導語：如何才能寫好一篇稅務行政管理的特點，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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稅務部門作為公共部門之一，公共性是其行政管理活動的主導價值取向，它既能在宏觀上指導和規定整個稅務行政管理活動發展進程，又可以在微觀上直接影響稅務人員的管理行為。探究稅務行政管理活動的價值內涵，進而推斷出其價值產生的根源，對于公共管理的結構設計、功能定位、管理方式選擇都有重要的導向意義。

公共性價值的內涵當前，國內外學術界對“公共性”內涵尚未形成統一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現在三個方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現政府活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民和政府行為的合法性，支持公民社會，體現公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。

公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。

現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價值的內在要求在2004年國家統計局新頒布的國民經濟三次產業劃分規定里，明確了稅務部門“公共管理”部門的行業性質。稅務部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價值取向。它有以下基本特點:第一，其基本職能是對社會公共事務進行管理。第二，用來從事稅收管理的權力是一種公共權力。

第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。因此，稅務部門應該是一種“公益組織”而不應該是一種“自利組織”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。當然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務行政管理的主導價值取向，而不是唯一。

在實踐中，人們發現除了正義性和公平性以外的主導價值，稅務行政管理活動也有安全、自由度的價值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務部門的公務員，其道德價值坐標應包括三個主要向量:其一，稅務公務員必須建立對公共利益的信仰;其二，必須對其執掌的公共權力，如征稅權、檢查權、稽查權、核稅權等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻的價值目標。

前三個維度反映了社會對稅務部門行政管理績效量的要求;秩序、公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對稅務行政管理質的要求，后者在稅務行政管理效率評估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價值判斷來體現。

公共性價值根源在經濟學領域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經濟與私人經濟的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經濟上需要有一些物品供自己消費，以維持自身的存續和繁衍。

此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費的非排他性或非競爭性，而不像私人物品那樣具有獨占性、消費的排他性和可轉讓性，因而它不能或不適宜由市場來提供，而通常由政府來提供，由此產生了公共部門，公共部門產生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對公眾利益的追求和公共服務的重視。

可見，公共部門的公共性價值導向根源于“公”、“私”二元結構所產生的矛盾。稅務行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對稅收行政管理活動中所能夠投入和控制的各項資源要素，這些要素包括人力、物力、財力等。

稅收征管資源是整個社會資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對于公共產品的需求，是公眾為了取得公共產品而必須付出的代價。稅務部門負責組織收入，其征稅權是公眾的賦予，與公眾形成委托關系。另外，如果借用科斯關于企業性質的理論（企業是對于市場的替代）來看待公共部門，公共部門及其權威也是對市場的某種替代。

因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進行公共管理的成本，通常要低于社會成員在完全市場化之下從事公共事務的交易成本，即在社會資源分配給公共部門之后，社會總效益較分配前應該是增加的。當然，不管從公共財政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價值導向的基礎。

優化稅務行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經濟轉型三大合力的推動下，中國正在迎來有史以來最大規模、最深刻的大變革，在職能轉變上，突出表現為管制行政的傳統正在被摒棄，服務行政正作為一種核心價值觀被注入到政府職能設計和政府行政中來，政府發揮作用的重點正在逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。作為政府的重要執法管理部門，稅務機關也要進行相應的職能定位和轉換。按照前述公共性價值導向的要求，稅務行政管理的變革可以從以下幾個方面著手:

（一）加強稅收立法的民主性現代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”。在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產品和公共服務的費用。在實踐中，稅收的民主性則主要體現在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個人所得稅改革召開了聽證會，邁出了稅收立法民主化的重要一步。

但是，稅收立法民主機制的完善需要公眾參與。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強稅法的公眾認同度和遵從度，降低稅收的成本和執法難度，從而最大限度地避免公眾消極對抗稅法的執行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發生。

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一、對稅收信息化內涵的認識

一般來說，作為一個發展過程的信息化，至少包括三層含義：一是利用現代信息技術改造生產方式，大幅度提高勞動生產率；二是利用信息技術強化信息采集、處理、傳輸、存儲和信息資源的使用，提高管理、監控、服務的效能；三是利用現代信息技術使管理方式發生根本性變革，影響和促進人類發展和進步。

根據信息化本身內涵和近幾年稅收信息化發展實踐，我們認為稅收信息化應定義為：是將信息技術廣泛應用于稅務管理，深度開發和利用信息資源，提高管理、監控、服務水平，并由此推動稅務部門業務重組、流程再造、文化重塑，進而推進稅務管理現代化建設的綜合過程。這一定義至少應包含以下內涵：稅收信息化是稅務管理改革與信息技術運用相互結合和互相促進的過程，以技術創新為驅動，在稅務管理中廣泛地采用現代信息技術手段；稅收信息化是個技術創新的過程，同時也是個管理創新的過程，將引發管理變革，推動建立與之相適應的人文觀念、組織模式、管理方式和業務流程；稅收信息化的核心在于有效利用信息資源，只有廣泛采集和積累信息，迅速流通和加工信息，有效利用和繁衍信息，才能通過信息資源開發提高管理、監控、服務效能；稅收信息化是以實現稅務管理現代化為目標，它既是實現管理現代化的強大推動力，又是管理現代化有機的組成部分，因而稅收信息化不僅包括稅收征管業務的信息化，還應包括稅務行政管理的信息化。

需要指出的是，由于我國稅收信息化建設始于20世紀80年代，起步相對較晚，并且當時主要局限于應用計算機模擬并替代手工操作（如用于計會部門產生報表、用于計算機開具稅票等），因而在相當長一段時間內，人們對稅收信息化的認識偏重于工具層面。隨著1994年分稅制改革的實施，特別是1995年底國家稅務總局提出征管改革的目標模式后，各地以征管信息化建設為突破口在稅收信息化建設方面進行了大膽的探索，對稅收信息化內涵和規律也逐漸有了一些新的認識，但是仍有不少人對稅收信息化的認識偏重于技術層面。由于對稅收信息化的深刻內涵缺乏全面、正確的把握，因而導致在認識和實踐上存在不少誤區，制約了稅收信息化的進一步發展：

誤區一：重技術，輕管理。實踐中許多地方對技術比較注重，似乎更熱衷于投資購買硬件設備和大量的軟件開發，而對系統需求的整體分析研究不夠，對信息化過程中的管理問題重視不夠，不注意信息化建設所需干部素質、觀念、技能的培養和信息化環境的營造。有的地方只是用現代化手段去重復、模仿傳統的業務處理流程，沒有或不敢觸動原有的管理方式、組織結構、價值觀念，最終阻礙了信息化的進一步發展。

誤區二：重信息系統應用，輕數據資源管理。許多地方在稅收信息化建設中注重信息系統的開發和應用，更多的是重視信息系統替代手工操作的功效，而忽視了數據資源的管理和信息資源的有效挖掘和利用。有的稅務機關由于忽視了對本單位內部有關信息的收集、整理、轉化與利用等信息化建設基礎工作，結果導致辛辛苦苦建起來的信息系統因基礎資料不規范而形同虛設。有的信息技術應用，往往只停留于輔助管理、加快處理速度、減少差錯或節省成本等表層作用，對如何把數據轉化為信息，把信息轉化為知識，以滿足不同層次使用者的信息需要研究不多，致使稅收信息化沒有真正發揮其潛在功效。

誤區三：重稅收業務系統建設，輕信息資源整合及一體化建設。對稅務部門來說，稅收征管業務是其核心業務，絕大部分的稅務機關是從征管業務著手開始其信息化建設的。近年來，一些地區的稅務機關也進行了行政管理、輔助決策系統以及外部網站的建設，稅收信息化逐漸發展到包含各個方面的信息化。但大部分建設要么突出征管業務而弱化行政管理或其它的信息化建設，要么重自身的封閉式開發，缺乏與上級機關、外部門及社會的信息一體化建設，造成目前各自為政、信息資源割據的狀況，不能形成合力，制約了稅收信息化建設整體水平的提高。

以上誤區，一方面是對稅收信息化內涵缺乏全面認識所致，另一方面也說明在稅收信息化的建設中，對稅收信息化的發展目標認識模糊。在正確把握和理解信息化內涵的基礎上，迫切需要盡快明確稅收信息化的建設和發展目標。

二、稅收信息化的發展目標

稅收信息化的發展目標，既是稅收信息化建設工作的努力方向，又是衡量稅收信息化建設是否取得成效的重要標尺。確立稅收信息化發展目標，一方面要遵循信息化自身發展規律，另一方面又要立足當前稅收工作對信息化所提出的工作要求。據此，我們認為當前我國稅收信息化建設應貫徹“依法治稅、從嚴治隊、科技加管理”的指導方針，把發展目標定位在以下五個方面：

（一）效率目標

這是稅收信息化的第一目標或基本目標，就是要將現代化信息技術整合到稅務管理中去，大幅度提高管理效率，也就是要將現代化信息技術廣泛應用于稅收征管、行政管理和輔助決策，用信息技術手段替代手工作業，加強對海量數據的采集、分析和處理，實現管理手段的電子化，大幅度提高征管效率、工作質量和行政能力，降低管理成本。

（二）監控目標

就是要通過信息化手段，加強對管理主體、管理對象的監控。通過建立內聯外通、上下貫通的網絡系統，實現歷史數據、過程數據、審批信息的網上傳遞，從而使稅務系統上級機關能夠監控下級機關，決策層、管理層可以監控一線操作層的行為，稅務機關能夠監控納稅人的經濟活動和稅源異動情況，從而有效實現管理目標。

（三）服務目標

當前，稅務管理工作正在適應加入WTO和社會轉型的新形勢，從“監控打擊型”向“管理服務型”轉變，而服務的廣度、深度和含量也需要通過創新技術手段得以提升。確立服務目標，就是要通過廣泛應用先進的信息技術，提高稅務機關為納稅人、為社會各界服務的水平，以低成本將稅務機關已建立的信息公路和信息資源延伸到納稅人和社會，實現開放式管理和服務。

（四）信息共享目標

在稅務管理領域，客觀地、大量地存在著信息不對稱，稅務機關上下級之間、稅務機關與納稅人之間的信息不對稱，極易導致納稅人與稅務機關的博弈以及稅務人員的尋租行為。稅收信息化的一個重要目標，就是要通過加強信息網絡建設、強化信息的網上和傳輸，消除“信息割據”、“信息壁壘”等，加強信息的流動和共享，緩解稅務管理中客觀存在的信息不對稱矛盾。

（五）流程再造目標

稅收信息化并不是傳統稅務管理模式與信息技術的簡單結合，而是在轉換職能過程中，利用信息技術手段，改革現有的管理方式，打破各級管理部門的組織界限、工作流程的繁瑣性與，用最快捷的電子方式在上下級之間、內外部門橫向之間傳遞信息。這種方式的變革，必然會帶來業務重組、組織架構和文化觀念的重構。

三、稅收信息化建設的實施策略

從稅收信息化的內涵和發展目標可以看出，稅收信息化建設是一個不斷積累、不斷發展的動態過程，一般要經歷工具信息化、事務信息化、管理信息化直至組織信息化四個不同層次的建設階段。在這個過程中，注重按照信息化發展規律，采取相應的實施策略，既是保證稅收信息化建設取得成效的關鍵，也是實現稅收信息化發展目標的根本途徑。為此，我們認為稅收信息化建設在實施策略的選擇上應堅持以下“五個結合”：

（一）堅持稅收信息化建設與技術創新相結合，不斷提升信息化建設的技術平臺

技術平臺是信息化建設的基礎平臺，技術創新始終是推動信息化發展的原動力。要加快稅收信息化建設，實現五個基本目標，首先必須以技術創新為驅動，不斷擴展信息技術的應用廣度和深度，促進稅收信息化技術平臺的不斷提升。當前稅收信息化建設應把技術創新的重點放在以下幾個方面：

（1）建設開放式信息網絡。應實行“三網并重、三網聯通”的策略，即：既要建設從國家稅務總局到省、市、縣國地稅相通的內部網，又要重視加強與政府部門相連的外部網、與INTERNET相連的社會公眾網的建設，以最大限度實現全社會信息資源共享。

（2）運用科學的軟件系統。首先需要將業務需求與軟件開發有機地結合起來，在充分對需求進行分析與交互的基礎上再進行軟件開發；其次應主要采用三層體系結構，把生產系統與分析系統相互剝離；再次在軟件技術框架的確定和技術路線的選擇上要保證信息系統的實用性、安全性、擴展性和兼容性。

（3）充分應用數據倉庫技術。它包括軟硬件及網絡環境的升級和擴容，以及已有數據資源的整理、遷移和組織。應在主題化模型設計的基礎上，綜合運用數據倉庫、數據挖掘和智能信息等技術，逐步建設集成化智能型稅務信息資源管理系統，實現在數據采集、信息抽取和知識發現基礎上稅務管理由信息化管理向知識化管理的躍升，實現信息向知識的轉化。

（4）強化信息技術在優化納稅服務中的應用。通過實施“政府上網工程”，建立“虛擬政府”，為公民提供方便、快捷、高效的公共服務。要滿足構建電子政府的要求，不斷適應電子商務發展對稅收工作的需要，盡快建立網上服務渠道，以用戶即納稅人為中心，引進“客戶關系管理”技術，①為納稅人提供網上申報、網上下載表格、網上獲取稅務信息及政策法規、網上咨詢、網上投訴舉報等服務。

