導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地收益分配的政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（一）公法和私法制度沖突土地權(quán)利是土地法律制度的核心內(nèi)容。土地法律制度的根本目的是土地資源的保護(hù)和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對象是土地的歸屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系。這些關(guān)系的調(diào)整往往涉及到公法和私法的適用選擇。公法的規(guī)定是強(qiáng)制性的，如優(yōu)帝《學(xué)說編匯》中所說“公法的強(qiáng)制規(guī)范不得由個人之間的協(xié)議而變更”。而私法規(guī)范則是任意的，可以由當(dāng)事人意志而更改，它的原則是“對當(dāng)事人來說，‘協(xié)議就是法律’”［6］。當(dāng)以“追求公共利益”為價值導(dǎo)向的公法與追求“個人利益最大”的私法在適用選擇時，利益博弈結(jié)點上的利害關(guān)系人便成為了制度沖突結(jié)果承受者。從土地使用管理制度上來看，我國號稱是世界上最為嚴(yán)格的土地用途管制制度國家，然而，實踐上，這些制度并沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果，甚至存在失靈和負(fù)面影響。根據(jù)2006年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果，截止2006年10月31日我國耕地面積從1996年1．3億公頃銳減到1．27億公頃，平均每年減少83萬公頃。另外，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2005年，我國失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量在4000～5000萬人左右，且這一數(shù)字以每年200～300萬人的速度遞增。照此速度，在未來20～30年的時間里，我國失地農(nóng)民將會增至1億人以上。這些數(shù)字變化與我國土地征收等政策無不相關(guān)，在這些巨大的數(shù)字背后，我國因征地問題引發(fā)的社會沖突已非常尖銳，這些問題不僅僅只涵蓋失地農(nóng)民的安置和農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)缺失問題，某種程度上已上升到整個社會和制度重建層面。而我國土地權(quán)利問題不僅僅是土地公有或私有學(xué)術(shù)之爭的問題那么簡單，筆者認(rèn)為，如何調(diào)動農(nóng)民的積極性，以最少的資本進(jìn)行最優(yōu)的土地資源配置和收益分配，實現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)地的共同發(fā)展是公法和私法制度安排的關(guān)鍵。

（二）農(nóng)民要求發(fā)展與土地制度安排的沖突新型農(nóng)民對發(fā)展有不同的定義和要求。農(nóng)民市民化、農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)規(guī)模化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營多樣化、生產(chǎn)要素資本化是當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和趨勢，也是農(nóng)民發(fā)展權(quán)、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的重要體現(xiàn)。我國的土地制度，自20世紀(jì)末以來主要存在以下幾方面的問題：一是憲法規(guī)定下的土地制度城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，使得國有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)法律地位存在巨大差異，致使農(nóng)村土地在資本化過程中真正受益人權(quán)益得不到保護(hù)；二是政府征用農(nóng)民的土地，給予的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往采取一刀切的方式，而沒有考慮到農(nóng)村土地地域、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及市場條件等綜合因素，使失地農(nóng)民（有自愿失地和被動失地之分）權(quán)益受到不同形式和不同程度的侵害；三是現(xiàn)有的土地分配制度以及土地承包政策（如“增人不增地、減人不減地”）造成了大量農(nóng)民雙重身份（以沿海城市和大中城市尤為突出）并存的現(xiàn)象，引發(fā)社會矛盾；四是農(nóng)村金融制度環(huán)境與土地制度脫節(jié)，農(nóng)民地權(quán)融資工具匱乏，使農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)受限。在上述沖突中，比較典型的例子城市里的小產(chǎn)權(quán)房，這個因土地發(fā)展權(quán)與制度安排相左的畸形產(chǎn)物。據(jù)報道，全國小產(chǎn)權(quán)房所占土地面積有66億平方米。北京的小產(chǎn)權(quán)房占整個本地市場的18％左右，已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快會超過1000萬平方米；西安已占到25％～30％；深圳的小產(chǎn)權(quán)房幾乎占全市住宅總量近一半。這組驚人的數(shù)字承載的土地權(quán)利矛盾尖銳程度可見一斑，土地制度安排需與土地發(fā)展權(quán)并重。椰林說“權(quán)利就是受到法律保護(hù)的一種利益。所有的利益并不都是權(quán)利。只有為法律所承認(rèn)和保障利益才是權(quán)利。”小產(chǎn)權(quán)房一方面是利益驅(qū)使，農(nóng)民對土地使用權(quán)的違法使用；另一方面，也是以鄉(xiāng)政府等為代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用。這些房子流入市場，造成對市場機(jī)制的破壞和市場參與人的選擇權(quán)利侵害。

（三）土地增值實際收益人與權(quán)利人沖突土地是農(nóng)民從事生產(chǎn)的要素，當(dāng)其因諸因素合力實現(xiàn)增值時，到底誰是土地增值的實際收益人？根據(jù)我國的土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體，農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)。國家為了公共利益可以將農(nóng)村集體土地收歸國有，轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄖ玫剡M(jìn)行售賣。在我國城市化進(jìn)程中，農(nóng)村土地被征收后產(chǎn)生了巨大的土地增值收益，但是，土地的權(quán)利人———農(nóng)民卻幾乎在收益分配體系之外。另外，在現(xiàn)行的財稅體制和政府官員晉升考核制度下，地方政府本就具有增強(qiáng)本地財政預(yù)算、顯示政績的動機(jī)，財政困難的現(xiàn)實也迫使地方政府想方設(shè)法增加財政收入，而現(xiàn)行土地收益產(chǎn)生和分配機(jī)制提供的巨大利益空間則進(jìn)一步誘發(fā)和強(qiáng)化了政府追求土地收益最大化的行為取向。1995～2005年間，全國每公頃土地出讓金收入由77．2萬元提高到355．3萬元，增長了3．6倍。根據(jù)世界銀行報告，當(dāng)一個國家或地區(qū)的人均GDP大于1000美元后，農(nóng)村土地的商業(yè)運作和市場價值開始顯現(xiàn)。2003年我國人均GDP首次突破1000美元，到2007年已達(dá)2700美元。今后農(nóng)村集體土地的財（資）產(chǎn)屬性將更加顯現(xiàn)［10］。孟德斯鳩指出“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限”。與此同時，在以土地為核心的土地產(chǎn)業(yè)鏈中，還滋生了灰色的收益群體，即土地腐敗過程中的權(quán)力失控官員。從土地權(quán)利角度出發(fā)，這些“收益人”的存在與法律追求的價值是相背離的，并且造成法律關(guān)系定性錯位。

二、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)下理性的法律制度環(huán)境構(gòu)建

在解決土地權(quán)利問題引發(fā)的沖突機(jī)制上，不少發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了成熟的土地發(fā)展權(quán)制度，土地發(fā)展權(quán)構(gòu)想最初源于采礦權(quán)許可與土地所有權(quán)分離而單獨出售和支配。土地發(fā)展權(quán)觀念始于英國，發(fā)展于美國。目前發(fā)展權(quán)制度典型的代表為英國模式和美國模式。在英國制度模式下，土地發(fā)展所產(chǎn)生的土地增值主要由國家與開發(fā)土地的所有人收益。在美國制度模式下，土地發(fā)展所產(chǎn)生的土地增值主要歸土地所有人。這兩種模式雖然從機(jī)制上差別較大，但是，在土地增值產(chǎn)生的收益分配公平價值取向上異曲同工。任何制度的安排都沒有絕對的公平，大多數(shù)時候只是相對公平或為各方利益的博弈找到妥當(dāng)?shù)钠胶恻c。土地發(fā)展權(quán)制度便為土地權(quán)利產(chǎn)生的沖突提供了這個平衡點的理論支持。國外的土地發(fā)展權(quán)制度值得我們借鑒。黨的十對提高農(nóng)民生活水平、保障農(nóng)民權(quán)利提出了更多的要求和改善措施，這些舉措進(jìn)一步為農(nóng)民土地合法利益提供了保障，同時也為理性的法律制度環(huán)境構(gòu)建提出了要求。世界上存在一個根本的理性，法就是這個理性和各種事物的關(guān)系，同時也是各種事物之間的內(nèi)在關(guān)系。一個社會由各種各樣的制度所構(gòu)成的制度體系可以分為制度環(huán)境和制度安排兩個結(jié)構(gòu)層次。制度環(huán)境意義上的制度，是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則。這些規(guī)則的約束具有普遍性，是制定其他規(guī)則的基礎(chǔ)。針對我國農(nóng)村土地權(quán)利沖突，筆者結(jié)合我國的土地利用現(xiàn)狀和土地管理制度，認(rèn)為在我國發(fā)展和完善農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)主要意義在于：一是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村土地資本化的重要途徑和前提條件；二是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是社會公平調(diào)整的重要手段和保障，是公私法沖突上的重要調(diào)整手段；三是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是進(jìn)行農(nóng)村土地增值收益分配的重要平衡點和各方相對公平的保證。構(gòu)建基于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利保護(hù)制度，可以從以下幾個方面進(jìn)行制度安排：

（一）明確農(nóng)村土地權(quán)利的主體和客體，實現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，強(qiáng)化使用權(quán)，淡化所有權(quán)將農(nóng)村土地權(quán)利的主體和客體、權(quán)利義務(wù)以及權(quán)屬分類按照民法傳統(tǒng)的理論進(jìn)行調(diào)整和明晰，便于闡明使用權(quán)和所有權(quán)兩項土地權(quán)利下的民事法律關(guān)系的調(diào)整范疇。對于所有權(quán)的分離而言，發(fā)生分離的客體應(yīng)該是能夠在相當(dāng)時間內(nèi)產(chǎn)生一種收益，并可以隨時確定其所在，而土地在最大程度上具有這樣兩種特性。在現(xiàn)有制度下，淡化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)的制度設(shè)計理念，無疑是土地權(quán)利保障制度安排的起點。

（二）明確土地增值收益群體和收益分配機(jī)制，建立和完善相適應(yīng)的行政管理制度不患寡而患不均一直是中國歷代土地政策分配制度的難點。這里的“均”不是絕對的平均，是一種相對的均衡和公平。明確土地增值的收益群體，確立土地增值收益分配機(jī)制保護(hù)目標(biāo)，建立配套的土地增值收益分配行政監(jiān)督和管理制度，提供用于農(nóng)民發(fā)展（提供就業(yè)、技能培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)、規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等）和農(nóng)村土地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的收益，確保農(nóng)民能長期分享土地增值的權(quán)利。

