導語：如何才能寫好一篇分稅制財政體制論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【論文關鍵詞】增值稅改征營業稅;財政分權;財政收入

增值稅作為中國第一大稅種,于2009年1月1日起在全國范圍內允許所有行業的增值稅一般納稅人抵扣新購入設備所含進項稅額。目前,營業稅改征增值稅試點已在醞釀之中,上海改革試點方案已于11月17日落地。方案明確,自2012年1月1日起,在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。其中:交通運輸業包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸;部分現代服務業包括研發和技術、信息技術、文化創意、物流輔助、有形動產租賃和鑒證咨詢。并且規定在試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。試點行業原營業稅優惠政策可以延續,并根據增值稅特點調整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。在此之前,營業稅改征增值稅經過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質性的一步。

分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅并立的制度,原因在于為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天,地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源,營業稅改征增值稅又將如何進行呢?雖然本次試點方案明確規定:試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。但這畢竟不是長遠之計,將增值稅推行至全行業,任然面臨著很多難題。

一、營業稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問題

首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下,營業稅是地方第一大稅種,營業稅改征增值稅后,中央分享75%,地方分享25%,營業稅又是地方政府收入,即便稅收收入不變,地方政府收入也會減少75%。基于現實,中央決定試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區,暫時擱置了在收入分配上的爭議,而優先考慮了增值稅制度變革目標,但這并不是長遠之計,當試點推向全國,或是要進行增值稅立法時,這一分享比例就不得不塵埃落定了,這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩定收入的主體稅種,雖然從理論上,房產稅能擔當地方主體稅種的角色,但我國房產稅尚處于試點階段,短期內難以在全國范圍內普遍推廣,而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內擔任地方稅種的龍頭。或者按照現行試點的方案,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區,那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題,是開征新的地方稅源,還是加大中央的財政轉移力度,還需要進一步討論。

二、擴大增值稅征收范圍所要差別規范的各類優惠政策

現行營業稅分交通運輸業、建筑業、金融保險業、郵電通信業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九個稅目。那么,如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后,是統一按現行的標準稅率17%征稅,還是另設一檔稅率?如果另設一檔稅率,稅率水平多高合適?從理論上說,增值稅是中性稅,它不會因生產、經營的內容不同而稅負不同,要求的稅率檔次相對要少。而營業稅是行業差別稅率,體現著政府對特定行業的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業稅領域,則必然面臨這兩種理念的沖突。對此,如何注入產業優惠因子,在擴大征稅范圍的同時按不同稅率征收,以體現對不同行業的優惠策略。若進一步分析企業所得稅政策的特點,則發現企業所得稅的產業導向政策主要集中于優惠領域,而優惠的重點在“創新”和“環保”,比如對企業從事環境保護、節能節水、公共基礎設施項目,購買研發設備,開發新產品、新技術、新工藝等給予優惠;稅率優惠重點則在于小型微利企業及高新技術企業,這些優惠政策具有普適性,但缺乏針對特定行業的優惠、引導政策。

三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構及解決縣鄉財政的問題

縣域經濟的發展狀況如何,直接關系到中國經濟和社會的整體發展狀況。現行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅,然后是省決定與市以下分稅。到后來,特別是農村稅費改革之后,基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調整,來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入。財力是當務之急,用財政體制,保障縣一級在公共服務上的投入,約束縣一級財力的濫用。因此,當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時,更應該關注涉及營業稅轉征增值稅的整個財政體制的問題。

從收入的角度來說,五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性,使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性,與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容,而三級政府可以實現省以下財政收入的規范劃分,解決分稅分級體制和現在省以下理不清的財政體制難題;從支出的角度來說,市政府基于政績的需要,往往集中縣財力建設地級市,從而富了一個地級市,窮了諸多縣和鄉鎮,形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的 行政壓力下,又將財政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農村,進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此,現有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權進行劃分,進而導致了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱,必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉財政困難。

在增值稅“擴圍”后,為了彌補地方財政收入的損失,一個思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而,這顯然會進一步加劇現行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此,希望能夠借著增值稅“擴圍”這一契機,重新構建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著眼于提高地方的分享比例,而應該能更為科學、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是,建立這樣一個新的體制對既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見的,在這一體制中如何兼顧各方面的利益,從而獲取地方政府的支持,將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關鍵。

四、擴大增值稅征收范圍所涉及到的國地稅之間的關系與征管問題

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摘要：地方政府是一國政府體系中極為重要的組成部分，地方政府職能作用的合理化和地方財政的有效運行是衡量一國整體財政運行質量的重要指標。隨著中國經濟體制改革和現代化建設的推進，地方財政尤其是縣鄉財政的困境問題日益凸現，成為中國市場經濟條件下建立健全公共財政框架的一個桎梏。通過從中國地方財政困境的現狀入手，著重分析了這種困境形成的多方面原因，并進而提出化解困境的幾點對策建議。

關鍵詞：地方財政；公共品；地方公債

按照政府權力的層次劃分來看，我國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉五個級次，與之相對應，財政級次也可以分為中央、省、市、縣、鄉五級，除了中央財政之外的其他四個級次的財政都可以稱為地方財政。其中，由于當前鄉級財政的具體職責多由縣級財政決定，尤其是占鄉級財政支出主要部分的教師工資由縣級財政統一發放后，鄉級財政作為一級財政的意義已經弱化；而市級財政盡管是具有完全意義上的一級財政，但是由于其位于省級財政和縣級財政之間，在財政職能的行使等方面并不具有典型性。可見，省縣兩級財政更能集中反映我國地方財政的運行狀況，因此，本文的探討更側重于對省級財政和縣級財政的分析。

一、我國地方財政困境的現狀

1.我國地方財政困境概況

我國自1994年進行分稅制財政體制改革以來，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央財政的宏觀調控能力的出發點，對中央和地方財政收支都進行了調整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財權界限的同時也帶來了地方稅收體制缺乏規模和質量，地方財政收入穩定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財政收入的一個分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財政收入占總財政收入比重的簡均數為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國研中心的報告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高、地方財權大幅度下降，但是中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994～2002年期間中央財權平均為52%、地方財權平均為48%，中央事權平均為30%、地方事權平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財政自給能力系數之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.

問題的另一個方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔起促進地方經濟發展、擴大城市基礎設施建設和補貼國有企業虧損等各方面的責任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，地方財政支付負擔沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經顯示出逐步回升的態勢，到1993年已經達到1.02%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財政自給率開始嚴重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國某省市1999年地方財政累計赤字（掛賬赤字）占地方國內生產總值的比重約0.81%推算，2001年全國地方政府財政赤字規模大約777億元，可見，地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉面臨著巨大的困境。

2.我國地方財政困境的典型特征

盡管地方財政運行普遍面臨著困境，然而我國地方財政困境還是表現出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財政體制改革以及其他一些原因，造成我國政府財政收入向上級政府集中的格局，省級財政困境相對較輕，越到下級財政，困境表現得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級財政在收入上既可以爭取到中央政府的補助收入，用于“吃飯”財政，爭取到國債轉貸資金用于建設財政，又可以向下級政府集中大量的財政收入；另一方面，省級財政在支出上既可以盡量下放事權，將許多支出責任壓給下級財政，又可以將許多本應由自己支出的項目減少支付或者進行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級財政的困境看起來并不明顯。但是應該清醒地認識到，這并不是省級財政運行的真實狀況，只是省級財政將自身收支矛盾轉嫁的結果，是地方財政困境的下移（當然也部分地上移給了中央財政）。可以說，由于處在特殊的行政級次，省級財政的困境得以掩蓋，使得我國地方財政的困境越發集中到了縣級財政的運行上。

由于基本上處于財政收入的最初端和財政支出的最末端，我國的縣級財政可以算得上是集中體現了地方財政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經濟運行中的深層次的問題都集中反映在這一級財政上，欠發工資問題、基礎設施落后問題、縣級政府正常運轉難以為繼等一系列的問題使得縣級財政運行困難成為了公開的秘密，1991年我國的赤字縣就已經多達1216個，占全國縣級總數的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國縣級財政赤字的準確數字，但是縣級財政運行更加困難已經是不爭的事實。

二、造成我國地方財政困境的原因

1.收入方面的原因———財源日漸匱乏

（1）地方整體經濟結構不合理，經濟增長乏力。從我國地方經濟的總體運行情況來看，產業結構普遍存在著“二、三、一”的產業排序。這種以勞動密集型產業為主的地方產業結構不能適應市場經濟發展的趨勢，造成企業的科技含量不高，競爭力不強，難以在日趨激烈的市場競爭中取勝的命運，這些都直接影響了地方經濟的可持續發展，使得地方經濟的蛋糕難以做大，財政收入增長乏力。此外，阻礙縣級經濟發展的特殊原因還在于我國農業生產單位過小，而且十分分散，不利于先進技術、設備的使用和研究開發；沒有轉變結構的基本能力；經濟作物的下陷成本偏高，難以適應市場及時轉變經營品種；農民的小農意識嚴重，勞動致富和發展創收的動力不足，即使在那些有搞活經濟基礎的縣鄉，許多農民也不愿意進行創新，加上一些縣鄉干部缺乏長期發展本地經濟的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫療設備被變賣的現象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級經濟的長遠發展。

（2）體制因素造成地方財政收入占財政總收入的比重不斷下降，地方財政自給能力弱。分稅制財政體制的核心內容是各級政府之間合理劃分稅種，從而規范各級政府之間的財政分配關系。1994年分稅制財政體制改革是我國由傳統的集中型財政體制向規范化的分級財政體制轉移的重要一步，要使地方政府真正成為相對獨立的一級行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權的同時賦予地方政府充分的財權。分稅制改革對中央與地方的事權和支出作出了明確的劃分，但是在對中央與地方的收入按稅種進行劃分時，只規定了中央和省級政府之間的稅種劃分，對于省以下的財政分稅沒有作出規定，所以，現行省以下財政基本上不存在分稅制，也沒有其他規范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財力來行使事權，從而進一步鞏固了中央作為宏觀調控主體的地位。與此相比，地方政府的財力并沒有得到明顯增加。在我國現有的28個稅種中，財政收入主要集中在增值稅、營業稅和消費稅上，這三項稅收收入占整個財政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費稅和增值稅的75%、中央企業所得稅和鐵道部、銀行、保險機構等條條管理的大型機構的營業稅都劃歸中央財政所有，而所剩的財政收入已極為有限，省級政府根本無法再與下級政府進行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財政尤其是省以下政府的財政根本無力支持地方政府完成事權，實現政府職能，造成了目前地方財政收入比重的持續下滑，地方財政自給能力弱的現實。

（3）現有地方稅體系存在嚴重缺陷，阻礙了地方財政收入的增長。1994年我國在進行稅制財政體制改革時初步規范了中央和地方的分配關系，建立了地方稅體系的基礎，盡管10年來地方稅體系對于促進地方經濟發展發揮了一定的作用，但是隨著宏觀經濟態勢的變化和我國市場經濟體制的建立完善，我國現有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現出來。具體說來，我國地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據不足。從世界上其他國家分稅制的經驗來看，地方政府對屬于本級的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國稅、地稅職責劃分不清而產生的各種矛盾和低效。而目前我國的分稅制實際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統一的標準，更為嚴重的是影響了地方稅收入規模的合理增長，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國地方稅體系存在的問題還表現在：稅權劃分不科學，地方稅權相對過小；地方稅制結構不完善，內生增長和調控機制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴重阻礙了地方財政收入的增長，成為地方財政困境的主要原因之一。（4）中央財政對地方財政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉移支付體系。科學的轉移支付制度是支持地方財政運行必不可少的制度保障，分稅制財政體制既然規定了中央和地方的事權劃分，對于地方財政收支總量和支出責任不相匹配的缺口部分，中央財政應該責無旁貸地以規范的轉移支付制度加以保證。但是從目前我國中央政府對地方政府的轉移支付情況來看，表現出以下特點：中央對省級政府的轉移支付基本能夠滿足省級政府的支出需求，但是省級政府對市縣級政府的轉移支付不足，嚴重影響了縣級政府的財政運行；無論是中央對省級財政的轉移支付還是省級財政對下級政府的轉移支付都缺乏合理、規范和科學的標準；中央的轉移支付基本目的在于彌補地方財政收支的缺口，缺乏了本應具有的激勵地方政府增加財政收入、促進地方經濟發展的作用；轉移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監督機制不健全等。中央對于地方財政轉移支付制度的不完善，使得地方財政收支缺口無法得到制度上的彌補，地方財政，尤其是縣級財政困境重重，舉步維艱。

2.支出方面的原因———財政支出的壓力不斷上升

（1）社會發展要求地方財政承擔越來越多的支出職責。隨著社會的發展，居民對于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個重要體現就是在社會基本滿足居民對全國性公共品（如國防）的需求之后，居民對于地方性公共品的需求會日益增加，最終遠遠超過對于全國性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優勢，因此，地方政府必然承擔越來越多的公共品的生產和提供的職責，這一點已經為西方發達的市場經濟國家的經驗所證實，我國1994年分稅制財政體制改革也體現出這一趨勢。這就造成了現有體制下地方財政支出壓力日益增加，財政運行越發困難。

（2）我國公共財政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會的發展和市場經濟體制的完善，地方財政理應承擔更多的支出職責，但是我國現有的公共財政建設還很不完善，公共財政支出范圍的界定十分模糊，無論是對中央和地方的支出范圍，還是對政府和市場的支出范圍，都沒有科學規范的劃分標準，造成了地方財政承擔了許多不應承擔的支出職責。此外，由于各部門法和《預算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農業、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財政收入的增長很難滿足這些法定支出的需求，而地方財政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財政收支平衡，又會同《預算法》相沖突，因此，地方財政，尤其是省以下各級財政成為了矛盾的焦點，財政支出的壓力可想而知。