（二）堅持稅收信息化建設與管理創新相結合，拓展信息化支撐下的管理手段和方式

管理創新是信息化建設發展的必然，管理創新反過來又為信息化的推進拓展了應用空間。在信息化條件下，管理創新的空間很廣，方式很多，通過建立網絡化管理監控平臺，實現信息技術支撐下的“虛擬管理”就是一種較為先進的管理創新方式。可以在數據集中處理的基礎上，建立一個網絡控制中心，該中心不僅能夠對辦稅服務廳等現場進行視屏監控，對全部計算機進行桌面監控，提高監督效能，而且可以通過對各類稅收業務管理信息的及時監控、抽取、篩選、分析和推送，將征管信息資源進行集成，打破跨系統、分部門、分地區稅務行業管理的信息障礙和壁壘，提高稅收征管績效；通過綜合辦文、辦會、辦事等各類行政管理的過程控制信息，按行政目的進行抽取、分析，并推送決策層進行行政干預，可以達到信息化條件下規范行政管理權、提高行政效能的基本目的；通過對外部和內部WEB網站及其運行監控，及時捕捉“文化熱點”，掌握干部的行為特點、思想傾向和個性特質，對干部思想和組織文化進行積極引導。通過對上述稅收征管、行政管理、干部行為等各個方面的管理監控，可以實現決策層、管理層和操作層數據信息的有機整合，形成信息技術基礎上的綜合管理后臺，從而改變管理和決策過程的整體狀況和結構。

（三）堅持稅收信息化建設與信息挖掘相結合，切實強化數據資源開發利用

數據資源的開發利用處于信息化建設的核心地位。在采用現代化信息技術構建網絡支撐技術平臺的同時，要將更多的注意力用于數據資源的開發利用上。首先，要加強對數據采集的管理，按應用需求對數據采集內容進行規劃，加強數據審核，盡可能從源頭保證數據的質量，確保數據的客觀性和真實性；其次，應定期進行數據的清洗和校驗，把垃圾數據杜絕在信息系統之外，確保在此基礎上加工的數據產品真實有效且能對領導決策提供參考；再次，應在數據加工與分析上下功夫，把各種歷史數據、各類財務信息、申報信息及其他管理信息通過數據倉庫技術進行數據挖掘和數據抽取，通過建立數學模型進行預測與決策分析，從而把數據轉化為信息，信息轉化為知識，最后將它輸送到決策者和用戶手中。為加強數據資源的開發利用，可在全國設立若干個數據處理中心，通過安全、暢通的網絡，保障各級稅務部門與數據處理中心實時交換信息；數據處理中心再與外部網絡平臺（工商、海關、公安、統計等）實現良好的數據共享。在此基礎上，應用基于多層體系結構的數據倉庫技術，對所有涉稅數據進行集中統一的聯機分析處理，通過數據抽取、加工、分析等功能，整合異源異構數據資源，形成有效信息；利用科學的分析預測模型進行目標、過程和行為的管理決策支持；利用電子戶檔、報表、征管質量分析等數據產品提供信息服務，使數據真正實現向管理信息的轉化，為領導決策提供有力支持。

（四）堅持稅收信息化建設與綜合改革相結合，建立與信息化相適應的業務、機構、制度體系

推進信息化的過程本身是一場改革，堅持稅收信息化建設與綜合改革相結合，就是要通過信息化支撐，重新設計、整合稅收征管、行政管理的業務流程，重組組織機構，從而獲得績效改善的躍進，實現稅收工作的標準化、規范化和稅務機構的扁平化。為此，稅收信息化建設必須與稅收征管改革、行政管理改革及機構改革結合起來，實行綜合互動。首先，要通過征管改革、行政管理改革，加快業務流程重組。其次，要大膽推進機構改革，重建組織機構，實現由非信息化組織向信息化組織轉化。改革的目標是“三化”：集中化：征管機構上可采取稅款集中征收、信息集中處理、硬件集中管理模式，盡量精簡機構。扁平化：改變上小下大的金字塔式的組織機構，由非信息化組織的“高聳結構（tallstructure）轉變為信息化組織的“扁平結構”（flatstructure）。因為多層級的組織機構容易導致執法隨意性大，信息采集、匯總、傳遞過程中也容易出現信息失真、衰減等現象。而在信息化下，各種信息都會突破紙介質限制，通過網絡達到空前的集中與共享，上級可以很容易地穿透行政層級，了解下級工作狀況，使控管更加垂直，管理更加有效。專業化：通過征管查專業化運作，使職責明晰、環環相扣、流水線作業，有利于加強規范化管理，促進信息化建設。

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一、稅收與政府收費的不同性質與特點

稅收是政府憑借政治權力以無償和強制的方式取得的一種收入。由于政府在稅種的設計上可以對課稅主體、課稅客體以及課征程度等稅收要素進行不同的選擇和搭配，因而使得稅收的內容豐富多彩，稅收制度也日趨復雜。政府收費是指政府公共部門中的一些行政單位和事業單位在向社會提供管理服務或事業服務時，以管理者或供應者的身份向被管理對象或服務的消費者收取的費用。稅收與政府收費雖然都是政府獲取財政收入的方式，但它們卻具有不同的性質和特點。

首先從稅收的性質和特點來看：

1．收稅機構的集中性。由于稅收是對社會成員的一種強制的征收，因而課稅權力只能由作為社會公共權力代表的政府來享有。政府為了合法而有效地去行使這一權力，就必然要建立集中性的稅務征管機構來統一收稅并處理相關的稅務問題。稅務機構只是政府課稅權力的執行機構，它所收取的稅收是一種集中性的財政收入，是必須交入國庫由政府進行統一安排的

公共資源，因此稅收收入的多少與稅務部門的利益是不相關的。

2．收稅機制的無償性。稅收從其征收的過程來看完全是一種單方面的價值轉移過程，納稅人的交納是沒有任何東西作為回報的。在決定向什么人課稅；向什么東西課稅和課多少稅時，政府通常不用去考慮特定的納稅人在今后的公共支出中可能獲得的受益程度因此收稅是將公共服務的消費與費用的交納相分離的。

3．征收程度的固定性。正因為稅收是政府對社會成員的一種強制無償的征收，為了防止這種權力的濫用，必然要求通過立法的方式對政府征稅的程度進行約束。因此政府征收的每一個稅種都必須對納稅人、課稅對象和征收程度以及征收方式進行明確的規定并經由立法機構審議批準以形成規范化固定化的稅法。這樣，盡管各國的稅制都很復雜，但其征收的程度卻是十分明確和固定的，稅收的征納雙方都是十分清楚的并且是不可以隨意改變的。

其次，從政府收費的性質和特點來看：

1．收費主體的分散性。政府收費的主體是政府下屬的各行政單位和事業單位，收費的依據是這些單位的具體管理職能和服務內容。這就使得政府收費的收取主體具有分散性的特點。如果在管理上又直接將其作為收費單位的支出補償，則這類收入就會首先表現為各收費單位的收入，而與收費主體的利益直接相關，收費越多單位可支配的資金也越多。

2．收費機制的有償性（交易性）。政府向什么人收費，這主要同社會成員對政府提供的相關服務的需求相關。比如，當教育要收費時，則只有那些愿意接受教育的人會為此付費。這種以社會成員個人對政府服務需求選擇為前提的收費，使收費帶有很強的交易性和

有償性。這同稅收的強制性和無償性是不同的，也是同稅收將人們對公共品的消費和對公共品的付費相分離的收入———支出機制完全不同的。行政管理性收費雖然帶有強制性，但它仍然直接與交費者的行為選擇相關。比如，要想進入特許行業就要交納特許費，違反了某種法規就要為此付出代價%交納罰款&。專項收費雖然將受益的時間與交費的時間相分離，但無論從付費的主體來看，還是從分擔費用的程度來看都是直接與其今后的消費相聯系的。因此，可以說政府收費更多地體現的是財政收入分擔的受益原則。

3．收費訂價的壟斷性。由于政府的行政管理機構和事業服務單位都具有相當的壟斷性，特別是行政管理機構，對社會而言基本上是獨一無二的。這樣，政府的行政事業服務對社會而言就必然具有壟斷性特征其收費的訂價通常是沒有競爭的，是由政府部門單方面來確定的，消費者對于政府收費的價格也沒有選擇余地。

正是由于稅收與政府收費的不同特點因而決定了它們各自在一國社會經濟中的不同作用和影響。

二、稅收與政府收費的不同作用與影響

（一）稅收的作用和影響

1.為公共支出籌資。公共支出主要是指由政府的行政管理部門、國防安全部門和公共事業部門在履行各自的職責時所耗費的開支。首先，在市場經濟條件下，政府行政管理職能%包括國防和外交&涉及的范圍雖然十分廣泛，但歸根到底都是為了建立規范而公平的競爭機制和安定而公正的社會環境。因此，政府為管理而建立的各種行政部門，無論從理論上講還是從政策選擇來看都應具備充分的社會性和公正性，其管理提供的服務應被作為純公共品的方式向社會供應。也就是說，行政管理對每一個社會成員應是完全平等的，而決不能以人們的支付能力大小為轉移。由此可知，政府的行政管理機構是決不能以收費方式來籌集資金的，其資金來源只能是強制、無償和集中征收的稅收。其次，在市場經濟條件下，政府提供事業服務的原因主要是由于市場對某些領域供應的不充分和無效率。一般來講，凡市場能夠充分有效供應的都應盡量讓市場來供應，因此政府供應的事業服務就主要集中在教育、衛生、文化、科研、基礎設施等領域。既然政府提供的事業服務多是按市場原則不能充分有效提供的，因此政府事業服務的提供方式顯然就只能是公共(免費)或半公共(部分免費)的。這也就決定了政府事業部門的絕大部分支出的補償也只能依靠稅收來籌資。

2．有利于政府對社會經濟的調節。在市場經濟條件下，政府財政收入活動的作用不僅僅表現在獲取收入上，它同樣可以被政府用于調節經濟和改善社會狀

況。而后一種作用的發揮則需要更多地運用形式多樣

的稅收來實現，需要政府調節和改善的社會經濟問題

越多，稅收的作用就越大。比如，調整國民收入初分配

所造成的收入分配差距；改善資源配置狀態以及穩定

經濟等等，稅收都有其獨特的作用。

3．有利于規范政府的收入行為。現代稅收所特有的固定性特征，要求政府的稅收活動必須置于法律的制約和公眾的監督之下。如將稅收作為財政收入的主要形式就可以使得政府的收入行為變得更加規范和透明，從而減少政府財政收入活動的隨意性。

正是由于稅收所具有的強制性、無償性和固定性特征和它對政府、社會經濟所具有的重要作用和影響，使它必然成為市場經濟條件下政府集中性財政收入的主要形式。當然稅收這一財政收入形式也有它固有的缺陷，其最大的缺陷就是稅收過程所必然產生的福利與效率損失。首先是稅收這種將公共品消費與公共支出的分擔相分離的收入機制所必然帶來的社會福利損失；其次是在政府為貫徹社會公平目標而選擇量能負稅的征收方式時所增加的超額稅收負擔；最后是政府為了實現多重目標的要求而使稅制日趨復雜時，又必然不斷增加征稅的成本。

（二）政府收費的作用與影響

1．進行特殊的管理。首先，一個社會為了經濟活動的正常開展，為了社會的安定和平，必須建立約束人們行為的各種制度法規。這些制度一經確定就應成為社會成員共同遵守的行為規范。因此當某些社會成員不遵守這些規范時，政府的相關職能管理部門就必須對這些行為進行管理和糾正，處以罰款就是經常使用的行政管理手段之一。其次，政府為了保證某些行業的經營質量和最佳規模，也會通過行政管理的方法來限制經營者的數量，控制經營者的質量（特殊的技能需要）。這種限制最終會造成這類行業的超額利潤，因此通過收取特許費的方式可適應這種管理的需要。

2．抑制人們對政府供應的某些半公共物品的過度消費。任何一個國家的政府除了向社會供應純公共品外，也都會向社會提供許多公共性并不充分的物品，如教育、醫療、圖書館、公路、橋梁等。當政府完全以公共產品的方式向社會供應這些物品時，這類物品常常會出現過度消費的情況，其中公費醫療中的醫藥品過度消費就是最典型的例子。在這種情況下，可以通過收取使用費的方式來抑制這類物品的過度消費。

3．增進社會福利、降低籌資成本。正如前面所說，在政府為社會提供的物品與服務中，有許多并不具備充分的公共品性質。因而，人們對這些物品的需求就可以通過自愿付費的方式表達出來，即：愿意付費則表示其有消費需求。因此，從理論上講，政府供應的物品，凡能通過收費來供應的，采用收費的方式是最能增進社會福利的，因為它將社會成員對政府服務的需求同他們對政府支出費用的分擔聯系起來了，可以使政府供應物品的效用最大化，使人們在費用分擔上的個人福利損失最小。同時由于收費彌補單位支出的直接性也可以減少在稅收。支出機制下的管理過程和管理成本，因此，收費方式對政府而言，也是一種成本較低的籌資方式。

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一、強化內控機制建設

強化內控機制建設，是指內控實施部門在長期內控實踐活動中，逐步形成并被共同認可、遵循，帶有價值取向、道德作風、思想意識、行為方式及其具體化的物質實體等因素的總和。良好的內控機制是政府部門內控機制持續有效運行的前提，是化解內部人員執法風險、道德風險的重要保障。通過構建內控環境文化、組織文化、行為文化、制度文化、精神文化等，營造出“內控先行、防范風險”的地稅廉潔高效體系。

內控機制建設，應充分吸收現代控制論和管理學的先進理念，并緊密結合地稅部門的業務特點，以人為本，以和諧發展為目的，實現地稅事業前進、部門管理規范、個人全面發展的共贏。