（三）制定不同價值標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立相對公平的地權(quán)機(jī)制我國農(nóng)村土地因地理位置、土地質(zhì)量、土地規(guī)模、城市化進(jìn)程等諸多因素影響，不同區(qū)域的農(nóng)村土地具有不同的發(fā)展價值，而在實踐中，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有體現(xiàn)這些價值的差異性。另外，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求而言需要提升的空間較大，出讓土地市場價格和土地增值亦存在巨大差異。這些都需要綜合考慮全國土地資源的標(biāo)準(zhǔn)，實行同地不同價、同價不同源的模式，保障農(nóng)民土地權(quán)利。

（四）確定農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)權(quán)機(jī)制，規(guī)范程序和管理模式由于歷史和政策等原因，使得我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜、土地權(quán)利關(guān)系混亂、界定條件模糊等現(xiàn)狀客觀存在，這些問題對于實現(xiàn)農(nóng)村土地制度合理有效的安排和科學(xué)構(gòu)建產(chǎn)生了諸多負(fù)面的效應(yīng)，所以，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范程序和管理模式，是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)建立和發(fā)展的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)明確便于土地增值收益的分配和管理制度的調(diào)整。

三、結(jié)語

篇2

土地作為最重要的生產(chǎn)要素，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政治價值和利益追逐分析的核心。自有人類社會以來，有關(guān)土地歸屬和利用的種種制度設(shè)置和制度運行，始終與社會安寧和社會發(fā)展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關(guān)。將土地作為資本要素進(jìn)入經(jīng)濟(jì)市場，更是集中體現(xiàn)了眾多權(quán)利的取舍和法律制度的選擇。我國陸上國土面積雖然很大，但人均少，質(zhì)量總體不高。土地資源中難用地多，宜農(nóng)地少，宜居住面積僅占國土面積的20%。但是，與此同時，中國目前有1.6億進(jìn)城而不能落戶的農(nóng)民工，還有超過1億畝，即大約相當(dāng)于全國耕地總量1/18的村莊空置面積1。一方面是可利用的土地資源捉襟見肘，另一方面卻是粗放式揮霍浪費的土地使用，如何實現(xiàn)土地合理使用和優(yōu)化配置，以及讓農(nóng)民真正享受土地增值收益，是實現(xiàn)農(nóng)村土地可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。農(nóng)村土地資本化，確切的說，現(xiàn)階段稱之為農(nóng)村土地使用權(quán)資本化，是關(guān)鍵的一環(huán)。

二、資本和農(nóng)村土地資本化

對于什么是資本，亞當(dāng)﹒斯密認(rèn)為，資本是人民希望借以取得收入的那部分財產(chǎn)。出讓使用權(quán)，以獲取利潤收益的資產(chǎn)，就是資本。資本的使用方法有兩種，一種是買進(jìn)原料后加工，將制成品賣出去獲利，或者是買進(jìn)商品后轉(zhuǎn)售獲利，這樣的資本稱作流動資本。第二種是買進(jìn)土地、機(jī)器設(shè)備等，這些不通過轉(zhuǎn)手就能獲利的資本，稱之為固定資本。對于資本化，索托認(rèn)為“資本化的奧秘在于建立使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的所有權(quán)機(jī)制”，陳志武認(rèn)為，資本化就是把“死財富變成活資本”。土地作為一種固定資本，在所有權(quán)未轉(zhuǎn)移情況下，亦能實現(xiàn)資本增值。土地不僅為其所有人產(chǎn)生收益或節(jié)約開支，而且，在進(jìn)行合理管理條件下，它可以在收益的同時并不貶值。所謂土地資本化，就是土地資源轉(zhuǎn)變成可以運動并增值的土地資本。有學(xué)者2認(rèn)為，農(nóng)村土地資本化是指通過建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度，把一直以來處于資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)視野之外的農(nóng)村集體土地，納入市場化的價值表述體系，充分盤活日漸稀缺的農(nóng)村土地資源，并實現(xiàn)價值效能最大化的過程。也有學(xué)者3認(rèn)為，土地的資本化，就是以貼現(xiàn)土地使用權(quán)未來收入預(yù)期生產(chǎn)值的方式確定產(chǎn)權(quán)價值，使其可以在交易市場上交易流通，以獲得強(qiáng)流動性，通過“價高者得”的叫價競爭機(jī)制，產(chǎn)生土地資源配置的帕累托效率（ParetoEfficiency）。結(jié)合以上分析及實踐，可以這樣理解我國農(nóng)村土地資本化：利用法律和經(jīng)濟(jì)等手段，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，使農(nóng)村土地參與到市場經(jīng)濟(jì)中，在生產(chǎn)、分配等流通環(huán)節(jié)中實現(xiàn)土地增值的一個過程。

三、我國農(nóng)村土地資本化法律環(huán)境

憲法是我國的基本大法，是部門法律的淵源，任何法律法規(guī)和政策的制定需以憲法為準(zhǔn)則和依據(jù)，不得和憲法相抵觸，有關(guān)農(nóng)村土地資本化的法律和政策也不例外。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補(bǔ)償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地”。據(jù)此，現(xiàn)階段堅持農(nóng)村土地公有制制度，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場需求進(jìn)行適度土地調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是我國發(fā)展農(nóng)村土地資本化的一個基本的思路。在堅持農(nóng)村土地集體所有制下，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》分別對農(nóng)村土地權(quán)利進(jìn)行了設(shè)權(quán)，不同程度上界定了土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，確認(rèn)了農(nóng)民的主體地位和對土地資本化的自主選擇權(quán)。目前，根據(jù)這些法律和相關(guān)政策等規(guī)定，主要賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)的土地資本化權(quán)利。

四、土地資本化模式對比法律分析

結(jié)合北京、重慶等特大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，土地資本化對土地資源利用需求、土地環(huán)境制度等條件，對土地股份合作社、土地信托和土地交易所等三種模式進(jìn)行探討。

（一）土地股份合作社

農(nóng)村土地股份合作社是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)民依據(jù)自愿有償?shù)脑瓌t，將承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，以該權(quán)利作為資本，入股合作社，由合作社進(jìn)行土地開發(fā)和管理，并實行不同形式的收益分配。主要形式有兩種，一種是農(nóng)民將土地交給合作社，由合作社租賃給專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營，合作社收取租金分配給農(nóng)民；另外一種是合作社統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營土地，實現(xiàn)收益，進(jìn)行分配。社員對合作社的權(quán)利來自其成員資格，有了成員資格才能使用合作社服務(wù)，并保證有效地使用合作社服務(wù)而行使其他權(quán)利。所以說，社員權(quán)的確權(quán)在股權(quán)合作社的模式下，是取得土地增值分配的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地股份合作社在法律層面的理解為：農(nóng)村土地股份合作制采用了股份公司制的經(jīng)營管理方法和法律結(jié)構(gòu)模式；合作社是股份公司化了的組織；村民享受和行使的是股東權(quán)；在勞動者勞動的聯(lián)合，以及與土地資本的入股相結(jié)合，這樣一種新的法律關(guān)系主體中，農(nóng)民、合作社、土地經(jīng)營專業(yè)機(jī)構(gòu)、土地等四方關(guān)系重新進(jìn)行法律關(guān)系定位，以土地為關(guān)系結(jié)點，進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)規(guī)制和法律責(zé)任的承擔(dān)。

（二）土地流轉(zhuǎn)信托

土地流轉(zhuǎn)信托是指土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)組織受理土地承包者的委托，在土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，按照土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）市場化要求，通過一定的程序，將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓給其他個人或單位的行為。這種模式實質(zhì)上是將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）作為信托財產(chǎn)交由專門的信托機(jī)構(gòu)（受托人），信托機(jī)構(gòu)（受托人）通過對土地的專業(yè)規(guī)制與綜合管理，提高土地的開發(fā)與經(jīng)營效率，并將開發(fā)經(jīng)營土地所得的土地增值收益，交付給農(nóng)民或者集體組織。在國外，對信托法律性質(zhì)定位有特殊的法律規(guī)范。信托財產(chǎn)與民法上的財產(chǎn)權(quán)截然不同，民法上的財產(chǎn)權(quán)，無論是物權(quán)還是債權(quán)，權(quán)利名義人與利益享受人為同一主體，即誰在名義上享有權(quán)利，誰就享有該權(quán)利所產(chǎn)生的利益。與此不同，信托財產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)頗為特殊。在信托法律關(guān)系存續(xù)期間，信托財產(chǎn)的所有權(quán)屬于受托人。本文所論述的信托財產(chǎn)與國外傳統(tǒng)的信托財產(chǎn)權(quán)界定又有區(qū)別，是狹義上的土地權(quán)利信托，這里就取其狹義的理解，即農(nóng)村土地集體所有制下，經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的信托。可以將農(nóng)村土地信托的法律性質(zhì)理解為一個類似于中介機(jī)構(gòu)的組織，接受受托人（農(nóng)民）的土地權(quán)利托管，實現(xiàn)農(nóng)村土地資本化的一個模式。

（三）土地交易所

土地交易所是國家建立的土地交易平臺，把農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，或通過土地交易轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市建設(shè)用地，提供農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。土地交易所將承包期間內(nèi)的宅基地、耕地、林地、荒地等農(nóng)村土地進(jìn)行指標(biāo)量化成地票，在符合國家土地用途管制制度要求前提下，以轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、抵押等形式進(jìn)行土流轉(zhuǎn)增值。2008年，重慶市依據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》成立國內(nèi)首家土地交易所，為國內(nèi)其他地區(qū)土地交易所的發(fā)展起到了借鑒作用。《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第四條規(guī)定，農(nóng)村土地交易所交易品種包括實物交易和指標(biāo)交易，實物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易；指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易。交易指標(biāo)也俗稱地票，是土地經(jīng)過土地管理部門審核驗收登記等程序后，以票據(jù)表現(xiàn)出來的權(quán)利載體，是證券化了的土地權(quán)利。土地權(quán)利人（包括農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以及擁有土地權(quán)屬的其他組織）通過交易所進(jìn)行農(nóng)村土地使用權(quán)交易，交易所得收益按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。

