導語：如何才能寫好一篇國企深化改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

國企改革在諸多改革中的確定性最大。2013年12月，上海國企改革方案的公布，標志著新一輪國企改革的春風再起，當前各地各級政府、國有國資企業正密集討論改革方案，預計2014年國有企業改革進程將明顯加速，或有模式創新和制度突破的方案出臺。

國企改革投資年

新一屆政府著力于轉變政府職能、進一步深化改革和擴大開放，采取更加市場化的手段。

政府職能轉變和市場化手段將有助于形成有效率的政企關系，而進一步擴大開放也倒逼國有企業重新進行布局，以適應新一輪國際貿易規則。中國經濟轉型和結構升級也需要國有企業擔當重任，通過國有企業的布局和調整激活全社會經濟的轉型升級動力。

國有企業在新形勢下，賦予了新的戰略目標和服務于經濟和社會的任務，也將通過自身的改革帶動全社會的改革。從國際比較看，在工業化后期的經濟轉型中，國有企業的改革將是經濟繼續發展深化的重要動力之一。國企改革也將是深化改革的重要一環，整體社會改革也將使得本輪以經營權下放、產權明晰向實現國有出資，市場化運營的高效率模式取得成功。

我們認為，本輪國企改革將帶來一種全新的市場化模式的創新，政府職能改革權力下放和事后監管的轉變也使得政府和市場的界限更加清晰，國企在這一背景下，長期困擾的一些矛盾將得到解決。

2014年初爆發的中誠信托剛性兌付的考驗和增長預期下調都在增加市場的不確定性。投資者風險偏好和市場無風險利率維持高位的背景下，主題投資主導市場的時代才剛剛開始，其中國企改革主題的確定性最強，將貫穿全年。

一些地方政府進行國企改革的動力強烈。我們認為，相比上海市提出的國企改革方案，不排除有部分省市的國企改革將會以更快更深更強的方式展開，在未來的國企改革進程中跑得更快。

當前已有的國企改革方案的可操作性略有不足，未來可能在兩大方面得到改善：①我們認為未來國企改革試點的范圍可能進一步擴大，部分市場化程度比較高的制造業企業集團可能會被納入試點范圍；②我們預計政府會出臺更多的配套落實政策。

目前配套落實的政策多集中在法人治理結構和任期管理相關的方向，未來不排除政府在培育大型企業和跨國企業、薪酬管理、工資總量調控和國有企業土地管理等方面出臺進一步文件的可能。

國有企業高層人事任命制度也有進一步改革的可能，我們認為，伴隨著國企改革鋪開，核心高層以外的人事管理將逐漸市場化。在約束機制建立之后，長效激勵機制可能會進一步放開。

國企改革投資大潮

國有國資企業將首先受益，主要投資方向包含以下四個方面：

1.競爭性行業效率提升：主要體現在以下三個方面：①公司治理改善和股權治理機制理順；②約束激勵機制的建立和完善；③國資國企集團內部的資源整合重組。東方明珠、老鳳祥、全聚德、上汽集團這樣的國企將成為投資者關注的重點。

2.國企改革加快傳統行業的國資國企向新興行業戰略轉型：我們預計政府會在項目審批、融資和稅收上給予政策優惠，加速國企向新興行業轉型。上海機電、太極實業屬于這一類典范。

3.部分省市理念先進，改革準備充分，可能在本輪國企改革的進程中形成獨有模式或推行制度創新。物產中大、合肥三洋、廣電運通、中華企業可能會成為這個領域的標兵。

4.央企改革進程加速，年內可能出現實質突破。中國海誠、太極股份、航天長峰這一類可能成為改革的先鋒。

伴隨著改革的向前推進，國資國企資產證券化的進程也將再次加速，同時，一些被國企壟斷的行業和領域也有可能會逐漸放開，也存在相應的投資價值。

當前市場風格在短期內最大的敵人是風險偏好變化+資金寬松預期。

創業板和不少主題板塊的調整來源于資金寬松預期在節后的放大，但這種預期是“無源之水”：首先，資產價格通脹在強化（如房價）；第二，風險偏好上升推升資金價格中樞。全社會風險偏好在年前中誠信托事件后進一步加強。高風險屬性股票回調在短期內提供新的買入機會。其中國企改革又是最能體現高風險屬性的主題機會。

國資委于1月28日召開全面深化改革領導小組第一次會議，審議通過了小組工作細節和分工方案。

我們認為，國資委緊跟中央召開全面深化改革領導小組會議，說明國企國資改革在全面深化改革中的地位非常重要，國資委對全面深化改革準備充分，一旦前期準備工作完成，改革進程將快于市場預期。

國資委副主任黃淑和在《求是》發文稱國企改革將深化，重點在于加快國企股權多元化，并健全完善現代企業制度。我們認為，核心刊物密集發文預示國企改革將再次加速，兩會前后是重要時點，地方政府將用實際行動回應中央，地方性改革配套措施和試點企業短期內即將出臺。

國企改革三部曲

我們理解的國企改革核心三部曲是：管資本—分類管理和改革—完善現代企業制度。以國資改革帶動國企改革，從出資人的角度進行分類，完善法人治理結構和中長期激勵機制。最終的目的是讓市場決定資源配置的方向。

以管資本為主，首先是要管國有資本的流動和進退。國有資本更多地投向關系國民經濟安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，其他行業和領域的國有企業在市場公平競爭中優勝劣汰。然后就是管資本的再投入方向，把企業做強做優。

國企分類監管的劃分標準：競爭類、功能類和公共服務類。競爭類國企要搞活資產，但需真正承擔風險；建立外部董事占多數的董事會，同時經理人也不再歸政府管。功能類和公共服務類要保障穩妥，實現社會效益的最大化，經濟效益退居其次，考核主要由政府和有公信力的第三方來進行。分類改革將以“進而有為，退而有序”為導向。發揮國企的窗口作用，實現引進來、走出去的戰略目標，逐漸向新興產業轉型；同時政府從國企中退出是有步驟有限度的。目前來看，政府暫時還不會放出相對控股權，競爭類國企絕對控股權則可以逐漸放開。

以完善現代企業制度為著力點。深化國企改革其一就是積極發展混合所有制，實現股權多元化，混合所有制有利于放大國有資本的功能，吸收非公資本轉換機制，增強企業活力、控制力和影響力；其二是完善法人治理機制，培養職業經理人。實現協調運轉、有效制衡，真正使決策民主化、科學化，防止個人獨斷專行或內部人控制的國企常見弊病；其三是改進和完善內部具有活力的激勵約束機制。處理好高管和員工的關系，實現激勵和約束機制的配套。

無論從海外成功案例或者是中國國情出發，國企改革路徑都會是先易后難。因此，競爭性國有企業改革是我們最看好的領域之一。

競爭性行業國企改革主要以自下而上的方式進行，靠企業自身上報方案，政府審批。成熟一家搞一家，搞好了就推廣。總的來說，法人治理機制比較優秀的競爭類國企將優先進行。

我們認為，競爭性行業國企效率提升驅動力主要來源于：

一、完善法人治理結構。公司法人治理結構基本特征是所有權、決策權、執行權和監督權分立，股東會、董事會、經理層和監事會之間權利義務明確，各司其職，相互制衡。中國國有控股企業的治理結構與現代企業制度的要求仍存在很大的距離。

在“管資本”進程中受益于法人治理結構逐步完善的行業將有重大的投資機會。機會主要集中在國企ROE與同行業的民企相比有較大提升空間的行業。毛利率市場化和嚴控跑冒滴漏降低三費占比是主要的改善舉措。尤其是農林牧漁、有色金屬、鋼鐵和電子行業中非國企ROE水平要顯著高于國企，有較大改善空間，但這個過程較長。

二、完善企業內部的激勵機制。國資委副主任黃淑和曾表示，將積極探索建立職業經理人制度，增加企業管理人員市場化選聘的比例，加大市場化管理力度。我們認為，薪酬市場化、股權激勵和市值管理是競爭性國企提升經營效率的主要激勵手段。

2013年12月17日，上海正式出臺《關于進一步深化上海國資促進企業發展的意見》，該意見突出長期激勵與約束機制相配套。

建立健全企業核心骨干長效激勵約束機制，逐步實現收入分配與市場水平接軌。具備再融資能力的國有控股上市公司，可實施股權激勵或激勵基金計劃。符合條件的競爭類企業實施股權、現金兩種類型的中長期激勵。

在完善現代企業制度進程中受益于通過股權激勵、高管薪酬市場化和市值管理來提升經營效率的行業有投資機會。機會主要集中在人力成本占比較大、歷史經驗表明股權激勵意愿較強、國企高管薪酬與同行業的非國企相比有較大提升空間，以及市值管理動機較強的行業。

近三年實施過股權激勵的企業中，計算機、家用電器、通信、房地產和建筑裝飾行業市值占比較大，皆超過了三成。而計算機、通信、電氣設備、建筑裝飾、家用電器和電子行業個數占比較大，都在18%以上。實證這些行業股權激勵意愿較為強烈。

在人力成本占比較高的行業中，人通常是最核心的資源，在這些行業中逐步放松股權激勵限制將起到降低激勵成本和提高激勵效果的雙重作用。數據表明，非銀行金融、傳媒、電子、國防、計算機和通信行業內的國企受益最大。

2012年上市公司前三高管報酬總額中，大部分行業國企高管的薪酬要高于非國企，這一現象與國企所管理的市值、資產、營收、盈利、人員等要大于非國企有關。數據表明，紡織服裝、農林牧漁、房地產、采掘和化工行業國企高管薪酬與同行業的非國企相比有提升空間，該行業內的國企將會更顯著受益于國企改革薪酬市場化所帶來的激勵。

市值管理的本意是上市公司追求公司價值最大化，為股東創造價值。市值管理不單是用來評價國資國企的工具， 也應該是調整國資分布和提升績效的管理手段，會逐步成為國資帶動競爭性行業國企改革的重要內容。我們統計了近三年上市公司的回購行為，鋼鐵、建筑材料、紡織服裝、輕工制造和汽車行業回購金額占流通市值比重較大，其中的國企可能更顯著受益于市值規模成為國資管理重要指標的過程。

結合股權激勵意愿、人力成本占比、高管薪酬水平和市值管理行為的分析，我們判斷，計算機、紡織服裝、房地產和通信四個行業中的國企將最受益于競爭性行業效率提升。

“翻燒餅”的投資魄力

上海一大型國企領導提出“要大改要‘翻燒餅’”，我們認為這一改革思路值得在國企改革的主題投資中借鑒。

我們通過數次的國企改革主題調研，看到了過去一年多國企改革在各方面各領域所取得的進展和變化。從中央到地方政府推進改革的力度和速度來看，可以確定國企改革“改”是大方向，自上而下改革決心十分堅定。

改革決心決定了國企國資管理面臨的各種困難必須被跨越。因此，改革不是修修補補，不是小打小鬧，而是制度性的變革。從微觀角度上來說，改革對國企帶來的影響，往往不是現狀的漸進改善，而是非線性的巨變。

既然方向和變革的幅度都是相對確定的，又何必在乎一尺一寸的得失？在投資國企改革主題時，要有“翻燒餅”的精神，解放思想，勇于貪婪。我們一直強調國企改革是跨年度的主題行情，投資機會豐富且空間巨大。把握這個大方向才是關鍵。我們認為，東方明珠、老鳳祥、全聚德、寶信軟件、上汽集團這一類競爭性行業將是新一輪國企改革的先行領域。當然，傳統向新興行業戰略轉型、理念先進地域的模式創新、央企資產證券化等方向也有不錯的投資機會。

篇2

一、深化改革推進情況

（一）國資國企改革

通過開展國企調研，制定完善國企改革實施方案，明確了改革目標，穩步推進國企改革。目前，己完成了民族商務有限責任公司股權改革，以縣國資局代表縣政府履行縣民族商務有限責任公司出資人股東權益，進一步落實國有資產保值增值責任。

針對貫徹落實州各專項小組提交的“近期推進”改革事項，涉及國資部門牽頭的事項，我局將與州國資委銜接，結合我縣國企實際，與相關部門配合及時推進相關改革。對電力體制改革方面，我縣己完成了獨立供區移交資產相關事項，待省電力公司批復后實施。

針對貫徹落實州各專項小組提交的“深入研究”改革事項，涉及國資部門牽頭的事項，我局將與州國資委銜接，結合我縣國企實際，與相關部門配合及時開展企業調研，推進各項改革實施。

（二）進一步加快金融改革

按《省金融改革實施方案》及相關金融改革文件的要求，制定了《縣金融改革實施方案》，并組織進行了信用社“統一法人”產權改革和農行提升業務水平和中間業務能力的改革。

1、農村信用聯社“統一法人”產權改革：由縣產權改革工作小組負責組織實施，進行清產核資、增資擴股、完善法人治理結構，健全內控制度，增強服務功能、轉換經營機制。

2、農業銀行提升服務水平和中間業務能力改革：實現“做實存款工作、穩定存款總量、穩中求升”的存款工作目標，拓展中間業務、提升價值創造力，做好信貸市場調研、力求有所作為，加強業務培訓、提高員工素質、增強服務能力。

（三）深化財政專項資金管理

按上級要求，制定《縣財政局財政專項資金管理辦法》，明確財政專項資金的范圍，明確職責，從賬戶管理、專項資金核算做了細化規定，并組織對資金專戶進行了清理，對不符合規定、沒有必要的資金專戶進行了撤銷、合并。