（3）行政事業費用不斷膨脹，加劇了地方財政支出的困難。在我國政府的財政支出方面，行政管理費增長率最高，九五期間比八五期間的行政管理費增長了266%，數目十分驚人。1991年，我國黨、政、群機關及事業單位人員3140萬人，當年全國行政管理費開支達到370多億元，加上事業費支出，當年共達1400多億元，占國家財政支出的37%.1998年全國有528萬公務員，2002年增加到532萬。其中333個地市111萬人；1735個縣級政府225萬人；48000個鄉鎮95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國財政撥款（補助）的預算單位開支人數高達4526.1萬人，其中地方財政供養人數占94%.在地方財政供養人員中省級占12.5%；地市級占13.5%；縣級財政占49.9%；鄉級財政占24.1%.按全國總人口12.8億計算，財政供養人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國歷史紀錄相比還是于國外數字相比都高得驚人。僅以縣鄉財政為例，統計顯示，我國許多地方財政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領導干部多的現象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區行署從常務副專員到副主任科員多達17個層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協四大班子共有縣級領導39人。領導多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費用400萬元。可見，如此規模巨大的財政供養人員自然會使原本拮據的地方財政背上沉重的行政成本負擔，給地方財政運行帶來沉重的壓力，若這個問題不能得到有效解決，地方財政的困境始終難以有效擺脫。

（4）地方財政支出管理混亂，財政支出監督乏力。當前我國地方政府財政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現在重點項目建設中的工程概算不實，多計工程價款；偷工減料，工程質量低下；層層發包，貪污建設資金；挪用專項建設資金，滿足本位利益等方面，更體現在財政預算資金編制和管理方面的部門預算編制不完整；預算約束軟化，中間調整過多；專用基金結余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財政支出管理使得原本就已經十分緊張的地方財政支出變得更加拮據，增加了財政支出的壓力。此外，在財政監督方面，地方財政也普遍存在著忽視財政監督管理，導致財政監管思想松懈；相關法律法規不完善，監督途徑受阻；機構設置缺損和人員素質不高等多方面的問題，導致財政支出管理混亂的狀況進一步惡化。

（5）我國城市化速度加快，對地方財政支出提出了更高的要求。近10年來，我國城市化的速度非常快，隨著我國城市化進程的發展，到2003年末我國的城市化水平已經達到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個重要的拐點：一個是30%，另一個是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發展的平穩階段，而在30%～70%之間時，則是城市化發展的快速階段。目前我國正處于城市化高速發展的階段，城市化高速發展所需要的基礎設施等方面的資金投入嚴重不足，由于城市基礎設施大多具有準公共產品的性質，不可能完全由市場提供，因此，地方財政支出就負有不可推卸的責任，這無疑又會給地方財政支出增加壓力，使地方財政困境更加嚴重。

三、化解地方財政困境的對策措施

從上面的分析可以看出，造成我國地方財政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財政的困境也必須有針對性地從多個角度入手，對癥下藥，方能收到成效。

1.調整地方經濟結構，提高地方經濟效益，確保地方經濟的持續發展

地方經濟結構不合理的問題從根本上妨礙了地方財政收入的持續穩定增長，因此，地方政府應該盡量將工作重點放到優化經濟結構，提高經濟效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對企業經濟的直接干預，增強服務意識，為地方經濟的發展提供良好的外部環境，通過直接或者間接的方式支持企業技術改造，支持重點項目建設，加大對于一些有發展前景的中小企業的政策扶持力度；扶持高產、優質、高效農業的發展，推進農業科技的應用和農業產業化發展，為地方經濟的可持續發展提供保障，確保地方財政收入的后勁。

2.完善分稅制財政體制，合理劃分中央與地方的財權事權

從上面的分析可以看出，我國1994年分稅制財政體制改革雖然對中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當時的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對中央和地方事權的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級地方政府之間劃分收入的稅制基礎以及缺乏科學的政府間轉移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導致地方財政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財政管理體制，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財政體制的重點是：第一，進一步明晰中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權范圍和支出職責，為規范地方政府行為創造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財政收入中的比重，改善地方財政收入的來源結構，減輕地方政府因無足額、穩定的財政收入來源而導致的財政壓力。第三，不斷減少非規范的稅收返還等轉移支付的力度，相應增大均等化轉移支付力度，以有助于減輕貧困地區和基層財政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權在內的各類財權，有利于中央對各級政府債務的全面監管，有效避免地方財政風險。

3.嚴格控制行政管理費用的規模，加強對地方財政支出的管理和監督

行政管理費用的不斷膨脹已經成為地方財政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴大地方自，進行黨政機構精簡以來，我國進行了若干次機構改革。1992年以來，我國共進行了4次機構改革，其中，1998～2001年的機構精簡，是中國行政體制改革進程中力度最大的改革之一，全國有20～30萬機關人員被分流。從1999年開始省級政府和黨委機構改革分別展開，2000年市縣鄉機構改革全面啟動。截至2002年6月，經過4年多的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。但是由于各種原因，機構改革和行政管理費用一直呈現出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費用不斷增長的規模，必須以減少政府規制職能為重要前提，以推行電子政務，實現辦公現代化為重要舉措，同時，必須加大人大的監督力度，確保對財政供養人員的精簡落到實處，防止機構精簡和行政管理費用不斷反彈。

4.適當賦予地方政府一定的發債權

地方公債，又稱市政債券，是地方政府在經常性財政資金不足的情況下，為了滿足地方經濟和社會公共事業的發展需要，按照有關法律規定，利用信用原則，從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。隨著社會經濟的發展，許多與地方居民直接相關的公益、公用事業不斷發展，地方政府支出規模不斷擴大，還面臨一些臨時性的巨額支出，這些支出規模可能超過該年度正常的財政收入規模。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設資金以緩解財政資金供需矛盾的有效方式。在國外，尤其是一些經濟發達國家，市政債券市場十分發達，已經成為債券市場的一個重要組成部分。這些國家的實踐證明：市政債券是一種非常有吸引力的融資工具，它通過信用形式為地方政府籌集資金，不僅發揮了財政政策和金融政策的協同優勢，而且增強了地方政府的配置職能，豐富了資本市場的交易品種。

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關鍵詞：財政省管縣 非合作博弈 均衡

“市管縣”的形成與弊端

在現行的行政管理體系中，省、縣之間又多了一級建制――地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。

但隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端：首先，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，“市管縣”體制擴大了市的行政“勢力范圍”，加之市的權力大于縣，造成一些市隨意擴張，市同縣爭資源、爭土地、爭項目的競爭關系與行政上的上下級隸屬關系屢屢發生沖突；其三，由于城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設，有的甚至截留政策、資金與項目，成了縣域經濟的“抽水機”。另外，分稅制改革后，省級以下常常出現財權上收，事權下移（有些地方甚至出現了“省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘”）的現象，也不同程度地制約了縣域經濟的發展。

“省管縣”改革試點及現狀

為此，2005年6月，總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點”。“十一五”規劃也提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而“擴權強縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。實際上，在這之前的14年間，“省管縣”改革已在全國試點推行。 據財政部提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了“省管縣”。

但是，在看到“擴權強縣”改革光明前途的同時，也要清醒地認識到其道路的曲折性。在現有的“市管縣”體制下，作為博弈的雙方，一方面，地級市政府不會主動地放棄對縣政府的財政管理權；另一方面，縣政府在財政省管縣的政策下必然竭力爭取自身利益，以保障自己實際的財政收入。這種縣市利益沖突必然貫穿于省管縣政策執行的全過程。本文內容如下展開：第二部分，博弈的相關概念闡述及基本假設；第三部分，市級政府與縣級政府的博弈分析；第四部分，推進省管縣體制的策略選擇。

博弈的相關概念闡述及基本假設

所謂博弈，是指一些個人、隊組或其他組織，面對一定的環境條件，在一定規則下，同時或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略中進行選擇并加以實施，從中各自取得相應結果的過程。

在此博弈中，地級市政府與縣級政府不允許存在一個有約束力協議的存在，雙方按照“經濟人”的假設選擇自己的策略與行為，擁有完全理性并力圖實現自身利益的最大化。因此，這是一個典型的非合作博弈問題。

一個完整的博弈關系至少應包括三個要素：局中人，即博弈活動的參與者，在市縣博弈中，主要表現為地級市政府和縣政府；策略，即局中人在所有給定信息集的行動規則，它規定了局中人在什么時候選擇什么行動；支付，指在一個特定的策略組合下，局中人得到的效用水平或期望效用水平，市縣政府作為各自利益的代表者，其博弈的根本目標是通過自身的策略選擇，實現支付最大化。

為分析方便，本文假設地級市政府在政策執行過程中有“合作”和“不合作” 兩種策略選擇，縣政府有“爭取”與“不爭取”兩種策略選擇，博弈雙方的收益是相互間共同知識，在博弈的每一個階段，要選擇行動的參與者都知道這一步之前的整個過程，即在行為前對對方的策略選擇、行為信息和收益結果等都有清楚的了解，屬于完全且完美信息博弈。因此下文用博弈論的標準式來描述雙方博弈行為：

參與者1地級市政府從可行動集S1{a1ii=1或2}（a11為合作，a12為不合作）中，選擇一個戰略a1i；參與者2縣級政府觀察到地方政府行為，從可行動集S2{b2jj=1或2}（b21為爭取，b22為不爭取）中，選擇一個戰略b21或b22；縣級政府和市級政府的收益分別為u1（a1i，b2j）；u2（a1i，b2j）。

地級市政府與縣級政府的博弈分析

為了分析簡便，本文假設地級市政府選擇a12（不合作）時，給自身帶來收益為P，給縣級政府帶來收益為P2（P2＜0），兩者為非零和博弈；地級市政府選擇a11（合作）時，則縣級政府的收益為P1，給地級市政府帶來收益-P。

兩階段的完全信息動態博弈如圖1。

在第一階段中，如果地級市政府選擇a11（合作），則意味整個博弈結束，縣級政府收益為P1，地級市政府收益為-P，縣市的博弈為非零和博弈。

如果地級市政府采取行動a12（不合作），則進入博弈第二階段。在博弈的第二階段，縣級政府觀察到市級政府第一階段采取行動a12（不合作），從可行動集S2{b2jj=1或2}選擇行動b21（爭取）或b22（不爭取）。

地級市采取 “不合作”行動，如果縣級政府采取b21（爭取）的行動策略，則縣級政府的支付為P2-C，其中C為縣政府為爭取自己的財政權益過程中花費的各種成本（主要表現為花費在與中央、省政府的溝通和與市政府較量等所耗費的人力、物力和財力），而此時地級市政府的支付為P-C2*R，其中C2為地級市的可能損失（主要表現為可供支配的財政收入的減少以及由此帶來對縣的部分權力的喪失等直接和間接成本），縣政府 “爭取”策略的情況下地級市政府對政策不合作受到縣政府抵制的概率為R（0

完全且完美信息的博弈可以通過逆向歸納法，求出其不同情況下的博弈逆向歸納解即兩階段博弈可置信的納什均衡。

情況一： P2-C＜P2-C1+C3，縣級政府的最優選擇為“不爭取”。因為是完全且完美信息，地級市政府也能夠同縣級政府一樣解出縣級政府的最優的解“不爭取”，因此地級市政府將在-P和P-C3之間比較，在現實中一般-P

情況二： P2-C>P1-C1+C3，縣級政府的最優選擇為“爭取”。在這種狀態下，縣政府極力配合財政省管縣政策，爭取自身在財政上的權益，對某些不利于自身利益的地級市政府決議采取置之不理甚至是對抗的態度，在某種程度上影響市對縣領導權威。但即使如此，地級市政府仍然不會放棄“不合作”的策略，因為其策略的選擇也依賴于兩種策略支付的比較分析即-P與P-C2×R之間的比較結果，這時會出現兩種情況：當-P>P-C2×R時，地級市政府采取“不合作”的收益將小于因此而需要承受的成本，這時地級市政府覺得無利可圖自然會對財政省管縣政策采取“合作”的行為；當-P>P-C2×R，對財政省管縣政策采取“不合作”行為的收益大于成本時，地級市政府就會選擇對該政策采取“不合作”策略。在現實中這種條件更為常見，因而地級市政府“不合作”的行動是可置信的策略選擇。在滿足這個條件的情況下，再結合縣政府的實際策略選擇，雙方動態博弈的子博弈完美均衡將是：“爭取、不合作”，這是非合作博弈均衡，由雙方的最優策略構成，具有穩定性。

推進省管縣體制的策略選擇

通過對財政省管縣政策推行過程中縣市關系的博弈分析，可以發現縣市政府作為理性的經濟人出于實現自身利益的考慮，現實可能出現的博弈均衡是“不爭取，不合作”或者“是”爭取，不合作“，作為推進省管縣體制的策略，我們希望出現的博弈均衡是“爭取，合作”。前文已有論述，當-P>P-C2×R即P

加強省級政府對于省管縣體制改革的領導。中央或省政府通過法律、法規減少地級市政府對下一級政府具體層面工作上的干預，鼓勵縣級政府在允許的范圍內獨立自主地開展各項工作。同時，省政府采取分階段擴大縣級政府的經濟自這種漸進的方式，避免與地級市的正面沖突，采取適當措施保障地級市的利益，使縣市關系處于相對較為融洽的狀態。

完善分稅制，實行市、縣（市）分置，建立省、縣和省、市兩級財政體制，減少地級市對于縣級政府的直接控制能力。調整現有省、市、縣三級財力的配置狀況及縣級內部財力配置結構，鞏固省級財政宏觀調控能力，進一步提高縣級財力，將省、市、縣三級財政體制改革為省、縣兩級財政和省、市兩級財政體制，實行市、縣財政分置、財政同級。

基本思路是：在合理劃分地方各級政府職能的基礎上，遵循財權與事權相對等的原則，根據各稅種的特點，采用按稅種劃分收入的規范辦法，來劃分省以下各級政府的稅收收入。將營業稅作為省級財政的主體稅種，并適時開征財產稅，以此作為縣級財政的主體稅種，還應當保留一定數量的共享稅。但應該改革現行的稅收共享辦法，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能。