二、稅收風險隱患的現狀及表現形式

通過不斷努力，地稅部門內控機制建設雖然取得了一定的成效，逐步構建起了權責明晰的懲防體系，但由于種種原因，仍然存在諸多突出問題，主要表現在：

（一）干部的執法水平有所削弱

近年來，雖然各級稅務機關采取多種形式加大了稅法宣傳力度，納稅人納稅意識有所增強，但總的來看，納稅人對稅法的遵從度還不高，部分納稅人千方百計偷逃稅款的行為時有發生，他們有的通過拉關系，走后門，拉攏腐蝕稅務干部來達到少繳稅款的目的，致使干部執法風險加大。

（二）受利益驅使存在違法亂紀行為

有些地方不顧當地經濟發展的實際，有的甚至出于政績和利益考慮，過高地下達稅收計劃，過分強調組織收入，對稅務機關提出不適當的要求，致使稅務機關和干部容易發生拉稅引稅等問題，從而帶來執法風險。

（三）自由裁量權濫用時有發生

盡管各級稅務機關對稅收執法自由裁量權作了一些規范，但在征、管、查等權力節點上還沒有作出模式化的規定，給賦有稅收執法權的干部留下了空間，也易造成執法不公形成風險。

（四）干部業務能力不夠強防范風險意識薄弱

隨著征管信息化進程的加速推進和稅收政策法規的不斷更新，部分干部不注重知識的更新和能力的提高，對稅收會計知識、稅收政策法規學習掌握不夠，對企業情況不甚了解，業務能力不強，有可能導致稅收執法風險，有的同志沒有樹立正確的權力觀，利益觀，不同程度地存在索、拿、卡、要的現象，依法行政、依率計征、依法辦事的原則性沒有更好的落實，有的存在收取“人情稅”、有法不依的現象。

（五）監控機構單一化，還尚未形成全方位、全角度的監督控制機制

內控制度還不健全、不完整，尤其是一些重要領域和關鍵環節的制度空白，使得內控機制未能覆蓋到地稅工作的方方面面。如對地稅部門近幾年開展的納稅評估工作，仍未制定科學合理的評定機制；一些制度缺乏針對性和可操作性，過于原則寬泛，解決實際問題的適用性不強，這反映引起制度的制定先期沒有很好的做基層調研，只是憑想當然，缺乏群眾基礎，導致失去了存在的空間。一些制度缺乏系統性和配套性，不能形成一個既互相補充又相互制約的整體，體現在制度的制定都是各自為政，沒有做好協調溝通，如有些地方，征管部門、稅政部門、稽查部門都是關起門來制定自己的一套方案，缺乏必要的溝通，導致具體制度在實行時互相沖突、重復，甚至抵制。

三、加強內控機制建設構筑防范稅收風險體系的建議

加強地稅系統內控機制建設的目的是通過構建責任明晰、分權制衡、流程制約、風險管理、信息化運行的權力制約機制，確保權力規范、透明、高效運行，從而有效保護干部。筆者就加強和推進地稅部門內控機制建設談幾點認識。

（一）創新監控理念，突破部門利益局限

內控機制建設必須以理念創新為先導，在內控機制建設之初，有的地稅干部也存在著一些理解和認識上的偏頗，片面認為加強監控是對地稅干部的成見和不信任，甚至有抵觸情緒。因此就要引導廣大地稅干部解放思想，更新觀念，增強權力監控意識，支持和參與內控機制建設。在制度設計上要破除部門利益至上、與民爭利的做法，充分尊重和相信納稅人，最大限度地方便納稅人。內控機制建設涉及政府部門的職能定位和權力調整，必須堅持以解放思想為先導，把理念創新貫穿于工作的全過程，勇于突破部門利益，勇于突破傳統，打破常規，勇于創新思路，大膽變革。

（二）減少和規范行政審批，推動機關職能轉變

從當前機關部門情況看，內控機制建設的一個重要方面就是要進一步削減乃至取消行政審批權力，規范那些必須保留的行政審批管理權，特別是各種自由裁量權。要按照“弱化事前審批、強化事后監督”的原則，依托信息技術，全面推行機控運作流程，逐步取消行政審批權，以減少權力尋租的源頭。

（三）突出權力制衡，推動權力公開規范運行

建立有效防范權力濫用的制衡機制是懲治和預防腐敗的最有效措施。領導班子要敢于向一線崗位放權，稅務部門要力求向納稅人放權，在此基礎上，實現決策權、執法權和監督權的分離。特別是對稅收征管、選人用人、項目決策、大宗物品采購、資金使用等重大事項，對資金調撥、財產處置、福利分配等方面，要充分體現科學分權、公開運行的要求，從而形成權力制衡內控機制，改變“花錢一支筆”、“用人一句話”、“決策一手拍”現象，確保權力的正確行使。

（四）堅持制度創新，構建內控機制建設的長效機制

內控機制建立過程中，要注重長效機制建設，在徹底破除傳統習慣和做法的同時，堅持“務實、管用”的要求，在提高制度的針對性、可行性和可操作性上下功夫，做到“以制度管干部，靠機制促落實，用制度來把關”，將工作重心放在對稅收權力運作全過程、全方位監控管理上，將監督直接切入到在每個環節、每個崗位的稅務干部上，健全和完善征收管理、人事管理、行政管理、納稅服務、學習培訓等制度，使每個工作環節都有章可循，真正建立具有“預警”和“免疫”功能的稅收監控管理體系，確保廣大稅務干部始終處在監督制約中，以有效預防腐敗現象的滋生。

（五）以信息技術為依托，強化科學監控

以信息化平臺為依托，構建上下互動、專業分工明晰的稅收遵從風險管理體系，防微杜漸，使稅收執法風險意識警鐘長鳴。明晰各級稅務機關風險管理職責，健全風險管理組織協調機制。整合各級征管資源，明確各級風險管理職能，確立省市局在風險管理中的主導作用。在各部門之間，以風險管理聯席會議為載體，整合征管、計統、稅政、稽查等各部門的風險管理職能，在風險管理的主要環節上形成統一口徑、分類牽頭、有序整合、協同部署的橫向協調機制。各級稅務機關應對各類風險群體和風險程度進行集中分析，對跨部門和跨稅種的風險管理進行統一安排，如將所得稅匯算清繳審核、行業評估、專項檢查等納入風險管理總體規劃，整合各部門的管理要求，明確分階段風險管理工作重點。在科學設計風險目標規劃的基礎上，以風險識別排序和應對處理為重點，以減負增效為原則，創新稅源稅基管理方式方法，建立風險監控管理機制。

（六）以多方會診為核心，增強風險管理推動力

實施科學的風險管理，實現對風險事前預警、事中提醒、事后追究的防范和控制，是推進內控機制建設的重要一環。而找準風險點是風險管理的基石，應該采取崗位自查、不同崗位互查、領導幫助查找、集體排查等方法，對權力運行中存在的或潛在的廉政風險進行查找。

篇5

關鍵詞：稅收管理創新

伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人WTO后，傳統的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰，迫切要求加快稅收管理的改革創新，實現傳統型管理向現代型管理轉變。

一、稅收管理的理論創新

理論創新是社會發展和變革的先導。創新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發展遠遠落后于稅收改革與發展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學領域。

我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經驗和直覺進行。在解決改革出現的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統地研究，在科學把握稅收管理的本質、規律、原則等基本理論問題的基礎上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經歷了反復探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想，沿著職能劃分的思路。把分權制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統設計，忽視人力資源的配置管理和開發利用；在改革的進程上，對不同地區制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業務的不規范、信息技術應用的不統一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。

當然，稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎上理論創新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創新稅收管理理論。

推進稅收管理的理論創新，首先要轉換傳統稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結經驗教訓，把成功的經驗系統化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領域發展起來的管理理念、原則、方法和技術，結合我國稅收管理的實際，創造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發展；還要注意不斷研究稅收管理的內在規律、原理和發展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內在客觀性的發現性認識，創造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創新，推動稅收管理的組織創新、技術創新和制度創新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現傳統稅收管理向現代稅收管理的根本轉變。

二、稅收管理的技術創新

科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展，對稅收管理正產生著革命性的影響，為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術，以信息技術和通迅技術為基礎，實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質量和效率，實現稅收管理現代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網絡運行的歷史性跨越，信息技術對稅收管理的支撐作用日益顯現，稅收管理技術有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數量和一定檔次的計算機技術裝備，與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題，突出表現在稅收信息化建設缺乏總體規劃，軟件開發應用雜亂無序，信息系統平臺不統一，數據處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監控能力不強，導致高技術與低效率并存，高成本與低產出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應當認真總結和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓，從戰略高度推進稅收管理的技術創新，加強對信息化建設工程組織學的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術的理論研究和應用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網絡技術的潛在效能。

創新稅收管理技術，實現稅收管理信息化，是科技與管理相互結合、相互促進，推動稅收管理發展，實現稅收管理現代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現稅收管理的技術創新，推進稅收管理信息化應突出四個重點：

其一、堅持按照一體化原則，遵循“統籌規劃，統一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導思想，進一步完善優化信息化建設的總體方案和具體規劃，逐步實現業務規程、硬件配置、軟件開發、網絡建設的一體化，在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰略上突破傳統觀念和管理方式的束縛，適應現代信息網絡技術發展的要求，實現技術創新與管理創新的互動，在現代技術和科學管理有機結合上求得新突破。通過稅收管理的技術創新，改造管理流程，重組職能機構，變革管理方法，優化資源配置，規范權力運行，把整個稅收管理工作有機地聯系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應機制，構建起與信息技術發展相適應的管理平臺。

其三、利用先進的通訊和網絡技術，建立多層次有針對性的稅收服務技術體系。一方面大力推進網上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯網，實現納稅申報和稅款征收信息的網上流轉，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現集中征收奠定基礎。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規、涉稅事項的計算機管理系統，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統，電子化的自動催報催繳系統；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯網提供稅收法規查詢，與納稅人溝通交流，實行網上行政，網上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術在方便納稅人，提高辦稅質量和效率，降低稅收成本方面發揮重要作用。

其四、以先進的信息技術和網絡技術為依托，把稅收管理全過程納入完整、統一、共享的信息系統，實施全方位的實時監控。一是建立高度集中的數據處理系統。在統一數據結構和標準的基礎上，逐步實現征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規范度，實現數據管理效率和質量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監控系統。從信息經濟學角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術監督、海關、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務機關獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統的基礎上，利用信息技術控制業務處理流程，減少自由裁量的環節和幅度，落實行政執法責任，參與稅收管理質量的控制和改進，實現對執法行為的監督制約，使稅收管理全過程每個環節責職、每個權能行使、每項工作績效，都能通過網絡透明地呈現在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創新

稅收管理機構是根據履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結構是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結構是否合理，直接關系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優質高效的納稅服務，影響到稅收管理質量和效率的高低。

回顧我國稅收征管改革歷程，有關方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構的撤并調整，特別是新稅制實施后，征管組織機構處在不斷的調整變化之中，有的撤銷稅務所，按區域設置全職能分局；有的在分局下還設有中心稅務所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業局；有的仍留存著一直游離于機構改革之外的外稅局、直屬局。總的說來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構的層級，沒有跳出按征、管、查設置機構的框框，沒有沖破地區行政管轄范圍的界限，沒有發揮運用網絡技術構造組織結構的優勢。稅收管理組織機構龐大臃腫，管理層級環節過多，機構設置不統一，職能部門交叉重疊，權力結構過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結構效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結構問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構的改革創新。隨著國民經濟和社會信息化建設步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構改革創新的著力點應放在依托信息網絡技術，打破部門約束和層級限制，根據稅收管理的內在規律，優化管理資源的配置，使傳統封閉的機械式組織向現代開放的網絡化組織方向發展。

一要減少管理層次，收縮征管機構，確立稅收管理機構改革的總體目標和基本框架。現代管理組織理論和發達國家的實踐證明，要提高組織結構效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構，實現組織結構的扁平化。我國目前稅收管理組織結構，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構的征管組織體系。要創新稅收管理組織結構，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結構，沖破行政區劃的約束，根據經濟區域、稅源分布、規模大小，設置稅收管理機構。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結構。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區劃，根據經濟區域進行撤并，設置跨省大區局，如像人民銀行跨省設置分行機構。

二要統一征管機構設置，實現基層征管組織結構的扁平化。根據企業組織理論學的研究，企業管理組織機構設置通常有四種模式，即以產品為基礎的模式、以職能為基礎的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構的改革目標和國外稅收管理機構設置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結合的模式設置內部機構。在基層局(縣、區局和將來實現征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結合的模式設置機構，除稽查局可作為外設機構外，其它專業局都應全部轉為內設機構，同時還應撤銷過去外設的直屬局、外稅局，實現對內外稅、不同行業、不同預算級次企業的統一管理。基層局的主要職能是對轄區內稅源稅基的控管。分類管理是專業化管理的基礎，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。

三要構建與信息化相適應的稅收征管運行機制，實現稅收征管的信息化。利用信息技術改變稅收管理的流程和組織結構，建立一種層級更少基層管理人員權責更大的管理體制。在縣(區)局內部，根據稅收征管和信息化的內在規律，重新設計和優化稅收征管業務和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務機關辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調查執行、稽查審計等稅務機關找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。

四、稅收管理的制度創新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應現代稅收管理發展要求的制度，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優化稅收管理制度設計是稅收管理改革與發展重要內容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創新應當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務機關管理效能，降低稅收風險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優化設計上求得新突破。