（四）加大資金整合力度

結合涉農資金專項整治行動，對全縣涉農資金、存量資清進行了全面的清理，對使用、管理不規范的進行了規范，并按縣委、政府工作需要進行了資金整合。

（五）繼續推進增值稅改革

按上級要求，進行營業稅改增值稅的改革，已將交通運輸行業、部分現代服務業、郵政電信業納入增值稅改革范圍。

二、取得的經驗和做法

（一）農村信用聯社“統一法人”產權改革基本完成，農村信用社順利開業，農業銀行服務水平和中間業務能力得到大幅提升。

（二）財政專項資金的管理上了一個新的臺階。財政資金專戶的清理成效顯著，不合規定的、多余的專戶全部進行了撤銷合并，資金的管理、核算更加規范。

（三）對涉農資金專項整治，摸清了全縣涉農資金的使用情況，為制定涉農資金整合辦法打好了基礎。

（四）增值稅改革方面，納入增值稅改革的行業基本實現營業稅改增值稅的平穩過度，實現結構性減稅目的，減少流轉環節，消除了重復征稅現象，降低了企業稅務負擔。

三、面臨的困難和問題

（一）我縣國有企業生產經營不佳，企業經營管理人才缺乏，個別企業雖設立董事會制度，但未真正發揮很好作用。大部分企業僅設有經理人員1人，未配備副經理和紀委組長。加之國有企業改革因涉及工作量較大，涉及職工合法權益等內容，正逐步進行改革實施。

（二）信用環境缺失、誠信度差、無法落實有效的抵押擔保等原因，制約了信貸業務的開展，降低了金融機構對經濟發展的支持力度；信用社產權改革因涉及工作量較大、時間緊，造成開業倉促，業務不大，經營不佳，作用發揮有待進一步提高；由于地域、文化、語言等多方面原因，對金融政策、金融知識的宣傳不能深入進行，眾多金融產品、中間業務推廣不理想。

（三）由于鄉（鎮）村財務人員業務能力欠缺，涉農資金的使用和管理存在問題較多，資金使用中來源、投向不明確，資金使用效率低下。

（四）改革內容眾多，資源有限，部分改革事項尚未啟動。

四、下一步工作重點

（一）按照全州民爆企業重組整合實施方案要求，積極配合州弘合民爆商務有限責任公司分公司改制系列工作。

（二）加快制定完善《縣國有資產經營管理有限公司改革實施方案》，按照國有資產監管體制要求，完成縣國資公司按功能定位，實施分類管理，提高監管的針對性和有效性。組建國有資本運營公司和國有資本投資公司，建立健全以管資本為主的國有資產監管體系。規范董事會建設，企業內部勞動、人事、分配三項制度改革。

（三）加大金融改革力度，強化金融監管，深化制度改革，完善金融機構業績考核、服務水平考核。組織金融機構，結合我縣實際和地方特色，加強貨幣、金融政策和知識的宣傳力度，營造良好的金融環境，為金融市場的發展打好基礎。

（四）按上級要求，跟隨全國增值稅改革的步伐，繼續推進增值稅改革，擴大改革覆蓋面。

（五）加強與上級聯系，逐步推行調整科技計劃項目經費支出結構，建立科技研發后補助、貸款貼息等機制的改革，建立科技人員績效支出。

（六）積極引導發展政府投融資平臺，充分利用縣國資公司等國有企業，通過發行企業債券、擔保、參股等融資融券業務，破解旅游文化產業、現代農牧業發展的資金瓶頸。

（七）進一步推進涉農資金整合，規范涉農資金的管理，提高資金使用效率。

五、意見和建議

（一）加大國資國企改革力度，強化國有企業監管，深化三項（人事、用工、分配）制度改革，完善國企考核、業績考核辦法。

（二）嚴格按照省、州國資國企改革工作會議要求，全面深化國資國企改革，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，不斷增強國有企業活力和競爭力，促進我縣國有企業持續、穩定、和諧發展，為實現“兩個跨越”作出貢獻。

（三）對還未推行的改革事項，在條件具備的情況下，抓緊制定改革方案，盡快推行。

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這種狀況與電力發展的總體形勢極不適應，與國企改革的設想和目標也不適應。電力改革應該如何進一步推進？如何解決改革過程中出現的一系列問題？

明確改革三大重點

根據國家規劃，到“十一五”末，央企將減少到80～100家。而且，在“主業原則不超過三個、企業鏈條最多不超過四級”的要求下，整合不僅在央企之間進行，各企業內部也要加大重組力度。

可以預見，未來兩年，無論是央企還是地方國企，在布局結構調整過程中，加大整合力度，引入競爭，打破壟斷，將成為未來改革的重點。

電力作為關系國民經濟命脈的重要行業，改革更多的將是國家管理國有資產方式及模式的改革。但電力又是眾所周知的壟斷行業，就要進一步探索電力國有制的多種有效實現形式，積極采取能夠提高電力企業經濟效益的組織形式和經營方式，實行投資主體多元化。在此基礎上，完善和健全電力企業現代企業制度，使電力企業真正得到科學發展。

在電力改革過程中，應該強調三個重點：一是引入市場競爭機制的范圍和力度。包括市場準入、資本準入的范圍和條件。二是政府電力監管的職能設計。三是電力國有資產的轉讓、委托管理、直接管理、投資控股等多元化管理方式的改革。最后達到電力企業監管法制化、運作公司化、勞動合同化、供求市場化的改革目標。

把握四個改革方向

首先，電力在整合過程中，要不斷深化公司制、股份制改革，形成比較規范的現代企業制度，逐步消除國企原有的政企不分、政資不分等弊端，使之更適應市場經濟的要求。這是電力改革的方向之一。

深化電力體制改革的標志之一，就是使更多的國有電網電力公司進入資本市場。對于國家電網電力企業來說，由于規模龐大，引入戰略投資者進行股份制改革比較困難，但資本市場為其股份制改革提供了可能――通過整體上市等方式，將電網電力企業變為公眾持股公司，是一條較徹底的股份制改革之路。

其次，引入競爭、破除壟斷是電力改革的又一大方向。電力企業改革無論怎樣走，未來市場化是必然趨勢，壟斷經營必然要被打破。

這是“十七大”達成的共識，也是健全社會主義市場經濟的必然要求。因此，打破壟斷，引入競爭，既需要社會推動和監督；也需要政府推動和監督。必須制定切實可行的改革方案，引入市場化的用人機制、分配機制和經營機制，這是改革必須面對和解決的現實問題。

當然，破除壟斷并不是絕對的。引入競爭機制后，電力主業仍然會在一定區域呈現相對壟斷性。如主干網是全國性壟斷，還是某一區域相對壟斷，輸電企業、配電企業在多大范圍內保持壟斷。關鍵在于對電力企業壟斷區域的合理定位，在什么范圍開放市場，引入競爭，決定了電力企業市場化改革的層次與深度。

第三，加大改革力度還在于對電力體制運作成本的清晰化。從目前改革的難點來看，電力網絡建設成本與維護成本還很難進行清晰界定，導致改革很難進行深入。一旦深化改革，可能導致運作成本高于原來的運作成本，引起新的社會分配不公。由于區域或全國性的相對壟斷，電力運作成本越不清晰，改革就越難以有效推動。因此清晰電力體制運作成本是將改革引向深入的重要依據。

第四，用工的社會化將推動電力體制改革的深入。從國企運作成本來看，實行社會化用工可以有效控制成本，利用崗位勞動價值有效破除相對壟斷帶來的成本不清晰。因此深化社會化用工方式改革是電力體制改革獲得新進展的必要條件。

著力推進五方面內容

面對深化電力改革的形勢，作為電力企業，要在苦練內功上做好準備，為提高競爭力打下堅實基礎。筆者認為應重點從以下5方面著手，來適應改革的需要。

第一，明確市場化戰略導向。既然未來市場化是必然趨勢，電力企業就必須按照市場化運作規律，將國企傳統的運作方式轉化為市場競爭的運作方式，改變過去形成的機關或事業化的管理模式，按照市場化導向形成未來競爭戰略，構建現代企業制度。這是電力企業目前必須解決的問題。

第二，建立市場化的薪酬與考核機制。由于市場化改革要求企業按照市場成本來核定企業效益，因此電力企業要通過市場化的薪酬設計、績效考核來確定人工薪酬、引入激勵機制、控制國家投入成本，有效適應大眾對用電成本降低的需要。

第三，建立職業化崗位職責體系與企業文化。從電力壟斷企業來看，目前崗位或多或少帶有行政化色彩，而不是按照職業化要求來設計，官本位思想還不同程度存在。這些顯然不適應企業化、市場化的要求。只有實行職業化崗位職責體系才能促進企業根本轉型。要從培養職業人的角度來考察人和任用人，改變過去培養行政干部的用人模式，形成市場化的崗位競爭體系和企業文化。

第四，最大限度提高企業的生產水平。企業的最終目的是追逐最大利潤。但是，電力企業有其特殊性，一方面要承擔社會責任，接受國家監管，同時又是密集型生產特殊產品的企業，投資大，審批程序多，進入門檻高，導致電力企業收入難于控制。然而，利潤是由收入減去成本而獲得，在收入不可控的前提下，要增大利潤就得在降低成本上下工夫。目前電力企業，80%左右是燃料成本，2%左右是人力成本，8%左右是管理成本，10%左右是生產成本，在人力成本和管理成本不變的情況下，要壓縮的只能是燃料成本和生產成本。而燃料價格是由市場來決定的，所以只能在量上降低消耗。因此，降低能耗，將是電力企業提高生產水平的關鍵。

第五，妥善解決好職工安置問題。對于實施主輔分離、輔業改制的電力企業，要安置好從原企業分流出來的職工。對于擬改制為私營或民營性質的企業，應在改制方案中明確提出改制后盡量接收安置原企業職工的要求。

企業改制要符合兩條原則

前兩年，在電力企業集團分拆發電業務、建立獨立企業的過程中，曾出現過2003年國資委、發改委、財政部緊急叫停電力系統職工持股的“37號文”所指出的各種不正常現象，包括企業改制未經中介機構進行財務審計、國有資產未經評估或未通過公開競價出售、國有電力企業的利潤向電力系統職工投資的企業轉移，以及此后出現的未履行必要的市場程序、通過層層交易將清退職工股后產權極不明晰的企業變成私人公司等等問題。

這些現象不符合國有資產轉讓的有關規定，也違背了產權轉讓的程序公正原則。這種不公正改制很可能導致財富集中到少數對企業有控制力的人手中。

近幾年，在電力改革過程中，由各地國有電力集團分拆建立的電力系統職工持股企業資產急劇擴張，引起了社會的廣泛關注。前一時期山東魯能集團通過一系列運作，促使職工股退出并轉化為私人企業集團，引起更大震動。這是電力改革過程出現的新問題。這些事件的癥結并不在于國企改制和職工持股，而在于如何合理合法地實現國企改制和產權明晰。

電力企業改制無論采取哪一種形式，都要符合兩條基本原則：一是產權轉移必須符合公正公開的原則；二是要符合“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置”的電力系統改革總體目標。

然而從媒體披露的情況看，“魯能改制”在多個環節上有悖于這兩條原則。因為讓電力企業管理層兼任職工持股發電企業負責人，電力企業職工同時還是所持股的發電企業股東，這實際上通過股權和人事關系將廠網重新一體化，在電網和部分發電企業之間建立起有損于其他發電主體利益的股權和人事關系。這與“廠網分開”、“競價上網”、“形成競爭性的電力市場”等電力體制改革目標是背道而馳的。

《電力體制改革方案》規定，“十五”期間電力改革的主要任務是“實施廠網分開、重組發電和電網企業，實行競價上網，建立電力市場運行規則和政府監管體系，初步建立競爭、開放的區域電力市場”。然而，改革已經進入第六個年頭，改革推而不進，離當年改革方案提出的要求相距甚遠。其原因與電力改革中出現的問題和偏差關系甚大。

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被稱為“深改元年”的2014已經在喧囂中落幕，這一年，中國的經濟發展、反腐大計、百姓生活都悄然發生著變化。

這一年，經濟領域充滿不確定因素：增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”，矛盾交織，下行壓力加大，各種唱空中國的聲音此起彼伏。中國經濟發展方式正從規模速度型粗放增長，轉向質量效率型集約增長，時移世易，這是與以往任何時候都迥異的一年，然而，新常態是“進行時”，而非“完成時”。

中國向何處去？是繼續采取大規模刺激政策，為經濟注入一劑有著強烈副作用的“強心針”？還是“適應新常態”，在“三期疊加”的復雜形勢下深化改革，讓市場成為資源配置中的決定性力量？十和十八屆三中全會作出的頂層設計，是一個涵蓋“社會最大公約數”的改革方案，改革藍圖來之不易，而對它最大的珍惜，就是義無反顧地將其變為現實。

這一年，我們欣喜地看到，各項改革正徐徐鋪就、慢慢展開。“三期疊加”是這一年經濟的表征，而透過表征背后，“戰略上的平常心”正在支撐著中國冷靜應對挑戰。

增長速度換擋期，在GDP增速放緩背后，我們看到保就業的下限和防通脹的上限依然牢固：2014年前三季度，城鎮新增就業1082萬人，提前完成全年目標；居民消費價格總水平同比上漲2.1%，全年控制在3.5%的目標內已無懸念。