五、農(nóng)村土地資本化的困境和對策

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，土地產(chǎn)權(quán)明確化和土地資本化，農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營均是農(nóng)村土地發(fā)展的方向。從我國農(nóng)村土地資本化進(jìn)程看，目前各地均在積極地探索適合本地的土地資本化模式。經(jīng)過綜合對比，發(fā)現(xiàn)普遍存在如下四方面問題：一是農(nóng)地用途管制與農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺失；二是農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)具備形式要件和組織體構(gòu)，但是可持續(xù)性發(fā)展能力（即土地資本化后續(xù)服務(wù)渠道窄，信息不對稱等）相對薄弱；三是權(quán)責(zé)不清，農(nóng)民參與土地資本化程度低；四是土地資源資本化經(jīng)營效率低下，收益分配不均衡。對于以上問題，可以從以下三個方面進(jìn)行改善和尋找出路。

（一）完善土地信息登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)

我國的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)尚處于初級階段，以土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）為資本化主要內(nèi)容的各種模式選擇，在制度和理論實踐方面的積累相對薄弱。土地信息登記系統(tǒng)和土地交易系統(tǒng)的完善和全國聯(lián)網(wǎng)，將有利于資源共享和國家對農(nóng)用地用途管制方面的整體配置，有利于對制度安排和調(diào)整做出更多理性的權(quán)衡，也可以為以后土地資本化的發(fā)展和土地資本化法律的構(gòu)建和完善提供信息和數(shù)據(jù)庫支持。

（二）建立市場導(dǎo)向為主、政府支持創(chuàng)新為輔的雙向模式

生產(chǎn)要素的資本化過程本身是一個市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)化選擇的過程，政府在初始模式建立過程中起主導(dǎo)作用，并通過建立法律法規(guī)等促進(jìn)這一進(jìn)程。從我國目前各地建立的土地資本化模式看（專業(yè)合作社、土地信托、土地交易所等），半官方機(jī)構(gòu)居多，行政參與程度過高。事實上，農(nóng)民本身是生產(chǎn)要素的重要部分，土地資源需要農(nóng)民和集體組織等生產(chǎn)要素的結(jié)合才會發(fā)揮更大的效用。因此，在土地資本化模式下，積極發(fā)揮和挖掘農(nóng)民的參與性和主動性，提高農(nóng)民和農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)的話語權(quán)法律地位，更有利于發(fā)揮土地和以土地為依附的人的能動性，提高土地利用效率和效益。政府應(yīng)適當(dāng)?shù)赝顺鐾恋刭Y本化模式的主體，承擔(dān)更多的市場監(jiān)督職能，讓農(nóng)民和集體組織成為真正的土地權(quán)利主體。

（三）完善土地收益分配制度，保障農(nóng)民土地權(quán)利

從法律制度上講，農(nóng)村土地資本化過程中如何確定土地收益，是保障農(nóng)民土地權(quán)利的關(guān)鍵，以及法律制度建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，無論是股權(quán)合作社模式，抑或信托模式等其他土地資本化模式，在內(nèi)部和外部收益分配方案上，沒有統(tǒng)一或者一個公認(rèn)的成熟機(jī)制。政府、中介機(jī)構(gòu)、村委會組織、農(nóng)民等四個主體在土地資本化進(jìn)程中的權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)制，土地收益分配制度的完善、以及構(gòu)建和完善土地資本化進(jìn)程的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)，將有利于提高農(nóng)民參與土地資本化的積極性和實現(xiàn)土地效益提升的持續(xù)性。

六、結(jié)論

篇3

    [論文摘 要]主要論述了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配的合理性與局限性。首先從有利于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本,加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展;有利于增加對國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力;有利于增加國家積累三個方面論述了其合理性。然后根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,指出了現(xiàn)行土地資源資產(chǎn)收益分配的局限性,主要表現(xiàn)為沒有真正反映土地的價格;造成社會不穩(wěn)定;對國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響三個方面。

    現(xiàn)行農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局主要體現(xiàn)在收益主體之間地位不平等,農(nóng)民普遍居于劣勢地位;分配方式“計劃”色彩濃厚,價格調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮不充分;分配格局具有很強(qiáng)的“剛性”三個方面。這一格局對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一些積極的推動作用,也產(chǎn)生了一些消極的影響。隨著我國全面建設(shè)小康社會發(fā)展目標(biāo)的提出以及建立和諧社會觀念的普及,其消極因素越來越明顯,對其改革的呼聲也將越來越高。

    一、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益的合理性

    現(xiàn)行的農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局有其存在的邏輯必然性,對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起過較大的推動作用,特別是在我國實行現(xiàn)代化、工業(yè)化的初級階段,主要表現(xiàn)在三個方面:

    (一)有利于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本,加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展

    產(chǎn)業(yè)資本在工業(yè)化初期階段是一種稀缺資源。對產(chǎn)業(yè)資本的引進(jìn)、利用、培養(yǎng)的效果將直接影響相關(guān)國家工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。中國的上述農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配政策在客觀上是“以土地?fù)Q發(fā)展”。通過降低土地價格,降低產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入中國市場的成本,有利于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善產(chǎn)業(yè)布局、提高我國工業(yè)裝備技術(shù)水平、引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗,進(jìn)而有效的提升我國的綜合國力。

    (二)有利于增加對國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力

    國際產(chǎn)業(yè)資本對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化起著舉足輕重的作用。現(xiàn)階段新一輪的國際間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方興未艾,這對于我國是一個難得的歷史性的發(fā)展機(jī)遇期。我國在短短二十多年的時間里,吸引了超過 5000 億美元的國際產(chǎn)業(yè)資本,而且每年吸引的外資還在以兩位數(shù)增長,形勢十分喜人。但是我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到,現(xiàn)階段的國際競爭加劇。東南亞國家、南亞印度等周邊國家與中國就吸引國際產(chǎn)業(yè)資本展開競爭;南美地區(qū)經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇,依靠其豐富的資源優(yōu)勢,獨特的區(qū)位優(yōu)勢和與西方的傳統(tǒng)關(guān)系,其對國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力也不容小視。我國應(yīng)該進(jìn)一步的發(fā)揮自己的優(yōu)勢,降低投資成本,包括土地成本,有利于更好的吸引外資,為我國經(jīng)濟(jì)更上一層樓提供堅實的保障。

    (三)有利于增加國家積累

    中國是一個發(fā)展中國家,面臨著工業(yè)化發(fā)展的艱巨的任務(wù)。我國現(xiàn)階段雖然已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)化的中期,按照理論不應(yīng)由農(nóng)業(yè)來承擔(dān)國家積累,但由于我國的特殊性,現(xiàn)階段還需要農(nóng)業(yè)為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。首先,占我國經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)實力還比較脆弱,農(nóng)業(yè)作為國家積累的主要來源對我國國有企業(yè)改革,促進(jìn)工業(yè)化水平,增加國家積累起到積極的作用 。另外,這一分配體系有利于把土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地,從而有利于農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。與以英國“圈地運動”為代表的資本主義國家勞動力轉(zhuǎn)移過程相比,現(xiàn)階段的這一轉(zhuǎn)移過程相對痛苦還是最小的。這一過程是對我國工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力的支撐。

    二、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益的局限性

    上面簡要的論述了這一分配格局對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的促進(jìn)作用,但是其局限性、負(fù)面影響還是十分明顯的。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,其弊端將越來越突出,下面我們將主要從三個方面加以闡述:

    (一)沒有真正反映土地的價格

    在中國農(nóng)村,土地不僅僅作為一種生產(chǎn)資料而存在,其在農(nóng)民的眼里是其抵御風(fēng)險的主要屏障。在社會劇烈動蕩的轉(zhuǎn)型時期,土地作為農(nóng)民社會保障這一功能顯得更加明顯,其對農(nóng)村所起的穩(wěn)定作用也是具有戰(zhàn)略意義的。也就是說土地這一資源在中國農(nóng)村社會發(fā)揮的作用有極強(qiáng)的正的外部性,在進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)讓時,就應(yīng)該而且必須把這一外部性內(nèi)部化,應(yīng)包含在土地交易價格里面,這樣才能比較真實的反映出土地的“價錢” 。

    (二)造成社會不穩(wěn)定

    土地資源資產(chǎn)收益分配造成社會不穩(wěn)定主要是從兩個方面引起的。首先是收益分配中對農(nóng)民補(bǔ)償不足,農(nóng)民為了獲得適當(dāng)?shù)氖杖氩幌Р捎貌磺‘?dāng)?shù)姆绞?比如阻撓土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行,集體上訪,甚至發(fā)生斗毆事件,對當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定造成很壞的影響,而且往往還極大的損害當(dāng)?shù)氐狞h群關(guān)系和干群關(guān)系,埋下許多社會隱患;土地流轉(zhuǎn)發(fā)生后,由于補(bǔ)償農(nóng)民過少,而且又沒有相應(yīng)的社會保障機(jī)制和社會救助機(jī)制,使其生活陷入困境。在這種情況下,他們?yōu)榱松?有些就走上了違法犯罪的道路。這種情況應(yīng)該引起有關(guān)部門的高度重視。其次是對我國的糧食安全形勢造成影響,進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。由于種地掙錢很少甚至賠錢。在農(nóng)民看來,土地不是資產(chǎn)而是負(fù)債。由于土地具有的社會保障功能,使其在拋荒土地的同時又盡最大努力保護(hù)其對土地的使用權(quán)。這樣就造成農(nóng)民不種地,但同時對土地流轉(zhuǎn)不積極,據(jù)國務(wù)院農(nóng)研中心對1.3萬戶農(nóng)戶所作的調(diào)查,即使對糧食收入僅占家庭收入20%以下的3366戶的調(diào)查結(jié)果,愿意轉(zhuǎn)讓土地的也只占4.5%。[1]另外由于農(nóng)用土地與非農(nóng)用地之間收益的巨大差距,地方政府依據(jù)自身利益考量具有轉(zhuǎn)變土地用途的沖動,而現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度又給了地方政府低成本獲取土地的便利條件,所以在很大程度上地方政府成為向土地市場提供過多土地的主要推動者,從全國各地興建的過多的高爾夫球場、人造景觀,大量閑置的開發(fā)區(qū)等,就知道這種動力有多強(qiáng)。由于農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局是向產(chǎn)業(yè)資本傾斜的,他們面對巨大的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,有充分的理由推動農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化。他們通過各種渠道游說政府。