當前稅收管理制度創新應當突出兩個重點。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務機關與納稅人信息不對稱的問題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務制度。稅收服務是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務從過去的道德范疇上升到行政職責，構建起以納稅人為中心的稅收服務制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務的制度保障，包括設立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設立以客戶為導向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規范“一站式”服務到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設立完善的權益制度，確保客觀公正開展行政復議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評估為基礎的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發展緊密相聯的無形資產。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納稅人誠信納稅。同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結合起來，建立起科學的納稅評估機制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規定履行納稅義務，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預防性遵從。

(2)要著眼提高稅務機關內部管理效能，約束稅務人員尋租，對工作業績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。

一要建立科學的稅收管理績效考核制度。考核稅收管理績效是促進稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導向至關重要。要徹底扭轉過去績效考核重收入輕管理，重上級機關對下級機關輕機關內部考核的傾向，從組織收入型向執法保障型轉變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風險為目標，將績效監控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段。可以考慮從上級機關對下級機關和機關內部兩個層面建立績效考核制度。上級機關對下級機關的績效考核，應從稅收風險、執行政策、服務質量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務機關稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關內部工作人員的績效考核，應重點圍繞行政行為、行政過程和行政結果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網絡對稅務人員工作業績進行有效的監控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關聯，激發個人和群體奮發向上的活力。

篇6

一、要把握好加強征管的要點

樹立宏觀征管的觀念是這次加強征管的要點。這里我們所講的稅收征管工作不局限于征管部門日常所擔負的、狹義的征管工作，而是全面的、宏觀意義的征管工作。它不僅涵蓋以稅款征收、稅源監控、納稅評估和稅務稽查等為主要內容的稅收執法管理工作，還涵蓋以機構設置、部門職能劃分、機關運行制度、人、財、物管理等為主要內容的稅收行政管理工作。稅收執法管理與稅收行政管理是宏觀征管既各有側重又密切關聯的兩個方面。稅收執法管理就是我們通常所說的征、管、查管理，它是稅收工作的主體，是各級稅務機關的天職、經常性工作和主要任務；而稅務行政管理則是稅收工作的基礎和體制保障，管理體制科學，機構設置合理，行政廉潔高效，就有利于強化稅務執法管理，降低稅收管理成本，提高管理效率。因此，加強征管必須在各級局黨組的統一領導下由稅務機關各職能部門共同來推進，要形成齊抓共管的局面。

二、要把握好加強征管的特點

規范統一是這次加強征管的一個突出的特點。主要體現在兩個方面：一是機構設置和稱謂的規范統一。眾所周知，無論是1997年撤消稅務所成立稅務分局的征管改革，還是以專業化和信息化為特征的征管改革，在機構設置方面都存在一個通病，就是機構設置不規范統一。往往是總局下達文件后，各地在機構設置上就八仙過海、各顯神通，機構名稱也是五花八門，有征收局、管理局、評估局、審理局、稽查局等等，不一而足，結果不僅納稅人摸不清頭腦，連我們自己也搞不清楚。這次完善征管體制，總局十分強調全國范圍國稅系統必須依法設置對外稱謂統一的國家稅務局、稅務分局和稽查局，按照行政級次、行政（經濟）區劃或隸屬關系命名稅務機關，這是與以往征管改革明顯不同之處。各地在討論機構設置時，必須把握這一點，不能離開總局的原則和規定擅自改動或變通。二是職能和職責劃分的規范統一。以總局文件形式對征、管、查三者的關系以及縣級局內設機構設置與職能進行規范統一，這在稅務系統是首次。這幾年，各地由于片面強調征、管、查三分離和專業化管理，在機構設置上很不統一，由此導致了征、管、查三者之間的職能劃分和相互關系不明確，業務交叉，內設機構和稅務人員的崗責分工標準依據不一樣，有的按屬地劃分，有的按稅種劃分，有的按企業性質劃分，有的按行業劃分，有的按隸屬關系劃分，各有各的管法，這既影響稅收征管的效率，給納稅人帶來了許多麻煩，又加大了稅收成本，影響國稅機關的形象，社會各方面對此頗有微詞，不改不行。

三、要把握好加強征管的重點

縣（區）局是這次加強征管的重點。大家知道，稅收行政執法管理是分層次進行的，從全省國稅系統范圍來看，省局是決策層，地市局是協調層，縣（區）局和分局則屬于執行層。但在執行層中只有縣（區）局才是全職能局，分局是縣（區）局的派駐機構，是縣（區）局開展工作的一個組成部分。正是從這個意義上講，總局才反復強調，縣（區）局就是基層，縣（區）局的工作重點就是稅收征管。經歷1997年和的征管改革，我省國稅系統縣（區）局征管工作取得了長足進步，體現在三個轉變：管理方式上由下戶征稅向納稅人自行申報納稅轉變；管理體制由集權統管向分權制約轉變；管理手段由單純依靠人工向依托信息化人機結合轉變。然而，隨著形勢的發展和變化，縣（區）局機構設置不規范，征、管、查職能劃分不清，業務交叉，銜接不緊，信息不暢，稅源監控不到位，淡化責任，疏于管理等問題正日漸凸現。因此，總局把這次加強征管的重點定位在縣（區）局的規范機構設置和業務重組上。做好這兩項工作，必須遵循兩化原則：一是屬地化原則。屬地管理實際上就是邊界管理問題，它是稅源管理的主要方式。堅持屬地管理，就是在邊界范圍內的所有納稅人，不論其所有制性質，不論其隸屬關系，不論其所屬行業，一律就地就近管理，稅務機構的設置也要堅持這一原則。二是扁平化原則。扁平化管理是今后行政管理一個大的發展趨勢，其目的就在于減少管理層級，降低行政運行成本，提高行政效率。堅持扁平化管理，必須適當分解和上收包括稅款征收、稅務稽查在內的部分稅收執法權，逐步強化縣（區）局的稅收征管職能，同時，對稅收征管全過程實行科學、嚴密、高效的全程監控。

在這次完善征管體制中，總局要求各級國稅局一般不再設置直屬分局，地市局已經設置一時不能撤消的直屬分局，必須說明情況，報總局審批后，暫時保留一個，但從長遠看最終還是要撤消的。對于縣（區）局的直屬分局這次一律必須撤消。現在擺在我們面前的工作重點是，撤消縣（區）局直屬分局后，如何選擇有效的征管模式，加強稅收征管。根據征管部門最近作的調查，目前全省縣（區）局中冠以直屬分局名稱的主要有三大類：第一類直屬分局只承擔縣屬企業或重點稅源企業的稅收征管工作，同時在城區屬地還設有其他稅務分局，承擔城區的其他企業和個體稅收的征管工作。第二類直屬分局既承擔縣屬企業或重點稅源企業的稅收征管工作，還同時承擔城區的其他企業和個體稅收征管工作。第三類直屬分局不承擔縣屬企業或重點稅源企業的征管，而是承擔城區及周邊若干鄉鎮的稅收征管工作。在這三類冠直屬分局名稱的稅務分局中，第一類是真正意義的直屬分局，第二類部分意義的直屬分局，第三類則只有名無實的直屬分局。針對上述情況，在征管模式上可以有兩種選擇。第一種模式是撤消縣（區）局直屬分局和城關鎮所在地稅務分局，由縣（區）局內設辦稅服務廳和稅源管理股直接負責稅收征管，適當保留現有農村稅務分局。這是總局要求最終必須達到的模式。第二種模式是撤消直屬分局，將其所管轄的縣屬企業劃歸屬地管理，同時在較大縣的城區或管轄五個鄉鎮（街道）所在地成立稅務分局，保留現有農村稅務分局，縣（區）局不直接負責稅收征管。在這種模式下，縣（區）局暫不內設辦稅服務廳，辦稅服務廳均設在分局一級，但這只是根據當前我省各地經濟差異巨大這一客觀現實而采取的一種過渡模式。到底選擇哪種模式，各地應該結合實際，從有利于整合資源，加強征管，提高效率的角度來確定，并合理設置內設機構，不宜搞一刀切，形式要講，但更要重內容。

四、要把握好加強征管的難點

這次加強征管的難點在于建立屬地管理，基層征管合一，前后臺分開并協調高效的征管運行機制。實踐證明，基層的征收與管理是難以分開的，片面強調征、管、查三分離，

片面強調專業化管理，片面強調管戶制向管事制轉變等做法是不夠科學的，基層征管分開了，不僅納稅人辦稅不方便，還會導致稅務機關內部分工分家、推諉扯皮，出現管理真空和漏洞。因此，基層征管必須合一。各級國稅局要以貫徹省局即將出臺的《辦稅服務廳工作規范》和《稅收管理員管理暫行辦法》為契機，進一步理順業務流向，重組基層業務。重點要抓好三方面工作：一是要理順基層業務流向。凡屬納稅人找稅務機關辦理的事務，統一由基層稅務機關的前臺辦稅服務廳負責受理和辦理；凡屬稅務機關找納稅人的事務，統一由稅務機關的后臺內設部門和稅源管理部門負責辦理。二是要進一步簡化事前審批，強化事后管理。對非法定管理環節，要清理廢除，比如稅務登記等常規事務的辦理，只要納稅人申請資料齊全、合法，稅務機關可以先發證，再將相關信息傳遞給稅源管理部門進行事后調查，以減少不必要的管理環節，提高效率，方便納稅人。三是要建立前后臺既分工明確又密切聯系的協調高效運行機制。前臺在受理納稅人各項涉稅事項時，能即時辦理的即時辦理，不能即時辦理、需要后臺審批的統一交給后臺管理部門；后臺管理部門接收到前臺報審事項，按政策法規進行審核，能即時回復的即時回復，不能即時回復、需進一步核實、評估、調查的，轉交稅源管理等相關部門限時辦結；稅源管理部門處理后，再將結果反饋給綜合管理部門，由此形成閉環的工作流程。同時，依據上述流程，建立健全涵蓋各各環節、各個崗位的責任制度，以明確分工、確保流程運轉順暢。這里需要指出的是，新的征管運行機制的建立涉及業務重組的力度很大，必然會對基層稅務人員在觀念上造成沖擊，各級領導對此要有充分的估計，要作深入、細致的思想工作。五、要把握好加強征管的出發點

完善征管體制，夯實征管基礎是做好稅收征管的前提，也是加強征管的出發點。基礎不牢，地動山搖。因此，必須下大力氣抓好。首先，要針對當前稅收征管的制度缺陷和制度缺位，建立健全規章制度。一是建立比較完善的稅收管理員制度。要正確認識管事與管戶的關系，徹底解決過去因管事不下戶而造成的稅源管理不到位的問題。管事與管戶其實是一回事。管事離開管戶就沒有針對性；管戶不從具體事務入手就失去工作內容。二是建立科學的納稅評估辦法。要探索科學、實用的納稅評估模型，充分運用包括納稅人申報納稅資料在內的各種信息資料和數據，將分析評估與必要的檢查結合起來，深入了解納稅人納稅情況，摸清規律，發現問題，增強管理的針對性。三是建立有效的分類管理辦法。在推行稅收管理員制度過程中，要把屬地管理和分片負責有機結合起來，責任落實到人。對不同規模的納稅人，采取不同的管理辦法。對大企業和重點稅源管理，要重點監控分析；對零散稅源和個體戶稅收，要完善電腦核定定額管理；對增值稅起征點調高后未達起征點的業戶，要實施動態管理；對不同納稅信用等級的納稅人，要采取相應的管理和服務。其次，要大力推行征管資料的一戶式存儲管理。征管資料是稅務機關和納稅人雙方涉稅活動的紀錄，也是檢驗征納雙方享受權利和履行義務合法性的重要依據。實行一戶式管理，不僅能將過去散存于稅收征管各環節的征管資料，按獨立的納稅人加以歸集，使之能全面反映納稅人履行納稅義務的全貌，進而通過分析比對，找準稅收管理的薄弱環節和漏洞，采取相應的強化和彌補措施。而且，還能避免納稅人重復報送資料，減輕納稅人負擔。

六、要把握好加強征管的著力點

實施科學化、精細化管理是完善征管體制，夯實征管基礎的必然選擇，也是這次改革的著力點。所謂科學化管理就是要從實際出發，實事求是，掌握規律，運用現代管理方法和手段，提高稅收征管的實效性。所謂精細化管理就是要針對稅收征管的薄弱環節，按照精、細、深的要求，通過重組稅收業務，明確職責分工，優化工作流程，完善崗責體系，加強協調配合，努力克服大而化之的粗放式管理，不斷提高管理效能，降低征管成本。科學化和精細化是辯證統一的關系：科學化是前提，精細化是保障。有了科學化不等于就做到了精細化，達到精細化也不等于完全實現科學化。從當前我省征管工作的現狀來看，首先必須解決的主要矛盾是精細化管理問題。應該說，我們目前制定了許多制度，也還算比較科學，但卻缺乏精細化，很多的管理工作還缺乏針對性，抓得也不夠深、不夠細、不夠實，管理的效能還不高，淡化責任，疏于管理的問題還沒得到根本解決。可以說，離開了精細化，再科學的組織體系和管理制度都只是水中月，鏡中花，都只是海市蜃樓，空中樓閣。因此，我們在這次改革中，除了要規范機構設置，完善組織體系以外，更重要的還是要著力抓好精細化管理，要全面實施納稅評估和分類管理，推行稅收管理員制度，這些都是實施精細化管理的具體措施。