經濟學家厲以寧坦言，GDP能增7%就不錯了，即使6.5%也屬正常，經濟增長重在經濟質量提升和結構完善，而不是單純追求經濟增速。而另一位經濟學元老吳敬璉說，只要效率上去了，別說7%，6%甚至更低，也沒什么問題。

結構調整陣痛期，我們看到轉型升級的活力正在進發：2014年前三季度，全國服務業增加值占比達46.7%，這一比重自去年首次超過工業占比后繼續攀升；高新技術產業和裝備制造業增速分別為12.3%和11.1%，明顯高于工業平均增速；最終消費對經濟增長的貢獻率為48.5%，超過投資約7個百分點；單位GDP能耗下降4.6%，創下“十二五”以來的最大降幅。

前期刺激政策消化期，我們看到利率、匯率市場化的金融改革正在推進：2014年伊始，自國務院層面開始，決策層多次強調金融對實體經濟，尤其是對“三農”和小微企業的融資支持。4月和6月，央行兩次下調部分金融機構的存款準備金率，分別對應引導資金流向“三農”和小微的業務，定向“輸血”實體經濟。11月底，央行以一次巧妙的不對稱降息來降低融資成本。

這一年，十八屆三中全會確定的15個領域、330多項重大改革舉措正陸續展開。伴隨著簡政放權，數百項曾經困擾著市場的審批權力被取消和下放；預算法完成20年來首次大修，現代財政制度的新時代被開啟；營改增試點持續擴圍，以中小企業為主體的小規模納稅人平均減稅40%；價格改革穩步前行，先后放開、調整10多項商品與服務價格；國企改革全面提速，北京、上海、山東等16省市國資國企改革方案出爐，50%的省市明確發展混合所有制的時間表和目標；金融改革拉開大幕，民營銀行試點破冰，金融市場準入進一步放開；存款保險制度即將建立，金融市場競爭有了更結實的安全網……

“深改元年”過去了，我們總結它、懷念它，因為這一年來中國經濟的升與降、增與減、起與伏、喜與憂的變換之間，蘊含了數不盡的經濟規律。蘊含了對“速度情結”的反思，對“換擋焦慮”的破解。

篇5

國家發改委在4月13日透露，第二批10家試點企業名單已經由國務院國有企業改革領導小組審議確定，其中9家企業已正式上報試點方案。發改委新聞發言人嚴鵬程透露，試點方案將在近期批復實施，預計年內將取得階段性進展。同時，混改第三批試點的遴選工作已經著手啟動。據悉，第一批10家試點企業的方案已基本批復，發改委正在指導試點企業有序實施，有望年內取得實質性進展和突破。

當前國企混改的14個基本特征

我將從14個方面歸納并陳述自己的看法。

從布局分析，壟斷行業混改已成為今年國企改革重點突破口。2017年中國經濟體制改革將圍繞“統籌推進、重點突破”八個字推進，第一個層次是在國企改革突破，第二個層次是在混合所有制改革突破，第三個層次是在具有壟斷特征的國企改革突破。

從部門分析，發改委走到國企混改改革前臺。國資委的名字是國有資產監督管理委員會，發改委是發展改革委員會，定位不同，國資委主抓對改革的監督管理，發改委主抓改革。所以，國資委習慣抓“防止國有資產流失”也是可以理解的。今年，國資委主抓混改改革的重點似乎放在資本證券化和公司上市方面。而中國聯通掀起了壟斷行業混改的新風向是發改委牽頭組織的。我們可以看出是誰來抓，抓法自然有差異。不過，央企畢竟是國資委監管，下一步矛盾必然會有的，國務院國有企業改革領導小組怎么協調，將決定快慢。

從批次分析，一二三批依次鋪開。第一批10家混改試點的方案已基本批復，有望年內取得實質性進展和突破；第二批10家試點企業名單已經國務院國有企業改革領導小組審議確定，其中9家企業已正式報來試點方案，擬近期批復實施，預計年內將取得階段性進展；第三批試點的遴選工作已經著手啟動。建議依次進行，公開進行，依法進行，不拖拉，不懈怠，不停步。

從順序來看，先抓體制改革，后抓所有制改革。大家很關心石油天然氣，因為他們重點是體制改革，動作很大，這也是正確的。建議體制改革與所有制改革同步進行，不要等。

從項目來看，可操作性特征明顯。公布的范圍都是項目，這是發改委特色。涉及配售電、電力裝備、高速鐵路、鐵路裝備、航空物流、民航信息服務、基礎電信、國防軍工、重要商品、金融等重點領域。例如，從事“民航信息服務”的央企主要就是中國民航信息集團公司，旗下有港股公司中國民航信息網絡。

從行業分析，進入了核心領域。前兩批共19家試點企業，涉及壟斷行業、金融等重點領域，特別是軍工領域較多，有7家企業。進入了核心領域，動了奶酪，有震動，也就是國企改革的成功。其中軍工、民航、通信三大行業的機會尤為突出，推進的力度和進度存在超預期的可能。

從代表性看，有行業牽引作用。公布的是本行業的代表企業或領軍企業，具有典型性。中糧集團已經明確提出了混改目標和路徑思路。隨著鹽業市場化體制改革加速，兼并重組、內部資源整合以及混合所有制改革將成為國有鹽業企業的重要主題。中國黃金集團公司2017年工作會議提出，要加快混合所有制改革步伐。國家電網公司、中國電力建設集團積極制定混改方案，東方電氣集團也有很強的混改意愿，中國石油天然氣集團和中國石油化工集團已經在做出調整，為混改做相應的準備。這些企業加入試點影響大。

從分類來看，企業自己很到位。譬如，軍工混改當前主要集中在純民品和競爭性較強的領域，非核心軍品領域有望逐步引入混改，但仍需時間，核心軍品領域目前不太可能混改；從改革層面來看，主要為二級或以下企業，集團層面混改短期內還不太現實。中國兵器裝備集團制訂了軍工混改試點的初步方案并確定了4家試點單位。其中，在上市公司長安汽車中推行中高管持股試點，在集團開展軍工資產證券化的研究和論證，探索實施汽車產業股權激勵計劃等方案。

從混合模式看，將會各有特色。包括民企入股國企、國企入股民企、中央企業與地方國企混合、國企與外資混合、PPP模式等。建議適合什么搞什么，不要限制在“上市”一種模式。股權結構也將發生質的變化，有的從國有獨資改為國有絕對控股，有的從國有絕對控股改為國有相對控股，有的探索國家特殊管理股制度。

從步驟來看，首批試點進入“施工期”。隨著第一批混改試點方案得到批復，相關企業混改將進入施工期。在目前已確定的六家央企試點，即中船集團、聯通集團、東航集團、南方電網、哈電集團、中國核建等，已經能夠看到不同程度的改革進展。

從時間來看，有具體節點。3月31日，發展改革委黨組副書記、副主任要求盡快批復實施試點方案，在七大領域邁出實質性步伐，形成一批典型案例。發改委副主任連維良也強調，爭取做到5-6月份改革方案全部報出，下半年出臺實施。發改委宣布試點方案將在近期批復實施，預計年內將取得階段性進展。同時，混改第三批試點的遴選工作已經著手啟動。看來，有望年內取得實質性進展和突破，如果完不成，自己就被動了。建議發改委能卓有成效地推進混改試點。

從目標來看，一是活力，二是擴大國有資本的帶動力。進一步激發企業的內生動力與企業活力，打破老國企大飯和論資排輩的弊端，引入市場化機制，干部能上能下、員工多勞多得，并且回報不受崗級限制，不再是鐵飯碗，實行末位淘汰，加快行業創新轉型，進一步做強做大做優國有企業。目前混改在覆蓋面上已有相當的廣度和寬度，接下來需要繼續深化混改的深度，如重視優化股權結構、完善公司治理與市場化經營等。建議把增強活力放在混改第一位。如果把防止流失放在第一位，這個事就沒法干了。先動起來再管，不能管得干不起來。

從套路來看，讓企業有主動權。令人吃驚的是，央企混改“排隊”入場的19家試點企業，誰家計劃是什么，重點在哪，幾乎公開化了。顯然，這場改革換了套路。建議讓企業做改革的主人，讓企業家在改革中當家作主。

從創新來看，企業力度相當大。中國核建中核新能源投資有限公司上市公司安徽水利（安徽國企）、康緣藥業（民企）在股東榜中，持股占比分別為16.65%、5.55%。東航集團旗下東方航空物流有限公司由全資到讓出絕對控股權，持股比例降低至45%，幅度極大。引進外部投資者和員工持股迎來了實質性啟動，對整個航空貨運市場產生影響，也為其他央企的混改實施提供了一個樣本。其所有參加混改的人員都需“脫馬甲”――D換國有企業人員身份，與東航解除勞動合同，再與東航物流簽訂完全市場化的新合同。“脫了馬甲”，中高級管理人員就不受1%的限制了。

對于搞好混合所有制改革的21條建議

新時期全面深化改革已經進行快四年了，很多改革取得了階段性成果，狠抓落實仍然是當前全面深化國企改革工作突出的問題。對于進一步全面深化改革，搞好混合所有制改革的試點，現提出一些建議。

1.明確把具有壟斷特征的國企改革作為重點突破的方向，特別是對突破方向、帶動范圍與牽引作用做出部署。混改是對整個國企改革具有突破性、帶動性作用的改革。國有和民間資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是我國基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。怎么突破、怎么帶動與怎么牽引，應該明確。

2.增強活力為主要目的，通過股權多元化達到建立現代企業制度、轉換經營機制的目標。如果國有企業引進民營資本，不能達到治理及調整經營機制的目的，混合所有制改革可能淪為變相的集資。

3.打通“中梗阻”，解決“兩頭熱、中間冷”的局面。需要拿出切實可行的辦法，盡快改變目前人們看到的國企改革進展緩慢、辦法不多、成效不大的局面。

4.把引入非國有資本參與國有企業改革作為首要方式。目前推進混合所有制改革主要有四種方式：一是引入非國有資本參與國有企業改革；二是國有資本投資運營公司對發展潛力大、成長性好的非國有企業進行股權投資；三是資產證券化；四是員工持股。員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式。如果把資產證券化定為首要方式，容易形成內部操作、外部陪跑的局面。

5.引進增量為主與存量出售的方式相結合。按一定規則和速度降低國有股權比例，最終使國有企業從國有獨資或政府絕對控股的企業逐步轉變為政府相對控股的混合所有制企業。在改革過程中使用引進增量的方式，政府可以在權益價值基本不變的情況下降低持股比例，有效地降低改革的阻力。對于政府意欲退出的行業，如鋼鐵、煤炭、有色金屬加工和商業零售等傳統競爭性行業，政府可以采取存量出售的方式。政府控制改革速度一方面使得公司治理能夠一定程度保持連續性，避免治理結構劇變帶來不確定性影響，另一方面可以在與非國有資本的合作中加深了解，確定進一步出讓股權的受讓方。

6.以“公平準入”和“平等保護”為突破，打破民資行業準入的“天花板”、“玻璃門”、“旋轉門”。很多原本門檻較高的行業將逐步向非國有資本開放，非公經濟可通過交叉持股與國企實現優勢互補，國資投資項目允許非公資本參股，破除行政壟斷，放大國有資本的帶動力，對形成國企市場化經營機制、促進產權多樣化等具有牽引作用。真正破除行業壟斷，為所有不同所有制的市場主體創造平等、公平競爭的發展環境。下決心打破石化、電力、電信、鐵路等領域中國有企業的壟斷，以及在燃氣、供水、供熱等領域地方國有企業的壟斷。

7.激發民間投資，扭轉民企國內投資大幅下降局面。一些行業的市場化不夠，產業領域中多種市場要素缺乏充分流動的能力，使資產定價有一定難度，這會影響到社會資本的進入和退出。這次國企混改的七大領域，民企在過去都是很難進入的，混改將增強民企信心，激發民間投資，扭轉民企國內投資大幅下降局面。對去杠桿，混改將吸引社會資產參股，擴大國企的再投資能力，做大國有資產總規模，降低國企的資產負債率，達到去杠桿目的。對補短板，民資的機制更靈活，市場感覺更敏銳，有利于行業短板的補齊。從歷史上看，中國制造業民資占比高，市場競爭力強，貨物貿易順差；服務業民資占比低，服務貿易逆差。鐵路作為國民經濟動脈，民間資本進入后，不僅可以緩解鐵總資金緊張的局面，更可以加快基礎設施建設，加快利潤回收步伐。

8.公開公正公平搞改革，不能長期保密。一些企業信息披露不透明，侵害股東尤其是小股東利益。發展混合所有制經濟必須滿足四個基本條件：第一，一定要能夠保證同股同權；第二，一定要有現代的、科學的公司治理和管理；第三，一定要有嚴格的內外監督；第四，要有充分的開放性和可交易性。而上述四點，目前的國企管理體制都不能很好地滿足。關起門來搞，上面容易懷疑沒干，外面懷疑不公平。改革也有個民主與法制的問題，不能少數人改革，少數人說了算。