通過分稅制改革，強大縣級政府的財政實力，減少地級市政府對于縣級政府的控制能力，使前述博弈中的“不合作”行為的難度加大。

大力發展縣域經濟，增強縣級政府的談判能力。在那些推行財政省管縣省份的縣政府，應抓住改革，為縣提供較為充裕財政撥款的契機，加大對基礎設施等公共產品和服務，通過二次制度或政策安排，為經濟尤其是民營經濟發展創造良好的投資環境和政策空間。

參考文獻：

1.呂君.財政省管縣體制下縣市利益博弈分析.“落實科學發展觀推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2006年年會論文集

2.謝識予.經濟博弈論[M].復旦大學出版社，1997

篇4

關鍵詞：地方政府投融資平臺 演進過程 地方政府債務

1994年分稅制改革后，地方政府財權與事權極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進當地的經濟和基礎產業快速發展。然而，隨著地方政府投融資平臺數量的快速膨脹，不可避免的出現了各種問題。

地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經營目的而發起設立的公司。本文采用2010年國務院的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的定義認為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

地方政府投融資平臺的演進過程

地方政府投融資平臺的發展分為五個階段：萌芽階段、創建階段、推廣發展階段、加速發展階段、規范發展階段。

投融資平臺萌芽階段（20 世紀80年代初-1994年）。上世紀80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費的收入。這種政府籌集資金發展基礎設施建設的模式，是地方政府融資平臺發展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎設施建設所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設投資開發總公司。

投融資平臺創建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財權大部分上繳中央，事權大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規模建立起來。1997 年國務院下發了《關于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創建了國有獨資的城司，實現了基礎設施的投融資市場化。

投融資平臺推廣發展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機爆發，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎設施建設帶動經濟發展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府充分發揮了投融資平臺的項目融資功能，滿足了建設資金的需求，對地方經濟的發展起到了重要的作用。

投融資平臺加速發展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會各界所關注是在2008年下半年，投融資平臺的數量不斷增加，融資規模迅速膨脹。為了應對全球金融危機的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計劃，此項擴大內需的刺激計劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時期發揮了相當重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監會也聯合了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資平臺的數量與債務規模開始迅速膨脹。

投融資平臺規范發展階段（2010-至今）。2010年國務院了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了管理，使投融資平臺在數量與融資規模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運行方式上更加規范化。2012年3月，銀監會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議”，再一次給快速發展的地方融資平臺降溫，并進一步規范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風險。

地方政府投融資平臺與地方政府債務

地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務之間的關系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關系進行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認為，這兩者之間一般存在著兩種關系：委托關系和行政授權關系。而投融資平臺所獲得的基礎設施建設項目也都是得到了地方政府的行政授權，所以融資平臺應是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。

地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關系，導致了一旦投融資平臺無法償清債務，最終將會由地方政府來承擔的問題。劉穎（2010）經過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務來自于企業的直接或擔保債務，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經營失敗，地方政府必將承擔平臺公司所有的債務，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經營過程中，總會產生直接或間接的地方政府債務。

本文根據已有文獻，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產生了地方政府債務及其債務類型做出分析研究。“三個資本化”包括特許權資本化、土地資本化、政府支出資本化（敬志紅，2011)。

特許權資本化。地方政府根據基礎設施建設項目的不同分為三個領域：一是市場化運作，社會投資領域。在這一領域中，投融資平臺以地方政府的項目收費權為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項目經營失敗，則或有負債將成為地方政府的直接債務；二是公私共營、市場運作的公共基礎設施項目，在這一領域中投融資平臺將對項目進行經營管理和具體操作。地方政府對這類項目不產生直接的資本金支出，但從債務本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務；三是完全政府投資領域。政府根據這一領域中的項目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運作，對資金需求小的項目負有直接償債責任，對資金需求大的項目負有或有償債責任。

土地使用權資本化。地方政府土地資本化的具體表現是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進行杠桿融資。這一運作模式是通過流轉土地使用權和質押土地收益權而實現政府債務融資。因此，它最根本的風險是對土地價值估計的不確定性。經濟的快速發展，土地價值往往被高估，使得政府和投資公司的債務規模急劇膨脹，若突然遇到經濟調整，土地價值下跌，則土地的償債能力會減弱，導致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時償還債務的壓力會直接由當地政府承擔，若政府財力不足以償債，則會對社會各領域造成不穩定的影響。

政府支出資本化是政府運用財政支出實現杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農業投資公司，在它們收到財政支農資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉貸給其他農戶的一種融資方式。但是，一旦財政不能定期支出，或出現支付危機，就會影響到基層政府和各經濟體。

地方政府投融資平臺存在的主要問題

政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發債的制度下，地方政府紛紛發起設立了地方政府投融資平臺，導致政府與企業的界限非常模糊，當投融資平臺的債務急劇增加時，勢必會造成地方政府龐大的隱性債務，導致財政風險的產生。如果這一問題不及時解決，地方政府為了規避法律，必定會以投融資平臺為主要載體進行融資。

融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業銀行帶來潛在的經營風險，并可能導致由金融風險所產生的一系列其它社會風險。

償還責任和擔保責任的法律失效問題。根據《擔保法》和《關于規范地方財政擔保行為的通知》中的明確規定：“除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的以外，國家機關不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護（王曉曦，2010）。

資金管理不規范、信息不透明。田華杰（2011）分析認為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會將籌集的資金交給建設單位使用，平臺公司并不對項目的建設和資金的使用進行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺，也就是借款人的監管范圍，可能會出現資金因為得不到監管而使用不到位的現象。

健康發展地方政府投融資平臺的建議

控制債務總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規模非常龐大，所構成的債務結構也比較復雜，存在著大量的隱性債務和或有債務。且巴曙松（2009）發現，當前應推動地方政府通過投融資平臺所構成的隱性債務，向可以公開的顯性債務轉化，提高當前投融資平臺債務信息披露的透明度。

拓寬融資渠道，建立股權投資基金。當前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風險程度的把握比較困難，給銀行的正常經營帶來了潛在的風險。為了擴展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認為，地方政府投融資平臺可以設立股權投資基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰略選擇。

健全財政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財政體制改革，將財權重心上移到中央政府，事權重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權適度向中央政府轉移，財權劃分上適當向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。

允許地方政府舉債，獨立運作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認為，應該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能控制地方債務的進一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經提出，為了更好的發展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認為投融資平臺應該成為“具有獨立行使民事權利和承擔經營風險的市場主體，”從而促使投融資平臺經營的市場化、規范化。

參考文獻：

1.巴曙松.地方政府投融資平臺的發展及其風險評估.西南金融，2009(9)

2.何劍，李雪蔥.地方融資平臺主要融資渠道探析.國際金融，2011(2)

3.黃志龍.整頓和規范地方政府融資平臺的對策建議.中國經濟分析與展望（2010-2011），2011.1

4.姜彬.從制度演進的角度考察地方財政融資與擔保.生產力研究，2008(12)

5.賈銀萍.關注地方政府融資平臺貸款風險.銀行家，2009(7)

6.敬志紅.地方政府性債務管理研究—兼論地方投融資平臺管理.中國農業出版社，2011

7.劉穎.地方政府投融資平臺與地方政府債務.經濟研究參考，2010(47)

8.梁玉芳.地方政府投融資平臺的法律地位研究.華南理工大學碩士論文，2011

9.孫慧等.從國際經驗看我國地方政府融資平臺發展創新.國際經濟合作，2010(10)

10.石珩，姜武漢.地方政府融資平臺的現狀、問題及建議.國土資源情報，2010(11)

11.田華杰.地方政府融資平臺存在的問題及財政性建議.金融經濟，2011(4)

篇5

[論文摘要]本文從產業經濟學、發展經濟學、制度經濟學的角度對近年來我國社會主義新農村建設的指導理論和觀點進行綜合歸納，探討新農村建設的路徑。

黨的十六屆五中全會公報中指出“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實穩步地加以推進。要統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入。”這標明我國已經進入了社會主義新農村建設的新的歷史時期。新農村建設是全面落實科學發展觀，構建和諧社會的必然要求；是廣大農民提高生活水平的要求；是統籌城鄉發展，縮小城鄉二元經濟差距的發展要求。

2006年，全國各地進入了社會主義新農村建設，理論研究成果集中在：

一、從發展經濟學的角度提出

1.劉易斯的二元經濟理論。劉易斯模型假定發展中國家存在兩個部門，一個是邊際勞動生產率為零的傳統的人口眾多的只能維持基本生存的農業部門；另一個是有較高勞動生產力的能夠接受農村剩余勞動力的城市現代工業部門。其認為，只有當城市吸收所有農村剩余勞動力后，農業的勞動邊際生產力才能提高，農業勞動者的收入才能拉高。

2.拉尼思-費景漢模型。該發展的模型認為只有在農業生產率提高，勞動力轉移速度高于人口增長速度時，農村勞動力轉移的拐點才會出現。發展中國家經濟發展的關鍵在于如何把隱蔽失業人口轉移到工業部門中去，必須在工業部門發展的同時提高農業勞動生產率，使農業生產率與工業生產率同步增長，農業生產率提高是保證工業部門擴張和勞動力順利轉移的條件，只有當農業生產率提高，勞動力轉移速度高于人口增長速度，經濟發展才能順利從農業轉向工業。

3.托達羅模型。該模型假定一個現實或潛在的勞動力把他在一定時間內城市部門的預期收入（即遷移的收益和成本之間的差額）同當時農村普通的平均收入相比較，如果前者高于后者，那么他就會遷移。提出應當盡量減少因發展戰略偏重城市而引起的城鄉就業機會的不平衡，創造城市的就業機會不足以解決城市失業問題；不應盲目擴大中、高等教育，導致學歷門檻。

二、從制度經濟學的角度提出

1.新農村建設的制度保障研究。韓俊提出：土地收益應更多的讓農民來分享。新型的城鄉關系，一是要建立覆蓋城鄉的公共財政體制，要使得農民能夠享受到同城市居民基本均衡的公共產品和公共服務；二是建立城鄉全覆蓋的社會保障體系；三是要建立城鄉統一的勞動力市場；四是要建立城鄉統一的土地市場；五是要按照農村的特點和農民的需求辦好農村金融；六是要建立城鄉一體化社會管理和戶籍管理的制度，根本的目的是保障公民遷徙和居住的自由，關鍵是要消除附加在戶口上的城鄉居民權利不平等的各項制度。張曉山（2006）提出必須建立農村公共財政體系。第一，調整分稅制結構，財政向地方讓利，保證縣及縣以下機構有一定的稅源。要著眼于促進縣域經濟的發展，開發當地的資源優勢，培養稅源，逐步增加縣及縣以下機構的財政收入，形成縣域經濟的良性循環。第二，增大體制性、制度性的轉移支付，將事權與財權一起下放，使轉移支付做到制度化、規范化、法制化。第三，深化農村土地制度改革，遏止地方政府以地生財，隨意支配農民土地資源的權力。張強認為城鄉之間的建設資源，要素的雙向流動存在制度，城市資源進入農村受到不合理因素的制約。制約的核心是農村集體建設用地如何參與城市化和新農村建設的問題。調動農民積極性，重點是解決集體建設用地，社區合作組織和社會保障方面的制度創新，核心是解決集體建設用地參與城市建設問題。

2.城鄉公共產品供給問題。熊清華(2006)認為，目前我國農村的基礎設施存在著如下問題：首先是農村基礎設施薄弱，難以從根本上改變靠天吃飯的困境；其次是農村基礎設施建設長期滯后，從而制約著農民生活質量的提高和農村消費市場的擴大；三是農村社會事業硬件設施嚴重不足，困擾著農村經濟社會的協調發展。另外，我國農村新階段還存在著公共事業落后和公共服務缺失等不利于新農村建設的因素。因此，加強農村基礎設施建設、完善和建立農村公共服務體系是新農村建設的必由之路。王再文(2005)認為，農村公共物品供給的嚴重不足，已成為制約區域農村經濟發展的主要障礙之一，進而提出通過非市場供給和市場供給相結合的方式，堅持“誰投資、誰受益”的原則來推動農村基礎設施的建設，允許多種資本進入農村公共物品供給市場，在必要時還應積極鼓勵外資參與經營。楚永生(2006)認為農村公共物品供給存在不足與過剩并存現象，不足主要體現在農業基礎設施供給的不足和農業科技供給的匱乏以及農村義務教育供給的不足。同時，農村公共物品的供給過剩主要包括：與政府政績、利益掛鉤的非生產性公共物品供給的過剩；臃腫的地方政府機構本身就是一種過剩的公共物品；農村公共物品供給結構不能反映農民需求的次序。鄭新立、張曉山（2006）提出建設新農村的關鍵是遏制城鄉收入差距擴大的趨勢。現在城鄉差距主要體現在城鄉居民在享受基礎設施和公共服務方面的差距。要按照公共服務均等化的要求，使農民在公共服務和基礎設施方面和城市一樣，基礎設施的投資重點應轉向農村。農業現代化與農村工業化、城市化必須同步推進；完善農村基本經營制度，為農業現代化和農村工業化、城市化創造體制條件；把基礎設施和公共服務重點由城市轉向農村；大力提高農民的科學文化素質，培養新型農民。姜長云（2005）認為，統籌城鄉發展，需要協調處理好城鄉之間公共物品供給制度創新的關系。在農村公共物品供給體制中，更多地強化政府特別是中央和省級政府的責任，在城市公共物品供給體制中，改變發展型乃至享受型公共物品供給主要由政府“買單”的制度，較多地引入市場配置資源的作用。