七、要把握好加強征管的支撐點

征管改革離不開信息化這個支撐點。在這個問題上我們必須有新的認識和定位，不能就信息化談信息化，不能一講信息化建設就趕時髦。這兩年省局比較注意這個問題，比如全省門戶網站和12366納稅服務熱線的建設，我們就沒有一窩蜂上，而是在充分調研和論證的基礎上作出決策的。今后，發揮信息化對稅收業務的支撐作用，要在應用上下功夫、作文章。當前要重點抓好現有信息資源的整合利用以及信息的互聯互通共享。內部，要加快征管2.0版管理系統、出口退稅系統和金稅工程系統三大系統整合步伐，嚴把信息數據的入口關、維護關和考核關，實現內部各管理系統信息的共享。外部，要加強與工商、地稅、海關、國庫、銀行等部門的信息互聯互通，特別是要加強四小票信息的對碰，切實堵塞管理漏洞。在強調信息化對稅收管理工作支撐作用的同時，必須認識到計算機系統的局限性，注重人機結合，不要迷信電腦。凡是電腦干不了、干不好的事項，如實地調查、案頭評估、政策咨詢等，要依靠稅務人員從實踐中積累的經驗加以判斷、處理。

八、要把握好加強征管的落腳點

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【關鍵詞】大企業 管理 實踐

一、問題和困境：誰來管理大企業？

2008年，國家稅務總局增設大企業稅收管理司，標志著我國大企業稅收管理正式起步。根據省級國家稅務局要求， 2014年，某市國稅局成立大企業稅收管理局，負責全市98戶大企業的風險監控和個性化服務。雖然總局、省局、市局三級大企業稅收管理機構已經建立，但在現行稅收管理體制下，各級大企業稅收管理機構基本相當于“大腦”，主要職責是謀劃、部署和指揮。基礎管理和風險應對等日常工作主要靠基層稅務機關和基層稅務人員來完成，基層稅務機關和基層稅務人員基本相當于“四肢”。高標準、高質量、高效率完成大企業稅收管理工作，既需要聰明的“大腦”，也需要健壯的“四肢”。但全市國稅局面臨的主要問題是：“大腦”發達，“四肢”羸弱，“誰來管理大企業”成為困擾市、縣兩級稅務機關的難題。具體來說，大企業稅收管理人力資源主要面臨“老”、“少”、“弱”三大困境。

（一）干部隊伍年齡老化。某市國稅局共有稅務干部1400人，平均年齡46歲，干部隊伍年齡老化問題突出。全系統稅務分局中，平均年齡超過50歲的有15個，占30%。從市、縣兩級稅務機關與稅務分局情況看，機關人員平均年齡44歲，分局人員平均年齡48歲，相差4歲。造成分局比機關人員年齡老化更為嚴重的原因是：由于分局職數限制，年紀輕、素質高的干部紛紛流向市、縣兩級稅務機關。最終形成目前的局面：相對年輕、充滿活力的“大腦”指揮年齡老化、羸弱不堪的“四肢”進行稅收管理，這就是大企業管理的基本現狀。

（二）管理資源嚴重不足。從2012年到2014年，某市國稅系統在人員總數基本不變的情況下，管轄納稅人戶數由45600戶增長到61331戶，增長34%，人均管戶由79戶增長為106戶，管理資源緊張問題日趨嚴重。從市、縣兩級稅務機關與稅務分局情況看，機關人員426人，占總人數的35%；稅務分局574人，占總人數的45%。這意味著全系統有35%的人員是管理層，他們不直接創造稅收收入效益和稅收管理效益，只負責“發號施令”。“動口”的太多，“動手”的太少，機關與分局人員配置不科學、不合理加劇了一線管理資源不足的困境。在管理資源整體緊張的情況下，大企業稅收管理資源難以保證。

（三）專業人才極為匱乏。與中小企業相比，大企業的稅收遵從差異、行業稅源差異和稅收風險差異決定了對大企業必須由專門人員實行專業化管理。但稅務分局管理人才極為匱乏，大部分稅務人員只具備基礎、基本管理技能，素質和能力難以承擔大企業稅收管理職責。從學歷結構看，某市國稅系統初始學歷大專以上人員，分局只占總人數的4%；機關略高，占總人數的7%。從“三師”人員看，某市國稅系統具有“三師”資格的21人，只占總人數的1.5%。在管理人才匱乏的情況下，基層一般對大企業與中小企業實行無差異管理，大企業稅收管理工作基本“淹沒”在稅收管理員的繁雜事務當中。

沖出人力資源“老”、“少”、“弱”的困境，最直接的途徑是大量增加新進人員、加快隊伍新陳代謝，這是最根本、最有效的辦法，但也是到目前為止最不現實、最不可能的“美好愿望”。在短期內管理資源現狀不可能得到有效改變的情況下，唯一的出路就是整合資源、內部挖潛，靠優化資源配置最大限度地挖掘人力資源潛力，力爭實現“無中生有”、“有中生新”。

二、探索和實踐：以機關“實體化”破解人力資源難題

（一）什么是機關“實體化”

機關“實體化”，是在機構設置不變的前提下，通過轉變機關職能、優化資源配置，把市、縣兩級稅務機關由行政管理主體轉變為稅收征管實體。一般情況下，市、縣兩級稅務機關的主要職能是行政管理和政策指導。通俗來講，只管人、管事，但不直接管戶、管稅。通過轉變機關職能，讓市、縣兩級稅務機關像稅務分局一樣承擔管戶、管稅職能，機關人員以稅收管理員的身份履行管理職責，從而把機關行政管理資源整合為稅收征收管理資源。機關“實體化”是對機關職能的再定位、人力資源的再優化，是當前加快征管模式探索、破解人力資源難題、挖掘干部隊伍潛力的初步探索和工作實踐。

（二）機關“實體化”的探索和實踐

第一步，集中優勢兵力，解決“誰來管”的問題。第二步，組建專業團隊，解決“怎么管”的問題。第三步，明確崗位定責，解決“管什么”的問題。著這些探索實踐的基礎上，逐步建立四個層級。

一是完善核心層。大企業管理局是管理的核心層。要將注冊稅務師、注冊會計師、領軍人才或人才庫成員等充實到這些崗位，而且要具有較長的基層工作經歷，基本素質、專業特長和實踐能力比較突出。崗位設置和人員分工實行“雙崗雙責”：“雙崗”，指按業務事項和行業設置雙重崗位；“雙責”，指所有成員既有分事項崗位分工，又有行業分工。大企業管理局設置四個分事項崗位：綜合管理崗、個性化服務崗、數據監控崗、風險應對崗，明確了崗位職責、工作標準和考核辦法。同時將總局、省局、市局重點聯系的重點企業和企業集團劃分為不同的行業，每個行業確定1名“聯絡員”。分事項崗位和各行業聯絡員均實行A、B崗制度，以避免“單人執法”和“空崗”現象的發生。

二是鞏固緊密層。第一，組建管理團隊。在市局機關組建數據分析、納稅評估和監督考核三個緊密型管理團隊，作為大企業管理的緊密型組織。數據分析團隊以征管部門人員為主，并集中市局機關懂技術、會分析的專業人才組成，主要負責大企業的數據監控分析，定期向各縣（市、區）國稅局及市局機關相關部門推送風險任務并對應對質量進行評價。納稅評估團隊由市局納稅評估人才庫人員組成，主要負責大企業直評。監督考核團隊由市局領導班子成員和有關科室負責人組成，主要負責對數據分析團隊和納稅評估團隊的工作成效進行考核評價。第二，組建專業團隊。在鞏固以上三個管理團隊的同時，著手組建全系統大企業稅收管理人才庫，分成十個專業化管理團隊，主要在市局大企業局的統籌協調下，對全市十大重點行業開展階段性、重要性、分事項的大企業稅收風險防控應對工作。第三，組建項目團隊。在一些重要的專項檢查中，嘗試打破科室界限，組建專業團隊。進行檢查。比如在銀行業的檢查中，就可以把稽查、大企業、所得稅、納服四個部門的精干力量組織起來，組建項目團隊。其中，稽查部門主要負責檢查企業納稅遵從問題，所得稅部門主要負責指導企業所得稅政策執行問題，大企業部門主要負責協助企業建立內控機制、防范納稅風險，納稅部門和大企業部門共同為企業搞好檢查前、檢查中和檢查后個性化服務。各個部門打破職責界限，發揮各自優勢，共同組建檢查、管理、服務“一體化”團隊，實現了對大企業的項目化、綜合性管理。

三是規范基礎層。基礎層指各縣（市、區）國稅局大企業稅收管理人員。在機關實體化探索前期，就將全市國稅系統下轄縣、市、區局的大企業稅收管理集中到一個稅務分局或者機關重點稅源管理組，實現重點稅源由重點人員進行重點管理。各縣、市、區局可以根據自己的經濟規模和稅收完成設立相應的大企業管理標準。市局大企業管理局必須要求每個單位都根據行業特點對基礎管理事項進行分類規范，并督促、指導基層單位把大企業登記核定事項、申報征收事項、發票管理事項、日常納稅服務等基礎管理工作夯實砸牢。

四是借力輔助層。根據大企業稅收服務與管理需要，邀約或外聘大專院校、行業協會、中介機構的行業專家，組成“松散型”顧問團隊，作為“輔助層”。主要是通過合作、外包等方式，開展大企業稅收管理技術手段研發和相關項目研究；協同開展稅收風險防控；合作開展大企業稅收業務培訓等。2014年，在房地產行業稅務稽查和納稅評估中，某市國稅局就試行引入會計師事務所服務作為輔助手段，取得明顯成效。要加快完成購買中介服務項目招標，以“政府掏錢、稅務使用”的方式進行規范化運作，使“外腦”助稅制度化、常態化。

三、建議和設想：建立分層級、專業化大企業稅收管理體系

一是層次不對等。目前，大企業稅收基礎管理工作主要由基層征收單位負責。由于征納雙方機構層次不對等，導致管理工作存在諸多困難，“管不住”、“管不了”、“管不好”等問題時有發生。

二是信息不對稱。大企業稅收管理成效在很大程序上取決于對企業信息資源的掌握。因不具備大企業財務軟件專業知識，大企業信息基本來源于相對封閉的內部系統，對大企業第三方信息掌握不多。

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關鍵詞：稅收征管；集中征收

“九五”期間，浙江省國稅系統緊緊圍繞“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的稅收征管新模式建設要求，堅持“探索、實踐、創新”的精神，沿著實現縣市為單位集中征收這一主線，解放思想，實事求是，征管改革取得了突破性進展，初步形成了浙江國稅的發展優勢。進入二十一世紀，按照總局融會貫通地做好依法治稅、從嚴治隊、科技加管理的新要求，立足浙江國稅實際，再次提出以信息化建設為突破口，建立以市地為單位集中征收的稅收征管體制建設的新目標，積極、穩妥地開展試點和探索。

一、以縣市為單位集中征收改革的簡要回顧

在“九五”期間的后三年，浙江省國稅系統全面開展了以縣市為單位集中征收為主要特征，以規范稅收執法、提高行政效率、降低稅收成本、優化干部素質為主要內容的征管改革，構建了具有浙江國稅特色的“一項制度、四大體系”稅收征管格局，在縣市范圍內基本實現了總局提出的征管新模式的要求。

1.建立了納稅人自行申報納稅制度基本實現了由稅務機關上門收稅向全面實行以納稅人上門申報、郵寄申報、電子申報、電話申報等多種申報方式組成的自行申報轉變。在稅款繳庫方式上，基本實現以預儲賬戶納稅為主的納稅方式。2001年，全省68萬戶納稅人中，采用電子申報的納稅人已達189524戶，其中使用網絡申報78472戶，電話申報111052戶；通過“稅銀聯網、實時扣款”方式繳庫的納稅人已達553194戶。

2.建立了“一體兩翼”的集中征收體系浙江省國稅系統在縣市區域內撤并了所有的基層稅務所（分局），建立征收、管理、稽查局。統一設置辦稅服務廳（或少數延伸辦稅服務窗口），全省、國稅基層征收機構（場所）已從1995年的748個，減少到2001年的79個（其中征收局58個，延伸申報點21個）。系統人均征收稅款從1996年的88萬元上升到2001年的228萬元。

3.建立了監督機制健全的一級稅務稽查體系全省各級稽查局專職稽查人員已占干部總人數的30%.實現稅務稽查選案、檢查、審理、執行四個環節的內、外分離，即選案由選案協調小組（辦公室設在征管部門）為主，涉稅案件審理實行案件審理委員會（辦公室設在法規部門）和稽查部門兩級審理。規范了稅務稽查行為，加大了打擊涉稅違法犯罪活動的力度。

4.建立了以計算機網絡為依托的稅收監控體系實現縣市為單位的集中征收，計算機依托作用得到加強。省、市、縣三級DDN主干網全面建成。浙江國稅稅收征管信息系統（簡稱ZT97）全面推廣，“金程工程”穩定運行，提高了稅收征管的監控能力和干部的計算機應用水平。

5.建立了稅務機關和社會中介組織相結合的稅收服務體系通過脫鉤、整頓改制稅務中介機構，完善稅務機關和社會中介組織相結合的稅收服務體系。2001年，通過社會中介組織申報已達112547戶，納稅人滿意，社會中介組織也得到了發展。按照總局文明辦稅八公開的要求，在全系統統一推行政務公開，建立稅前、稅中、稅后的義務納稅輔導與服務體系。

以縣市為單位集中征收的改革，實現了浙江國稅稅收征管改革的“第一次跨躍”，為我省國稅系統“依法治稅、從嚴治隊”提供了體制和機制上的保障。

二、以市地為單位集中征收改革的探索

浙江國稅系統在全面實現以縣市為單位集中征收以后，針對主要稅源集中在縣市城區、基層征收機構相對集中、稅收征管信息化程度較高的實際，在提高稅收征收集中度方面進行了有益的探索。