9.要加快員工持股步伐，建立所有者與勞動者的利益共享機制。目前北京、上海、陜西、湖南、湖北、四川、山東等近20個省市明確要推進地方國企員工持股試點。優化股權結構建立激勵約束機制。優先支持高新技術、轉制科研院所等類型企業的核心技術人員、經營管理層、業務骨干等以現金、技術、知識產權等多種方式入股，并建立員工持股的有序進退機制，以充分調動員工積極性。比如在持股比例方面，相當多的國企偏于謹慎，將員工持股的比例控制在10%以內，遠低于“員工持股總量不高于30%”的上限。持股比例過低，可能難以顯著激發廣大員工積極性，與企業形成利益共同體，應該正確認識員工持股的作用。

10.遵循國有企業改革工作規律，下放改革權力。調整改革工作策略，以改革目標與評價標準為抓手，取消各項改革試點的審批機制，建立經常性改革試驗探索機制，嚴格的督查、問責機制，以期達到確保改革落地的目標。

11.調整改革主體，讓企業做改革主體。不再出臺或少出臺改革方案，改革工作主要抓好落實，務求實現改革突破。現在改革的會議多、文件多、方案多、口號多、督查多，口號喊得震天響，但雷聲大雨點小，表面上熱熱鬧鬧，實際上并沒落地，大家幾乎都心知肚明，成為常態。原因是政府部門管得太死，企業說了不算。

12.改善公司治理結構，提高企業效率。混合所有制改革不僅僅是要降低國有股東的持股比例，其目的是要通過股權適當的多元化和分散化，通過股東大會、董事會和監事會中表Q權安排，使得不同所有者相互制衡，防止少數人謀取私利，最終形成良好的公司治理機制，促使公司的所有者和經營者為了增加企業價值共同努力，最終達到國有資本增值保值的目的。一些國企在股份制改造過程中，由于不能整體上市，通常會形成集團母公司和上市子公司法人治理結構并存的雙層管理架構。從實務上看，集團總部還是上市公司的實際經營者，承擔上市公司的經營管理。怎么解決這種母子關系是一道難題。

13.設計合理的董事會結構，保護各利益相關方的利益。適當擴大董事會規模，便于在必要的獨立董事數量之外，安排代表國有股東、投資者股東、管理層和職工各方利益的董事，使得各方利益都能得到表達和兼顧。從機制上使得非國有股東能夠事實上行使參與決策和監督管理層和其他股東的權利。如中國石化銷售公司的混合所有制改革中，董事會共有11名董事，中國石化派出董事4名，職工董事1名，未超過半數，投資者派出董事3名，獨立董事3名。中國石化派出的董事數量無論是占整個董事會的比例，還是與投資者董事比例都低于中國石化持股比例的70%。中國石化銷售公司的董事會結構為混合所有制改革提供了一個有價值案例。

14.讓非國有資本在監事和獨立董事的人選上有更多話語權。在中國的股權治理結構中監事會和獨立董事并存，在監督公司運作方面相輔相成。國有股東對于管理層的監督可以通過董事會及其專業委員會實施，而對于股東的監督則由獨董和監事會承擔主要責任。將獨董和監事的提名和投票權更多地賦予非國有股東，可以更好地促進公司運作中決策、執行和監督職能的分離，提高監事會和獨立董事相對于國有大股東的獨立性。

15.建立試錯容錯與問責機制，鼓勵創新。真正的改革是一個不斷試驗、探索，甚至“試錯”的過程，是一個探索未知，并將未知轉化為已知的過程。改革要取得成功，有一個通過允許和鼓勵基層和群眾不斷解放思想、敢于探索、勇于試錯、敢于突破，來實現的過程，形成類似上世紀八十年代那種改革爭先恐后、敢想敢干、生氣蓬勃、波瀾壯闊的改革局面。

16.加強對改革的激勵機制，解決好改革的動力問題。在加強反腐倡廉制度建設的同時，要重構國企領導干部的保障激勵機制。光查問題，沒有激勵機制，如果正向動力都下去了，就沒有人肯對改革下力氣了。

17.界定國有資產流失標準，找準問題產生原因和杜絕辦法。怎么樣才算是國有資產流失？這是一個“紅線”尚不夠明確的領域。有些地方搞的是“沒有天花板，沒有地板”的改革，標準不清，很多企業、地方政府被迫處于“原地待命”中。另外，國有資產和國有股權定價在操作層面上，也應該有明確的依據。

18.與職業經理人改革配套進行。在混合所有制企業中，員工的招聘和晉升主要通過競爭機制進行，而國有企業用人制度存在過多的行政色彩，二者不同的用人制度在改革后要找到適合企業自身發展的辦法和用人機制。按照市場經濟的要求，建立一套完整的選拔、管理和獎懲企業經營者的機制是對現行組織干部體制的較大挑戰。

19.降低推進國有企業混合所有制改革的交易成本。對國有企業的投資涉及到大量的時間及交易成本，如審計會計服務費、資產評估費等，一旦評估或合作失敗，成本沉沒都會給非國有企業帶去很大經濟壓力，這種高風險及成本的消耗使非國有企業在投資國有企業時格外慎重，因此如何解決問題，消除非國有企業顧慮，也是一個需要考慮和解決的問題。

篇6

關鍵詞：國有企業；深化改革；混合所有制經濟

混合所有制經濟是指財產權分屬于不同性質所有者的經濟形式。從宏觀層次來講，是指一個國家或地區所有制結構的非單一性，既有公有制經濟，也有非公有制經濟，還包括公有制和非公有制共同出資成立的股份制經濟等；從微觀層次講，則是指不同所有制經濟單位的資本聯合或相互參股形成的經濟形式。而十八屆三中全會所說的混合所有制經濟就是指微觀層次上的混合所有制。

一、混合所有制改革的重要意義

混合所有制作為現代企業的一種資本組織形式，以其完備的企業治理結構、健全的運行機制，合理的資產負債比例，良好的經濟效益，正逐步成為國有企業特別是國有大中型企業改革的方向。

首先，混合所有制集傳統國企和私企優勢于一體。其既保持了國有的基本性質，但又不排斥非國有的東西，其運營又能按照市場原則進行，正是社會主義與市場經濟在企業內部的最好結合。企業管理分生產管理、經營管理和資本管理三個層次，從放大國有資本功能看，以資本運營為核心的資本管理是最有效率企業管理環節，發展混合所有制有利于推進國有資產監管體系由“管資產”向“管資本”轉變，國家可以通過少量的國有資本利用“杠桿”操作大量社會資產，使整個國民經濟發展不偏離于整體社會經濟目標，同時實現國有資本保值增值。有關專家指出，未來5-10年，混合所有制經濟若能占到整體經濟的60%-80%，中國經濟發展的微觀基礎將是十分牢靠的。

其次， 混合所有制有助于市場真正發揮配置資源的決定性作用。市場機制的基本規定性就是機會均等、規則公正、資源盡可能自由流動、企業自由組合。發展混合所有制經濟，將使得各種所有制經濟充分借助市場機制的平臺和渠道，在相互競爭的基礎上獲得更多的合作機會和發展。民間資本可更為自由地進入傳統的國有經濟控制的領域，國有資本則可通過引入活水，激發活力，進一步做大做強。因此，積極發展混合所有制經濟，不僅僅為民營資本打開了通道，同樣也為國有資本打開了通道。

再次，混合所有制有助于抑制社會資金的投機傾向。通過敞開國有經濟傳統的控制領域，可以使得充足的社會資金更多地投向實體經濟，而不是形成各種炒作式的投機浪潮，形成泡沫經濟。美國和日本都有過這方面的教訓。因此，我國經濟結構無論怎么調整、經濟無論怎樣轉型，都應強調以發展實體經濟為主。混合所有制經濟正是新形勢下加快轉變經濟發展方式和推進產業結構調整的最佳選擇。

最后，混合所有制有利于實現多數人的利益。建立混合所有制，是一個引進國內外企業資本入股，包括讓企業管理者和員工參股，明確各方面的責權利，增強監督和制衡的過程，這樣既可以引進國外企業先進的管理經驗和技術，又可以充分調動勞動者和經營者的積極性，確保企業提高效率和競爭力。

二、混合所有制改革的基本原則

強調，我們的改革開放是有方向、有立場、有原則的。作為國有企業，我們推進混合所有制改革，也不是為改革而改革、為“混合”而“混合”，必須始終牢牢把握改革的目的、方向和原則。

一是在實踐中堅持和完善基本經濟制度。公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。作為國有企業，所有的改革思路、改革方案、改革舉措，都要有利于堅持公有制的主體地位，發揮國有經濟的主導作用，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力、競爭力，用實踐證明宏觀經濟和制度的成功，證明中國特色社會主義道路的正確性和制度的優越性。

二是推動市場化體制機制取得突破。國有企業存在的有些問題，例如政企不分、一股獨大、“一言堂”等，僅靠國有企業自身是很難解決的。在深化改革的過程中，必須堅持市場化改革方向，把發展混合所有制經濟與發揮市場在資源配置中的決定性作用有機結合起來，通過引入社會資本和民營資本，促進國有企業在建立完善市場化體制機制上取得突破。只有改革先行，才能混合成功。混合所有制改革最重要的一個目標就是以其為突破口，借助外力倒逼內部改革，按照市場化、國際化的方向，加快建立完善市場化體制機制，增強企業活力。

三是堅持從實際出發深化改革。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，必須堅持實事求是原則，堅持從實際出發，防止“一刀切”。對于國有企業尤其是國有大型企業，從某種意義上講，不僅僅是一個企業，也是一個行業，業務范圍廣、產業鏈條長。開展混合所有制經營，必須要按照專業化發展的思路，推動各業務板塊按照自己的特點和規律尋求發展路徑，最大限度盤活存量資產，最大限度釋放發展活力，充分挖掘內在增長潛力。

三、混合所有制改革的基本途徑

一是改善公司治理，用市場化手段解決體制和機制問題。通過建立現代化的規范治理體系，充分發揮董事會作為企業核心決策機構的作用，避免一股獨大，用制度規則來約束大股東行為，并使中小股東能夠切實參與到公司管理和重大事項決策中來。同時借助市場壓力倒逼企業搞活體制機制，破除國有企業在人事、用工、分配等方面固有的條條框框，真正做到管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減，使管理層利益、職工利益與股東利益相統一。

二是鼓勵創新，提高企業的活力、創新能力、市場競爭力和可持續發展能力。通過引入社會和民營資本，使國有企業的非優勢業務與投資者的優勢領域實現互補，創新業務發展模式，激發企業的活力、創新能力、市場競爭力和可持續發展能力。通過資本市場募集發展資金，投資戰略性新興產業，促進國有企業的轉型升級，推動國企從制造型企業向服務型企業，最終打造成為令消費者信賴、客戶滿意的綜合服務型企業。

三是加快國資監管方式轉變，提高運營效率。進一步簡政放權，減少審批事項，減少對企業內部事務的干預力度，服務企業改革發展。

四是改革紅利全民共享，夯實可持續發展基礎。著力推進上市發展，利用國內外多層次資本市場，推動企業整體上市或核心業務資產上市，不斷增強企業活力。優化戰略投資者、財務投資者，優先考慮國內資本，特別是民營資本，使改革紅利惠及國民。同時積極推進混合所有制企業員工持股，只有員工真正參與進來，并將其當作自己家里的事情來對待，才能使混合所有制改革永葆青春。

綜上所述，國有企業發展混合所有制是大勢所趨，但筆者認為應該堅持頂層設計和摸著石頭過河相結合，循序漸進，著力提升企業員工的幸福感、歸屬感，建立健全機制，鼓勵員工主動作為，才能使國有企業改革在“混”上起步，在“合”中騰飛。（作者單位：中石化重慶三峽石油分公司）

參考文獻：

[1]龍躍. 改革預期深化 國企改革再迎契機.中國證券報/2013 年/12 月/27 日/第A15 版.