三、從產業經濟學的理論出發提出

1.市場資源配置問題。夏耕認為應當研究價格信號如何更好地在農產品市場中傳遞從而更好配置農業生產資源。城鄉二元經濟結構轉型過程，實質上就是要素的積累和流動過程。實現城鄉二元結構成功轉型，一個重要環節就是實現要素市場化，保證勞動力、資本、技術等要素在城鄉、產業、地區之間自由流動。要素市場的建立是二元結構轉型不可忽視的制度前提。溫鐵軍（2006）則從市場失靈出發研究政府對于農產品市場的調控，突出政府的作用引導農業生產資源。通過組織創新和制度創新，成立和發展農村合作社，形成相對規模的農村合作組織，發展農產品產業。2.城市化建設。謝揚(2006)認為：“城鎮化發展道路和建設社會主義新農村的方式可以有這樣那樣的選擇，但是唯一不能動搖的是中國城鎮化戰略的決心，因為過去對城鎮化政策的搖擺曾經給我們的發展造成了災難性的后果。新農村建設歷史上有過這樣那樣的經驗教訓，但應該明確，建設社會主義新農村是國家城鎮化發展戰略的一個重要補充。人地關系高度緊張是中國的基本國情，不可能奢望重新將農民留在農村來解決中國的‘三農’問題，最終‘只有減少農民，才能富裕農民’。”解決“三農”問題的根本出路是繼續實施和完善推進城市化的戰略，在城市化的進程中實現城鄉統籌，實現人口、勞動力在城鄉經濟、社會結構上的轉移和調整，實現城鄉二元體制結構的改革。唯有如此，社會主義新農村建設才可能積累起發展資金，國家向貧困地區轉移支付才有財力支持。鄭海航、謝揚（2006）提出實施和完善推進城市化的戰略，在城市化的進程中實現城鄉統籌，實現人口、勞動力在城鄉經濟、社會結構上的轉移和調整，實現城鄉二元體制結構的改革。

3.農村發展問題。韓俊（2006）指出重點抓好“富農”問題，把發展農村經濟、增加農民收入作為中心環節，通過分稅制改革，財政向地方讓利；增大體制性、制度性的轉移支付；深化農村土地制度改革來保障農村的資金投入，擴大農民的土地增值收益。林毅夫（2006）提出建設社會主義新農村既是當前經濟形勢下增加農民收入，解決“三農問題”的手段，也是全面建設小康社會和構建和諧社會的必要內容。建設社會主義新農村要以現有自然村的公共基礎建設為切入點，資金以公共財政投入為主，由農民參與決定、設計和監工實施，新農村建設完成時間以2020年為宜。張曉山（2006）提出生產發展，收入增長，是新農村建設的根本要求。要扶持農業專業戶促進農業發展，需要統一現代技術支持，統一全面，及時的現代市場信息支持；統一的市場銷售渠道支持；統一的質量標準支持；統一的品牌支持。五個統一支持要由市場中介組織提供。

4.農村經濟結構優化問題。柯炳生（2005）側重于農村產業結構的優化和升級，改變農村三次產業的比例關系從而優化產業結構，即發展民營企業和農村服務業促進農村剩余勞動力就業。林毅夫（2002）認為新農村建設與中國整體經濟發展周期聯系在一起，事實上是將新農村建設作為解決當前中國經濟緊縮的權宜之計，側重在其投資拉動的方面。尤其發展符合我國資源稟賦比較優勢的勞動力密集產業，使農村剩余勞動力有利于發揮其人力資本的優勢，擴大就業，減少農村勞動人口。

參考文獻:

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[2]盧現祥:西方新制度經濟學.北京：中國發展出版社,2003

[3]許惠淵:產權理論與農村集體產權制度改革．北京:中國經濟出版社,2005

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關鍵詞：縣鄉財政；財政收支；轉移支付；財政收入

中圖分類號：F2　文獻標識碼：A　文章編號：1672-3198(2011)04-0065-02

1、縣鄉財政困難的主要表現

1.1縣鄉財政實力弱，經濟發展緩慢，后勁乏力

縣鄉財政來源單一，大部分縣鄉財政來源主要還是農業，在實行稅費改革后全國許多縣鄉明顯感覺到財政收入緊張。目前我國許多縣域經濟缺少充滿活力、市場前景廣闊的支柱產業，民營經濟比重低，經濟增長緩慢，經濟總量小，財政收入以農業收入為主，這就從根本上決定了縣鄉財政收入總量必然減少。在鄉鎮財政收入中農業稅收入占有相當大的比重，越是財政困難的地方，農業稅占的比重越大。在中國取消農業稅后，縣鄉的財政收入情況更加緊張。大部分鄉鎮的財政收入只有幾十萬，乃至十幾萬，主要靠上級財政轉移支付過日子。

1.2縣鄉的基本支出與建設的矛盾突出

縣鄉組織財政收入的渠道減少，功能減弱。特別是農村稅費改革和取消農業稅后，縣鄉可以組織收入的渠道比原來減少。但同時隨著農村義務教育、文化、公共衛生等其他公共事業受到普遍關注，財政支出日益增加。而目前我國大多數縣鄉的財力只夠發工資和一般的運轉，公共建設資金不足，基礎設施落后。這就形成了一個惡性循環，縣鄉里不搞經濟建設會更加落后，財政更加困難，這樣就會導致縣鄉財政收入更少，而收入更少會導致縣鄉沒足夠的資金搞經濟建設。

2、關于我國縣鄉財政困難問題的原因分析

2.1縣鄉財源薄弱。財力不足，嚴重依賴于轉移支付

我國是一個農業大國，全國共有2800多個縣，其中大部分都是農業縣，以農業收入為主，農業收入基本上是靠天吃飯，本來收入就少之又少。另外，縣鄉財力不足的直接經濟原因就是缺乏穩定可觀的稅源，這與我國縣鄉的地域分布不無關系。我國縣鄉主要分布在農村地區，基礎產業多以財政收入能力不強的農業為主，工業基礎相對薄弱。近年來，隨著我國工業化和城市化的加速，資源與環境的承載能力日益受到挑戰，按照國家產業結構調整的戰略要求淘汰了一大批高能耗、高污染企業，如小煤炭、小鋼鐵、小水泥、小玻璃、小煉油、小煙廠等企業。這些企業大多數集中在縣鄉層次，加劇了縣鄉工業轉型的難度，也因此削弱了財政收入能力，增加了縣鄉的就業和社會救助壓力。

2.2地方稅收體系存在缺陷，制約了地方財政收入的增長

地方稅收總體規模偏小，缺乏主體稅種。目前，我國地方稅種數量雖然不少，但收入規模小，且地方稅沒有稅基寬厚的主體稅種。除了營業稅，企業所得稅可以視為主要的地方稅種外，其余多屬于小稅種。同時隨著增值稅的改革，作為地方稅主要稅種的營業稅中有部分將劃為國稅局征收，弱化了地方政府組織稅收收入的能力，與地方政府所應該承擔的事權不相適應，從而制約了地方政府有效履行其職能。

2.3財政體制的改革有待完善

現行財政體制存在財力層層向上集中的機制。表現在；(1)中央集中的程度顯著提高。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22％，到2006年上升為52.8％。中央財政比重提高就意味著地方財政比重下降。適當集中財力和財權，增強中央的宏觀調控能力是必要的，但如果集中的程度過大，集中的速度過快，必然會對縣鄉財政造成負面影響。(2)分稅制改革后，省、市兩級政府的財力集中程度也在不斷加大。省以下財政體制的一個共同點是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。這樣，處于基層的縣鄉自然困難。從縣鄉財政與中央財政的關系看，縣鄉財政需要將75％的增值稅、100％的消費稅、中央企業所得稅及部分營業稅上繳中央財政；從縣鄉財政與省市級財政關系看，省市級政府在中央財政集中一部分財力的基礎上，對共享收入和地方固定收入進行了分成，又對縣鄉財力進行了集中，由此中央財政收入占全國財政收入的比重顯著提高，約占50％左右，如果再加上省本級財政收入，中央和省的財政收入在整個國家的財政收入中占有絕對支配地位，超過60％，而縣鄉基層財政收入比重一般為20％左右，可容支配的財力過少。另一方面，支出下移。在中央及省市財政縣鄉財政的關系上，將部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給基層地方政府，省級以上財政用于農村義務教育、農村醫療衛生、農村公共基礎設施及科技投入和社會保障等方面的支出很少，基本由縣鄉財政負擔。

2.4縣鄉財政運營成本增加

人員支出是縣鄉財政支出的大頭，在縮減縣鄉財政支出方面，提出最多的建議也是要求精簡機構、縮小財政供養人員規模。但在實際中，短期內達到這樣的目標很難。一方面是機構臃腫、人員眾多積重難返，還涉及到很多體制性因素，很難簡單地精簡人員，縮小開支。目前，我國有4500多萬行政官員和公共事業單位人員要靠國家財政供養，相當于每28個老百姓上繳的稅收養1個公務人員，財政支出的大部分都被“人頭費”吃掉了。目前我國2070個縣中，赤字縣的比重已經高達73％，赤字總量占這些地方財政收入的77％，成為典型的“吃飯財政”。據國家統計局對1030個小城鎮的調查，每個鎮的機構一般都在30-40個。其中鎮屬機構的干部人數平均為158名，上級政府派出機構的干部人數為290名，都超出編制人數的數倍。另一方面，即使采取了精簡機構、分流人員的措施，離開政府部門的人員也不能馬上脫離財政供養人員的行列，一段時期內，財政還是要負擔其生活、安置費用，不可能撒手不管。再則，國家近幾年漲了財政供養人員的工資，使原本就不堪重負的縣鄉財政雪上加霜。

3、關于我國縣鄉財政困難問題的政策建議

3.1發展縣域經濟，加強財源建設。增加財政收入

經濟決定財政，解決中國縣鄉財政困難的根本途徑在于發展縣域經濟，壯大財源。首先，把三農工作作為工作的重中之重，著眼于增加農民收入，提高糧食綜合生產能力，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，加強各級財政對農業基礎設施的投入力度，夯實農業發展基礎，優化種植業結構，突出發展特色農業；其次，重點發展鄉鎮企業，為鄉鎮企業的發展創造良好環境，尤其是進一步加大對農業產業化龍頭企業的扶持力度，充分發揮龍頭企業的帶動作用，促進農村產業結構升級，依托資源優勢，壯大主導產業，實施項目牽動，擴大縣域經濟總量；第三，搞好招商引資，加快經濟外向化。堅持“引進來”和“走出去”相結合，加快推進外

向型經濟發展，增強縣域經濟活力；最后，要抓住加快小城鎮建設的機會發展第三產業，把農村剩余勞動力轉移到城鎮，增加農民的收入，提高農民的購買力，搞活農村市場。

3.2積極尋找稅源，培植稅源，抑制偷逃稅

地方主體稅種的建設應該著力于完善現行流轉稅，以稅源廣泛、稅基較廣、稅制較規范的營業稅為主體稅種。完善地方稅收體系，不斷提高稅收收入在地方財政收入中的比重，清理以基金、附加、集資攤派等形式存在的非稅收入，規范地方政府的分配行為，通過對政府非稅收費的清理，為稅費改革奠定堅實的基礎，并可以將一些具有稅收特性的收費項目改為規范的稅收收入。強化地方稅的征收管理，堅決打擊偷逃稅款現象，縣鄉政府要支持稅務部門加強稅收征管，加大協稅護稅力度，確保轄區內稅款應收盡收，同時防止收過頭稅，堅持依法治稅，確保地方稅制的嚴肅性和規范性。

3.3提高財政收支質置

一是強化收入征管，認真貫徹執行《稅收征管法》，收入征管要體現公平稅負，鼓勵競爭和應收盡收的原則，嚴格依法辦事，堅持依法征管，既嚴厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏，確保應收盡收。二是加強支出預算管理。要實行部門預算，提高預算的透明度；要實行綜合預算，提高預算的完整性；加強對預算外資金的監管，把預算內資金和預算外資金都納入財政預算管理，捆起來統一使用，增強財政預算的統一性；要實行零基預算，提高預算的準確性；要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。三是完善政府采購制度。政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正；要逐步拓寬政府采購范圍，包括使用財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務；要切實搞好政府的采購招標工作，注重把競爭機制引入招標中。四是調整和優化支出結構。財政投資要逐步退出一般競爭性投資項目，集中財力支持基礎設施、基礎產業及高新技術產業，以充分發揮財政政策在調整經濟結構中的重要作用。五是實行綜合平衡。嚴格執行《預算法》，依法理財。對各種資金的來源、投向、規模和結構，按照縣鄉經濟與社會最優發展要求，實行綜合財政預算，在預算執行過程中不隨意開口子，盡可能壓減財政支出，年初不打赤字預算，年底預算不出現赤字。

3.4精簡機構，節約開支。建立地方財政運行監督和績效評價體系

基層財政困難的主要表現是支大于收。因此節約開支，尋求節流的方法是解決問題的要害。為此，縣鄉機構精簡已成必然。目前我國法律對于鄉鎮政府機構設置的審批程序還沒有嚴格的規定，這也是造成機構臃腫，人員膨脹的主要原因。因此，今后有必要用法律的形式對縣鄉政府機構的設置及其人員編制進行規定，盡量減少機構數量，用綜合性機構取代專業性機構。人員編制上嚴格按照人事部門核定的定員定額標準，清退分流超編人員，取消人事任命制度，貫徹公務員制度。實際上地方的財政運營，非常大程度上受政績觀以及黨政官員業績考核制度的影響。今后，隨著公共治理理念的深化，老百姓是否滿足、決策是否科學民主才是最終衡量政績的重要標準。因此，應因地制宜制定科學的官員業績考核制度，突出地方特色，把人民的滿足度、決策的科學化和民主化等作為考核的重點，促使基層政府官員認真解決老百姓碰到的困難和問題，營造老百姓真正滿足和擁護的政府。制定問責機制，切實科學依法規范縣鄉理政行為。

參考文獻：

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關鍵詞：分權式改革；收益；成本；機制設計

Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.

KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign

一、引言

2006年7月1日，在經歷了無數艱難險阻之后，寄托著幾代中國人的夢想的青藏鐵路正式通車，從此，山不再高，天不再遠。中國經濟就像快速駛向高原的列車，它能否持續高速增長直接關系到13億人口的福祉，同時，它的動向也對全球經濟的未來有著重大的影響。而中國的發展道路也是一條充滿挑戰的“天路”，經過了近三十年的高速增長之后，中國經濟走到了一個關鍵的階段，在這個階段，經濟增長與社會和諧面臨著一系列的難題：如城鄉和地區間收入差距的持續擴大，地區之間的市場分割，公共事業的公平缺失，等等。如果這一系列難題能夠被一一克服，經濟持續增長與社會和諧發展能夠同時實現，那么，中國就不僅創造了人類歷史的奇跡，而且還將形成具有一般意義的“大國發展道路”。

對于中國可能形成的“大國發展道路”，經濟學家的任務是建立一個一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰。為此，本文將提出：中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現的很多問題都與分權式改革有關系。借助于對中國分權式改革的得失分析，我們試圖建立一個完整的分權理論。在已有的研究中，關于分權式改革的好處，國際經濟學界基本上已經達成了共識，最為經典的是建立在新軟預算約束理論（MaskinandDewatripont，1995）基礎上的財政聯邦主義理論和建立在M型組織和U型組織理論之上的解釋（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。這些文獻的一個基本觀點是，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。這些理論固然可以較好地解釋分權是如何促進地方政府的競爭，從而促進經濟增長的，但是，它們卻不是一個完全的分權理論。一個完全的分權理論應該不僅能夠分析分權體制下地方政府獲得的正面激勵（分權的收益），也應該能夠分析分權體制下地方政府有損社會目標的負面激勵（分權的成本）。從中國目前的情況來看，這些負面激勵導致的影響正在日益凸現，并且集中表現在三個方面：（1）城鄉和地區間收入差距的持續擴大；（2）地區之間的市場分割；（3）公共事業的公平缺失。雖然已經有一些國內外的實證文獻研究了分權化改革帶來的某些扭曲，但是還沒有一個理論系統地論述過分權化改革的成本。

在這篇論文中，我們將系統地回答以下問題：中國分權式改革的實質和作用機制究竟是什么？中國的分權式改革帶來了哪些代價和扭曲？為什么分權式的改革會導致這些代價和扭曲？如何在下一步的改革中科學地進行機制設計，避免或者盡量減輕這些代價和扭曲？這些理論分析的主旨將直接指向中國的“大國發展道路”。中國之所以采取分權式的改革方式，直接與中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”有關，而中國分權式改革的代價又直接與中國是一個地區間差異巨大的“大國”有關。因此，全面地總結分權式改革的收益與代價是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發展道路”。

本文的結構安排如下：第二部分分析中國分權式改革的收益，從這個維度可以很好地解釋中國改革開放以來的高速經濟增長；第三部分提出一個框架來分析分權式改革的代價，從這個視角可以很好地分析中國目前出現的各種問題；第四部分則在第三部分的基礎上，提供一些分權式改革的代價的例證；第五部分從機制設計的角度提出了一系列的政策建議，討論在下一階段改革中如何充分發揮分權式改革的收益，并盡可能地降低分權式改革的代價。由于有關分權式改革的收益的理論和實證已有大量的文獻，本文將在分權的代價上著墨更多。

二、經濟分權與經濟發展的激勵結構

中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監督面臨著極高的成本，因此，經濟分權是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經濟轉型的成功很大程度上要歸功于中國在經濟領域的分權式改革。從這種分權式改革中得到的更一般的經驗是：對經濟轉型而言，最重要的可能不是“做對價格”（gettingpricesright），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；更重要的可能是“做對激勵”（gettingincentivesright），因為激勵機制是經濟發展中更為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而已。

對于分權式改革的收益，國際經濟學界形成了很多共識。已有的文獻認為，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）的差異造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。分權式的改革不僅硬化了中央政府對國有企業的預算約束，而且還促進了地區之間的競爭（QianandRoland，1998）。中國的M型經濟結構（資源按照“塊塊”來配置）使得經濟可以在局部進行制度實驗，地區之間的標尺競爭為中央政府提供了反映地方政府績效的有效信息，并且使得經濟體更容易抵抗宏觀沖擊；相反，俄羅斯的U型經濟結構（資源按照“條條”來配置），則不具備這樣的經濟結構收益。

與俄羅斯等轉型經濟相比，中國的分權是在大的政治架構不變、中央和地方政府不斷地調整它們的財政關系的過程中實現的。從1970年代的放權讓利到1980年代的財政包干體制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。傳統的財政分權理論認為，地方政府具有信息優勢，居民根據地方政府提供的公共品質量來選擇居住地可以形成用腳投票機制，促使地方政府來提供優質的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方轉移財政收入和支出權力將更有利于提高經濟效率，加快地方經濟發展，進而推動全國經濟增長（Buchanan，1965；Oates，1972）。具體到中國，以錢穎一等人為代表的一批經濟學家從軟預算約束的視角出發，認為分權化制度安排可以向地方政府提供市場化激勵，保持和促進市場化進程，即所謂的維持市場化的聯邦主義（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。

在實證研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省級面板數據的實證研究進一步驗證了分稅制改革之前中國省級政府的財政激勵促進了市場發展。對于1992年之前中國財政分權與經濟增長的關系，Lin和Liu（2000）與Zhang和Zou（1998）的檢驗得到了相反的結論，而張晏和龔六堂（2005）對1986－2002年擴展樣本的研究發現分稅制改革之后我國財政分權對經濟增長的影響顯著為正，同時財政分權效應還存在跨時差異和地區差異。

經濟分權還不足以構成地方政府發展經濟的全部激勵。1990年代末以來，文獻更多地開始關注發展中國家分權的特殊經歷，尤其是中國特殊的政治激勵。從經濟學的視角，我們更關心中國政治體制的兩個特征，一是以GDP為主的政績考核機制（LiandZhou，2005），二是（基于民意調查基礎上的）官員任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）從中國和俄羅斯的比較出發，強調了中國的經濟分權與政治集權之間的紐帶。俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動推動經濟發展的動力。而中國的經濟分權伴隨著政治集權，晉升激勵使得地方政府官員有非常強的（政治）動力促進地方經濟快速發展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認為中國自治性不強的財政分權和垂直控制的行政管理體制提供了區域經濟增長的動力。經濟分權和政治集權對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標尺競爭。文獻通常所說的標尺競爭對應于對下負責的政治體制，也就是說，對于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢，但選民會參考其他地方政府的行為評價自己所在地區的政府行為，地方官員知道其選民會以其他地方為標尺，從而會效仿其他地方的相關政策來發展本地經濟（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標尺競爭，同級政府之間的相互監督和學習能夠提高政府部門的運作效率，節約行政管理成本，防止濫用權力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我國政治體制的特點不同，地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，在政治集權和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據GDP等指標排名，地方政府官員為了政績有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏，2005）。這種為增長而競爭的激勵成為中國政府推動經濟增長的動力源泉，它是有助于轉型初期的經濟增長和資源配置的。

三、經濟分權的代價：一個理論分析

錢穎一等人的財政聯邦主義理論可以較好地解釋中國分權式改革迄今為止取得的成就，但是這個理論更多地強調了中國分權式改革的好處，卻沒有分析分權式改革的代價[①].一個完整的分權理論應該既能夠分析分權式改革的收益，也能夠分析分權式改革的代價。否則，我們就無法回答如下問題：中國分權式改革的漸進轉型的潛力還有多大？我們應該如何在發揮分權式改革的好處的同時避免它所產生的負面效果？這一節將從組織理論的角度提出一個分析分權式改革的代價的框架。

與俄羅斯相比，中國經濟轉型的一個很大的不同在于，從中央政府的角度來看，中國的分權式改革在很大程度上是將整個經濟當作一個大的政治組織來看，中央政府在這個大的組織內部通過“分權”模擬出一個類似企業組織的激勵機制。給定地方各級政府尚控制著大量經濟、政治和社會資源的事實，在現有的政治架構下對地方官員提供適當的激勵，讓他們直接分享發展地方經濟的收益，將有利于他們追求經濟的增長。問題的關鍵在于，政治和行政體制內部的激勵機制是否可以通過模擬企業內部的激勵機制而被有效地復制出來？要回答這個問題，我們就必須找到政府部門的激勵與私有部門的激勵之間的實質性區別，說明政府部門在利用財政分權模擬企業的激勵的時候會遇到哪些難題。

從契約理論的角度來看，政治組織中的激勵與經濟組織中的激勵相比有很大的不同。第一，政治組織委托人的偏好往往是異質的，而企業組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治組織中，每個利益集團都有它自己的偏好和利益，因而，無論對于任務本身，還是對于委托人，都很難界定一個指標對績效進行衡量。第二，與委托人偏好的異質性有關的是，政治組織一般是多任務的（multi-tasking），這也與主要追求利潤最大化的企業不同。除了效率和經濟增長之外，政治組織還需要追求社會公正、收入平等、環境保護、公共服務質量等等目標。所以，從理論上來說，由于政治組織的這種多任務性，在政治組織中很難通過基于單一維度（任務）的類似企業中計件工資式的強激勵來追求各種目標，而且基于增長目標的考核很容易損害其他的社會目標。所以，我們觀察到政治組織中工作人員的工資一般都是弱激勵的固定工資制。第三，委托人的異質性再加上外部條件的差異，又引起了第三個政治組織和企業組織的差異。與企業績效易于找到同類企業作參照不同，政治組織的績效難以找到一個可以參照的標準。中國政府不可能與美國政府進行比較，因為兩國在很多方面都很不相同。中國的地方政府之間雖然可以進行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限。換言之，政治組織是一個壟斷組織，因而很難找出一個具有充分信息量的指標對其進行比較。

以上三個特征無非是說，很難有一個外部的充分統計量指標可以對官員進行客觀的評估。這就決定了政治組織與經濟組織的第四個區別，即在激勵機制的設計方面，它更多地會采用相對績效評估，而非絕對績效評估。在現實世界中，政治組織中常用的一種基于相對績效評估的激勵手段就是職務晉升。中國的分權式改革過程中的一個重要機制是，上級政府通過考察下一級政府轄區的經濟發展（尤其是GDP）的相對績效來晉升地方官員，而且這個機制在實證研究中已經被證明的確是在被中國政府使用著（LiandZhou，2005）。在缺乏充分統計量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優的考核地方官員政績的具有信息量的指標。但是，這種財政分權加相對績效評估的體制正在日益顯現它的弊端。第一個弊端是，相對績效的評估會造成人之間相互拆臺的惡性競爭。確實，我們也觀察到各地政府為了在GDP競賽中名列前茅而采用了各種各樣的以鄰為壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保護主義，地方保護主義造成的地區分割和“諸侯經濟”會阻礙中國國內市場整合的過程[②].在資源配置方面的深遠影響是，這種市場分割會限制產品、服務（甚至還有思想）的市場范圍，市場范圍的限制又會進一步制約分工和專業化水平，從而不利于長遠的技術進步和制度變遷，這最終會損害到中國長期的經濟發展和國際競爭力。

過于依賴GDP作為相對績效的考評指標，就給城市傾向的經濟政策提供了另一個理由。因為城市的第二、三產業是經濟增長的主要源泉，于是，地方政府對于農村地區的經濟發展就大大忽視了，一個直接的表現就是地方政府用于支持農業生產的財政支出比重在相當長的一段時間里急劇地下降（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。同樣是為了追求經濟增長的目標，在各地的經濟增長都依賴于招商引資的情況下，一旦發生資本擁有者和普通勞動者之間的利益沖突，地方政府就會優先考慮資本擁有者的利益，而普通勞動者的利益則很容易被忽略。

相對績效評估發揮作用的一個重要前提是，人面臨的沖擊或者風險是共同的，這樣僅僅通過人之間業績的相對排名就可以比較準確地反映出他們的績效。但是在中國這樣的大國，各個地區之間在自然、地理、歷史、社會等很多方面可以說千差萬別，由于這種異質性的存在，相對績效是一個噪音很多的指標，基于相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣，這可以看作是相對績效激勵的第二個弊端。

第三個弊端實際上是第二個弊端的一種形式，鑒于問題的重要性，我們將其拿出來獨立論述。由于各地區之間先天的（自然、地理、歷史、社會等）差異性，或者由于改革后享受的政策的差異性，會出現由收益遞增效應導致的經濟增長差異，即使沒有其他外力，窮的地區也可能相對地越來越窮，而富的地方則相對地越來越富（陸銘、陳釗、嚴冀，2004），這樣就加大了相對績效評估標準中的噪音，中央政府很難區分地方的經濟增長績效是由收益遞增機制造成的，還是地方政府努力的結果。

相對績效評估的第四個弊端來自于如下事實：在基于相對績效評估的錦標賽下，贏家的數量是有限的，而大部分則是輸家。更為重要的是，由于比較富裕的地區更多地享受著先天的優勢和收益遞增機制的好處，這就使得經濟較落后地區的地方官員不能在相對績效評估的機制下獲得激勵，通俗地來說就是，努力了也未必有用，[③]所以相對績效評估對落后地區的官員基本上是沒有作用的。但是官員也是理性人，在晉升的可能性比較小的前提下，他們會尋求替代的辦法進行補償，如，或者“破罐子破摔”。這樣一來，從整個經濟的角度來看，就會加劇落后的地區越來越落后、發達的地區越來越發達的兩極分化現象。

對地方政府官員進行激勵還有一些其他與相對績效評估無關的難題。一方面，與企業的經理相比，地方政府官員的績效更加取決于一個團隊的努力，而不是自己的努力，一個政府目標（如擴大就業）的實現取決于多個政府部門作為一個“團隊”的共同努力，因此，在地方政府的“團隊生產”中，不同的地方官員之間就可能存在嚴重的搭便車現象。另一方面，在企業經理的激勵計劃中，可以比較容易地找到激勵經理追求企業長期目標的手段，比如說給予經理股份或者股票期權，但是，對于地方政府的官員卻很難進行類似的長期激勵，從而使得地方政府的長期目標被忽視，而這又集中體現為地方政府對于環境、收入差距、教育和醫療服務質量這些問題的忽視。