（一）以市地為單位集中征收改革的試點

1.以市地為單位集中征收改革的提出。以縣市為單位集中征收的稅收征管形式，與以往征管體制相比優越性明顯，是跨越式的一大進步。但是，我們在總結以縣市為單位集中征收改革所取得成效的同時，展望當今世界信息和網絡技術的發展，展望未來的國稅征管工作，特別是與總局新時期工作要求相比，仍有不少缺陷。這體現在以下四個方面：

一是制約稅收征管信息化的進一步發展。主要表現在縣市局需根據數據量配置不同檔次的小型機、服務器，投入較大，電子申報、銀稅聯網以及跨部門采集信息的接口比較分散，系統與數據的安全性不容樂觀，在征收能力和納稅評估方面缺乏可比性，公平稅負的范圍和程度受到限制。二是稅務行政效率有待提高。實行以縣市為單位集中征收以后，基本形成了小機關、大基層的格局，但由于受傳統管理思維的影響，基層征收局、管理局和稽查局的內設機構、工作流程和服務窗口設置帶有機關化的趨向。工作環節從經辦人、征收或管理局工作部門、局長，到縣市局機關科室、縣市局長等，職能迭加，制約了稅務行政效率的進一步提高。三是稅務行政管理有待規范。以縣市為單位集中征收，稅收執法基本得到規范。但稅收行政管理信息化程度不夠高，人、財、物的管理仍相對獨立和分散，且信息不夠透明，有待進一步完善。四是納稅服務有待加強。需要統一規范和簡化辦稅程序，同時在網絡支持下，征收管理工作如何拓展服務領域、深化和完善管理措施，達到服務優化、管理強化的目的，在樹立國稅新形象等方面需要努力和完善。

2.以市地為單位集中征收改革的試點和改革方案的形成。按照省局提出的以市地為單位集中征收改革的思路，2001年初，衢州市局、麗水市局根據經濟薄弱地區稅源相對集中在縣城的特點，率先開展了以市地為單位集中征收改革的試點。2001年7月省局在衢州市召開全省國稅系統市地局長會議，對試點工作情況進行了總結交流，圍繞在市地范圍內實行稅款集中征收、信息集中處理、人財物集中統一管理進行了深入的探討，在肯定試點工作的基礎上，作出了擴大試點范圍的部署。會后，嘉興市局以試點單位的經驗為基礎，結合本地國稅工作的實際，在深入調查研究的基礎上，對以市地為單位集中征收的市局、縣局機構設置、職能分工、人員配備以及征收、管理、稽查工作協調等方面提出了進一步完善的方案。2001年10月，湖州、金華、舟山等市局也著手進行以市地為單位集中征收的準備工作。2001年12月，省局再次召開由省局領導班子成員、部分市地局主要領導、省局有關處室負責人參加的座談會，專題研究以市地為單位集中征收改革的有關問題。通過認真的討論和分析，會議進一步統一了思想、明確了目標，對以市地為單位集中征收方案中的機構設置、人員配備、職能調整、權限劃分、人財物管理等方面進行了深入的論證，提出了全面建立以市地為單位集中征收的新型稅收征管和行政管理體系總體目標，從而為在全省范圍內實現以市地為單位集中征收的稅收征管改革奠定了基礎。

（二）以市地為單位集中征收改革的主要內容

以市地為單位集中征收征管改革的總體目標是：建立以市地為單位“信息數據集中處理，稅款集中征收，稽查相對集中以及人、財、物集中統一管理”的新型稅收征管和行政管理體系。

1.在集中征收上，按照“稅收監控在省局、稅款征收和納稅信息處理在市地局、稅收管理在縣市局”的要求，市地局設一個征收局，負責全市地稅收征收業務的管理和指導，在各縣市局設辦稅服務廳。縣市局按管理為主的功能調整內設機構，負責辦理所屬納稅人的有關涉稅事項。

2.在信息化建設上，采用以市地為單位數據集中分布模式，數據庫建在市地局，全市各單位在一個數據庫下開展稅收征管業務處理工作。

3.在干部的管理上，縣市局局長、黨組書記的任免、新增人員錄用和外系統人員調入應報經省局同意，縣市局中層正職干部的任免應報經市地局同意；同時為體現集中征收、分類管理、重點稽查的要求，管理、稽查、征收系列人員大致按基層干部的5：3：2比例配置。

4.在財務管理上，市地局實行財務統一管理，總賬建在市地局，各縣市局作為基本核算單位。統一核算，統一工資標準，獎金分檔核定。全市地固定資產由市地局統一協調管理和調劑使用，其登記、建賬、核算、管理由縣市局負責，大宗物品由市地局公開招標、集中采購。

5.稅務稽查的相對集中。市地局稽查局負責組織實施專項檢查及市地局以上收到的舉報案件的查處，對縣市局查處涉稅金額超過規定標準的案件派員參與查處，并負責審理。

（三）基層征管機構設置

1.市地局機構設置市地局設1個征收局、1個稽查局，按建制區設管理局，市局內設機構按總局關于機構改革的要求設置。

2.縣市局機構設置縣市局內設機構調整為：辦公室、稅政法規科（股）、管理科（股）、計統征收科（股）、人事教育科（股）、監察室；直屬機構調整為：稽查局、進出口稅收管理分局（根據條件設立）、涉外稅收管理分局（根據條件設立）；事業單位為：信息中心、機關服務中心（根據條件設立）。

3.縣市局內設機構的主要職能

（1）辦公室：制定年度工作計劃及長遠發展規劃；處理局機關日常政務，起草和審核有關文件和報告；編制稅務經費的年度預、決算和全局的財務管理。

（2）稅政法規科（股）：負責貫徹執行上級制定的各項稅收政策、法規；負責增值稅、消費稅、金融保險業營業稅和中央企業所得稅、儲蓄存款利息所得稅的征收管理和稅政業務；負責增值稅專用發票、防偽稅控系統實施和管理工作；負責對稅收法律法規執行情況的監督、檢查、過錯責任追究，辦理稅務行政訴訟、行政復議和縣局案件審理委員會日常工作。

（3）管理科（股）：負責對所轄區域內納稅人的專業管理工作。組織實施綜合性稅收征管法律、法規和規章制度，研究制定有關稅收征管制度和辦法；指導稅務登記、征管質量考核、納稅申報和稅收資料的管理；負責納稅人稅務登記的認定和管理、核定申報方式和納稅定額、納稅評估、發票管理、減免抵緩退稅審批、零散稅收征管。

（4）計統征收科（股）：負責貫徹落實稅收計劃；負責匯總、編制稅收計劃、會計、統計數據；負責稅收票證的管理工作；負責申報受理、稅款的征收、解繳、入庫和計劃會計、統計分析；負責辦稅服務廳的各項涉稅事宜。

（5）人事教育科（股）：負責執行人事管理制度；負責機構、編制、任免、調配、勞動工資、專業技術職務等干部人事管理工作；負責機關黨務、思想政治工作、基層精神文明建設；負責教育培訓管理和組織實施；負責離退休干部的管理和服務工作。

（6）監察室：負責本系統的紀律檢查和行政監察工作；負責黨風廉政建設和行風建設；查處干部職工違法違紀案件。

（四）CTAIS的全面應用，為以市地為單位集中征收提供了技術支撐

根據總局關于加速信息化建設推進征管改革的意見和稅務管理信息系統一體化建設的要求，從2001年6月份開始，全省國稅系統集中人、財、物推廣CTAIS，歷時四個月，至2001年9月底，全省國稅系統所有市地局CTAIS全部成功上線運行。啟用申報征收、管理服務、發票管理等十二個CTAIS主要功能模塊，成功辦理了稅務登記、納稅申報、稅票開具和稅收計會統等多項業務，系統運行基本平穩。在推廣CTAIS的過程中，我們把數據庫建在市地局，縣市局所有的稅收業務通過寬帶網與市地局小型機相連接，從而實現以市地為單位信息的集中處理，也為全面推行市地為單位集中征收的征管改革提供了技術上的保障，實現了浙江國稅稅收征管改革的“第二次跨躍”。

三、以市地為單位集中征收改革的成效

通過一年半的試點和推廣，到2002年6月底，全省10個市地局已全面實行以市地為單位集中征收，從目前的情況看運行基本正常，成效也比較明顯。

（一）進一步實現了稅收執法權的上收、分解、制約和規范實行以市地為單位的集中征收，市地局征收局負責全市稅收征收業務的管理和指導。市地局執行上級各項稅收征收管理措施時，加強了協調和指導，確保了業務流程、操作規程的統一，以及與CTAIS的有效銜接。在全市地范圍內統一實行征收和專項檢查，納稅人屬地管理，基層稅收管理的執法權全部上收到縣市局，征收和檢查等執法權限逐步上收到市地局，執法主體的數量大大減少，實現了以市地為單位稅收執法權的分解和制約。隨著市地局CTAIS操作權限的統一設置，征管業務流程的逐步統一，稅收征管措施的統一落實，大要案案件檢查的統一安排、統一實施、統一處罰標準，使得稅收政策、執法口徑、操作程序在一個市地范圍內基本統一和規范，執法的隨意性得到有效遏止。同時，規范執法也促進了稅收收入的快速增長，我省國稅系統稅收收入在“九五”期間1997年、1999年以及2000年跨上200億元、300億元、400億元、500億元四個臺階，2002年又跨上了600億元的臺階，全省國稅共組織收入688.17億元。加上海關代征和車輛購置稅，全省國稅總收入達到869億元。

（二）為稅收征管信息一體化打下了扎實的基礎實行以市地為單位的集中征收，將信息處理的主機集中到市地局，并按雙機備份的網絡安全要求配置硬件設備，實現了以市地為單位的數據集中分布模式。同時對全省的網絡進行增容改造，省局完成了到杭州市局100兆、到其他各市地局8兆的網絡傳輸能力，市地局完成了到縣市局2兆的網絡傳輸能力，以滿足以市地為單位數據集中和各地與省局交換數據的需要。這一數據分布模式，把信息處理的支點放在市地局，一方面統一在市地局設置電子申報、銀稅聯網以及跨部門采集信息的接口，系統與數據的安全性大為改善；另一方面使系統現有的物質、人力資源得到合理調配，也為將來把信息處理的支點放到省局提供了經驗和準備，而且與總局提出的稅收征管信息化中、長期發展規劃基本吻合。

（三）有效地精簡了機構，提高了工作效率實行以市地為單位的集中征收，徹底改變了以縣市為單位集中征收時內設機構層迭的格局，內設機構工作人員在辦稅窗口直接面向納稅人，工作環節大為減少。在現有信息處理和網絡技術的支持下，使縣市局稅收征管業務從縱向分層分級處理，向橫向同層同級處理轉變。管理層次由原來的經辦人、征收或管理局工作部門、局長、縣市局機關科室、縣市局長等5個環節減少到目前的經辦人、縣市局機關科室、縣市局長等3個環節，既實現了專業化分工，又解決了縣市局與各管理機構在稅收管理中“兩張皮”的問題，有效地提高了稅收工作的效率。

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關鍵詞：注冊稅務師；政府購買服務；政府采購；共生；涉稅服務；涉稅鑒證；公私伙伴關系；行政執法

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）02-0060-03

一、注冊稅務師行業發展現狀

我國注冊稅務師（以下簡稱“注稅”）行業自20世紀80年代產生以后，經過近30年的發展，無論是從業人員、經營收入還是社會影響均取得了長足進步，截至2011年底全國注稅行業總從業人數90 107人，執業注冊稅務師總人數34 246人，實現經營收入總額97.33億元①。但面對著會計師事務所、律師事務所和財務咨詢管理公司的激烈競爭，其發展現狀及前景不容樂觀。

首先，注稅行業執業范圍狹窄。根據《注冊稅務師資格制度暫行規定》和《注冊稅務師管理暫行辦法》的規定，注冊稅務師的業務范圍可以分為涉稅服務業務和涉稅鑒證業務。涉稅服務業務包括：代辦稅務登記、納稅和退稅、減免稅申報、建賬記賬，增值稅一般納稅人資格認定申請，利用主機共享服務系統為增值稅一般納稅人代開增值稅專用發票，代為制作涉稅文書，以及開展稅務咨詢（顧問）、稅收籌劃、涉稅培訓等。涉稅鑒證業務包括企業所得稅匯算清繳納稅申報鑒證，企業稅前彌補虧損和財產損失鑒證，國家稅務總局和省稅務局規定的其他涉稅鑒證業務。其中涉稅鑒證實行市場準入制度，需要鑒證主體資格特定；而執業范圍更為廣泛、技術含量更高的涉稅服務業務沒有限定也不可能限定服務的主體資格，其他中介服務機構如會計師事務所、審計事務所、財務咨詢管理公司甚至某些律師事務所也在承接此類業務，注稅行業執業范圍受到壓縮。

其次，注稅行業執業環境不佳。隨著市場經濟的發展和現代納稅服務體系建設的深入，納稅人數量的激增、稅收收入總量的飆升，經濟活動和稅收制度日趨復雜，與稅務管理人員、經費等資源的低增長之間的矛盾日益凸顯，稅務管理人員不足以應對經濟形勢的變化。同時長期以來的稅務專管員制度“培養”了納稅人對稅務機關和稅務人員的依賴。這種依賴一方面導致了稅務機關執法行為的錯位，疲于應付本應由納稅人完成的日常事務；另一方面淡化了納稅人的稅法意識、權利意識。當納稅人的合法權益遭受損害時，“公關”成為其維權的主要途徑和手段，而更為專業的注稅服務被輕視甚至忽視，致使注稅行業市場需求不足、社會認知度低、執業環境不理想。