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【關鍵詞】二次改革 雙創 中國制造2025 國企改革

【中圖分類號】F271 【文獻標識碼】A

國企改革經過三十多個年頭，從最初的放權讓利到全面市場化階段，這頭笨重的“大象”已經站到了改革舞臺的最前沿，無論是緩慢的轉身、踱步，還是優雅的倒立表演，都到了關鍵時刻，眾目睽睽，期待已久。而當前，我國“二次改革”推進期，“雙創”背景下，全球經濟形勢放緩，WTO經貿協定向能源、通訊、交通運輸、金融、出版等深層開放的形勢下，國企在我國經濟中要何去何從，如何應對，已經成為一個“功在當下”的問題。

國企改革所面臨的社會契機

全球經濟結構大調整已經開始，無論是西方發達國家去杠桿化、提升儲蓄率、消費萎縮、進口減少，還是持續的經濟低迷，對全球市場來說都是一個考驗。而對我國高度依賴外部市場的經濟發展模式來說，不得不面對全球科技創新密集時代和低碳經濟時代帶來的挑戰，而過去“大進大出”的發展方式將難以為繼。“二次改革”是經濟轉型重要時刻。黨的十之后，提出了“四個全面”戰略布局，成為我國“二次改革”重要的時間點。其中，全面推進小康、全面深化改革的戰略部署，成為“二次改革”的推動力。我國經過三十多年經濟快速增長期，已成為世界第二大經濟體，無論經濟總量還是工業產能都處于世界前列，對世界經濟的沖擊是顯而易見的，過去粗放型的經濟方式已經不再適用于當前發展。如何讓中國經濟持續穩定增長，擺脫發展中國家面臨的“中等收入陷阱”，化解經濟快速發展帶來的貧富分化加劇、產業升級艱難、城市化進程受阻、社會矛盾凸顯、經濟長期停滯等問題，需要對中國經濟進行“大手術”。

國有企業在我國經濟中一直占有較大比重，從能源到通訊，從出版到交通運輸，占據了我國經濟市場中很多重要的行業。那么，“二次改革”過程中，國企改革很顯然就備受關注，成為重點，這也成為了國企發展的重要時間點。

“雙創”是新經濟時期的起點。創業與創新是面向全球經濟知識密集型時期和環境生態發展時期所提出的更高要求，也是對現有工業模式、生產方式的升級。大眾創業、萬眾創新就是擺脫過去單一的生產方式，提高科技含量，減少對能源的依賴、對環境的破壞，實現新的經濟增長爆發點。2015年，參與“雙創”活動的市場主體每天增加1萬家以上，對現有社會經濟方式造成了很大改變，創業者們通過“互聯網+”改造出行、酒店、餐飲等各個行業，這讓消費占GDP的比重已經超過60%，服務業比重接近50%，高技術產業增速超過10%。而新一代信息技術、生物、節能環保、新能源、新材料、高端裝備和新能源汽車等戰略新興產業年均增長速度約為GDP增速的兩倍，促使傳統產業轉型升級，結合“互聯網+”，帶動云計算、大數據、工業互聯網、3D打印等新技術發展，加快“中國制造2025”產業換代。

當前我國國企改革面臨的主要問題

自1978年以來，國企改革經歷了五個階段，從最初的放權讓利、利改稅、經營承包到股份制、全面市場化，國企改革方向在不斷發生變化。當前，我國國企改革中面臨的主要問題是在全面市場化過程中國有“僵尸企業”的留存。

2015年12月9日召開的國務院常務會議重點要求央企“提質增效升級”。而在國務院政策例行吹風會上，國務院國資委再次將焦點對準“僵尸企業”。并表示對于“僵尸企業”將堅持分類處置，積極推動兼并重組，強化管理一批，淘汰落后一批，可見針對現有問題，“僵尸企業”的問題已越來越受到國家和大眾的關注了。“僵尸企業”的主要問題表現在以下幾個方面：

市場競爭力差。根據現階段我國國有企業的發展經營情況來看，多數國有企業在經營與建設發展過程中，并沒有形成規模，這大大削弱了很多國企的國際競爭力。如果一個企業不能很好地在國內外市場上進行競爭和銷售，那么它即便是擁有非常豐富的資產與人才，也是無法繼續在競爭激烈的市場上存活下來。雖然這些國有企業創造了很多就業機會，但是這些國有企業如果一直存在下去，將造成我國的國有資產流失，不僅會成為國企改革中難以去除的毒瘤，還會阻礙我國經濟建設發展和社會的穩定發展。

缺乏有效的考核機制。我國大部分國有企業沒有更加有效的考核機制，導致企業型人才的缺乏與技術型人才的流失，并使企業無法進行有利于自身發展的企業改革與技術領域創新，從而導致企業的經濟效益無法得到再次提高，進而失去在國內外市場的競爭力。

體制問題。這也成為真正阻礙我國國有企業發展的最主要問題。國有企業的政治體制改革無法跟上經濟體制改革的步伐，多數的國有企業在經濟體制深化到一定程度后，由于無法進一步地進行政治體制改革，導致了整個企業的整體改革受到影響，致使了上述問題在不同程度上的出現。

國有企業涉及工業、能源、交通、運輸等諸多領域，在我國經濟建設中是處在核心地位的，國有企業的建設與發展直接關系到整個國家在國際市場中的競爭力的強弱，同時也是帶動其他企業發展的引導者。因此，能否有效地解決“僵尸企業”的問題，就成為了我國經濟建設的重要內容。

針對國企改革的具體措施和意見

隨著國企改革的縱深推進，結合現有市場經濟理念，本文從國資管理體制改革、推進混合所有制、完善國企薪酬激勵、加快國企兼并重組等方面提幾點措施和意見。

一是加快分類處理、兼并重組。針對國有企業的資產管理體制改革，首先要對“僵尸企業”進行必要的分類處置，分成商業性企業和公益性企業，進而兼并重組，使企業重新恢復生機。從2009年的經濟普查數據來看，采掘業、電力系統、現代服務業、基礎性公共服務行業中國有企業占產業總資本比重高達50%以上，在石油開采、加工航空工業中國有企業占比高達70%，新聞出版業占比高達95.71%，這說明國有企業在基礎性產業和服務業中是有較強的控制力和市場占有額。對這些國有企業進行有效的整合，充分發揮市場活力，深化改革，這關系到整個國家經濟產業的發展。而那些經過兼并重組之后的企業，其中資源也會得到進一步地整合，并且重組后的企業的市場競爭力也會得到有效提高，這樣企業的贏利效果也會隨之提升，資源的分配處理也會變得更加合理，可以說完成企業的兼并重組是我國強力推進企業改革的基礎目標。然而僅僅只是進行“僵尸企業”的改革顯然是不能滿足國企體制改革的要求的，還需要針對企業進行分類監管和關于權利清單等領域的深化改革。企業間的兼并重組對于我國現階段的國企改革是非常重要的。而要實現在現代經濟飛速發展趨勢下的改革，就必須要加快國有企業的兼并重組，使國有企業在未來的國內外市場競爭中，獲得更強的競爭力與生存能力。

二是推進混合所有制。在進行企業兼并重組的過程中，我國也在大力推進混合所有制。而推行國企的混合所有制，是有利于國有資產存量增加和國民經濟快速增長的。我國在推進混合所有制為實現政企分離創造了條件，也為我國資金的大規模聚合運作以及生產要素的最優配置創造了條件，更加有利于我國的國有企業的體制轉型。根據我國大多數國有企業的發展現狀來看，企業并沒有一個有效的市場約束力束縛，并且在企業內部也沒有盈虧責任的概念，除此之外，企業也沒有產權和責任方面的相關認識，這些方面的缺乏，大大制約了我國國有企業的建設與發展，又由于國有企業受到在體制上的單一性的約束，導致企業的資本管理使用權限屬于國家，而企業在整個的運營過程中，也僅僅只是國家在企業運營過程中的一個附屬品，不具備生產供給銷售的決定權。所以，我國國有企業如果要跟上現代經濟的發展速度，就要按照現代企業制度的要求進行有關于自主性的改革，使國有企業在市場競爭中逐漸變為競爭力主題，并在未來的越發激烈的市場競爭中，間接地提高其他企業的盈利，從而使我國的經濟建設得到更大的發展空間。

三是完善薪酬激勵制度。在新的國企改革大方向的影響下，國企在薪酬改革方面也在適時地變化。按照現在的經濟發展趨勢來看，我國的國有企業要想更好地吸納人才，促進企業的進一步改革與更好地進行企業發展，就需要對薪酬體系進行改革，而根據現今的有關國企改革新方案來看，我國正在加快有關國企薪酬方面的體系與機制改革，這也預示著在推行混合所有制經濟的過程中，有關企業員工擁有企業股份的國企薪酬激勵機制改革方案的制度與出臺。而有關于國企薪酬方面改革措施的制定與實施，不僅關系到我國國有企業在接下來經濟建設與國際市場競爭中的綜合實力提升，還關系到我國國企員工在國企工作中的切身利益。

四是創新變革產業升級。目前，全球都在倡導低碳經濟，綠色環保。傳統國有企業，特別是重工業，依然是高能耗、重污染，與整體社會發展趨勢相背離。哥本哈根會議之后，我國也將發展綠色、低碳經濟作為重要內容。低碳經濟不能簡單的等同于環境保護，而是未來時展的大趨勢，涉及的內容更加廣泛，需要生產方式的轉變。國企改革應充分考慮到今后長期發展現狀，不斷創新，提高產業升級速度。同時，中國制造2025要求產業升級，實現產品、工業的智能化，對現有國有企業生產能力和經營方式提出了更高的要求。如何面對未來社會發展的挑戰，成為經濟發展中堅固的力量，唯有不斷創新變革，產業升級，產品升級，才能立于不敗之地。

國企深層改革的目標格局

國企改革最終要達成什么樣的目標格局？主要從以下幾個方面分析：

第一，實現國有資本投資，參與經營，但不是國企經濟，而是類似于國營事業單位。社會主體以民營經濟為主，國家可以持續投資，參股，不斷壯大增長，甚至控制全國大部分的公共事業單位，但是企業仍然是民企性質。資本運作，充分發揮人的能動性、創造力，發揮國有資本的支撐能力，而以市場經濟為主導。

第二，減少國企專營性經濟活動、私權排他的權益交易、特殊經營的限制，逐步市場化，通過市場規律以公司方式經營，從而淡化國企與民企之間的界限。讓民營企業滲透到各行各業，特別是能源、出版、通訊等行業，充分發揮民營資本的活力，激活國企的創造力，充分發揮市場的作用，讓企業在競爭中成長，優勝劣汰。

第三，完全放開私權經濟、經營性商業企業在市場中的定價行為，無論是產品還是服務，都應該讓企業享有平等的權利，去同需求方、同業競爭者進行競價，從而淡化政府定價、收費的管理權限，實現真正的市場化價格，對價格管制、固定收費標準等進行改革。特別是國有企業控制的能源、醫療、通訊行業，應該更多的是通過可以調控的競價過程來實現，由政府主導的第三方平臺制定競拍、詢價機制，從而擺脫傳統的“計劃價格”。

第四，建立利益制衡機制，通過社會和輿論的監督機制，對資本市場和機構投資者進行公開、透明的市場交易，讓民營經濟體不斷繁榮，成為經濟支撐，進而完善社會補償機制，實現真正的全民持股。英國國企改革中，就充分發揮了私有化的作用，改革了國內2/3的國企，普通民眾成為國企最大的購買者，也成為最大的收益群體。持股人數由原來的10%上升到25%，以至于每5個英國人中就有一名是股東。而缺乏了有效的監督機制，很多國有企業最后淪入寡頭手中，而讓大眾淪為改革的“犧牲品”。

國企改革對我國社會發展的意義

有利于推進城市化轉型進度。我國目前的城市化進程要滯后于工業化，從而存在產業結構、就業結構、資源環境等一系列問題。隨著我國城市化進程的發展，未來5～10年從東部向西部，將會在全國形成一批大城市、中等城市、小城市，甚至在一些地方形成城市群，這改變了過去城市建設以工業為主的局面。相應，現代化的城市對工業的依賴在不斷下降，而環保、資源等各種限制，倒逼國有企業改革。國有企業改革則更有助于城市發展、就業、創造活力。國有企業作為國內經濟支柱產業，對促進本地經濟發展、城市建設起著巨大的作用。

國企改革順應政府轉型趨勢。目前，我國政府正在向服務型職能轉變，這也將是未來政府工作的重點。政府職能轉變必然要對國有企業股權、經營方式等采取一系列的措施，既要實現政府職能的合理轉型，又要處理好國有資產、國有企業良性發展，因此，強力推進國有企業改革是政府轉型的必要條件。反過來，國有企業改革得當，符合社會經濟發展需要，滿足老百姓期望，得到大眾的認可，合理解決國企員工就業、養老、醫療等問題，解決好公益性和盈利性國企之間的平衡關系，解決好資源利用與環境保護之間的關系，那么對政府職能轉變也是有很大促進作用的。

國企改革符合當下經濟發展形勢。我國經濟正處在一場新的大變局中，金融初具“系統重要性”，資本市場逐漸成為經濟轉型的重要支柱。而在這樣的趨勢影響下，國企改革的方向也在發生著變化，其中地方國企改革將成為改革的一個重要方向，并將從國有企業為核心向實體經濟建設新階段邁進。同時，科技的創新也正在引起國家與社會更為廣泛的關注，其中發展綠色經濟，促生出了一系列的新興產業，包括新能源開發與使用。為了順應綠色經濟趨勢，國企改革也在進行著相應的變化，比如汽車制造業，為了更好地引進和開發符合上述理念的汽車制造技術，就必須拋開舊理念，提倡創新，并引進新的企業管理人才與技術型人才，而這就要求企業必須進行內部與外部的雙向改革，其中不僅包括了企業的管理體制的改革。

通過國企改革的進一步深化，將使我國企業的技術產業革新與潛力發掘得到有效的促進；國有資本配置和運行效率得到提高；企業虧損減少、企業盈利擴大；企業活力、競爭力和在經濟活動中的生存能力變得更高。除此之外，強力推行國企改革更有利于確保國有資產保值增值，創造更多社會財富，促進宏觀經濟運行的整體改善。

從上述文章分析可以看出，強力推進國企改革是符合現階段我國的經濟建設與發展趨勢的。雖然國企改革近30年，取得了很多喜人的成績，但是在改革過程中，也遇到了很多的問題與阻礙，改革自然不會一帆風順，這也正是我黨和我國在建設與發展社會主義中所堅持迎難而上，不怕困難的堅強意志所在。

在2016年新一輪的改革任務中，國企改革將會面臨更加嚴峻的挑戰，但相對的，在迎接和克服困難的過程中，也會迎來新的機遇，這就要求在改革過程中，不僅要堅持從實際出發、實事求是地進行針對企業的深化改革，還要求在改革的同時結合現今的新形勢，做到與時俱進，將創新精神與改革相互融合，讓我國在經濟建設方面能夠更加從容地面對來自國內外經濟競爭中的各種挑戰，才能夠在科技發展以及人們生活水平提升等方面獲得更多的成就和有助于我國發展社會主義的新經驗。