四、經濟分權的代價：一些具體的分析和例證

上一節中，我們提供了一個簡明的框架來分析中國分權式改革的代價，下面將結合現有的實證文獻，為經濟分權的代價提供一些例證。

1.經濟分權與城鄉、地區間收入差距持續擴大

中國經濟改革開放以來所付出的一個代價就是收入差距的持續擴大，特別是，構成收入差距的主要部分的城鄉和地區間收入差距正在擴大（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006；萬廣華、陸銘、陳釗，2005），如果追根溯源的話，城鄉和地區間的收入差距都在一定程度上與經濟分權體制有關。城鄉收入差距與經濟（財政）分權的聯系是非常易于理解的。由于經濟增長的主要來源是城市部門，因此，地方政府存在著優先發展城市、更多考慮城市利益和實施城市傾向的經濟政策的激勵。不少文獻都指出，中國1978年改革開放以后伴隨著經濟快速增長而出現的城鄉間收入差距加劇現象，與中國政府實施的城市傾向的經濟政策有關（Yang，1999；Chen，2002；陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。李實（2003）指出的影響城鄉收入差距的幾點因素都可以作為城市傾向的經濟政策的具體表現：政府對農副產品價格的控制；農村居民承受的不合理的稅費負擔；城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉；社會福利和社會保障的歧視性。除了以上四點，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）還強調了金融體制中系統性的城市傾向，包括通貨膨脹補貼和對城市部門的投資貸款；政府在政治晉升和分權體制雙重約束下也存在減少支援農業公共支出比重的傾向。我們的一系列研究（陸銘、陳釗、2004；LuandChen，2006；陸銘、陳釗、萬廣華，2005）用中國省級面板數據正式地考察了城市傾向的經濟政策對城鄉收入差距的影響，發現中國改革以來的一系列經濟政策（如經濟開放）都使得城市部門獲益更多，具有擴大城鄉收入差距的作用。其中，政府財政支出中用于支持農業生產的支出的比重-——這個指標的下降可以代表地方政府政策的城市傾向-——增加可以顯著地縮小城鄉收入差距，但從趨勢上來看，這一比重卻在急劇地下降。Knight和Song（1993）認為城市傾向政策下存在對農村勞動力向城市的流動的限制，這導致了中國的貧困問題主要體現為農村貧困。在城市傾向的政策下，城市居民在住房、醫療、養老及教育等方面擁有更好的福利，加劇了實際的城鄉收入差距，即使取消了戶籍制度對勞動力流動的限制，這些傾向性政策也會使流動到城市后的農村居民面臨更高的生活成本，所以勞動力的流動依然難以緩解城鄉收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市傾向的經濟政策還有一系列對城鄉收入差距的間接影響。[④]

地區間收入差距的擴大也與財政分權體制有一定的聯系。在財政分權體制下，地方政府之間進行著發展經濟的競爭。中國的各地區之間在歷史、地理和政策等方面的條件差異非常大，在地區間競爭中，東部地區因為有著各方面比較優越的條件而獲得了相對更好的經濟發展績效，而且這種優勢具有自增強的效應，相對發達的地區一旦領先就很難被落后地區追趕。張晏和龔六堂（2005）對中國財政分權與經濟增長關系的實證研究發現，東部地區和發達地區更能獲得財政分權的積極效應，而中西部地區財政分權對經濟增長的影響不顯著或為負，這種財政分權效應的地區差異也加劇了地區差距。從縣級財政數據來看，Zhang（2006）認為地區初始經濟結構特征影響經濟增長，經濟發達的地區有較低的工業稅和較高的土地收益，從而形成良性循環的高增長，而不發達地區對非農部門征收較高的稅收，阻礙了經濟增長。由于中國總體上來說是一個資本相對不足，所以各個地區之間展開了吸引外資的競爭。在這場地區間吸引外資和發展外向型經濟的競爭中，東部地區特別是長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣三大地帶獲得了更多的外資和國際貿易份額，在經濟發展方面獲得了更好的績效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；萬廣華、陸銘、陳釗，2005）。實證研究表明，各地區經濟開放進程的差異所導致的地區間收入差距還與工業集聚有關，東部沿海地區由于擁有歷史、地理和政策等各方面優勢，獲得了更快的工業發展速度，在全國總的工業產出中所占有的份額也越來越高（金煜、陳釗、陸銘，2006）。

地區間收入差距的擴大還與不同地區所獲得的中央財政轉移有關。轉移支付通常有兩種目標，一是出于公平考慮的均等化目標，二是基于發展考慮的激勵目標。按照均等化原則，中央政府的財政轉移支付本應對經濟落后地區給予更多的補貼，而實際的情況是，地區轉移支付不僅沒有達到地區收入均等化的目標，反而加大了地區間的收入差距（Raiser，1998；馬拴友和于紅霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分稅制改革以來的稅制安排和轉移支付體系加大了城鄉差距和地區差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的數據分析了縣級財政不平等的變化趨勢，發現非農業稅收的差異是財政不平等的主要原因，其中所得稅的影響因素大約為21%，而稅收返還和分稅制改革后實施的過渡期轉移支付不僅沒有縮小財政差距，反而占財政不平等的20％。Yao（2005）發現2002年縣級轉移支付數據對城鄉差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應。

2.地區間的市場分割、重復建設與效率損失

在財政分權體制下，地方政府擁有發展地方經濟的激勵。地方經濟的發展既直接關系到當地的財政收入和就業，又影響到對于地方官員的績效評價，還進一步影響當地獲得更多經濟資源的能力。既然完全自由的市場機制在實際上并沒有帶來地區間的平衡發展，那么，地方保護主義和分割市場就成了地方政府的理性選擇。從地方政府的行為邏輯來看，導致地方保護主義和分割市場的原因至少有以下兩個方面：第一，在計劃經濟時期形成的地區間資源誤配置已經成為事實，在市場經濟體制下，違反地方比較優勢的產業和企業是缺乏競爭力和自生能力的（林毅夫，2002），而這些產業和企業在改革開放以后仍然擁有大量的就業崗位，創造著地方政府的財政收入，因此，通過分割市場來保護本地企業就成了地方政府的理性選擇（林毅夫、劉培林，2004）。第二，很多產業（特別是具有一定技術含量的成長性產業）都存在著由“干中學”機制所導致的收益遞增性，因此，在這樣的產業，一些沒有比較優勢的地區如果能夠較早地發展這些產業，在理論上就可能獲得兩種效果：一方面，如果當地的學習速度足夠快，就可能實現在這些產業上的追趕，經過一定時期的發展，可能逆轉地區間的比較優勢；另一方面，即使追趕不能實現，當地也能夠提升本地的經濟獨立能力，從而提高未來分享地區間分工收益時的談判地位，獲得更多地區間分工的利益。在這樣的機制下，各地都會爭先恐后地發展一些所謂的戰略性產業，從而造成一輪一輪的重復建設（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。當重復建設的格局形成之后，各地的相關企業是否能夠在市場上生存下去最終還是要接受市場本身的檢驗，當某些企業競爭能力不足時，地方政府則又有了通過市場分割和地方保護主義政策來獲得短期利益的動機。

盡管當地區間差距擴大的時候，地方政府有通過分割市場的方式保護本地利益的動機，但改革開放以后，促使地區間市場走向整合的力量也是存在的。因此，中國國內市場的整合程度及變化趨勢就成了一個需要通過實證研究來進行判斷的問題。早期的研究發現，中國國內的市場并沒有在改革過程中走向整合，相反，卻存在著嚴重的市場分割的跡象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。這些研究引起了很多的爭議。近年來，越來越多的研究發現，從總體上來說，中國國內市場是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。盡管如此，但幾乎沒有人否認，中國的財政分權體制為地方政府采取市場分割和地方保護主義政策提供了激勵，并造成分工的低效率和社會產出損失（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。同時，國內市場的分割也使得中國經濟增長難以發揮中國經濟本應具有的規模經濟優勢。近來的一項研究還認為，由于國內市場分割嚴重，使得國內企業紛紛轉向國際市場，借助于出口來擴大市場規模（朱希偉、金祥榮，2005），這就是中國國內經濟的規模經濟優勢未得到應有的發揮的一個體現。

3.公共服務市場化改革中的群分效應與動態效率損失

對于一個大國而言，實施財政分權體制之所以重要，一個非常突出的原因就是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。由于中央政府難以掌握地方政府提供公共品的效率的有關信息，也不了解當地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是讓地方政府去提供當地的公共品。在這樣的分權機制下，看上去地方政府是公共品的壟斷者，難以保證公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬遷的機制下，實際上居民就可以通過“用腳投票”的機制來形成地方政府之間的競爭，從而保證地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。

以教育為例，如果地方政府不把當地的學校辦好，大家都會搬離這個地方，于是當地的房地產價格就會下降，當地的人力資源和經濟增長也相應地受影響。因為居民對于居住地的自由選擇，以及房地產市場的存在，地方政府的教育投入和質量通過房地產市場被“資本化”了。在美國，一個地區的居民通過投票的方式決定財產稅的稅率，作為公共教育財政支出的基礎，而學生家長則通過居住地的調整選擇最適合自己需求的教育服務。由于教育財政的稅基是基于地方房產價值的財產稅，因此，教育的投入和質量就通過影響房產價值而與當地的經濟增長和政府的收系起來了，以財產稅為基礎的教育財政也就成了一種激勵地方政府努力辦教育的最優合同的執行機制（Hoxby，1995）。而在中國，雖然政府沒有將財產稅作為教育財政的收入，但居民通過變換居住地來選擇教育并影響房價的機制同樣存在，至少在同一個城市的不同區之間，甚至在不同省區之間變換居住地都是比較自由的，對于高收入者來說更是如此。而房地產價格仍然影響著土地批租收入和房產交易稅，也影響著當地居民的收入和受教育水平，這些都會直接或間接地影響地方經濟的發展和地方政府的收入。來自美國的經驗研究發現，教育財政集權的確對提高教育的生產效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。

但是，在中國由地方財政提供教育和醫療這樣的公共服務的體制下，卻導致了社會公眾對于這些行業的極大的不滿，這又是為什么呢？下面我們來進一步分析在簡單的公共服務財政分權過程中可能存在的公平和效率損失。

首先，地方政府的目標相對于社會目標來說更加短期化，特別是在地方政府的官員根據經濟增長績效來獲得晉升的體制下，地方政府更加會注重能夠很快在經濟增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標則相對忽視，而且也很難找到相應的機制來激勵地方政府追求長期目標。教育和醫療的發展就是對于經濟增長短期效果不顯著，但長期來看非常重要的目標，因此，地方政府對教育和醫療采取了“甩包袱”的做法，進行了大規模的市場化改革。盡管公共品提供的財政分權體制本身并沒有錯，但由于沒有正確有效的激勵機制，就使得像教育和醫療這樣的公共服務提供反而出現了政府投入相對不足的現象。

其次，與計劃經濟時期政府包辦一切相比，政府對于經濟活動的退出本身并沒有錯，但是，政府退出什么領域卻是應該仔細考慮的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理論研究說明，政府和市場的邊界取決于產品的性質。私人部門有充分的激勵降低生產成本，因此，當產品的質量比較容易監督的時候，通過市場來組織生產就比較有效。但是，當產品的質量非常難以監督的時候，如果通過市場來組織生產，私人部門的生產者就可能會犧牲質量而降低成本，這時，由政府來提供這些產品就更加有效。不難理解，教育和醫療這樣的服務之所以比較適合由政府來提供，是因為這類服務的質量非常難以監督。

通過上述分析，我們就不難明白了，在財政分權體制下主要由地方政府來提供當地的公共服務是較為有效的機制，但這并不意味著地方政府可以通過徹底的市場化和私有化來推卸政府責任。而中國的地方官員升遷制度過于強調增長目標則是財政分權體制帶來公共服務提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效機制是在財政分權的大框架下形成正確的激勵機制，并通過中央政府的適當干預來糾正其中可能存在的誤區，而不是從根本上改變地方公共品提供的財政分權體制。

在教育發展中，如果缺乏適當的機制設計和適度的中央政府干預，那么，簡單的教育財政分權體制可能會存在一些直接的效率損失。首先，在勞動力存在可以跨地區流動的情況下，特別是在城市內部可以自由搬遷的情況下，人們會在好學校附近聚居，并且導致周圍的房價上漲。另一方面，那些不居住在好學校附近的家庭也往往愿意花費額外的成本讓子女上好學校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結果都是使得收入較高和社會資源豐富的家庭有更強的實力獲得優質教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會資源來進行教育群分（sorting）的現象，并且在居住方面表現出不同收入水平、職業和社會地位的社區之間的相互隔離，而按居住地段入學的政策大大加快了聚居和群分的現象。在缺乏適當的機制設計和中央政府的適度干預的情況下，產生了基礎教育投入的地區和城鄉間不平衡，于是優質教育資源（如優秀的老師）也在收入的吸引下向經濟發達地區和城市聚集。在勞動力不能完全自由流動的情況下，這也加劇了教育的群分和教育機會的不平等現象（丁維莉、陸銘，2005）。