    (三)對國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響

    我國走的工業(yè)化道路是一條新型工業(yè)化的道路,走的是可持續(xù)發(fā)展的道路。這一發(fā)展有一個重要的支撐點就是經(jīng)濟(jì)資源必須是可持續(xù)利用的。特別是像土地這種稀缺且很難再生的資源。在現(xiàn)行的利益分配格局下,有些地方政府為了眼前的利益,不顧長遠(yuǎn)利益,現(xiàn)任政府用下任政府的土地,現(xiàn)代人用下代人的土地,造成土地資源的極大的浪費。有資料顯示,城市存量土地大量閑置的情況下,大量的耕地仍然轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。這對于我國國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力具有極大的破壞作用。

    在農(nóng)地市場結(jié)構(gòu)方面國家逐步退出直接的市場交易過程,變市場交易主體為市場監(jiān)管主體。其中的關(guān)鍵是國家角色的轉(zhuǎn)換。當(dāng)然,在土地市場上國家行為的轉(zhuǎn)變將牽涉到方方面面的利益。應(yīng)該本著循序漸進(jìn),積極創(chuàng)造條件的精神逐步推進(jìn)。

    調(diào)整和完善土地分配格局,從根本上說應(yīng)該從完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面入手,我國學(xué)者作了大量的工作,提出了許多建議。依照張吉清同志的歸納,我國學(xué)者大致從“完善土地經(jīng)營權(quán)的改革思路。該思路主張將完善農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)作為改革的重點。”[2];“再造土地制度的改革思路。主張重新構(gòu)建土地制度。”[3];“變革土地集體所有權(quán)實現(xiàn)形式的思路。‘土地股份制’是其典型代表。”[4]三個方面提出改革思路。這些思路都有其合理性,都從某種程度上抓住了產(chǎn)權(quán)制度某個方面的弊端。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革涉及方方面面,特別是關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,應(yīng)該慎重。

    參考文獻(xiàn)

篇4

一、農(nóng)村集體所有權(quán)的悖論分析

雖然現(xiàn)在法律規(guī)定鄉(xiāng)村集體為農(nóng)村土地的所有者，《憲法》第九條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，但是實際上鄉(xiāng)村集體在行使土地所有權(quán)利時卻體現(xiàn)出種種悖論，象所有者，但是有沒有真正所有者所應(yīng)該享有的法定權(quán)利和法定責(zé)任。

悖論之一：如果說鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地的所有權(quán)，則肯定會擁有農(nóng)地收益的處置權(quán)，但是目前鄉(xiāng)村集體卻沒有獨立的收益分配權(quán)利。正因為鄉(xiāng)村集體沒有收益的權(quán)利，所以才會有亂收費、亂集資、亂攤派的現(xiàn)象。反過來講，如果鄉(xiāng)村級集體擁有真正的所有權(quán)，這種收費就不應(yīng)該是亂收費，而是正常的收費，是所有權(quán)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式的一種體現(xiàn)。

悖論之二：如果鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地所有權(quán)，就會有農(nóng)地使用者的選擇權(quán)，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以市場的方式自主的選擇土地使用者，而且還可以按市場交易的原則，誰出價高，誰就可以優(yōu)先擁有土地承包使用權(quán)。按照土地所有權(quán)的這種支配土地的邏輯，鄉(xiāng)村集體調(diào)整農(nóng)民的承包地應(yīng)該是一種權(quán)利內(nèi)的行為，根本不會違法（現(xiàn)在農(nóng)村土地承包制度方面的法律嚴(yán)禁這種調(diào)整）。

悖論之三：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，在符合國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的前提下，就有權(quán)代表全體村民處置土地，而且可以確定土地交易的價格，但是實際鄉(xiāng)村集體幾乎沒有處置土地的權(quán)利，這些權(quán)利完全掌握在上級，特別是省市縣級政府手中，而且國家還通過定型保護(hù)耕地來禁止各種非農(nóng)化的土地處置。如果鄉(xiāng)村集體單獨處理了農(nóng)村土地，就是違法。從物權(quán)法的角度來講，如果承認(rèn)鄉(xiāng)村集體的所有權(quán)，鄉(xiāng)村集體對土地的處置就不是違法，而且還是一種受保護(hù)的經(jīng)濟(jì)行為。

悖論之四：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，鄉(xiāng)村級集體就有權(quán)決定土地承包的期限，契約未到期前，如果能夠進(jìn)行一定的毀約補(bǔ)償，提前收回土地承包使用權(quán)，按理講應(yīng)該在所有權(quán)的職權(quán)范圍之內(nèi)，不應(yīng)該受到指責(zé)。但是實際上鄉(xiāng)村集體既沒有土地承包期限的決定權(quán)，也沒提前收回承包土地的權(quán)利。如果鄉(xiāng)村集體按照所有權(quán)主體的權(quán)利決定承包權(quán)的期限就違反了國家的法律。這就使得農(nóng)村土地為鄉(xiāng)村集體所有的法律規(guī)定和承包權(quán)不能隨著調(diào)整的法律限制產(chǎn)生了沖突。另外，如果鄉(xiāng)村集體是土地的所有權(quán)主體，則農(nóng)民提出退包（主要是指目前的棄地拋荒），鄉(xiāng)村集體則可以自行決定，但是鄉(xiāng)村集體目前并沒有這種允許農(nóng)民退包的行為，沒有向農(nóng)民追究違約賠償?shù)臋?quán)利。農(nóng)民退包只是農(nóng)民的單邊行為，鄉(xiāng)村集體處在一個無可奈何的地位。

悖論之五：如果村組集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)該歸村組集體所有，就沒有必要再向上繳上級政府（農(nóng)村的工商各稅除外），這就可以解除村組集體經(jīng)濟(jì)組織最為棘手的提留兌現(xiàn)問題。但是，實際上鄉(xiāng)村組集體根本無法把農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益完全納為自己所有，必須按照季度向上級財政交納，而且目前農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎完全依靠土地的各種收益來養(yǎng)人和維持政府的運轉(zhuǎn)。如果村組集體要履行自己所有權(quán)主體的權(quán)利，要保護(hù)自己的所有權(quán)收益，就違反了國家財經(jīng)紀(jì)律、就是不服從上級、就是違法。

悖論之六：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，農(nóng)地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)收益的使用方向，集體經(jīng)濟(jì)組織就可以完全自主決定。但是實際上作為農(nóng)地所有權(quán)收益-----鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留卻規(guī)定了多種使用方向，統(tǒng)籌有三個方向，提留有五個方向（即三提五統(tǒng)）。反過來講，也就是組成農(nóng)地所有權(quán)收益有八個構(gòu)成，這八個構(gòu)成是由國家規(guī)定的，而不是由農(nóng)地的法律所有者----農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身決定的。但是如果說農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為真正的土地所有權(quán)主體，就應(yīng)該根據(jù)農(nóng)地的市場供求來決定農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益，也可以根據(jù)自己的需要來確定經(jīng)濟(jì)收益的各種用途。但是這是不允許的，也是違法的。

悖論之七；如果說鄉(xiāng)村是農(nóng)村集體土地的所有者，則所有權(quán)實現(xiàn)形式一定具有租的形式。而現(xiàn)在農(nóng)村稅費改革，卻把本應(yīng)該屬于鄉(xiāng)村所有的地租，卻予以稅收化了。也就是說鄉(xiāng)村的所有權(quán)收入變成了稅收。稅收是國家憑借權(quán)利強(qiáng)制征收的。這就與鄉(xiāng)村憑所有權(quán)收取地租產(chǎn)生了矛盾。這種租稅不分的形式，只會使所有權(quán)主體或者說人更加不明確。

悖論之八：如果鄉(xiāng)村集體是農(nóng)村土地的所有者，則鄉(xiāng)村集體可以名正言順的對拖交、賴交、不交統(tǒng)籌、提留的農(nóng)民采取法律手段，但是實際上鄉(xiāng)村集體卻很難采取法律手段。鄉(xiāng)村集體在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留時，感覺到征收手段太弱，所以才會導(dǎo)致農(nóng)戶尾欠越來越多，不交、拒交稅費的農(nóng)戶越來越多。如果說鄉(xiāng)村集體是土地的真正所有者，對于所有者應(yīng)該獲得的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式，完全受法律保護(hù)，不會愁征收手段不硬。悖論之九：如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體是農(nóng)村集體土地的所有者，則除了收取地租性質(zhì)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留外，不能再向農(nóng)民收取任何費用，也沒有理由和責(zé)任幫助上級的各個部門向農(nóng)民收取各種費用。否則就是違法。但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體這個所有權(quán)主體在收取自己正當(dāng)?shù)牡刈馐杖牒螅粌H以各種名義向農(nóng)民攤派各種費用，而且還代上級各個部門收取向農(nóng)民征收的各種費用。作為一個理性的所有權(quán)主體，始終會考慮自己的地租收入最大化，不會將本來可以作為地租的收入來上繳給其他主體。也不會冒著承包者反對、棄地拋荒的危險來加大承包土地的承載負(fù)擔(dān)。

二、農(nóng)村集體所有權(quán)的悖論的詮釋

1、國家依然是土地的真正所有者，鄉(xiāng)村集體只是最低一級人。從上面悖論可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地問題上權(quán)利似乎很大，但是實質(zhì)上，真正的權(quán)利還是掌握在代表國家的各級政府手中，特別是省級人民政府掌握了大部分的土地所有權(quán)主體的權(quán)力。地縣鄉(xiāng)政府只是國家真正所有者的各級人而已。所以從目前的實際不看，農(nóng)村土地的真正所有者是國家，所有權(quán)的代表是省級人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是各級人鏈條中權(quán)利最小的一個人，是一個名義上或者法律上的所有權(quán)主體。

2、農(nóng)民仍然沒有承包土地的財產(chǎn)權(quán)及其分配權(quán)。出現(xiàn)這些悖論，說明了承包權(quán)還是一種債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，還不具有物權(quán)性質(zhì)和財產(chǎn)性質(zhì)。正因為承包土地不具有物權(quán)和財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，與之緊密相連的分配權(quán)也就難以實現(xiàn)，所以在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足國家、留足集體、剩下是自己的”這一分配原則就成了一句空話。因為交足國家、留足集體范圍比較模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并沒有具體的數(shù)量界限。正因為前兩次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全預(yù)期，當(dāng)然是一個未定數(shù)。這個未定數(shù)就說明了農(nóng)民根本沒有剩余收益的分配權(quán)。