篇8

3月中旬，《財經》記者從葛洲壩內部人士處獲悉，葛洲壩將與中國電力工程顧問集團公司（下稱電力顧問）合并，二者共同組建新集團――中國電力建設工程集團。重組方案已于春節前獲國務院批復，新集團預計5月中旬掛牌。

接近國資委的人士透露，國資委改革局已專門成立葛洲壩重組工作小組，3月初該小組的幾位成員已搬進企業辦公。

春節前后，隸屬于國家電網的安徽省電力設計院員工亦接到上級通知，該設計院將被并入葛洲壩。同時，國家電網下屬多家電力設計院會被陸續剝離和兼并。

業界爭議甚久的電力體制改革第二步――電網主輔分離改革也將正式啟動。

未經證實的消息還顯示，除前述兩大電力輔業集團合并，另外兩家中國水電工程顧問集團公司（下稱水電顧問）和中國水利水電建設集團公司（下稱水電建設）也將合并組建新集團，南方電網旗下的十幾家電力建設公司會被劃撥其中。

在釋放電力體制改革重啟信號之外，葛洲壩重組還暗合了國資委推動央企重組和整體上市的籌劃。2010年底，新任國資委掌門人王勇在年度央企負責人會議上表示，國有資本存在分布面過散、過寬的問題，“十二五”期間中央企業發展的目標只有一個，即“做強做優”，要培養一批具有國際競爭力的世界一流企業。

“葛洲壩99％的資產都裝在了上市公司中，合并后勘測、規劃、設計等更上游的主營業務置入其中，完全是可以期待的。”前述葛洲壩內部人士說。

據了解，目前新集團管理層人選仍在商討當中。較之于電力顧問，葛洲壩規模更大，更具實力，將作為此次合并的主導方。

重彈舊調

電力顧問以電力勘測、規劃、設計、監理為主，葛洲壩則以工程建設為其主營業務之一，兩家企業分屬電力輔業上下游。

上述葛洲壩內部人士告訴《財經》記者，新集團成立后，業務范圍將涵蓋火電、水電、風電、核電、太陽能發電等電力建設的全產業鏈，包括勘察、規劃、設計、施工和監理。

這一方案與一年前重新設計的合并方案截然不同，但是卻暗合四年前被擱置的方案，其間起伏波折可見一斑。

葛洲壩內部人士稱，2007年制定的電網主輔分離改革方案，核心思路之一是，將兩大設計類央企――電力顧問和水電顧問，分別整合到葛洲壩及水電建設之中，形成國家電力系統兩家大型輔業集團。同時，國家電網系統的電力修造、送變電施工和勘探設計等輔業資產分別劃進這兩大集團。

不過，2008年的雪災直接導致這一方案擱淺。在自然災害對電網設施造成大面積破壞后，國家電網和南方電網分別上書國務院，為保障電網安全，要求重新界定輔業范圍，認為設備制造、電力勘察設計等較為重要的業務應該留在電網系統內。

按照2002年《電力體制改革方案》（五號文件）界定，有關電力設計、修造、施工等輔業務單位要與電網企業脫鉤。而輸配電、電力設備制造、施工等關鍵輔業，則暫被繼續保留在電網企業中。

2010年，有關電網主輔分離改革方案再被重提，葛洲壩重組方案變更為與水電建設合并。但是，葛洲壩內部人士分析認為，兩大電力建設集團合并的思路并不具有可操作性。主要原因在于，兩家公司的業務基本重合，主要從事水利、水電、火電、核電、風電、公路、鐵路、市政建設、工業與民用建筑等業務，屬于施工類企業，在國內外建筑工程市場上頗多競爭。

據研究機構測算，國內水利水電工程市場上，葛洲壩和水電建設的市場份額約為4∶6。國外市場競爭方面，水電建設亦更勝一籌，該公司稱已擁有全球50％以上的水利水電建設份額。

若葛洲壩和水電建設合并，還觸及到兩大電網公司的直接利益。目前，暫留在國家電網和南方電網的輔業單位共170家左右，凈資產達一兩百億元，但利潤總額并不高，只有十幾億元，職工隊伍多達30萬人左右。如何處置這些規模龐大的資產，一直是十分敏感的話題。

分析人士稱，電網公司并不愿意看到一個輔業“巨無霸”的誕生，這意味著后者的議價能力大大高于以往。

“葛洲壩重組緩慢而不斷波折的原因，在于這是兩家央企間的重組，涉及各方利益。”國泰君安分析師白曉蘭對《財經》記者表示。

“水電建設的塊頭比我們大很多，業務遍布全球許多國家，我們當然不愿意被它吃掉。”上述葛洲壩內部人士直言，公司一直努力按照四年前的舊方案推進重組，這顯然更有利于企業獨立發展。

白曉蘭對《財經》記者分析，電力顧問較葛洲壩的規模和實力都遜色很多，一家顧問公司和一家建設公司的合并也更具實際操作意義。

數年周折之后，重組方案回到四年前的舊調。直到2010年底，葛洲壩與電力顧問的合并方案正式敲定，這符合葛洲壩多年來的重組心愿，亦符合市場預期。

今年2月23日，國資委向外界公布“十一五”期間中央企業深化改革的情況，其中重點提及2010年的電網主輔分離工作，稱已取得實質性進展。

葛洲壩內部人士說，兩家集團采用行政劃撥方式“捏”到一起，因此這一合并不存在交易對價問題。中國電力建設工程集團掛牌后，葛洲壩和電力顧問均成為其下屬子公司。

按照國務院批復的葛洲壩重組方案，新集團將于5月中旬掛牌成立，但截至目前，新領導班子成員仍懸而未決。前述內部人士說，這可能會影響到重組進度。

整體上市

葛洲壩內部人士告訴《財經》記者，由于葛洲壩重組是“歷史遺留問題”，故目前的合并方案仍延續李榮融主政時倡導的“做大做強”思路。

“王勇上臺后，國資管理思路發生較大變化，提出‘做強做優’。”這位人士說，新集團構建后將朝著強和優的方向發展。

這無疑給資本市場提供了想象空間。白曉蘭分析，重組完成后，新集團的資產將可能通過葛洲壩集團股份有限公司（600068.SH，下稱葛洲壩股份）以非公開增發的方式，注入到葛洲壩股份這個上市公司之中，“這是最便捷的一種方式。”

葛洲壩主營業務包括建筑、投資、房地產、旅游等，2007年9月，這部分主業資產實現整體上市。內部人士介紹，除葛洲壩部分基地、市政建設和醫療，集團超過99％的資產已注入到上市公司中。

白曉蘭估計，電力顧問旗下的規劃與施工等資產未來會注入到葛洲壩股份中，經營業績不佳及與主業關聯度不高的資產將被剝離。

這正是王勇履新后重新設計的央企整合思路。接近國資委內部人士告訴《財經》記者，目前， “央企數量控制在100家以內”的目標已被淡化，工作重心轉移至培育和發展形成30家至50家擁有自主知識產權和知名品牌、具有國際競爭力的大公司、大企業集團上。

整體上市自是必備一步，國資委副主任邵寧表示，此前國企的做法是先將一部分優質資產裝入上市公司，包裝后在資本市場進行融資。如今，國資委把改革方向調整為整體上市，至少做到主營業務整體上市，要讓上市公司產業鏈非常完整，成為一個獨立、可自我運行的發展主體。

具體做法則是，逐步把企業包袱消化，而后把集團公司去掉，只保留做主營業務的上市公司，完全按照資本市場的要求營運。在部分央企實現整體上市后，國資委將探索直接持股上市公司的試點。

上述國資委內部人士說，雖然龍頭企業將得到重點扶持，但國資委內部尚沒有形成具體操作方案。

接近國資委人士向《財經》記者透露，接下來，將會有更多龍頭央企回歸A股市場，國資委也更傾向于釋放股權給國內公眾投資者，包括機構投資者、基金、個人投資者等。

2010年底，國資委主任王勇在年度央企負責人會議上指出，“十二五”期間，中央企業發展的目標只有一個，即“做強做優”，企業必須具備的特征包括主業突出、治理良好；擁有自主知識產權、核心技術和國際知名品牌；具有較強的國際化經營能力和水平；在國際同行中綜合指標處于先進水平。

王勇表示，計劃用五年乃至十年時間來實現上述目標。

接近國資委人士說，于去年底掛牌成立的中國國新控股有限責任公司，不會持有葛洲壩重組后新集團的股份。

白曉蘭指出，未來五年，將是水電建設高峰，葛洲壩重組后的新集團肯定能保持住持續發展勢頭。但水電建設不會一直處于高峰期，新集團為持續高速發展，估計將會向其他工程領域拓展，實現業務多樣性。

電力體制改革暫無解

葛洲壩重組后從電力勘察規劃到施工監理的“通吃”，令其披上新壟斷外衣，這讓以打破電力壟斷為主要宗旨的電力體制改革再度蒙上陰影。

對于國資委主導的主輔分離改革方案，原國家電監會主席邵秉仁對《財經》記者直言，今天的電力體制改革已經脫離當初市場化改革的初衷，正在走回頭路。

2002年五號文件的出臺，標志著中國電力體制改革正式啟動，當時確立了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大改革任務。國家電力公司被拆分，形成了目前的兩家電網公司（國家電網、南方電網）、五大發電集團（華能、大唐、華電、國電、中電投）和四家輔業集團（葛洲壩、水電建設、電力顧問、水電顧問）的格局。

但發端于九年前的電力體制改革淺嘗輒止。在基本實現“廠網分開”后，由于涉及各方利益，電改遭遇極大阻力。“主輔分離、輸配分開、競價上網”的目標，始終是電改進程中的堅固堡壘，無法攻破。

“改革初期比較天真，以為拆拆分分就可以，實際上根本達不到競爭和改革的目的。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強對《財經》記者評價。

2004年底，當時的電力改革領導小組曾擬定《電力主輔分離改革實施意見》提交至國家發改委，發改委隨后將第一份成形的主輔分離改革方案上報決策層。然而，就在方案出臺前夕，“電荒”開始蔓延中國并持續達兩年之久，該方案被迫流產。

2007年，由國資委主導的《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》再次上交，提出將電力設計、送變電施工等從電網公司劃分出去。這一方案在各大部委間達成一致，隨后提交至國務院。

豈料第二年南方遭遇雪災，消息人士稱，國家電網和南方電網兩大電網公司緊急向國務院遞交報告，稱電力設計、施工、修造等電建企業與電網關系緊密，不應作為輔業剝離，否則面臨突況將無法高效搶險，影響到國家正常的電力建設和維護。高層對此批示“進一步論證”。

電網主輔分離此次再被推上前臺。2010年9月，獲得電力體制改革工作小組通過后，新主輔分離方案于11月上報國務院，并在今年初獲得批準，明確由國資委負責組織實施。

“事情發展到今天，誰還弄得清電網的輔業到底是什么？”林伯強說，在“電網主輔分離”推進過程中，如何清晰界定電網企業的“主業”和“輔業”，始終是一個難題。

去年，國家電網如愿收購國內電氣設備龍頭企業許繼電氣（000400.SH）和平高電氣(600312.SH)，這樁電網企業對上游輔業資產的逆流收購，立刻在業內引起軒然大波，亦引發人們對電力體制改革“主輔分離”是否還能遂意進行的猜疑。

林伯強稱，現實情況較幾年前更加復雜，國家電網的金融業務和房地產業務均越做越大，“這到底是主業，還是輔業，到底要不要剝離？”

林伯強的觀點是，如果所做輔業沒有依靠主業構成壟斷，也沒有虧損，就沒有非要剝離的必要。

不過，主輔不分造就了電網企業“集標準制定、設備制造、采購、招投標等多重角色于一身”，監管其間利益關系將變得難上加難。

有消息顯示，勘測設計、電力修造和電力建設企業將被分離，而送變電公司和賓館、醫院等“多經”企業不在這次分離范圍。對于國家電網而言，輸配電工程仍被保留，中國電科院、國網電科院將被剝離。

多位電力改革專家表示，如果電力體制改革不觸及價格，國家發改委仍不放開上網電價，其他任何類型的改革無異于隔靴搔癢。“價格不動，其他改革都是瞎掰，沒有效率。”

不便具名的資深電力分析師向《財經》記者表示，要厘清主輔才能厘清電價，只有先厘清公司業務邊際，才有可能算清成本。但電力企業的產業鏈延伸越來越多，復雜局面造成成本更難以計算。

篇9

關鍵詞：經濟改革；相悖；市場化指向

中圖分類號：F123.9 文獻標識碼：A

文章編號：1007—7685（2013）08—0027—04

一、與市場化改革取向相悖的經濟現象

多年來，我國經濟改革中與改革取向相悖的現象值得高度關注和認真研究。與經濟改革相悖的現象指許多經濟改革的方案在實施后，并沒有按照原來的預想發揮作用，或沒有完全按照預想的路徑推進，而是產生一定程度的變異，最后演化或嬗變成為另外的東西，甚至這些新產生的東西反而成為新一輪改革的對象。由于我國經濟改革的總體設計是由計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，所以此類現象可稱為與市場化指向的經濟改革相悖的現象。改革開放三十多年來，比較典型的與市場化指向的經濟改革相悖的現象主要有：