教育的群分和教育機會的不平等除了有礙公平以外，在人力資本生產上也是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會總的人力資本積累，有利于經濟可持續增長的實現。同時，教育機會的不平等也將進一步加劇社會的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會的底層，成為社會難以醫治的痼疾。在美國，一些大城市內部貧民窟的社會問題與教育群分現象聯系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優質教育資源，已經形成了低收入－低教育－低收入的惡性循環。[⑥]類似的問題也應引起中國社會各界的關注和思考。需要特別強調的是，改變原來的政府包辦教育的模式，實行教育的產業化本身并不是錯誤的，教育財政的分權、學校之間的競爭和優質教育資源在一定程度上的市場定價是提高教育資源利用效率的必要條件，同時，政府應該推動獎學金和教育券制度來減少教育群分中出現的動態效率損失。特別需要加以強調的是，在教育市場上，只要居民能夠自由地搬遷居住地，那么，簡單地通過禁止擇校只不過是使得高收入者更多地借助于買房來獲得優質教育資源，并推動房價的上升，更為合理的政策應該是適度地為低收入家庭提供有利于提供其獲取優質教育資源的機制。[⑦]

五、機制設計與下一步改革的政策建議

如果說中國的前期改革正是充分利用了分權式改革的好處的話，那么下一步改革的重點則是如何減少目前的分權體制的弊端。與俄羅斯等其他轉型經濟相比，中國的分權式改革在很大程度上可以看作中央政府主導和控制下的機制設計問題。在認清中國分權式改革的動力機制和局限條件的基礎上，正確地設計合理的改革方案，對于中國分權式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革階段的目標和面臨的約束條件不同，因此，不同的改革階段需要不同的改革方略。中國的經濟轉型已經進入了新的階段，根據我們前面的分析，下一步的改革方略應該包括以下內容。

1.地方層面的放松管制。通過放松規制和改進公共部門本身的治理來減少公共部門控制的社會經濟資源。給定我們前文刻畫過的中國分權式改革下獨特的政治和經濟結構，公共部門這兩個層面的改革都首先應該在地方的層面上進行，應該減少地方政府所掌握的社會經濟資源，削弱地方政府官員的政治企業家（politicalentrepreneur）地位，從而降低它們在資源配置中的作用。這樣做的好處是可以減少中央政府對地方政府的倚重，從而就無需借重相對績效評估的激勵機制，在此基礎上就可以減少相對績效評估帶來的各種代價。隨著地方政府掌握的社會經濟資源減少，可以在地方性市場化的基礎上促進全國性市場的整合，實現國內統一大市場，這會極大地促進專業化、內生的技術進步和經濟增長。

2.限制地方政府的流動性創造功能。僅僅在地方層面放松規制還不夠，因為從金融的角度來講，地方政府還可以內生地創造出很多流動性和金融資源出來出來。這是因為，雖然財政分權化的改革在一定程度上硬化了地方政府的預算約束，但是由于轉型期間制度上的不完備，地方政府仍然有很多方面來創造流動性。地方政府創造流動性的手段主要有：（1）干預設在地方的銀行的信貸行為，（2）通過各種形式的亂收費行為而創造了大量的預算外收入，（3）在市場化過程中，通過土地批租等方法創造出大量的“資本化”的收入。按照軟預算約束理論的邏輯，流動性創造的對資源配置的影響在一定程度上等價于集權下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，盡管財政分權可以硬化各級地方政府的預算約束，但是內生的流動性創造功能又弱化了這個效果。所以，中國分權式改革下一步改革的成功，很大程度上要取決于對地方政府的流動性創造功能的約束和限制。

如果對這些流動性創造約束不加限制，就有可能導致以下后果：（1）地方政府的預算沒有得到硬化，從而可以繼續保護國有企業和低效率的國有部門（盡管此類現象已經不嚴重），這就使得地方政府沒有充分的激勵來放松規制；（2）在要素市場不完備的時候，土地批租行為會導致資產市場發生很大的扭曲；（3）由于先天條件、政策優惠和規模經濟的原因，不同的地區在流動性創造功能方面存在很大的差異，從而導致地區發展差距的擴大和地方公共品提供的不平衡加劇。[⑧]

還是從改革的時機（timing）上來看，由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎設施建設，所以如果現在限制地方政府的流動性創造功能，對經濟造成的扭曲就會比較小（早期的流動性創造功能在基礎設施建設方面是有好處的）。限制流動性創造功能可以從以下幾個方面入手：（1）限制地方政府對銀行的干預行為；（2）對政府的土地批租行為進行規范化的管理，包括對其進行立法；（3）加強各級政府的預算過程管理和監控，對預算外各種收入進行嚴格打擊；在時機成熟的時候，才給予地方政府發行地方政府債券和其他財政工具的權利。

3.改進地方政府的治理和績效評估機制。通過地方層面的放松規制和限制地方政府流動性創造功能減少了地方政府控制的經濟社會資源和金融資源后，就應該不失時機地推進地方政府的治理和績效評估機制。這是因為，雖然地方政府在“軟件性”公共品（如教育和醫療）的提供方面卻還有很大的改進余地。由于中央政府的信息劣勢，分權的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質量和數量問題。用赫希曼（Hirschman，1970）的話來說，如果說前期的改革主要運用了“退出”（exit）和“用腳投票”機制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應該適當引入“呼吁”（voice）的機制來改進地方政府和基層政府的治理。如果不能適時地推進這兩個方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時間的推移，地方政府會更容易與地方性的有勢力的利益集團合謀或者被他們收買。改進政府治理的一個題中應有之義是，改進對地方政府以GDP為基礎的相對績效評估體系，更多地引入其他目標的權重，如社會發展、環境保護等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負面效果。

以上幾個方面的改革將會改變前期改革中地方政府的激勵結構和行為，從而會從根本上解決內生于前期改革中的諸種問題（收入差距、重復建設與市場分割、公共品供給的公平缺失等）。始于1978年的中國經濟改革是人類歷史上一項偉大而艱巨的社會工程，中國的分權式改革在第一階段已經遠遠地走在了其他轉型經濟的前頭。分權和集權的選擇其實是“激勵與協調”之間的權衡，中國前期的改革的成功之處在于做對了地方政府的激勵，但是在協調方面的問題則越來越凸現出來，所以，現在正是中國調整發展方略的轉折點。正如前期的改革是積極的制度變革和機制設計的結果那樣，在第二階段的改革中，政府同樣也應該考慮到新階段的目標和變化了的約束條件，不失時機地將改革推向前進，走出一條獨特而成功的中國式的分權式改革之路，這種發展道路不僅能夠實現中華民族的偉大復興，而且可能對其他轉型經濟和發展經濟具有普適的意義，從而為全人類的發展提供寶貴的精神財富。

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[①]嚴冀、陸銘（2003）較早地意識到分權體制的代價這一問題，特別是其在地方保護主義和市場分割方面的表現。

[②]對此，不妨參見嚴冀、陸銘（2003）的評論。

[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地區間的差異性，地區間為爭取資本而展開的競爭對不具有先天優勢的地區而言激勵效應較弱。

[④]Carter（1997）的研究認為，城市傾向政策對于農業生產也產生了負面影響，同時，也造成了農產品和農業生產要素市場的扭曲。另外，楊濤認為中國實行的城市傾向政策會由于部門傾斜的收入轉移以及在健康、住房和教育方面的支出，不僅扭曲了這些部門中的工人的激勵，而且也將影響到他們子女的人力資本投資并進一步擴大城鄉收入差距，這些都將對于中國未來的經濟增長不利（Yang，1999）。

[⑤]從省級數據的相對指標來看，盡管分稅制改革后的轉移支付政策沒有明顯地扭轉轉移支付資金分配格局，但東部地區獲得的轉移支付相對于自有收入的份額有所下降，2001年比1995年減少了近12個百分點（張晏和龔六堂，2005）。

[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究發現，群分現象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。

篇8

關鍵詞：非稅收入；公共財政體制；述評

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0159-03

一、非稅收入的界定以及其存在合理性研究

1.非稅收入的概念。2001年首次在國家正式文件①中出現“非稅收入”一詞，在此之前中國對非稅收入的概念未作嚴格的界定，與之相關的代表性稱謂有“預算外收入”、“非稅性預算收入”和“特別稅收”等。如吳玉民（1999）將非稅收入定義為“用費、基金以及罰款等方式籌集的用于政府行政事業性支出的收入”。王作勤等（1999）認為非稅收入是各種財政性收費、基金、罰款、附加等收入。2004年財政部頒發的《關于加強政府非稅收入管理的通知》②明確了非稅收入的定義，即“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。”至此之后，學者對非稅收入的定義逐漸趨于一致。潘明星和匡萍（2005）、史桂芬（2007）將非稅收入定義為“政府為實現特定目的和滿足社會公共需要，按照一定的標準，憑借社會公共權力（國有資產、資源所有權）、國家信譽收取的除稅收以外的財政性資金”。劉忠信和張智光（2007）認為非稅收入是通過不同于稅收形式所取得的財政收入。

2.非稅收入的存在合理性。國內學者對非稅收入的存在合理性進行了較深入的研究。根據側重點不同，將其存在合理性分為三類：（1）理論依據。首先是準公共產品的存在具有公共物品和私人物品的雙重性，滿足這部分公共需要的資金不宜通過稅收來籌集，而應按照“誰受益、誰付費”的原則要求公共產品的使用者和受益者以非稅收入的方式進行補償和調節，同時由于可售性公共產品的永久性存在決定了政府非稅收入的永久性存在。其次是“負外部效應”的存在使政府應該承擔起矯正外部效應的責任，而在治理負外部效應的效果上，收費明顯優于稅收，因為收費具有的“懲戒性”使生產者自覺減少“負外部效應”的產生。最后是自然壟斷的存在使得非稅收入較之稅收對于經濟具有更優的調節作用，因為存在自然壟斷時企業自行定價高于邊際成本將導致社會整體效率的下降，因此政府要用進行公共定價的手段進行管制；而定價超過邊際成本的部分即可看作是一種政府收費，這種收費對企業和消費者利益的協調作用是稅收所不能取代的。（2）制度環境。高培勇（2004）把非稅收入存在的歷史根源歸為統收統支，且現實的制度環境使得中國政府非稅收入在改革中具有其獨特性。建國初期中國實行的高度集中的計劃經濟體制下，政府統收統支，各行政機關和企業事業單位嚴格按照國家規定進行財務管理，對非稅收入的管理和收費項目都是比較正規。改革開放以后，隨著財政體制改革進程的加快，各級政府的財政收支單靠預算內收入無法滿足改革和建設的需要，迫使政府增設預算外收入項目，允許和鼓勵行政事業單位“創收”，從此使非稅收入改革中出現了一系列問題。（3）在政府收入體系發揮的作用。王小利（2005）指出非稅收入是政府合理利用不同收入渠道對經濟進行宏觀調整、實現資源優化配置、收入分配以及穩定經濟的重要手段，是構建公共財政體系的基礎。賈康和劉軍民（2005）認為非稅收入是政府收入體系的重要組成部分，是構建公共財政框架的重要內容之一，同時也是從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。此外，暴金玲（2005）認為非稅收入一方面促進了經濟和事業發展并在經濟生活中發揮著公平收入分配的作用，并為財政預算的順利執行提供了財力保障。徐永翥（2007）還認為非稅收入有效地調動了地方和部門籌集收入的積極性。

中國對于非稅收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共財政理論下的一種政府職能實現形式。雖然非稅收入概念的表述不盡一致，但都體現了相近的意思：非稅收入是由一些除稅收收入以外的、不同性質的收入組成的集合體，是對這些不同性質的收入的統稱。因此，非稅收入是一個綜合性概念。對于非稅收入存在的合理性，是集多種必然性于一體的政府收入形式，它的合理性不能只從某一方面考慮，可以綜合以上觀點全面思考。

二、非稅收入規模與結構的研究

1.非稅收入規模。吳云松和王慶華（2000）認為非稅收入規模過大會加重企業負擔、分散國家財力、加劇社會分配不公和敗壞社會風氣等。劉曉峰等（2005）研究發現產業結構與稅收體制可能是影響非稅收入規模的重要因素。方建妃（2005）、吳萌（2007）從經濟發展水平、政府職能、財政體制等方面分析了影響非稅收入規模的因素，當經濟發展水平較高的時候，較高的生產力發展水平決定了政府非稅收入的來源相對充足；地方政府權限擴大，政府非稅收入的來源就十分廣泛；從政府與其他部門之間的財政關系的角度研究發現財政體制是也是影響地方政府非稅收入規模的重要因素。王靜（2007）從分權式改革、“正稅”的稅源流失、政府系統本位利益驅動及競爭等方面分析了政府非稅收入膨脹的原因，并發現地方政府為增加自己的財政資金而增加收費項目。除政府職能方面，方紅星（2009）從市場化程度等角度分析了作為非稅收入重要組成部分的政府收費規模的影響因素。如果市場化程度很高，政府就能把本來就屬于市場范疇的職能很好地轉向市場，只擔負由于“市場缺陷”的存在而必須要承載的政府職能；如果政府過多涉足市場，政府就會擠占應該歸屬于市場的職能范圍，非規范性收費規模隨之膨脹。白宇飛等（2009）實證研究發現人均產出、人均轉移支付、財政供養人口以及市場化進程等變量均對政府非稅收入規模有所影響，其中，人均產出和財政供養人口的增加會促進非稅收入的增長；而市場化進程和轉移支付的增加則會有效抑制非稅收入規模的擴大。財政供養人口主要是從需求方面影響非稅收入的規模，越是在基層政府和經濟不發達的地區，財政供養人口在總人口中的比重越高，而這些地區稅源較少，地方政府只能通過增加不規范的非稅收入（如部門收費等資金）發放工資。