3、土地仍然是國家控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種工具。按理講，目前我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期，農(nóng)民和農(nóng)村已經(jīng)基本完成了向工業(yè)奉獻(xiàn)剩余的階段，國家和工商業(yè)應(yīng)該進(jìn)行“以工哺農(nóng)”或者進(jìn)行較大程度的支持保護(hù)。但是國家為了加速城市工業(yè)化的進(jìn)程，仍然沒有利用政策和制度來做到這一點。雖然目前不存在國家利用行政手段或者有計劃的利用經(jīng)濟(jì)手段來強(qiáng)制農(nóng)業(yè)為工業(yè)進(jìn)行積累了，但是國家還是繼續(xù)通過控制農(nóng)村土地，來使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自己保護(hù)自己、自己哺自己。把國家和工業(yè)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任或者對農(nóng)業(yè)的回報給省去了。其目的只有一個通過暫時犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)業(yè)來加速工業(yè)的發(fā)展。這也是過去犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的一個延續(xù)。

4、土地還不是真正的生產(chǎn)要素。這可以從三個方面得以說明：一是土地承擔(dān)了過多的社會功能。由于土地承擔(dān)的社會性質(zhì)過多，土地所有權(quán)的又處于強(qiáng)勢地位，從而導(dǎo)致土地?zé)o法自由流動，而土地自由流動是土地能否成為生產(chǎn)要求的的重要標(biāo)志。正因為土地不能流動，土地反過來又束縛在小塊的土地上，無法形成規(guī)模效益。這樣我國的農(nóng)業(yè)就不可能會走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇。二是土地受到了集體所有權(quán)過多的干預(yù)。如現(xiàn)存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強(qiáng)制性的種植計劃，低價格的農(nóng)產(chǎn)品收購），另外現(xiàn)在許多地方搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為了追求政績，大搞行政推動，使得農(nóng)民選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品收益權(quán)和處分權(quán)都不完整。這種不完整的權(quán)利當(dāng)然就不會構(gòu)成完整的生產(chǎn)要素。三是流動是生產(chǎn)要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進(jìn)一步固化、凝滯了土地均包經(jīng)營，土地均包經(jīng)營，無所謂要素配置。

5、農(nóng)村稅費改革也不是一次徹底的改革。農(nóng)村稅費改革雖然可以在一定的程度上降低承包土地承載的負(fù)擔(dān)。但是不能完全根除產(chǎn)生過重負(fù)擔(dān)的根源。只要當(dāng)前的行政管理體制還存在、只要承包土地還不具有生產(chǎn)要素性質(zhì)和財產(chǎn)性質(zhì)，還是國家和政府控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種手段和工具，鄉(xiāng)村集體還是處于土地的所有權(quán)的強(qiáng)勢地位。農(nóng)民負(fù)擔(dān)正如“海綿定律”所描敘的公務(wù)員和公務(wù)機(jī)構(gòu)始疑終具有增長的內(nèi)生機(jī)制一樣，遲早會反彈上來。稅費改革的初衷勢難實現(xiàn)。

三、解決農(nóng)村集體所有權(quán)悖論的出路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有權(quán)的這些悖論是農(nóng)村地權(quán)制度、行政管理制度等多種制度綜合作用的結(jié)果。要解決這一問題，單單從某一個制度著手，或者想在現(xiàn)有制度下，從根本上解決，顯然不現(xiàn)實。所以必須綜合改革農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)體制，從而徹底根治這些悖論。

1、弱化所有權(quán)，實行土地國家所有權(quán)。所有權(quán)逐步由集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益“虛擬化“。在承包權(quán)由定期變成永久后，所有權(quán)應(yīng)適應(yīng)這一變化，由集體所有變?yōu)閲宜校w可以作為國家土地管理的人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進(jìn)行社會化配置，跨區(qū)域流動還存在許多障礙。從實際上看，當(dāng)前土地的終極所有權(quán)在國家所有，集體所有權(quán)的體現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權(quán)，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權(quán)的人，真正的所有者仍然是國家。當(dāng)土地承包權(quán)長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權(quán)主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地人的位置，又符合地權(quán)的發(fā)展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會范圍內(nèi)發(fā)生作用，可以更加有利于保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)。當(dāng)然所有權(quán)國有化只能逐步進(jìn)行，不可以一步到位。在所有權(quán)國有化后，所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權(quán)的收益，以抵銷農(nóng)業(yè)因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮效應(yīng)。

2、強(qiáng)化承包權(quán)，農(nóng)戶永包農(nóng)村土地。所謂農(nóng)村土地家庭永包制是在家庭承包經(jīng)營制的基礎(chǔ)上，無限期延長承包權(quán)的承包期限，即將土地永久的承包給農(nóng)戶，國家對農(nóng)戶提出一定的責(zé)任要求，簡單地講也就是以農(nóng)戶為基本單位將土地進(jìn)行“永包”，同時農(nóng)戶負(fù)有一定的社會責(zé)任。家庭永包制是在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延長土地承包權(quán)的期限，擴(kuò)展土地承包權(quán)的內(nèi)容，強(qiáng)化承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利和分配權(quán)的一種土地承包權(quán)的長期化經(jīng)營模式。家庭永包制符合物權(quán)法的產(chǎn)權(quán)二重分離的原則，有利于土地承包權(quán)真正實現(xiàn)物權(quán)化。土地終極所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶，強(qiáng)化了土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)，符合地權(quán)多元化的發(fā)展趨勢。家庭永包制就在土地所有權(quán)與承包權(quán)之間產(chǎn)生了類似公司法規(guī)定的法人財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶永包的土地就與公司的法人財產(chǎn)相當(dāng)，既調(diào)動了農(nóng)戶的對土地保值增值的積極性，又便于所有權(quán)主體對承包權(quán)進(jìn)行調(diào)控。同時家庭永包制創(chuàng)造了農(nóng)戶之間的市場機(jī)制，解決了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論障礙。如果說我國最初在農(nóng)村實行是農(nóng)民“內(nèi)生”要求的結(jié)果。家庭永包制也是由于農(nóng)業(yè)市場化過程中存在土地所有權(quán)交易障礙（因為我國規(guī)定所有權(quán)為國家所有，不允許買賣）和農(nóng)民對承包土地的預(yù)期不足，而又影響農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體制和土地生產(chǎn)要素性質(zhì)的關(guān)鍵問題，才內(nèi)生出了對家庭承包責(zé)任制長期化的要求。可見，家庭永包制是農(nóng)民對體制創(chuàng)新的“內(nèi)生”需求。是我們順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的明智選擇。

篇5

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地征用；級差地租

1.問題提出

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù)和手段,在城鄉(xiāng)差距日益凸顯、城市化進(jìn)程不斷加快、農(nóng)村勞動力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中,城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期,城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇,使得城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴(kuò)展。而在農(nóng)村,土地是農(nóng)民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產(chǎn),是支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民收入的基礎(chǔ)。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設(shè)的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經(jīng)驗表明:城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關(guān)。因此,合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進(jìn)行的前提條件,對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進(jìn)行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一,農(nóng)村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉(zhuǎn)換的合法途徑,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)的客觀要求和必然結(jié)果,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補(bǔ)充,保證了工業(yè)化、城市化推進(jìn)對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進(jìn)行城市建設(shè)的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產(chǎn)商,以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。

2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題

城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運用強(qiáng)制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。在我國,征用農(nóng)民土地后給農(nóng)民較少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補(bǔ)償費的截留,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他類型經(jīng)濟(jì)組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)大量存在,這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權(quán)不清晰、產(chǎn)生由價格和產(chǎn)權(quán)問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標(biāo)拍賣等方式對土地進(jìn)行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益,在高價得到土地使用權(quán)后,對土地進(jìn)行配套建設(shè)開發(fā),造成房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議

土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用,是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。為充分利用土地資源,促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理有效利用,應(yīng)首先從土地價格的規(guī)范出發(fā),一方面對農(nóng)村土地征用進(jìn)行管制;另一方面對土地的招標(biāo)、競拍、掛牌給予合理規(guī)制。

3.1對農(nóng)村土地征用的管制

3.1.1征地補(bǔ)償費、土地增值收益分配

根據(jù)地租理論,地租有級差之分,應(yīng)根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補(bǔ)償費時,應(yīng)有所區(qū)分,根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預(yù)測范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補(bǔ)償費的確定時,應(yīng)區(qū)別于劣質(zhì)地塊。此外,政府在對失地農(nóng)民的同期損失給予補(bǔ)償時,應(yīng)該加入土地使用后的預(yù)期利益,動態(tài)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而既可以降低農(nóng)民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。

按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應(yīng)由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應(yīng)由土地所有者和經(jīng)營者共同所有。對土地征用后產(chǎn)生的增值部分,應(yīng)充分考慮被征地者的利益。而據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示,土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益中,農(nóng)民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度的重要方面,是切實保障農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。

3.1.2征用土地的購地費確定

購地費應(yīng)由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費構(gòu)成,其中地上附著物和青苗的補(bǔ)償費應(yīng)如實補(bǔ)償,地價款可根據(jù)農(nóng)地基準(zhǔn)地價,集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后的用途及預(yù)期收益等因素確定,讓農(nóng)民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農(nóng)戶,在承包期還未到達(dá)的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預(yù)期利益更應(yīng)得到保護(hù)。

3.2對土地招標(biāo)、競拍、掛牌的規(guī)制

由于國家允許對經(jīng)營性土地實行招標(biāo)、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產(chǎn)價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經(jīng)營性用地通過擴(kuò)大土地出讓的招拍掛比例,由市場機(jī)制決定土地去向,由政府部門根據(jù)市場情況調(diào)整基準(zhǔn)地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產(chǎn)價值。

根據(jù)科斯定理,在明確產(chǎn)權(quán)的前提下,甚至不需要政府干預(yù)市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進(jìn)行。市場的真諦不是價格,而是產(chǎn)權(quán),只要產(chǎn)權(quán)確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)后的經(jīng)濟(jì)收入,招標(biāo)、競拍、掛牌會獲得土地使用權(quán),因此政府為了保證招標(biāo)、競拍、掛牌的順利進(jìn)行以及土地資產(chǎn)價值的充分體現(xiàn)應(yīng)該先從制定基準(zhǔn)地價以及轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)入手,根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口密度、城市周圍農(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來制定基準(zhǔn)地價,從源頭上規(guī)制土地的招標(biāo)、競拍、掛牌。　[科]

