1日起施行。

解讀廣東省公共安全視頻圖像信息系統管理辦法4月1日，由廣東省人民政府第十一屆24次常務會議審議通過的《廣東省公共安全視頻圖像信息系統管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，將在我省正式開始實施。《辦法》的頒布實施，充分體現了省委、省政府對我省公共安全視頻圖像信息系統建設、應用和管理工作的高度重視，為解決今后我省公共安全視頻圖像信息系統建設、應用和管理存在的問題提供了法律依據。

據統計，僅20xx年，全省公安機關就應用公共安全視頻圖像信息系統破獲各類案件1萬多起。本次實施的《辦法》，共分5章31條，主要包括以下內容：

(一)界定了地方人民政府及其有關行政管理部門的職責。公共安全視頻圖像信息系統的建設與應用是一項投資大、涉及面和影響面廣的綜合性工作。為了切實做好系統建設和應用工作，避免建設中的資源浪費，實現有效管理和應用，《辦法》規定地級以上市人民政府應當編制本行政區域公共安全視頻圖像信息系統建設規劃，并按照規劃進行統籌建設;公安機關負責公共安全視頻圖像信息系統建設與應用的管理、監督和指導工作;有關行政管理部門應當按照各自的職責做好相關工作，供電、電信運營、廣播電視等單位應該配合做好有關工作。

(二)明確了公共安全視頻圖像信息系統的建設范圍和建設主體。根據維護公共安全和社會公共秩序的需要，《辦法》明確了應當建設公共安全視頻圖像信息系統的十二種場所和區域，其中，城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型廣場等公共場所的視頻系統由政府組織建設。其它場所或區域的建設按可以由該場所或者區域的所有權人與使用權人、經營權人約定責任主體。沒有約定的，由所有權人負責。所有權人屬于國家的，由依法取得使用權或者經營權的使用權人或者經營權人負責。《辦法》實施后，我省除涉及國家安全等重點場所、重點部位外，城市道路、中心城鎮的重要路段、停車場、公共娛樂場所、互聯網上網服務場所、商業街、公園、大型廣場、公共交通工具等公共區域和場所也納入強制安裝公共安全視頻圖像系統范圍。

(三)規范了公共安全視頻圖像信息系統的建設。為解決已建系統的資源整合、信息共享問題，《辦法》規定建設公共安全視頻圖像信息系統應當符合有關標準和技術規范，并預留與報警接收中心和應急指揮系統聯通的接口，為以后系統的資源整合與共享提供便利;同時，公共安全視頻圖像信息系統的設計技術方案應當按照國家標準進行論證，工程竣工后，應通過法定檢驗機構檢驗，屬于《廣東省安全技術防范管理條例》規定范圍的，還應申報驗收。另外，為了方便公安機關全面掌握公共安全視頻圖像信息系統的建設情況，《辦法》規定，除按《廣東省安全技術防范管理條例》的規定應當由公安機關組織竣工驗收的外，其他場所和區域建設的公共安全視頻圖像信息系統應當報公安機關備案;拆除公共安全視頻圖像信息系統也應當報公安機關備案。