另外，由于注稅行業法定業務缺乏、執業范圍狹窄，使得相當一部分稅務師事務所業務工作量不飽和、不均衡，業務淡旺季現象嚴重。企業所得稅匯算清繳期間業務較多、人員相對缺乏，而其他時間則由于業務較少、人員相對富余，加大了注稅行業的執業成本，影響了注稅行業的經濟效益，也在一定程度上制約了注稅行業的發展。

二、稅務機關購買注稅服務的依據

注稅行業狹窄的執業范圍、激烈的行業競爭、業務收入增長的壓力迫使稅務師事務所不得不另辟蹊徑，拓展市場業務空間，培育新的業務增長點。2008年8月國家發改委等九部委聯合下發的《關于印發規范行業協會、市場中介組織服務和收費行為專項治理工作的實施意見的通知》（發改產業【2008】2351號）中“建立政府購買行業協會和市場中介組織服務的制度”的規定為稅務機關購買注稅服務、拓展注稅業務范圍提供了契機。

所謂稅務機關購買注稅服務是指各級稅務機關或其他行政主體，為了履行公共管理和社會服務職能，提高資源配置效率，使用財政性資金依法購買稅務師事務所提供注稅服務的行為，是政府購買服務的組成部分，也是稅務機關降低稅收征管成本、提高征管效率的主要舉措。政府購買服務是源于西方的一項社會福利制度改革措施，英國政府于20世紀70年代提出了公私合作、政府購買、提倡競爭的公共服務供給模式。這一改革舉措自實施以來對社會服務領域產生了深刻的影響，提高了政府公共管理的效率，逐漸成為西方國家提供公共服務的一種主要方式。

（一）稅務機關購買注稅服務的理論依據

新制度經濟學認為，“市場”和“政府”都是資源配置的制度安排，二者本無優劣之分，無論何種制度安排，其目的都是為了提高資源配置效率，避免“市場失靈”或“政府失靈”而造成的效率損失。政府是市場經濟體制中的重要組成部分，其配置資源也并不完全因為市場失靈，它們之間是一種互補而非替代關系。一般而言，私人物品效用邊界清晰，易于由市場提供，公共物品的非競爭性和非排他性決定了其應該由公共部門提供，但一種物品的公共部門提供并不意味著必須由公共部門生產。公共物品的提供方式有兩種模式：一是政府生產、政府供給，二是市場生產、政府供給。公共物品的公共生產還是私人生產取決于公共物品提供的有效性，由于私人部門與公共部門的管理不同，私人部門具有天然降低交易成本的機制和動力，因而有利于降低成本、提高效率；但出于對于經濟效益的過分追求，往往會偷工減料，造成所提供物品的質量低劣。而公共部門則恰恰相反，其對成本的控制、利潤的考核等，缺乏監管的動機，因而存在腐敗、浪費和效率低下的問題。事實上在美國有37%的消防服務、23%的圖書館、48%的公交服務是由私人企業承包的。②

雖然人們所消費的物品有公共物品和私人物品之分，但由于技術條件和市場環境的變化，二者的劃分也不是絕對的，當技術的進步和市場環境的變化使某些物品不再完全具備非競爭性和非排他性的特點，而被稱為混合物品。混合物品，其非競爭性和非排他性特征相對較弱，若完全由政府提供則會導致過度消費，使得擁擠成本增加，導致“政府失靈”；反之，若完全由私人提供，又會造成市場的壟斷價格，導致“市場失靈”，最終招致效率損失或社會福利損失。

注稅行業是“既服務于納稅人又服務于國家，具有涉稅鑒證與涉稅服務雙重職能的社會中介行業”③，所提供的涉稅服務具有公共物品和私人物品的雙重特性，屬于混合物品。稅務機關購買注稅服務是醫治其“政府失靈”和“市場失靈”的一種選擇，即稅務機關繼續保留公共服務投資主體的角色，由稅務機關制定注稅服務的產品質量標準，購買并提供注稅服務，以克服市場失靈；但將服務的生產責任通過合同形式交給獨立的稅務師事務所，有效降低服務成本、提高服務質量和摒棄官僚現象，以克服政府失靈。通過這種稅務機關與稅務師事務所的公私伙伴關系（PPP），提高稅收征管效率、促進和諧征納關系的構建、拓展注稅業務范圍、提升注稅執業水平、實現資源的優化配置。

（二）稅務機關購買注稅服務的政策依據

政府購買服務自20世紀90年代進入我國以后，在很多城市進行了有益的探索和實踐，1994年深圳的園林綠化管理模式改革、1995年上海市羅山市民休閑中心的托管、1997年浙江的政府采購辦法開創了政府購買服務的先河。進入21世紀以后，上海、四川、重慶、河南等地稅務機關也對政府購買注稅服務進行了有益嘗試。

為了規范政府購買服務行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，我國于2002年就頒布實施了《政府采購法》，其中第二條規定：“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。所以政府購買服務屬于政府采購的創新形式，適用于《政府采購法》。國家稅務總局于2006年在《關于印發〈“十一五”時期中國注冊稅務師行業發展的指導意見〉的通知》（國稅發【2006】115號）中明確提出：開展以政府采購購買稅務師事務所服務模式的可行性研究和積極探索以政府采購及向社會招標的方式購買稅務師事務所服務的模式。

三、稅務機關購買注稅服務的模式選擇

（一）政府購買服務的模式

一般而言，政府購買服務有四種模式：第一，依賴關系的非競爭模式，即服務供應主體在很大程度上依賴于政府，或者說是政府行政職能的延伸，所提供的公共服務是政府直接指派的一項任務，服務供應主體與政府的這種依賴關系決定了政府購買服務不存在競爭機制，只有市場所謂的購買機制。第二，依賴關系的競爭模式，即服務供應主體在很大程度上依賴于政府，或者是政府行政職能的延伸，但為了提高服務質量和效率，政府在購買服務過程中引入了其他市場主體，該服務供應主體在承接政府委托時應遵循市場原則，與其他單位或組織實行公平競爭，同等條件下該供應主體具有優先權。第三，獨立關系的非競爭模式，即服務供應主體與政府是相互獨立的，其存在并不依賴于政府，但是由于所提供服務的特殊性，在提供社會服務時不是基于市場競爭原則，而是通過與政府的良好關系，甚至是直接溝通的關系，由政府將一些服務項目直接委托給他們。第四，獨立關系的競爭模式，即服務供應主體與政府是相互獨立的，在社會服務的供給中依據市場原則，實行招投標機制，公平競爭、優勝劣汰。這是政府購買服務模式中的一種比較成熟的模式，也是比較符合國際慣例的一種做法。

（二）稅務機關購買注稅服務的模式選擇

稅務機關購買注稅服務的模式選擇取決于注稅服務的供應主體——稅務師事務所與購買主體——稅務機關之間的相互關系以及注稅服務的特殊屬性。根據國家稅務總局《關于印發〈清理整頓稅務行業實施方案〉的通知》（國稅發【1999】145號）的規定，所有稅務師事務所已與稅務機關在編制、人員、財務、職能、名稱等方面徹底脫鉤，成為自主經營、獨立核算、自負盈虧的市場主體。即稅務師事務所與稅務機關之間是一種獨立關系，在服務供應過程中應遵循市場原則，實行招投標制度，公平競爭、優勝劣汰。稅務機關購買注稅服務的這種獨立關系的競爭模式，并不意味著稅務機關放棄對供應主體的資格審查、對注稅服務質量的監管。鑒于注稅服務具有涉稅鑒證和涉稅服務的雙重職能，為了保證注稅服務質量，在稅務機關購買注稅服務時應實行市場準入，市場只對具備相應資質的中介機構開放，不具備相應資格的中介機構不能成為注稅服務供應主體。

四、稅務機關購買注稅服務應注意的問題

（一）稅務機關購買注稅服務與政府采購的關系

稅務機關購買注稅服務屬于政府采購的創新形式，在運作方式上與政府采購具有相似之處，但二者也存在著顯著的差異：首先，政府采購只涉及兩個基本當事人——采購主體和供應主體，而稅務機關購買注稅服務涉及三方基本當事人——服務購買主體、服務供應主體和服務對象，其中服務對象在稅務機關購買注稅服務中發揮著接受服務、評判服務的作用；其次，政府采購所購買的商品和服務供政府自己使用，受益者是政府自己，而稅務機關購買注稅服務主要購買的是應由政府為納稅人提供的各種服務行為，受益者包括第三方當事人——服務對象，同時也包括政府自身，因為通過購買服務有利于稅務機關從煩瑣的日常事務中擺脫出來，形成“小政府、大社會”格局，提高稅務管理的行政效率。

（二）稅務機關購買注稅服務中的角色定位

稅務機關購買注稅服務是利他和公益的，是為了更好地履行稅務管理與納稅服務職能。依據現行的稅務管理體制，稅務機關既是稅務管理服務活動的提供者，也是評定稅務管理服務活動優劣的當事人，這種既充當“運動員”又充當“裁判員”的不合理現狀很難維護稅務管理相對人的合法權益。通過購買注稅服務，稅務機關將特定的服務項目交給市場，不再是特定服務的生產者，由注稅服務的服務對象來評判注稅服務的優劣，稅務機關只以“管理者”和“裁判員”的身份置身于稅務管理之中，制定注稅服務的標準、評判介稅服務的執業水準、監督注稅服務合同的執行。

（三）稅務機關購買注稅服務要實現三方互惠共生

共生原意是指由于生存的需要，兩種或多種不同種屬的生物間在同一環境中相互依存、共同生活。④共生既是一種生物現象，也是一種社會現象，還是一種經濟現象，共生按照行為方式可分為寄生、偏利寄生和互惠共生。稅務機關購買注稅服務是稅務機關使用財政資金，制訂服務質量標準、下達任務、定期評估，但不直接參與或干預服務；稅務師事務所按照稅務機關的要求承接服務，接受稅務機關的監管與驗收，以優質的服務贏得稅務機關及納稅人的信任，爭取以后的任務。稅務機關購買注稅服務對購買主體——稅務機關而言提高了行政執法效率、提升了稅法的遵從度；對供應主體——稅務師事務所而言拓展了其業務范圍，培育了新的業務增長點，實現了可持續發展；對服務對象——納稅人而言培養了其納稅意識和權利意識，維護了其合法權益。所以稅務機關購買注稅服務，實現了稅務機關、稅務師事務所以及納稅人三方的互惠共生。

（四）稅務機關購買注稅服務的邊界界定

稅務行政管理是法律賦予稅務機關的行政職能，既不能放棄、也不可轉讓，購買注稅服務只能是稅務行政管理的有益補充，而不能替代稅務機關的行政執法。所以稅務機關購買注稅服務應以提高稅務管理效率、降低稅務管理成本為原則，合理界定稅務機關無償服務與稅務師事務所有償服務之間的邊界，理清稅務機關依法行使行政職能與購買注稅服務之間的“路”“橋”關系。同時鑒于稅務機關執法行為的特殊性及其財政經費的有限性、注稅服務能力的不足以及稅務機關和納稅人需求的不同，稅務機關購買注稅服務項目應分層次、分階段推進。在日收管理過程中需要納稅人自行完成并提交中介機構鑒證證明的，如資產損失企業所得稅稅前扣除鑒證證明、企業所得稅加計扣除鑒證證明、企業所得稅匯算清繳鑒證證明、土地增值稅清算鑒證證明等，由企業自行付費購買。為了彌補稅務機關行政執法行為的不足，應由稅務機關行使的部分職責，如大企業稅務風險管理、稅源專業化管理、重點稅源企業專項分析檢查、特別納稅調整、年終企業所得稅匯算清繳后退抵稅款事項審核、貨運企業自開票納稅人資格認定及年審、納稅評估審核等，由稅務機關付費購買。

注釋：

①數據來源：中國注冊稅務師協會：http：//。

②轉引自哈維·S·羅森、特德·蓋亞：《財政學》（第八版），中國人民大學出版社2009年版，第55頁。

③《關于進一步規范稅收執法和稅務工作的通知》（國稅函【2004】957號）。

④王松：《基于共生理論對政府購買服務的實踐性反思——以湘川情社會工作服務中心為例》，《社會工作》，2010年第4期（下）。

參考文獻：

[1]哈維·S·羅森，特德·蓋亞.財政學（第八版）[M].北京：中國人民大學出版社，2009：9.

[2]馮俏彬，郭佩霞.我國政府購買服務的理論基礎與操作要領初探[J].中國政府采購，2010，（7）.

[3]錢振偉，等.商業保險參與社會保險體系建設的理論與實踐研究：基于政府購買服務視角[J].經濟學家，2011，（1）.