【參考文獻(xiàn)】

［1］陸益龍.農(nóng)村土地征用問題:現(xiàn)狀及成因分析[J].學(xué)習(xí)與實踐,2009.1．

篇6

作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜改試驗區(qū)之一，四川省這些年在明晰土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地綜合整治以及農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面取得了明顯成效。2010年5月，國土資源部部長徐紹史在四川召開的調(diào)研座談會上，就明確提出收益分配調(diào)整的問題。2011年4月，四川省政府下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的實施意見》，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建新區(qū)土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

這個文件明確提出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，必須將農(nóng)民利益放在首位，堅持農(nóng)民群眾自愿參與，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。涉及土地權(quán)屬調(diào)整互換的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意不得強(qiáng)行實施。嚴(yán)禁違反規(guī)劃和背離農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。文件強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地整治項目資金必須堅持財政專戶管理、按工程進(jìn)度撥付，增減掛鉤試點項目建新區(qū)土地收益管理必須堅持“收支兩條線”原則。民間資本不得參與建新區(qū)土地收益分配，不得參與農(nóng)村新增耕地指標(biāo)分成及指標(biāo)收益分配，不得“以工程換土地”或“以土地?fù)Q工程”。《意見》要求，開展試點工作的市（州）應(yīng)定期向國土資源廳報告項目進(jìn)展情況和存在的問題，并對項目區(qū)實施情況進(jìn)行不定期檢查，加強(qiáng)動態(tài)巡查，嚴(yán)防“未批先動”、“未驗先建”、“先建新，后拆舊”等不規(guī)范行為發(fā)生。全省將進(jìn)一步加大增減掛鉤試點工作管理力度，采用衛(wèi)片監(jiān)測土地執(zhí)法監(jiān)察等手段全程輔助對批后項目的實施情況進(jìn)行監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)“強(qiáng)拆強(qiáng)建”等侵害農(nóng)民利益的，一律停止其增減掛鉤試點工作并限期責(zé)令整改，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)嚴(yán)肅追究相關(guān)部門和個人的責(zé)任。

2011年5月，針對近期個別地方在招商引資、所謂“土地一級開發(fā)整理”等過程中出現(xiàn)的一些違反規(guī)定問題，四川省國土資源廳、四川省財政廳等部門又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，明確規(guī)定，國有土地出讓支出一律通過地方政府基金預(yù)算予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理，企業(yè)不得以任何形式參與土地出讓收益分成，凡政府與企業(yè)簽訂的土地出讓收益分成的相關(guān)協(xié)議、合同立即終止。政府及相關(guān)部門出臺的涉及土地出讓收益分成的相關(guān)文件立即廢止。

《通知》明確，土地出讓收入必須及時足額繳入地方國庫，不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企事業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負(fù)地價”，或者以土地?fù)Q項目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。為規(guī)范土地前期開發(fā)，堅決制止土地出讓收益分成行為，《通知》要求各地對已完成征收、轉(zhuǎn)用的國有土地進(jìn)行前期開發(fā)，必須嚴(yán)格按照有關(guān)文件規(guī)定，通過市場公開招標(biāo)選擇實施單位。經(jīng)過前期開發(fā)的土地，依法由市、縣國土資源管理部門統(tǒng)一組織出讓。應(yīng)加強(qiáng)國家審計機(jī)關(guān)對前期開發(fā)整理的審計，審計費用納入前期開發(fā)整理成本，所需經(jīng)費按照《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定列支。國有土地出讓支出一律通過地方政府基金預(yù)算予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。同時，《通知》還加大了責(zé)任追究力度。對擅自減免、截留、擠占、挪用、返還應(yīng)繳國庫的土地出讓收入，違反土地出讓收入使用范圍，不執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的會計、政府采購等制度的違法違規(guī)行為，要嚴(yán)格按照《土地管理法》、《會計法》、《審計法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；觸犯刑法的，依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。

2. 土地增值收益必須全部返還農(nóng)村

就在上述《通知》出臺一個月之后，2011年6月四川省又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作的意見》。《意見》從嚴(yán)守耕地紅線，切實保護(hù)基本農(nóng)田；嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用；進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作；進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作，維護(hù)農(nóng)村土地管理秩序等四個方面加強(qiáng)農(nóng)村土地管理。

《意見》明確提出，嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地特別是將基本農(nóng)田用于非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁“以租代征”非法使用農(nóng)民集體所有土地用于非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，改變用途，非法占用、使用基本農(nóng)田。切實加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田面積，盡快劃定并落實到農(nóng)戶和地塊，有條件的地方要積極推行耕地保護(hù)基金制度。加大補(bǔ)充耕地力度。全面推行耕地占補(bǔ)平衡按等級折算制度，積極開展土地復(fù)墾，適度開發(fā)宜耕后備土地資源。在規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理上，《意見》提出，把開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作與加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合，依法按程序進(jìn)行土地確權(quán)登記，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，做到任務(wù)到位、責(zé)任到人、部門配合、全力推進(jìn)，確保權(quán)源合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，力爭到2012年全面完成農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作。嚴(yán)禁以“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”為名配置建設(shè)用地，非法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

《意見》對規(guī)范增減掛鉤試點提出要求。各地、各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照“先安置好項目區(qū)農(nóng)民群眾，拆舊區(qū)復(fù)墾驗收后，城鎮(zhèn)建新區(qū)方可使用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)”的原則，采取切實有效措施規(guī)范增減掛鉤試點工作。掛鉤試點必須嚴(yán)格按程序立項、審批、驗收。增減掛鉤項目區(qū)批準(zhǔn)立項前不得實施拆遷和建設(shè)，項目實施過程中農(nóng)民意愿發(fā)生變化的不得強(qiáng)迫參與和強(qiáng)拆。拆舊地塊必須復(fù)墾為耕地，并及時將復(fù)墾后的耕地移交給農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織耕種，優(yōu)先補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。增減掛鉤項目區(qū)在同一縣級行政區(qū)域內(nèi)安排，拆舊區(qū)以行政村為單位推進(jìn)，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模原則上控制在50公頃以內(nèi)。經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村。嚴(yán)禁社會投資者以參與節(jié)余建設(shè)用地實物分成的方式獲取投資回報，也不得參與土地出讓收益分成。同時，嚴(yán)肅查處非法批準(zhǔn)直接出讓集體農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等非法批地行為和“以租代征”占地建設(shè)、未批先用、邊建邊報等非法占地行為。

篇7

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配基本情況

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益分配突出了農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)人的主體地位

農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)人出讓土地使用權(quán)的行為，在此環(huán)節(jié)收益分配主要有兩種類型：一是集體獨享。流轉(zhuǎn)收益按照所有權(quán)隸屬全部歸集體組織所有。這類地區(qū)土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)模和交易量都比較小，如江蘇省南京市遵循“誰所有，誰受益”的原則，規(guī)定流轉(zhuǎn)收益按土地所有權(quán)分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組集體所有；二是以所有者為主，政府適當(dāng)分享。

2.地方政府在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)得到收益的比重高于首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)

農(nóng)村集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)是指通過流轉(zhuǎn)取得土地使用權(quán)的單位和個人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。再流轉(zhuǎn)的受益主體是使用權(quán)人，而且再流轉(zhuǎn)土地增值空間較大。因此，部分地方政府在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)得到收益的比例要高于首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，也有地區(qū)對增值收益比照土地增值稅征收流轉(zhuǎn)收益金。例如安徽省蕪湖市首次流轉(zhuǎn)按4—6元/平方米收取土地流轉(zhuǎn)收益金，再次流轉(zhuǎn)土地的增值收益按評估核定收取，比照土地增值稅實行超率累進(jìn)。

3.各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)收益的使用管理較嚴(yán)格

在資金管理上，試點地區(qū)均規(guī)定，集體組織取得的流轉(zhuǎn)收益納入資金專戶，實行收支兩條線制度。浙江省湖州市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和村集體設(shè)立了土地收益資金專戶，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用者向土地所有者繳納的土地流轉(zhuǎn)收益全部進(jìn)入資金專戶。在支出上，試點地區(qū)明確集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)收益的使用方向為農(nóng)民社保、土地開發(fā)整理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。廣東省中山市規(guī)定流轉(zhuǎn)收益的50%用于村民的社會保障，30%分配給村民，10%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.少數(shù)地區(qū)比照有關(guān)規(guī)定在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)開征了部分稅種

在稅收方面，試點地區(qū)普遍采取了寬松做法，大致有三種情況：一是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅收政策參照國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓稅收政策執(zhí)行，如廣東省佛山市順德區(qū)，所征的稅種包括契稅、印花稅、營業(yè)稅、土地增值稅、所得稅等。二是對農(nóng)村集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)暫不征稅，在再次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)參照國有土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅收政策，如江蘇省昆山、海門市等。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫不征稅，如浙江省湖州市，安徽省鳳臺縣、河南省南陽市等。上述三種情況中，比較普遍的方式是暫不征稅。

（二）試點地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配中的主要問題

1.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收費缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范依據(jù)

各地政府為參與流轉(zhuǎn)收益分配自行設(shè)立了一些收費項目，名稱不一，征收方式和標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。例如，對首次流轉(zhuǎn)，廣東省佛山市南海區(qū)按11.2元/平方米征收市政設(shè)施配套費，順德區(qū)則按土地價款的7%征收市政設(shè)施配套費，而安徽省蕪湖市按4—6元/平方米收取土地流轉(zhuǎn)收益金。大量農(nóng)村集體建設(shè)用地在隱形土地市場交易，多以租賃方式流轉(zhuǎn)，很少到國土部門進(jìn)行登記，納入管理并繳納稅費。實際流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府部門統(tǒng)計的數(shù)量，個別區(qū)的流轉(zhuǎn)數(shù)量甚至超過幾倍。政府規(guī)定的稅收和收費很難操作。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及的稅種缺位