（一）國有產權制度的市場化改革中出現的國有資產被侵吞的非市場獲利現象

上世紀90年代以來，當私營經濟發展到一定程度，以及市場競爭機制發揮的范圍擴大后，按照傳統模式經營和管理的大多數國有企業，尤其是地方的中小國有企業紛紛面臨風雨飄搖的局面。及時調整國有企業承包制的改革方向，轉而對國有企業進行與現代企業制度接軌的股份制改革，成為當時改革的“突破口”。其中“抓大放小”是當時國有企業改革的基本方針之一。但在政府行政權力的干預和支配下，一部分中小型地方國有企業在改制過程中，有不少國有資產被當地政府低價變賣，被廉價轉化為一些與政府官員有聯系的新權貴階層的私有財產，成為一部分社會成員通過不健全的市場交易所得的私人財富積累的“第一桶金”。也有一些企業承包人在利用不規范的承包制經營獲利后，又通過“近水樓臺”的優勢取得企業股份制改造的利益，輕而易舉地將企業公共資產轉變為私人資本。這種國有資產流失的同時還伴隨大批企業職工被低價“買斷工齡”，非自愿地離開企業而下崗、失業的現象，據統計其動態數量達3000萬人以上。這次經濟改革相對我國農村家庭承包制改革，被認為是一次“非帕累托改進”的改革類型。由于對原國企職工缺乏足夠的經濟補償，使大批原國有企業職工成為這次改革的利益絕對受損者。客觀地講，這次改革雖然在一定程度上完成了對傳統國有企業經營體制的股份制改造，對民營經濟的發展起到促進作用，但也成為改革開放以來引發社會沖突、社會貧富差距擴大，形成城市新貧困階層的重要因素。其后來的結果同最初的“多贏”設想有很大的偏離，一定程度上反映出改革中與產權制度改革相悖的現象。其他類似的改革還包括：上世紀80年代中期的價格“雙軌制”改革，集體鄉鎮企業改制，政府機關的公車改革，等等，都有不同程度的國有、集體公有資產流失和被非法侵占的情況。

（二）提高企業市場競爭力的改革中大型國有企業對市場的高度壟斷現象

上世紀90年代以來，我國面對經濟的全球化趨勢和加入世貿組織面臨的挑戰，配合國有企業“抓大放小”的舉措，進行了一系列大型國有企業改制和重組工作。經過多年努力，最終形成一批大型股份制國有企業。這些國有企業主要分布在石油、金屬、能源、化工、金融、通訊等關系國民經濟命脈的行業。但我國利用行政手段組建這些經濟“航母”的同時，卻采取排斥非公有制經濟進入的政策，即利用非市場競爭的方式來實現企業規模化的擴張，最終演變為排斥自由、平等競爭的市場壟斷現象。然而，我國迅速形成的大型壟斷企業并不是依靠技術進步和自由市場競爭形成的，而是主要依靠政府的策劃和組合而成。在我國市場化導向的經濟改革中，行政化的市場壟斷組織本來應是改革的對象，但在實際改革中卻自覺不自覺地使其演變成一種市場化的產權制度改革不應有的結果，其帶來的負面效果是明顯的。目前，我國多數大型國有企業的壟斷經營的基礎是孱弱的，如其對財政的貢獻與所擁有的經濟資源條件并不相稱，壟斷經營的利潤增長嚴重依賴產品價格的上漲，企業的資金籌集享有政府的特殊照顧，企業高層管理人員的“官商不分”弊端突出，企業內部分配差距懸殊，企業勞動關系畸形化，等等。這些都嚴重制約了大型國有企業的健康發展。一旦有關的經營領域向社會全面開放，這些企業依靠壟斷維系的市場地位將面臨嚴峻挑戰。當前，對行政壟斷性國有企業的新一輪改革在很大程度上已被提到議事日程。

（三）增加多元化供給的改革中產生的政府公共產品供給和服務的不合理“退出”現象

市場化改革的一個主要特征在于改變計劃經濟體制的政府單一的供給主體格局，以實現社會產品的多元化供給體系。但在市場經濟體制下。政府需要退出的是適合私人企業的產品與服務供給領域，對公共產品、服務的供給還需要有所加強。然而我國的許多政府機構在許多領域的改革卻偏離了正確的方向，行政性收費泛濫，許多行政審批演變成交易關系。最典型的是教育體制改革，國家在一段時期事實上采取“教育產業化”的政策取向，在大力發展民營教育機構的同時，將本應由政府公共產品提供的成本轉嫁給普通居民，導致部分低收入家庭喪失獲得教育公共服務的權利，形成教育不公現象。一些農村家庭還出現因子女受教育經濟負擔過重而致貧的現象。又如。我國在上世紀80年代開始的公路有償使用制度的改革，其本來意義在于解決政府財政的公共設施投資能力不足問題，通過引入社會資金或政府貸款方式來加快公路、橋梁等建設，拉動經濟增長。如果按照原來的改革設計，一旦貸款等投資通過收費被全部回收后，公路應恢復公共產品的性質而取消通行費的收取。但在地方政府的利益驅動下，卻將貸款公路收費長期化、常態化。這樣的做法既增加企業的物流成本和居民的經濟負擔，又扭曲了公路、橋梁等公共資源的性質。目前，我國是世界上收費公路里程最長的國家，通車里程超過10萬公里，約占全世界收費公路里程總數的80%。為消除這些與改革相悖的現象和減少其負面效應，需要進行新的改革方案設計。

（四）為實現土地等經濟資源配置市場化而產生的政府與民爭利現象

市場化取向的經濟改革要求對土地等自然資源的價值進行重新認識，對土地等自然資源的利用收取地租和補償費用，以及建立土地等交易市場來優化資源配置。我國在上世紀90年代以來，開始對城鄉國有土地的劃撥制度進行改革，轉而實行土地有償使用制度。本世紀以來對城市國有土地實行市場化的“招拍掛”的多元出讓模式。但在政府作為國有土地產權所有者的利益主體的背景下，土地的有償使用制度改革卻逐漸演變成為地方政府的逐利手段，甚至將土地收入作為財政收入的主要來源。據統計，2012年全國國有土地使用權出讓收入高達2.35萬億元。政府利用土地供給市場的壟斷地位而不斷抬高經營性用地的出讓價格，又利用城鄉二元化的歧視性土地制度安排，通過征用方式將農民的土地低價收購再高價拍賣，從而謀取高額的土地收益和穩定的土地收入。在很大程度上，城鄉土地資源的市場化改革被作為政府與民爭利的工具。此外，土地的市場化改革還是近年來城市房價暴漲的重要推手，進一步加大了農民工市民化的難度。政府的資源性產品市場化改革，形成了“土地財政”的利益驅動機制，進一步演變成地價上漲拉動房地產價格畸形攀升的格局。而中央政府不得不采取一輪又一輪的調控措施來控制房價，如對一線城市商品房的“限購、限價、限貸”等手段。客觀地說，我國土地供給的市場化改革的正面效應是明顯的，但在很大程度上又被與改革相悖的負面效應所抵消。如，目前政府為了解決城鎮低收入家庭的住房保障問題，將較大比例的土地供給重新回復到劃撥或限價供應的模式；城鎮住房供給又進入到“雙軌制”的模式，這也與改革初期對住房等生活資料采取私有和家庭所有的產權制度的設想存在很大差異。

二、與市場化改革取向相悖的經濟現象產生的原因

（一）缺乏對改革相悖現象進行系統理論分析的工具，尤其缺乏對各利益主體的應對策略進行分析和研究的工具

目前，在涉及改革的經濟學理論中，制度經濟學主要研究制度變遷的動力、成本收益方面的問題，很少涉及和研究與改革“相悖”的問題。按照中國國情進行的前所未有的經濟改革，很大程度上缺乏理論支撐，往往只能邊實踐邊摸索，通過不斷總結經驗，進一步推進改革。因此，這種類型的改革模式缺乏“一攬子”的系統設計，也缺乏綜合的過程演變的評估，在政策的設計上難以周全。在很多情況下一旦發現問題，改革已經演變成另外的結果，部分或完全脫離最初的預期設想。同時，許多國外市場化的改革機制在中國國情背景下往往“水土不服”，而經驗主義的借鑒、套搬做法又通常會發生失誤。一些改革試點的經驗往往具有局限性，取得的成功需要具備許多條件，缺乏普遍、全面推行的機理，而盲目推廣只會使改革由正面效應為主嬗變為以負面效應為主。

（二）改革按照“單向思維”的利益調節機制的模式開展，對改革后新的利益集團形成與對策復雜的預期結果估計不足或缺乏認識

經濟改革成敗的核心是利益關系的合理調節，取得突破的關鍵是改革成本的分攤和改革收益的合理分配。但過去改革方案制定者對利益博弈的設想往往是，既得利益者的反應要么被迫同意（妥協模式），要么極力反對（抗衡模式），而沒有考慮到人們還有因勢利導并加以變異的相悖模式。如，一些強勢的利益集團往往一開始就將改革向有利于自身利益的方向引導，即使是有利于他們的改革措施，他們也會按照“趨利避害”的原則，以其他的方式保護或強化自身的既得利益；或者將一些對己有利的措施，以改革的新生事物面貌出現，最終在變革中保留甚至強化其既得利益；或者以“偷梁換柱”的方式掩人耳目，將舊的體制變相長期維持下去。事實證明，一些既得利益主體和利益集團往往利用與改革相悖的博弈方式，達到否定改革的目的，使其成本最低而收益最大。這種應對策略通常比公開對抗改革對自身更為有利，甚至有的改革方案在強勢利益集團的抵制和博弈下，長期無法出臺而擱淺，或者最后以無改革的面目出現。

（三）改革缺乏“自下而上”的程序和推動機制，許多改革方案的制定缺乏對弱勢利益主體的保護和支持機制

我國推行的許多經濟改革采取高層智囊的意見和政府精英的主觀設計。這些改革方案往往很難真正抓住改革的本質特征和把握好利益關系調整的方向。如，我國的許多法律、法規的制定，在程序上往往都是由政府部門代為草擬，自然產生了維持部門利益的傾向，以及對行政權力的爭奪和再分配的特征。目前學術界提出改革的“頂層設計”思路，主要是想擺脫部門利益和利益集團的制衡，但仍然沒有擺脫“自上而下”的改革方案設計路徑。因此，許多“自上而下”的改革往往缺乏廣泛的社會支持的基礎，實施成功的可行性往往很低。如，許多改革舉措沒實行多久，就發現問題一大堆，又因為處理不了而被擱置起來。有許多改革的綱領性文件貌似完美，但一到具體實施時就發生變異，最后演變成與最初設想差異極大的東西。

（四）改革采取的漸進式制度變遷方式，一定程度上拖延了改革的推進時間，或錯過改革的最佳時機

從整體看，我國的經濟改革主要采取漸進式的推進模式，無疑有許多優點可圈可點。但這種改革的推進模式也產生許多弊端，如先易后難的改革步驟往往將一些“硬骨頭”拖到最后，造成進一步深化改革取得突破的難度加大；由于漸進式改革往往回避矛盾，處理問題的辦法也不徹底，往往使一些舊問題還沒有得到徹底解決，又產生許多新的矛盾和問題，并盤根錯節地交織在一起。一些漸進式改革的方案也往往囿于傳統的意識形態框架或制度安排，思想并沒有真正解放，從而無法使改革進一步得到根本性的突破。如，對國有企業的改革，就反復陷入對生產資料公有制主體地位的認識的爭論，經過多年的推進，在實踐中才逐步得以修正，形成目前的主導意識。其中，因為改革的漸進式推進，也給改革發生相悖現象提供了時間機會，給利益集團應對提供了條件。這也許是有關政策設計者始料不及的情況。

三、解決與改革取向相悖問題的對策

（一）加強對制度變遷和改革機理等的研究

改革是前所未有的創舉，沒有現成的理論可以借鑒。一些原本出自理想目標和良好愿望的改革卻產生相悖的現象，甚至演變成與最初設想對立的情況，這些問題在經濟學理論體系中還缺乏專門的研究。如果我們不能科學認識其規律，今后的改革也難免會重蹈覆轍。目前，雖然在制度經濟學、產權經濟學、契約經濟學和福利經濟學等領域有一些理論和分析方法可以借鑒和運用，但結合我國經濟改革的實踐需要，其關鍵是加強各利益主體對改革的應對策略和經濟理機理的研究，以及與改革相悖的后果的糾錯機制的研究。如，我國公路收費的常態化，就與一些政府違背最初的設計原則的行為有關，應從作為利益主體的政府對公路收費的行為改變人手，來加以糾正和防范。

（二）對行政權力加以嚴格限制和界定

我國市場化指向的經濟改革具有明顯的政府主導特征，其優勢不言自明，但弊端也十分明顯。其中，經濟改革出現的相悖現象往往都與政府的行政權力過度介入有關。如，國有企業壟斷集團的形成，就有政府在組建大型企業的同時限制非公有制經濟進入的因素。因此，改革要嚴格限定政府行政權力的范圍，大幅度減少行政審批和對市場的直接干預。尤其要通過制度建設，嚴格限制政府官員對改革方案制定的利益性介入，防止一些官員利用參與改革方案的制定和運作進行“尋租”活動，防止職務腐敗的行為發生。同時，大力加強立法和監督，對有關改革的行政權力給予法律性規范。