篇10

論文內容提要：本文回顧了我國10多年稅收管理改革實踐，在解析主要存在問題的基礎上。分別提出了稅收管理理論創新、技術創新、組織創新和制度創新的基本思路及對策措施，以加-陜實現傳統稅收管理向現代稅收管理轉變。

伴隨著新稅制的實施和稅收征管改革的不斷深人，我國稅收管理取得了歷史性的進步。但是。稅收管理中一些深層次的問題和矛盾，還沒有得到根本解決，特別是加人WTO后，傳統的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰，迫切要求加快稅收管理的改革創新，實現傳統型管理向現代型管理轉變。

一、稅收管理的理論創新

理論創新是社會發展和變革的先導。創新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長期以來，我國對稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發展遠遠落后于稅收改革與發展的實踐，也落后于其他一些重要社會科學領域。

我國稅收征管改革摸著石頭過河走了10多年。稅收征管改革從一開始就缺乏科學的理論準備和理論指導。稅收征管改革基本上是憑經驗和直覺進行。在解決改革出現的新情況和新問題中徘徊。無論是20世紀80年代末，進行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實施后，對傳統專管員制度全面改革，所形成的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，以及進人21世紀后，采取科技加管理措施，以信息化推進專業化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準備不足的情況下進行的，未能從理論上對稅收管理改革目標體系進行深人系統地研究，在科學把握稅收管理的本質、規律、原則等基本理論問題的基礎上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅強有力的理論指導。因此，在改革的目標方向上，缺乏準確清晰的定位。目標設計缺乏系統論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對征管改革的方向經歷了反復探索和較長時間的認識過程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導思想，沿著職能劃分的思路。把分權制約過多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對以納稅人涉稅事項為主要管理對象的稅收征收管理和以征稅機關、征稅人為主要管理對象的稅收行政管理作為改革的整體進行系統設計，忽視人力資源的配置管理和開發利用；在改革的進程上，對不同地區制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進度不一。帶來征管業務的不規范、信息技術應用的不統一。由此導致稅收管理改革走了一些彎路，浪費了不少人力、物力和財力，增大了改革成本。

當然，稅務部門在改革實踐中也進行了一些理論探索，但主要還是停留在對改革方案的修修補補。疲于尋求解決具體問題的措施上，缺乏在稅收管理改革實踐基礎上理論創新的自覺性和主動性。要解決稅收管理改革中的問題和矛盾，加快建立現代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創新稅收管理理論。

推進稅收管理的理論創新，首先要轉換傳統稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實踐中進行稅收管理的理論探討，善于總結經驗教訓，把成功的經驗系統化、理論化；其次，要注意研究借鑒當代西方公共管理理論和工商管理領域發展起來的管理理念、原則、方法和技術，結合我國稅收管理的實際，創造性地加以吸收和運用，形成適合中國稅收管理特點的新思想、新方法、新體系，并在指導稅收管理改革實踐中加以豐富和發展；還要注意不斷研究稅收管理的內在規律、原理和發展趨勢，善于抓住揭示稅收管理內在客觀性的發現性認識，創造稅收管理科學的前沿理論。通過尋求稅收管理理論突破與創新，推動稅收管理的組織創新、技術創新和制度創新。徹底改變我國稅收管理改革目標不明、方向不清的被動局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實現傳統稅收管理向現代稅收管理的根本轉變。

二、稅收管理的技術創新

科學技術是稅收管理發展的重要推動力量。創新稅收管理離不開現代科技手段的支撐。信息化是當今世界經濟和社會發展的大趨勢。信息技術的迅猛發展，對稅收管理正產生著革命性的影響，為創新稅收管理開拓了廣闊的發展空間。創新稅收管理技術，以信息技術和通迅技術為基礎，實現稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質量和效率，實現稅收管理現代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國稅收管理信息化經歷了從無到有、從人腦到電腦、從單機運作到網絡運行的歷史性跨越，信息技術對稅收管理的支撐作用日益顯現，稅收管理技術有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購置相當數量和一定檔次的計算機技術裝備，與應達到的應用程度和應用效果仍有相當差距。在推進稅收信息化建設過程中存在著不少問題，突出表現在稅收信息化建設缺乏總體規劃，軟件開發應用雜亂無序，信息系統平臺不統一，數據處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監控能力不強，導致高技術與低效率并存，高成本與低產出共生，造成人財物的極大浪費。對此，我們應當認真總結和吸取過去在稅收信息化建設中留下的深刻教訓，從戰略高度推進稅收管理的技術創新，加強對信息化建設工程組織學的研究，克服盲目性和隨意性，加強對稅收管理技術的理論研究和應用研究，徹底改變機器運作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網絡技術的潛在效能。

創新稅收管理技術，實現稅收管理信息化，是科技與管理相互結合、相互促進，推動稅收管理發展，實現稅收管理現代化的過程。目的是要使人工管理與機器管理組成的整個管理體系效能最高。實現稅收管理的技術創新，推進稅收管理信息化應突出四個重點：

其一、堅持按照一體化原則，遵循“統籌規劃，統一標準，突出重點，分步實施，保障安全”的指導思想，進一步完善優化信息化建設的總體方案和具體規劃，逐步實現業務規程、硬件配置、軟件開發、網絡建設的一體化，在稅收管理信息化建設整體推進上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰略上突破傳統觀念和管理方式的束縛，適應現代信息網絡技術發展的要求，實現技術創新與管理創新的互動，在現代技術和科學管理有機結合上求得新突破。通過稅收管理的技術創新，改造管理流程，重組職能機構，變革管理方法，優化資源配置，規范權力運行，把整個稅收管理工作有機地聯系和帶動起來，形成上下級之間、同級之間的互動響應機制，構建起與信息技術發展相適應的管理平臺。

其三、利用先進的通訊和網絡技術，建立多層次有針對性的稅收服務技術體系。一方面大力推進網上申報、電話申報、磁盤申報、銀行卡申報等多種電子申報方式，大力推進稅、銀、庫聯網，實現納稅申報和稅款征收信息的網上流轉，最大限度方便納稅人及時快捷申報納稅，為實現集中征收奠定基礎。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規、涉稅事項的計算機管理系統，包括提供電話自動查詢和人工查詢系統，電子化的自動催報催繳系統；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規信息，向特定納稅人進行有針對性的納稅輔導。利用互聯網提供稅收法規查詢，與納稅人溝通交流，實行網上行政，網上辦理涉稅事項，接收對偷稅違法行為和稅務人員廉政問題的舉報、投訴等等，使信息技術在方便納稅人，提高辦稅質量和效率，降低稅收成本方面發揮重要作用。

其四、以先進的信息技術和網絡技術為依托，把稅收管理全過程納入完整、統一、共享的信息系統，實施全方位的實時監控。一是建立高度集中的數據處理系統。在統一數據結構和標準的基礎上，逐步實現征收信息向地市局和省局集中，進而再向省局和總局兩級集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫操作的規范度，實現數據管理效率和質量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點的稅源稅基監控系統。從信息經濟學角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實施有效管理。因此，在加強納稅申報信息采集管理的同時，要加快與工商、銀行、技術監督、海關、公安等部門的信息交流和共享，以增強稅務機關獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點的管理流程控制系統。在將稅收管理全過程納入計算機管理系統的基礎上，利用信息技術控制業務處理流程，減少自由裁量的環節和幅度，落實行政執法責任，參與稅收管理質量的控制和改進，實現對執法行為的監督制約，使稅收管理全過程每個環節責職、每個權能行使、每項工作績效，都能通過網絡透明地呈現在管理決策平臺上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創新

稅收管理機構是根據履行國家稅收職能需要，圍繞稅收行政權力設置、劃分和運行而形成的組織體系。設計科學的稅收管理組織結構是有效實施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結構是否合理，直接關系到能否履行好國家稅收職能，能否為納稅人提供優質高效的納稅服務，影響到稅收管理質量和效率的高低。

回顧我國稅收征管改革歷程，有關方面一直在尋求建立一個科學高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開對征管組織機構的撤并調整，特別是新稅制實施后，征管組織機構處在不斷的調整變化之中，有的撤銷稅務所，按區域設置全職能分局；有的在分局下還設有中心稅務所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設征收局、管理局和稽查局等專業局；有的仍留存著一直游離于機構改革之外的外稅局、直屬局。總的說來，這些改革措施始終沒有打破原有征管機構的層級，沒有跳出按征、管、查設置機構的框框，沒有沖破地區行政管轄范圍的界限，沒有發揮運用網絡技術構造組織結構的優勢。稅收管理組織機構龐大臃腫，管理層級環節過多，機構設置不統一，職能部門交叉重疊，權力結構過于集中，管理組織過于分散，資源配置不講成本效益，組織結構效率低下的問題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結構問題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進稅收管理機構的改革創新。隨著國民經濟和社會信息化建設步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機構改革創新的著力點應放在依托信息網絡技術，打破部門約束和層級限制，根據稅收管理的內在規律，優化管理資源的配置，使傳統封閉的機械式組織向現代開放的網絡化組織方向發展。

一要減少管理層次，收縮征管機構，確立稅收管理機構改革的總體目標和基本框架。現代管理組織理論和發達國家的實踐證明，要提高組織結構效率，必須減少行政管理層次，精簡管理機構，實現組織結構的扁平化。我國目前稅收管理組織結構，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個層級，除基層分局外，有4級行政管理層。世界上很少有這種5級架構的征管組織體系。要創新稅收管理組織結構，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結構，沖破行政區劃的約束，根據經濟區域、稅源分布、規模大小，設置稅收管理機構。從改革的漸進性考慮，稅收管理機構改革的近期目標可以定為實行總局、省局、市局、縣局4層組織結構。今后條件成熟時，對省級局還可以進一步考慮打破行政區劃，根據經濟區域進行撤并，設置跨省大區局，如像人民銀行跨省設置分行機構。

二要統一征管機構設置，實現基層征管組織結構的扁平化。根據企業組織理論學的研究，企業管理組織機構設置通常有四種模式，即以產品為基礎的模式、以職能為基礎的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機構的改革目標和國外稅收管理機構設置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結合的模式設置內部機構。在基層局(縣、區局和將來實現征管實體化的地市級局)適宜按職能分工和納稅人類型相結合的模式設置機構，除稽查局可作為外設機構外，其它專業局都應全部轉為內設機構，同時還應撤銷過去外設的直屬局、外稅局，實現對內外稅、不同行業、不同預算級次企業的統一管理。基層局的主要職能是對轄區內稅源稅基的控管。分類管理是專業化管理的基礎，對納稅人實施分類管理是國際上許多國家的成功做法。

三要構建與信息化相適應的稅收征管運行機制，實現稅收征管的信息化。利用信息技術改變稅收管理的流程和組織結構，建立一種層級更少基層管理人員權責更大的管理體制。在縣(區)局內部，根據稅收征管和信息化的內在規律，重新設計和優化稅收征管業務和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務機關辦理的涉稅事項集中到前臺辦稅大廳實行全方位服務，解決納稅人多頭多次跑的問題；將納稅評估、調查執行、稽查審計等稅務機關找納稅人的所有管理事項，集中到后臺實施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問題。

四、稅收管理的制度創新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應現代稅收管理發展要求的制度，更需要針對解決新情況、新問題作出新的制度安排。優化稅收管理制度設計是稅收管理改革與發展重要內容，也是從制度層面解決當前稅收管理存在問題的必然要求。稅收管理的制度創新應當緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務機關管理效能，降低稅收風險即法定稅收與實際稅收之間差額這一稅收管理目標，在稅收管理制度體系優化設計上求得新突破。

當前稅收管理制度創新應當突出兩個重點。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實申報納稅，解決稅務機關與納稅人信息不對稱的問題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務制度。稅收服務是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務從過去的道德范疇上升到行政職責，構建起以納稅人為中心的稅收服務制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務的制度保障，包括設立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識的權力，使納稅人有能力自覺、及時、準確申報納稅，減少無知性不遵從；設立以客戶為導向的程序制度，確保辦稅公平公開，程序簡便規范“一站式”服務到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設立完善的權益制度，確保客觀公正開展行政復議，主動實施行政救濟，保障納稅人合法權益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評估為基礎的納稅信用等級制度。納稅信用度的高低直接體現著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實施納稅信用等級制度，根據納稅人納稅誠信度實行差別管理，對信用等級低的納稅人嚴加管理。制定鼓勵誠信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發展緊密相聯的無形資產。讓依法納稅者受到社會廣泛尊重，使誠信納稅者得到實惠，增強忠誠性遵從的榮譽感；讓失信違法者付出利益代價和榮譽代價，促使納稅人誠信納稅。同時要把建立納稅信用等級制度與建立納稅評估制度緊密結合起來，建立起科學的納稅評估機制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強化稅收管理的重要舉措。對外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴懲知法違法者，對不按規定履行納稅義務，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預防性遵從。

(2)要著眼提高稅務機關內部管理效能，約束稅務人員尋租，對工作業績進行有效激勵，解決管理者與被管理者信息不對稱的問題。

一要建立科學的稅收管理績效考核制度。考核稅收管理績效是促進稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績效考核導向至關重要。要徹底扭轉過去績效考核重收入輕管理，重上級機關對下級機關輕機關內部考核的傾向，從組織收入型向執法保障型轉變。要以正確實施國家稅收政策，降低稅收風險為目標，將績效監控和評價貫穿稅收管理全過程，使績效考核成為加強管理的有效手段。可以考慮從上級機關對下級機關和機關內部兩個層面建立績效考核制度。上級機關對下級機關的績效考核，應從稅收風險、執行政策、服務質量、人力資源利用、成本效益等方面，通過客觀科學地制定考量目標和指標體系，準確評價下級稅務機關稅收管理的成效和不足，激勵先進，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進方向。對機關內部工作人員的績效考核，應重點圍繞行政行為、行政過程和行政結果等方面進行考量，可采取事項與崗職相結合的績效考核辦法，通過定崗位、定職責、定事項、定人員、定目標、定指標、定獎懲等方法，充分運用計算機網絡對稅務人員工作業績進行有效的監控和評價，使個人工作績效與集體組織績效高度關聯，激發個人和群體奮發向上的活力。