現(xiàn)行稅制中，與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)的稅種包括營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等9個稅種，且都是在農(nóng)村建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)的背景下出臺的。在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，現(xiàn)行的稅收制度難以在土地收益分配中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。一是現(xiàn)行契稅條例的征稅范圍只規(guī)定了國有土地使用權(quán)出讓，沒有規(guī)定集體土地使用權(quán)出讓，這就造成國有土地和集體土地使用權(quán)出讓的受讓方稅負(fù)不平等。二是國有土地出讓的增值收益由土地出讓金進(jìn)行調(diào)節(jié)，直接入市的集體土地增值收益沒有相應(yīng)的稅收來調(diào)節(jié)，政府投入形成的土地增值收益不能收回，難以保障土地增值收益的公平公正。三是現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅條例規(guī)定的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，沒有將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入征稅范圍，形成了城鄉(xiāng)稅制的割裂，不能適應(yīng)建立城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的需要。四是現(xiàn)行營業(yè)稅政策規(guī)定國有土地使用權(quán)出讓和集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓不屬于營業(yè)稅征稅范圍，不能充分發(fā)揮對銷售無形資產(chǎn)的收入調(diào)控作用。五是對集體建設(shè)用地所有權(quán)人出讓、出租土地使用權(quán)以及企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租集體建設(shè)用地使用權(quán)取得的所得，應(yīng)納入企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額中統(tǒng)籌考慮，在實際征管中，需要進(jìn)一步研究對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征稅時成本、費用的合理扣除等問題。六是農(nóng)民個人取得集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益征收個人所得稅，需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收企業(yè)所得稅統(tǒng)籌考慮，避免重復(fù)征稅或漏征；對農(nóng)民個人取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益按哪一收入類別征稅需要進(jìn)一步明確。

3.對再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中所有權(quán)人權(quán)益的保護(hù)缺乏有效制度和辦法

試點地區(qū)集體建設(shè)用地的再次流轉(zhuǎn)的收益要比初次流轉(zhuǎn)高，在珠三角等集體土地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)尤其明顯，在土地增值稅等稅收缺位的情況下，只有少數(shù)地區(qū)做了特殊的制度安排，保證所用權(quán)人能分享土地增值收益。如蕪湖市在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)比照土地增值稅按評估核定收取流轉(zhuǎn)收益金，并在集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣之間按5∶4∶1分配。南京市規(guī)定再流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益由土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人與土地所有者協(xié)議分配，土地所有者分配額不得低于50%。

二、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅收政策的建議

隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革，國家征地范圍縮小，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍擴(kuò)大，政府土地出讓收入將面臨大幅減少，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將面臨資金缺口，現(xiàn)行的土地稅收體系和政策已經(jīng)不能很好地適應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革的需要，有必要進(jìn)行調(diào)整。

（一）明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅收政策

稅收政策調(diào)整的總的原則是保證政府對土地增值收益的分配權(quán)，同時為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供一個公平的市場環(huán)境。具體來說應(yīng)該堅持三個原則：一是總體設(shè)計，分步實施。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅收設(shè)置，總的原則是依據(jù)現(xiàn)行稅制，參照國有土地稅收政策，應(yīng)收盡收。但是，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能與國有土地同權(quán)，而且農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)具有特殊性，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對較小，因此應(yīng)結(jié)合各個稅種改革方向和總體稅負(fù)設(shè)計，先對其開征部分稅種，條件成熟后再增加稅種。二是輕稅負(fù)。為支持農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，保障農(nóng)民土地權(quán)益，應(yīng)對仍處于起步階段農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實行較輕稅負(fù)。三是以轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)為調(diào)節(jié)重點。農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)可能會有較大增值收益，而土地所有權(quán)人又很難分享，因此政府應(yīng)通過稅收參與分配，并用于加大對農(nóng)村的投入。根據(jù)上述原則，提出如下具體政策建議：第一，明確對農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓征收契稅、營業(yè)稅、印花稅、城建稅，研究征收土地增值稅。明確對承受農(nóng)村集體建設(shè)用地征收契稅，并修訂契稅條例，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓納入征稅范圍，對通過出讓方式取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)征收契稅。在營業(yè)稅改征增值稅過程中，明確對農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收增值稅，征免稅政策與國有土地統(tǒng)籌考慮，城市維護(hù)建設(shè)稅按增值稅的數(shù)額征收。重點加強(qiáng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。由于土地所有人難以分享農(nóng)村集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益，大部分土地收益可能會落入中間人的口袋，這有違農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)村集體和農(nóng)民收益的初衷。

因此，為保障所有權(quán)人利益，抑制土地投機(jī)，應(yīng)將農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入土地增值稅等征稅范圍，加大對該環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。第二，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地流轉(zhuǎn)收益以及農(nóng)民個人取得的收益暫不征收所得稅。按照企業(yè)所得稅法規(guī)定，應(yīng)該對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地流轉(zhuǎn)收益納入應(yīng)納稅所得額中統(tǒng)籌考慮。農(nóng)民個人取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益，應(yīng)該按照個人所得稅法及其實施條例的規(guī)定繳納個人所得稅。但是，所得稅作為直接稅，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收入影響較大，而且在實際征管中也面臨一些問題，比如：對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征企業(yè)所得稅存在如何進(jìn)行成本、費用的合理扣除等問題，對農(nóng)民個人分配的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租收益需要明確按哪一收入類別征收個人所得稅，并需與對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收企業(yè)所得稅統(tǒng)籌考慮，避免重復(fù)征稅或漏征。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍處于起步階段，應(yīng)多給予鼓勵支持。第三，在房地產(chǎn)稅改革中統(tǒng)籌研究對農(nóng)村集體建設(shè)用地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅政策。現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅規(guī)定的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)。實際征管中，建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的具體征稅范圍由省、自治區(qū)、直轄市人民政府明確。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大后，集體土地的經(jīng)營性現(xiàn)象也會越來越多，應(yīng)考慮是否對這部分房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅。鑒于我國房地產(chǎn)稅改革以合并房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅為方向，因此建議在改革中統(tǒng)籌研究這部分房產(chǎn)、土地的房地產(chǎn)稅政策。

（二）盡快出臺統(tǒng)一、完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法規(guī)

篇8

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類號]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對應(yīng)的是，中國農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無法合法獲得相應(yīng)的財產(chǎn)主體地位，分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應(yīng)隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會引起。中國當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的問題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會經(jīng)濟(jì)后果

中國現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國現(xiàn)行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計運作；但對集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓，原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問題。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組及農(nóng)民個人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營制從本質(zhì)上說是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對正常的市場流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢。但是目前實施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實形成沖突。雖然中國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說是鼓勵的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護(hù)中國基本農(nóng)田和國家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財政收入，從而助長了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來，政府、民間資本、工商業(yè)資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對國有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業(yè)、城市和市民對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能的日益強(qiáng)化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產(chǎn)職能。作為一種財產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時期，土地經(jīng)營就是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的全部，這時土地是農(nóng)戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來。當(dāng)農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現(xiàn)就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農(nóng)戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋亍４罅康纳鐣?jīng)濟(jì)調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒有納入國家統(tǒng)一的社會保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟(jì)主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動下，主體會不斷推進(jìn)制度由“起點模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因為這種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過“隱性市場”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動因素。同時，通過農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要動力。

與此同時，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉(zhuǎn)，無不體現(xiàn)了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，并與國有土地同地、同價、同權(quán)，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實踐，加快推動農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國家法律對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位帶來經(jīng)濟(jì)損失和麻煩。既然隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，對土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，推動農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨立處理自己的使用權(quán)來滿足其經(jīng)營和消費需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無法可依問題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個時期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作或聯(lián)營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護(hù)集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價和最低保護(hù)價，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格不得低于最低保護(hù)價。同時明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會保障體系

要對不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對征地項目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時必須考慮到這一點。征地補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，對被征用土地進(jìn)行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞剑瑧?yīng)從土地補(bǔ)償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥專款，對被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長后再進(jìn)入社會。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；分配；制度

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-0432（2014）-05-08-1

中國的土地按土地利用方式的不同可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。一般來說，農(nóng)村集體所有用于建筑的土地都是農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地以及公共建設(shè)用地等。隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村集體用地由于具有很多優(yōu)勢，如地域優(yōu)勢和價格優(yōu)勢等，吸引著眾多投資者前來投資、開發(fā)、利用。本文在對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了分析。

1農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，隨著城市化的步伐不斷加快，城市周邊農(nóng)村集體建設(shè)用地不斷被占用，以各種各樣的形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的市場需求。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)從農(nóng)村內(nèi)部的自發(fā)承包發(fā)展到多種形式的社會流轉(zhuǎn)。總體上看，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為了不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展形勢。

2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題

2.1流轉(zhuǎn)主體混亂，收益分配不規(guī)范

我國很多法律都對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了界定，但是并沒有明文規(guī)定農(nóng)村土地屬于哪一行政主體，未建立相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)管理農(nóng)村集體建設(shè)用地，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)時，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主體非常混亂，沒有所有權(quán)代表和執(zhí)行主體來管理流轉(zhuǎn)。這就造成被轉(zhuǎn)讓方、租賃方不能準(zhǔn)確找到主管部門，不僅受到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的集體經(jīng)濟(jì)組織和行政管理機(jī)關(guān)的管理，還受到土地所有者、土地使用者等各方的詰難。

土地收益分配也是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的關(guān)鍵問題，一般情況都是交易雙方獲利，并沒有顧及國家利益、集體利益和村民利益。在交易后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村委會和村民之間等利益分配關(guān)系沒有得到公開，不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方的利益，沒有相關(guān)規(guī)章制度可以進(jìn)行管理。

2.2缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)范圍

雙方交易的土地包括集體建設(shè)用地、村民宅基地、集體農(nóng)用地以及非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地等各種農(nóng)村土地，其中既有依法辦理相關(guān)程序的土地，也有擅自改變直接轉(zhuǎn)讓的，既沒有相關(guān)法律法規(guī)確定的轉(zhuǎn)讓條件，也沒有相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)條件。

目前，政府沒有指定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)范圍，造成流轉(zhuǎn)范圍的混亂。有的城市土地流轉(zhuǎn)是按照城市規(guī)劃進(jìn)行，有明確規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地不可以流轉(zhuǎn)，其他的土地則可以流轉(zhuǎn)；有的城市按照建設(shè)用地的劃分時間來進(jìn)行流轉(zhuǎn)，現(xiàn)有的土地都可以流轉(zhuǎn)，新增的非農(nóng)村集體建設(shè)用地則不可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)；甚至部分城市的土地流轉(zhuǎn)范圍是所有在城市規(guī)劃范圍內(nèi)的土地。