（三）對強勢的利益集團和群體的與改革相悖的行為與傾向進行有效約束

改革所帶來的利益調節機制往往是針對既得利益集團的。這些既得利益集團對付改革的措施既有阻止，也有相悖。對此，要阻止強勢利益集團利用博弈的機會，對改革方案的制定施加影響和控制發展方向，對改革的方案設計盡量由與利益調整無關的人員和獨立機構來完成，改革要充分體現對弱勢群體基本利益的保護，加強對目前已形成的強勢利益集團的改革。如，對壟斷企業進行分拆和多元化的產權重組；對私有化經營的公共資源進行國有化改制，如對私人投資的盈利性收費公路進行補償性的政府回購；對財政稅收制度進行改革，減少地方政府的賣地沖動，開辟地方政府新的財政收入來源。

篇10

    按照國務院1993年12月25日批轉的國家稅務總局《工商稅制改革實施方案》,1994年稅制改革的指導思想是:統一稅法,公平稅負,簡化稅制,合理分權,理順分配關系,規范分配方式,保障財政收入,建立符合社會主義市場經濟要求的稅制體系。這一改革方案的主要內容,概括起來有如下三個方面:

    第一,建立以增值稅為主體的新流轉稅制度。

    流轉稅制改革的主要內容:

    一是增值稅制的改革。改變了按產品分設稅目、分稅目制定差別稅率的傳統做法,確立了在生產和流通環節普遍征收增值稅并實行價外計稅的辦法。增值稅實行兩檔基本稅率(13%和17%)。明確規定了允許扣除的增值稅范圍和建立了憑專用發票注明稅款扣稅的制度。1993年12月13日國務院了《中華人民共和國增值稅暫行條例》,自1994年1月1日起施行。

    二是消費稅制的改革。在普遍實行增值稅的基礎上,選擇少數消費品再征收一道消費稅,其征稅范圍僅限于在境內生產、委托加工和進口的若干消費品,共設有11個稅目,包括煙、酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾、小汽車、摩托車、燃料油等,采取從價定率和從量定額兩種征稅辦法,納稅環節確定在生產環節。1993年12月13日國務院了《中華人民共和國消費稅暫行條例》,自1994年1月1日起施行。

    三是營業稅制的改革。對有償提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的業務征收營業稅。新的營業稅制重新確定了營業稅的征稅范圍和納稅人,合理調整了營業稅稅目,共設置了9個征稅項目,針對不同稅目設置了3%、5%和5—20%三檔不同稅率。1993年12月13日國務院了《中華人民共和國營業稅暫行條例》,自1994年1月1日起施行。改革后的新流轉稅制統一適用于內資企業和外商投資企業,取消了對外商投資企業征收的工商統一稅。原來征收產品稅的農、林、牧、水產品,改為征收農業特產稅和屠宰稅。

    第二,統一所得稅制度。

    一是改革企業所得稅制度,目的是理順國家與企業的分配關系,為各類不同經濟性質的企業創造平等競爭的環境。主要內容包括,對國有企業、集體企業、私營企業以及股份制和各種形式的聯營企業,均實行統一的企業所得稅制,相應取消了國有企業調節稅;規范了稅前扣除項目和列支標準,在統一稅基的前提下,實行33%的比例稅率,并統一實行由納稅人就地向主管稅務機關繳納的辦法。取消稅前還貸。1993年12月13B,國務院了《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》,自1994年1月1日起施行。實行統一的內資企業所得稅后,國有企業不再執行承包上繳所得稅的辦法。

    二是改革個人所得稅制度。新的個人所得稅法適用范圍,包括按稅法規定有納稅義務的中國公民和從中國境內取得收入的外籍人員;改革后,個人應納稅所得在原稅法規定的六項基礎上新增加了五項,即個體工商戶的生產、經營所得,個人的承包經營、承租經營所得,稿酬所得,財產轉讓所得和偶然所得;稅率采用國際通行的超額累進制,即工資、薪金所得采用5%至45%的九級超額累進稅率;個體工商戶的生產、經營所得采用5%至35%的五級超額累進稅率。

    同時根據對納稅人基本生活費不征稅的國際慣例,合理確定了稅收起征點水平。在計稅方法上,從本國實際出發,采取了分項征收的方法,并在對原個人所得稅法規定的免稅項目進行調整的基礎上形成了規范的減免稅規定。1993年10月31日,國務院了修改后的《中華人民共和國個人所得稅法》,自1994年1月1日起施行。

    第三,逐步進行其他稅種的改革或調整。

    一是開征土地增值稅。明確規定了土地增值稅納稅人的范圍,凡有償轉讓房地產都屬于征稅范圍;土地增值稅實行四級超率累進稅率,最低稅率為30%,最高稅率為60%。

    二是改革資源稅。將資源稅征收范圍定為礦產品和鹽,并重新確定了七個稅目。

    三是改革城市維護建設稅,調整城鎮土地使用稅稅額。

    四是把現在對股票交易征收印花稅的辦法,改為征收證券交易稅。

    五是取消集市交易稅、牲畜交易稅、獎金稅和工資調節稅。

    六是將特別消費稅和燒油特別稅并入消費稅,鹽稅并入資源稅。

    七是開征遺產稅(待出臺)。

    1994年的稅制改革,措施密集,涉及面相當寬廣,顯著地規范和強化了稅收功能,并緊密配合了財政的分稅制改革,對社會經濟生活產生了重要影響。幾年來的運行情況表明,這一改革取得了成功,主要表現在:

    ——依法治稅原則得到明顯強化,稅法的權威性明顯提高,為市場經濟發展創造了良好的稅收法制環境;

    ——公平稅負,促進了企業的平等競爭;

    ——理順分配關系,推動了國有企業經營機制的轉換;

    ——合理導向,引導了經濟結構的優化調整;

    ——合理分權,調動了中央和地方兩個積極性,保證了工商稅收收入的增長;

    ——平穩過渡,保證社會穩定,促進經濟發展,并鞏固了對外開放的好勢頭。

    改革后財政體制和稅制仍存在的主要問題

    1994年財政改革的突出特點之一,是在保地方既得利益的前提下,實行漸進的體制轉換和增量調整,過渡色彩比較濃重。在體制方面,遺留有三個較大的問題:

    一是事權劃分上,對最為關鍵的生產建設項目投資權尚未作出清晰規定,實際上各級政府仍然都可以搞一般贏利性項目,不利于理清政府級次間的事權糾葛和使地方政府職能調整到位;

    二是仍然保留了企業所得稅按行政隸屬關系劃分這條舊體制的尾巴,與企業深化改革和專業化聯合趨勢的矛盾日趨尖銳;

    三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當高(60%左右),與比較徹底的分稅制表現出很大的距離。在財力分配格局的調整方面,原先設計的漸進過程也受到了沖擊和干擾。按照1994年方案的內在邏輯,宏觀稅負不變情況下通過規范稅收減免、加強征管等措施減少稅源流失,應能使財政收入占國內生產總值的比重回升,但由于復雜的原因,其后幾年新體制的運行雖然在一定程度上減緩和阻止了財政收入占GDP比重的繼續下滑,并于1996年略有回升,由上年的10.7%升為10.9%,1997年和1998年又升到11.6%和12.4%左右(計算時均不含債務收入,詳見附表),但與預想目標尚有距離;同時,中央財政狀況的好轉本應通過新體制出臺后若干年里中央從財力增量中不斷拿大頭(75%的增值稅和70%的“兩稅”增長部分等因素)來逐步實現,但1994年以來出現了一個始料不及的沖擊,即體制規定由中央財政全部承擔的出口退稅額迅猛增長,大大超出測算數,以致中央財政不得不把幾百億元之巨的退稅推到以后幾年分步“消化”,并采取特別措施在1995年兩次調低了出口退稅率(在亞洲金融危機爆發之后,1998—99年間再次分步提高出口退稅率)。中央財政的困境不能明顯緩解,又直接影響了新的政府間轉移支付制度的運作。按照1994年方案的設計思路,中央從財力增量中拿大頭之后,可以并應當逐步加大自上而下轉移支付的力度,而且這種基于“因素法”的新轉移支付制度必將財力支持的重心明顯地向各個欠發達省區傾斜,達到緩解他們的財力困難并合理調節區域差異的目的。但由于前述出口退稅問題的沖擊,加上其他制約因素,中央財政實施轉移支付的能力明顯不足,雖然在1995年度結算中推出“過渡期轉移支付辦法”,成為由傳統的“基數法”向較客觀、科學的“因素法”轉變的重要開端,資金支持的力度卻很不夠。經過幾年的努力,因素法轉移支付的規模也僅僅增長到一年70余億元的水平。以上種種過渡中的問題,都需要在今后深化改革的進程中逐步解決。

    此外,1994年稅制改革雖然動作相當大,但仍具有階段性特點,不可能一舉解決現今中國稅制的全部問題。1994年稅改之后,稅制仍存在的主要問題有如下幾個方面:

    1.內、外資企業間和地區間仍存在較大的稅收政策差異,不利于企業間和地區間的公平競爭。主要有:內、外資企業實行不同的企業所得稅法,關稅和進口環節稅對三資企業實行優惠政策,土地使用稅、車船使用稅、房產稅對內、外資企業和單位實行不同政策,城市維護建設稅、耕地占用稅、投資方向調節稅(該稅從2000年起已停征)不適用三資企業,契稅不適用國有企業和集體企業。各類特殊的經濟區域在企業所得稅、進口稅、流轉稅等方面實行著多種優惠政策。

    2.關稅總體稅率水平偏高,關稅和進口環節稅減免過多,實際征稅范圍窄,收入規模小,走私猖撅;出口退稅和來料、進料加工貿易管理薄弱,騙稅問題嚴重。

    3.采取的過渡性減免稅措施不利于稅制的規范性和公平性。

    4.個人所得稅調節個人收入、緩解社會分配不公的力度不夠,管理漏洞大,征收嚴重不足。遺產稅等重要稅種還未出臺。

    5.增值稅的行業稅收負擔分布不夠合理,對偷稅、騙稅行為的防范打擊不力,增值稅與營業稅的適用范圍尚需調整,消費稅征收范圍窄,營業稅和消費稅對高消費的調節力度不夠。目前增值稅管理方面的問題比較突出,生產型增值稅不利于鼓勵投資、推動技術進步的缺點也逐漸明顯(但馬上向消費型增值稅全面轉變卻又不具備條件)。

    6.中央和地方稅收權限的劃分尚不明晰,地方稅體系和稅權的設置還很不完善,農業稅收制度不適應市場經濟發展的要求。稅外的收費過多過濫。

    簡要的結語和展望

    總之,1994年的財稅改革及后續的改進努力,已使我國以分稅制為基礎的分級財政初步入軌,實現了過渡時期財政制度安排“里程碑”式的轉變,提供了走向規范之路的新起點,但仍帶有較重的過渡色彩和一系列未解決的問題。未來十年毫無疑問將是非常關鍵的時期。在中國加快融入國際競爭與經濟全球化過程、加入WTO前景漸趨明朗、跨國公司在華投資看旺、高新技術發展所形成的機遇和挑戰同時增加的大背景下,財政、稅收體制的改革思路與要點,必須針對前述各項現存問題來設計,并結合一系列鼓勵內外資企業公平競爭、支持高新技術產業發展、逐步降低關稅、強化收入再分配調節功能、規范政府稅費制度和收支管理的政策導向,作出綜合性的安排。我們應當在鞏固1994年財政稅收改革基本制度成果的基礎上,積極推動進一步的制度創新和優化,在下一階段于配套改革中堅定地深化財稅改革,力求引發更為全面的質變,包括推動政府職能轉變和理財民主化,直至按照社會主義市場經濟的要求重建財政,最終完成財稅的和全局的轉軌。

    附表:

    國家財政收支總額、增長速度及收入占GDP比重 單位:億元 

    年份

    財政收入  財政支出  收支差額  增長速度(%)  財政收入占

    GDP比重(%) 

    財政收入  財政支出 

    1979  1146.38  1281.79  一135.41  1.2  14.2  28.4 

    1980  1159.93  1228.83  —68.90  1.2  —4.1  25.7 

    1981一1985  7402.75  7483.18  —80.43  11.6  10.3  

    1981  1175.79  1138.41  37.38  1.4  —7.5  24.2 

    1982  1212.33  1229.98  一17.65  3.1  8.0  22.9 

    1983  1366.95  1409.52  —42.57  12.8  14.6  23.0 

    1984  1642.86  1701.02  —58.16  20.2  20.7  22.9 

    1985  2004.82  2004.25  0.57  22.0  17.8  22.4 

    1986一1990  12280.60  12865.67  —585.07  7.9  9.0  

    1986  2122.01  2204.91  —82.90  5.8  10.0  20.8 

    1987  2199.35  2262.18  —62.83  3.6  2.6  18.4 

    1988  2357.24  2491.21  一133.97  7.2  10.1  15.8 

    1989  2664.90  2823.78  一158.88  13.1  13.3  15.8 

    1990  2937.10  3083.59  一146.49  10.2  9.2  15.8 

    1991一1995  22442.10  24387.46  一1945.36  16.3  17.2  

    1991  3149.48  3386.62  —237.14  7.2  9.8  14.6 

    1992  3483.37  3742.20  一258.83  10.6  10.5  13.1 

    1993  4348.95  4642.30  一293.35  24.8  24.1  12.6 

    1994  5218.10  5792.62  —574.52  20.0  24.8  11.2 

    1995  6242.20  6823.72  —581.52  19.6  17.8  10.7 

    1996  7407.99  7937.55  —529.56  18.7  16.3  10.9