3農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策

3.1完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

制定相關(guān)法律法規(guī)，明文規(guī)定鄉(xiāng)、村、村民小組三級所有權(quán)主體的權(quán)力界線，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的切身利益。在調(diào)查農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實際情況后，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)益及產(chǎn)權(quán)代表。建立相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)部門，明確土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能權(quán)責(zé)，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)順利。

3.2建立流轉(zhuǎn)制度

因為農(nóng)村集體建設(shè)用地的效益較高，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地，如果不限制土地流轉(zhuǎn)的條件，大量農(nóng)業(yè)用地就會轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。因此，必須建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，限制土地流轉(zhuǎn)的范圍，把流轉(zhuǎn)責(zé)任確立到人，不得強(qiáng)迫個人或者組織轉(zhuǎn)讓土地，土地流轉(zhuǎn)符合土地所有者、使用者完全自愿的原則，依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也不得阻撓合法流轉(zhuǎn)。

3.3限制流轉(zhuǎn)后的用途

按照城市相關(guān)規(guī)劃嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，限制土地流轉(zhuǎn)后的用途，尤其是進(jìn)行商品房的開發(fā)。因為難以控制土地流轉(zhuǎn)后建設(shè)的商品房總量，不能提供給商品房安全保障，所以應(yīng)該加強(qiáng)土地規(guī)劃，限制用于商品房的土地量，建設(shè)用地的使用途徑必須符合城市的總體規(guī)劃，明確土地流轉(zhuǎn)后的用途。

3.4合理分配流轉(zhuǎn)利益

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的利益分配直接關(guān)系到各方面的利益關(guān)系，合理分配流轉(zhuǎn)利益，制定合理的分配比例，再次流轉(zhuǎn)的土地收益應(yīng)該歸土地?fù)碛姓撸⑶液炗喯嚓P(guān)合同，以書面形式明確一系列土地流轉(zhuǎn)中會出現(xiàn)的問題。這樣可以有效地顧及各方面的利益，保障土地所有者的財產(chǎn)安全，維護(hù)國家利益、集體利益和個人利益，減少因利益糾葛而出現(xiàn)的問題。

4結(jié)語

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化發(fā)展的要求，可以合理利用農(nóng)村土地多余資源，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民的收入，但是在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)因為實際操作而出現(xiàn)了一系列問題。針對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了分析，探討解決對策，可以有效地避免問題的出現(xiàn)，有利于土地的流轉(zhuǎn)，減少土地流轉(zhuǎn)所造成的糾葛。

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篇10

中央財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 北京 100081

[摘要]在改革開放及經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市不斷擴(kuò)張，對土地的需求也隨之增加，集體土地用途的轉(zhuǎn)變是不可避免的。大量農(nóng)民失去土地，變?yōu)椤胺N田無地、上班無崗、低保無分”的“三無人員”。通過征收和流轉(zhuǎn)，集體土地的價值不斷提升，產(chǎn)生增值收益，也就帶來了增值收益分配的問題。現(xiàn)行的增值收益分配機(jī)制中，分配機(jī)制并不健全，失地農(nóng)民處于弱勢地位，各分配主題之間矛盾愈發(fā)突出，阻礙著社會主義新農(nóng)村與和諧社會的建設(shè)，影響著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

[

關(guān)鍵詞 ]城鎮(zhèn)化；集體土地；增值收益；分配問題

前言

自改革開放至今,由于政府實施并完善各項適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的政策,伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮,我國工業(yè)化的快速發(fā)展及取得的巨大成就舉世矚目,2013年我國城鎮(zhèn)化率為53.7%而1978年僅為17.92%,2002年以來以平均每年1.35%的速度飛速發(fā)展著。在我國,城鎮(zhèn)化帶來了土地產(chǎn)權(quán)及土地利用方式的轉(zhuǎn)變,并進(jìn)一步突出了土地的經(jīng)濟(jì)意義。但與西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中市場主導(dǎo)的自發(fā)型制度變遷所區(qū)別的是,我國的城鎮(zhèn)化是由政府主導(dǎo)的、強(qiáng)制的制度變遷,直接導(dǎo)致了農(nóng)民合法權(quán)益受到侵犯,因此,從保障失地農(nóng)民權(quán)益的角度研究集體土地增值收益分配問題也具有一定現(xiàn)實意義。

1.杜家疃村概況及集體土地增值收益在各主體間的分配現(xiàn)狀

杜家疃村隸屬山東省青島市平度市香店街道辦事處，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，共有197戶、645口人，農(nóng)用地塊125055平方米。其中涉事土地面積約134.37畝，耕地一百余畝。杜家疃村共有130多畝土地涉嫌非法出讓，涉事的土地中有正當(dāng)手續(xù)的81.59畝，開發(fā)商向平度市政府繳納了土地使用權(quán)出讓金1.0315億元，每畝126.42萬元。按照規(guī)定補(bǔ)償給村民青苗及地上附著物補(bǔ)償費每畝2.5萬、安置補(bǔ)償費每畝4.5萬元，共7萬元。出去去成本、稅費后凈收益的30%由村民集體共享，共1527.9萬，合每畝約18.73萬元。剩余的約每畝100萬的收益則歸政府所有。收益具體分配及比例如下表1.1所示：

2.杜家疃村土地增值收益分配問題

2.1集體土地增值收益分配意見存在分歧。因涉事地塊屬經(jīng)營性用地出讓，根據(jù)平度市的規(guī)定，除土地種植戶應(yīng)獲得的青苗及地上附屬物補(bǔ)償外，村集體還將獲得兩塊補(bǔ)償，分別是土地安置補(bǔ)助費和土地出讓收益。杜家疃村某村干部稱：按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，青苗費每畝2.5萬、安置補(bǔ)償費每畝4.5萬元已于2013年5月底前全部撥付村委賬戶，且青苗費已在2013年5月30日前足額完成兌付；第二塊錢已有分配方案，并發(fā)放了一部分。而第三塊款項——土地出讓收益，則是引發(fā)矛盾的焦點，杜家疃村地塊當(dāng)時拍出了1個多億，刨去成本、稅費后，凈收益的30%由村民共享。這筆錢的數(shù)目為1527.9萬。雖然30%的分配比例是否恰當(dāng)，或村民們是否同意接受這一比例都還存疑，但將部分土地增值收益分配給村民，符合中央《全面深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的原則。但是，在如何支配、使用這筆收益的問題上，村民與村委會及當(dāng)?shù)鼗鶎诱g，卻存在不同意見乃至尖銳沖突。多數(shù)村民主張“分光1527.9萬”，認(rèn)為留在村集體“不保險”。而村委、街道的多數(shù)干部擔(dān)心“分錢暴富后，會讓農(nóng)民好吃懶做，甚至道德淪喪”，認(rèn)為這筆錢應(yīng)該作為集體資產(chǎn)集中起來統(tǒng)一管理。

2.2征地過程中政府與百姓關(guān)系緊張，存在暴力逼遷。在平度市近年來強(qiáng)力推進(jìn)的征地拆遷過程中，有大量被村民們稱為“痞子”的人群參與其中。“痞子”多是20歲左右的男性，留短發(fā)，使用木棒或砍刀，為了逼迫農(nóng)民同意征地拆遷，暴力橫行，制造了大量的治安、刑事案件，許多村民被打或被砍，家中玻璃被砸，車被砸，被扔爆炸物。很多惡性事件發(fā)生之后，警方雖然出警，但鮮有“痞子”被抓捕或者懲罰。像這樣的暴力逼遷，在平度涉及征地拆遷的92個村莊里幾乎村村都有。有一些維權(quán)村民遭遇到的暴力打壓，是長年累月的。最終也就導(dǎo)致了本案中的慘劇。

2.3征地流程及手續(xù)存在問題

首先，村民對征地事宜是否知情存在疑點。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，征地補(bǔ)償不落實的，不得強(qiáng)行使用被征土地”1國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。”也就是說，如果沒有農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料，征地是無法審批的。只有這些材料齊全，國土部門才能完成報批審批手續(xù)。

3.杜家疃村集體土地增值收益分配問題的原因分析

3.1關(guān)于征地流程及土地增值收益分配的法律法規(guī)尚不健全。我國法律關(guān)于土地征收是有矛盾的。《土地管理法》規(guī)定，國家只有“為了公共利益”，政府才可以征地。同時現(xiàn)行法律法規(guī)還規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地必須通過政府征地來實現(xiàn)。然而就我國的實際情況來說，首先有政府征收集體土地，然后通過招、拍、掛的方式在土地一級市場出讓國有城市建設(shè)用地使用權(quán)，最后由建設(shè)用地利用者對土地用途進(jìn)行轉(zhuǎn)變，完成農(nóng)地非農(nóng)化過程，征地過程中的公益性和非公益性征地行為并沒有嚴(yán)格的區(qū)分，而且《土地管理法》中關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定也并沒有嚴(yán)格區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償和非公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償。

3.2地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴土地財政。在強(qiáng)化了中央財政集權(quán)能力的同時，給地方政府在財政收入與支出之間帶來了巨大缺口，使地方財政，尤其是縣鄉(xiāng)財政承受著越來越大的壓力。而近年來地方政府財政收入、政績表現(xiàn)很大程度上依賴于土地財政，政府打著公共利益的名號，運用其在土地征收方面的權(quán)力對土地進(jìn)行非市場化操作，獲取土地增值收益，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3征地過程及增值收益分配方面信息不透明。平度市宣傳部官方微博“平度”稱土地征收“手續(xù)合法”，在征地過程中，街道和村委都按照程序，采取多種方式告知村民，但無法提供相關(guān)證據(jù)，同時部分群眾仍表示對自己承包的土地被征收并不知情，認(rèn)為政府沒有履行通知與公告的義務(wù)。不當(dāng)或不實的政府信息披露，是離間官民關(guān)系、加劇官民對立的重要原因。

4.結(jié)論

本文以平度市杜家疃村為例，探究了集體土地增值收益分配過程中存在的問題并分析其原因，主要歸納為以下五個原因：1.征地流程及土地增值收益分配方面的法律法規(guī)尚不健全；地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴土地財政；征地過程及增值收益分配方面信息不透明；征地過程及增值收益分配方面缺乏監(jiān)督；執(zhí)法者的不作為助長了不法分子的囂張氣焰。

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