2.非稅收入結構。已有研究通過對中國政府非稅收入現實存在的問題進行分析，對政府非稅收入結構的優化提出建議。例如，賈康等（2005）在分析中國政府非稅收入管理的突出問題的形成原因的基礎上，提出對政府非稅收入的不同項目區別對待、分流歸位、依法立項，并以治本為目的實施財政、行政、法制、投融資等方面的配套改革。云南省財政廳課題組（2006）通過云南省政府非稅收入項目構成的總體情況分析，發現行政事業性收費和政府性基金是其主要來源，無名目的其他收入比重也較高。常向東等（2010）以甘肅省白銀市為例，將政府非稅收入結構分為項目結構、管理結構和部門結構且發現項目結構中行政事業性收費和政府基金占主體。除上述文獻外，一些學者提出從其他角度規范政府非稅收入項目的管理。例如何晞等（2008）把財政中收入結構定義為以價值形式表現的財政收入內部各要素的構成和比例關系，反映財政收入中不同收入形式之間、不同來源之間的比例關系。各種形式的非稅收入增長在總非稅收入增長中的貢獻率應該是合乎客觀規律和比例的。每種形式的收入都與一定階段的經濟、社會結構密切相關，如果出現異常或不協調，必然會對經濟、社會結構產生扭曲性，帶來效率損失和社會不公。丁兆君（2009）在對地方政府對于政府非稅收入的管理問題進行分析的基礎上，提出了從整合政府預算角度規范地方政府非稅收入項目管理的思路。

中國學者對非稅收入規模的現狀分析、影響因素等方面進行了研究；對于非稅收入結構，主要關注政府非稅收入結構的管理和優化分析。從上述分析可以看出，中國學者對非稅收入規模影響因素的研究較寬泛，主要集中在政府職能、財稅體制、市場化程度等方面；且主要以規范研究為主，實證分析較少。對非稅收入結構的研究內容一般是基本的現狀—問題式，方法一般是規范分析或描述性分析，缺少深入理論分析和經驗研究。

三、非稅收入增長與經濟增長關系研究

對于非稅收入對經濟增長影響的實證研究，吳云松和王慶華（2000）研究發現非稅收入加重了企業的負擔，分散了國家財力，加重中國經濟增長速度的下降。王小利（2004）利用VAR模型實證研究發現政府非稅收入支出對GDP的影響為正，稅收與非稅收之間有較強的替代關系，非稅收入的增加會侵蝕正常的稅基，進而會影響到中央的財政能力。劉建民和宋建軍（2005）、高黎和聶華林（2006）對中國稅收增長與經濟增長的關系進行實證分析的結果表明稅收增長與經濟增長關系基本協調。劉寒波等（2008）研究發現，稅收、非稅收入和GDP存在長期穩定關系，無論是非稅收入還是稅收占GDP比重不斷提高，對經濟增長都會產生一定的影響，但稅收和非稅收入不存在明顯的替代關系。王玉華和劉貝貝（2008）在稅收收入、非稅收入與經濟增長之間建立VAR模型，實證研究發現中國稅收收入較非稅收入對經濟增長的沖擊力度更大，且為正向沖擊，經濟增長對其自身產生負面沖擊。王喬和汪柱旺（2009）對中國政府非稅收入與經濟增長的相關性進行分析，發現GDP總量與政府非稅收收入互為因果，即經濟增長能促進政府非稅收入的增長，非稅收入的增長也會反作用于經濟增長；進一步研究發現地方非稅收入與經濟增長的關系更為密切。

總體而言，中國學者針對非稅收入與經濟增長關系的實證研究較為薄弱，呈現如下特征：數據分析多基于國家層面，地區層面分析幾乎是盲點；實證模型的選擇基本采用線性模型進行數據處理，從而無法避免數據的時間趨勢性導致結論存在的缺陷，①且個別采用時間序列模型，都是用差分后的均衡序列進行分析，該方法會導致部分信息損失。

四、非稅收入管理中存在的問題及對策研究

主要觀點大多集中在以下三個方面：（1）財政收支矛盾引起的收費膨脹；（2）制度和控制機制的缺位；（3）相關的配套措施缺乏（羅培平，2003；李煥林，2005；史桂芬，2007）。針對這些問題，學者提出解決非稅收入管理中存在的問題，首先應認清非稅收入的財政屬性，明確非稅收入的政府公共收入性質；其次應將政府非稅收入納入預算管理；再次，應在深化分稅制改革的基礎上，推進非稅收入的規范管理，健全非稅收入征管機構和管理制度是改革的核心內容；最后，還應強化監督機制，健全非稅收入立法，合理確定非稅收入的征收標準，使非稅負擔合理化、規范化，統一的非稅收入征管法規是改革的法律保障。

學者提出的對策方面，尤以非稅收入管理模式的研究最為廣泛。潘明星（2005）提出，政府應該清理現行收費項目，實行價、稅、費分流，對現有各級府及其所屬行政事業單位的收入，區別不同類別和不同情況，采取“一清、二轉、三改、四留”的改革措施。蔣國政等（2008）提出國庫直接辦理非稅收入收繳和管理，其模式設計為首先開發應用非稅收入核算與管理系統，建立非稅收入的收納流程；二是罰沒款和臨時性、一次性行政規費的收納流；最后完善非稅收入票據的事后核銷和監督管理。① 楊樹棋和李興華（2008）分析了非稅收入規范化管理的約束條件及分類模式選擇，提出中國非稅收入分類管理模式選擇：政府性基金收入管理模式、行政事業性收費收入管理模式、國有資本經營收入管理模式、國有資源有償使用收入管理模式、國有資產經營收益管理模式、彩票公益金收入管理模式、專項收入管理模式和罰沒收入管理模式。

由此看出，已有研究對非稅收入管理中存在的問題及相應的解決措施最終一致歸結到制度和模式的構建，雖具有普遍適用性，但缺乏針對性；且多數政策性建議僅從理論出發，實際中并不具有可實施性。

五、簡評

1.國內非稅收入研究的評價。已有研究主要關注三大方面的內容：一是以非稅收入是政府財政收入的重要組成部分、政府參與國民收入分配的一種重要形式、政府實施宏觀調控的一種重要工具為出發點，研究非稅收入的概念、性質、內容范圍敘述其必要性、可行性、意義等方面，且以定性分析為主；二是以非稅收入規模和結構為對象，研究影響非稅收入規模的影響因素、非稅收入結構的合理性與否以及非稅收入對經濟增長的關系如何，研究方法多采用線性模型；三是以非稅收入管理為基礎，研究非稅收入管理的現狀、成因、對策等，研究主要針對現實問題提出思考。研究內容比較表象，深入的理論研究不多；研究方法主要采用的是規范研究，零星涉及的實證研究（描述性分析和案例分析）也主要是基本現狀介紹，呈現出工作交流的特色。

已有研究取得了以下幾個方面的成效和不足。成效：（1）提出了政府非稅收入的概念并對政府非稅收入的內涵和外延進行了探討，形成了初步的共識和完善了政府收入的形式；（2）對政府非稅收入管理中存在的問題與形成原因進行了歸納概括，著重分析與探討了中國政府非稅收入改革與創新的途徑和方法。不足：（1）研究理論深度不夠，對非稅收入制度設計缺乏具體論述且缺乏針對性；（2）缺乏系統的分類研究，對非稅收入內部結構的發展趨勢未能做出預測；（3）對當代西方國家政府或中國各地區之間非稅收入的管理缺乏橫向對比分析與研究。

2.國內非稅收入研究展望。對于中國的非稅收入的研究，要深入探討的問題還有很多，后續研究可關注以下幾個方面：（1）對中國非稅收入的實踐歷史進行全面的梳理回顧，并做出評判，為非稅收入制度模式的創新及建立提供實踐依據；（2）采用制度經濟學的分析框架對非稅收入制度的發展變遷進行深入剖析，找出影響非稅收入制度效率的主要因素，為非稅收入制度創新找到切入點、彌補現有制度的缺陷、提升制度效率；（3）非稅收入規模和結構研究。在現實經濟中如何使非稅收入規模實現合理穩定增長，如何實現非稅收入結構的優化是一些非常值得關注的研究命題；（4）研究方法上采用多元化的范式，加強實證研究方法的運用，將規范研究與實證研究相結合，同時加強對地區層面的對比分析。

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篇9

李萬甫

 本論文以勞動價值論為基礎，適當借鑒并吸收西方商品課稅研究的科學成果，對商品課稅的效應及其制度建設進行了全新的、系統的、綜合的分析。

第一章：緒論。主要闡述商品課稅的歷史地位及其隨經濟發展對其的依賴程度；前人在對商品課稅研究中所取得的豐碩成果，是進一步對商品課稅進行分析的基礎，而如何繼承前人的研究成果，并在此基礎上，選擇科學的分析研究角度，建立起系統分析商品課稅的理論框架，這是商品課稅研究的基礎性而又具有實質性的工作。

 在西方發達國家的稅收發展史上，商品課稅與所得課稅交替發展，在資本主義制度確立及發展的很長一段時問，商品課稅一直占據著主導地位。二戰以后，所得課稅備受青睞，大有獨領之勢，實際上增值稅已悄悄在部分國家廣泛推廣開來。“滯脹”的出現及80年代初的稅改，使得以增值稅為代表的商品課稅獲得了進一步發展，并逐步形成了與所得稅“并駕齊驅”之勢。對于發展中國家來說，商品課稅一直占據主導地位，所得課稅已并不構成發展中國家稅制發展的必然取向。中國第二步利改稅，奠定了我國稅收體系及結構的基本框架，確立了商品課稅在稅制結構模式中的主體稅地位，并一直統領著我國稅制發展的主流。

 商品課稅制度的發展，為其理論分析提供了廣闊的天地。然而商品課稅理論研究的薄弱或片面，卻是一種客觀現實。在西方對商品課稅的分析和研究，只局限于轉嫁和超額負擔兩個方面，雖然在這兩個方面有了不同程度的發展，但由于缺乏科學的經濟理論作基礎，往往也只是對商品課稅運行的某一斷面的分析。相對而言，從某種意義上說，西方稅收的經濟分析變成了所得稅的經濟分析，稅收理論變成了所得稅理論，研究商品課稅好象已成為不合時尚之舉。近期商品課稅的普遍推行，理論分析上仍繼承已有的觀點，更多的是從稅制建設上去做文章，形成了理論落后于實踐，并難以解釋實踐中的一些問題的窘迫境地。中國商品課稅的研究，從總體上看也缺乏一定的經濟理論基礎，或在運用的過程中沒能始終如一，而且更多的還只是停留在對其某些現象的判定上，更多側重的是政策分析，理性分析較為薄弱。這種缺乏一定規范分析框架作為基礎的實證研究，其結論難以具有科學性。況且有人盲目引進西方的商品課稅研究的某些既成理論，不加分析地照搬過來，去解釋我國商品課稅的偉大實踐活動，其結果也就可想而知了。

 選擇合適的分析角度，是解決問題的一個至關重要的環節。本文選擇以商品課稅最具本質特點即與價格的內在聯系為出發點，以勞動價值論為基礎的價格理論為核心，適當借鑒并吸收西方價格理論研究的科學成分，構建商品課稅經濟分析的理論框架。以價格為研究起點，才能把握商品課稅運行的全貌，使得與商品課稅相聯系的諸多問題有一個科學的結論，也才能使對商品課稅的經濟分析建筑在堅實的基礎上。更為重要的是，我國的經濟實踐仍然是以的科學理論為指導，離開了這一點，就不可能對包括商品課稅在內的經濟現象的具體運動態勢、發展狀況及其效果有科學的解釋。

 第二章：商品課稅與價格。在這一章當中，試圖建立以馬克思的勞動價值論為基礎的商品課稅與價格的內在關系體系，把握商品課稅在價格形成中的地位，明確商品課稅價值補償實體的內在根源——社會公共需要，闡明稅收與價格兩對不同范疇在實現其職能方面的內在聯系，澄清商品課稅研究中的諸多模糊認識，從根本上確立商品課稅分析的邏輯前提，構成了商品課稅分析的理論基礎。實際上，商品課稅的一系列理論與實踐問題，都與價格有關，離開了這一點，對商品課稅的任何研究都是盲目的，也不可能得出科學的結論。價格作為價值的表現形式，也是商品課稅的根源所在，價格的任何調整和變化，都會對商品稅負的運動及課稅行為效應產生影響。

 通過中西方價格理論的發展與比較分析，我們進一步明確了的勞動價值論為基礎的價格理論仍然是科學的。西方國家由于缺乏科學的價格理論，認為商品課稅只是國家意志或行為對市場機制運行的強加；是一種外在力量對市場交易行為的干擾，課稅有如給市場價格機制的運行打進了一個“楔子”，使交易雙方接受的價格發生偏離，這樣，價格信號失靈，課稅是其根源之一。馬克思的以勞動價值論為基礎的價格理論，使商品課稅與價格的關系建立在堅實的基礎上，為商品課稅的分析打下了穩定的基石。稅收作為價格的構成要素，也直接受到市場供求機制的影響和制約，稅負的運動軌跡伴隨著價格的供求制約機制而發生變化，同時課稅行為也會配合價格反過來調節供求關系。

 如何看待國家課稅的價值源泉，其補償形式如何，涉及到稅收與價值、價格的關系問題，同時也是稅收理論與實踐中的最基本問題。稅收作為社會公共需要的最佳補償形式，是內在于社會生產的客觀產物，滿足社會公共需要的分配形式也從一般的經濟分配形式中獨立出來，但并不違背稅收的價值實體是剩余產品這一主題。因為社會的存在和發展，離不開社會公共需要，滿足社會公共需要是維持社會存在和發展所必需的。歷史上稅收的產生雖然與國家的存在有直接聯系，但根源在于國家形成本身也履行了社會公共需要的社會職能，社會公共需要的產生內在于剩余產品的出現。從社會公共需要與社會再生產的關系來看，稅收作為企業的成本，特別是商品稅作為非直接化的成本，在市場交易中要體現課稅的這一特點，企業生產只核算其自身的生產投入，是不全面的，還沒有真實反映出企業生產的全部要素投入。況且社會公共需要的很大一部分是屬于維持費用，將其計入成本，作合理的扣除，才能體現出新創造出的剩余產品價值主要用于擴大再生產，從而比較明確地說明了虧損企業也要納稅的根源。

 稅收是社會公共需要的結果，而價格是經濟活動中交換關系的產物，兩對經濟范疇既有聯系，又有區別。還原稅收在價格形成機制中的本來面目，便于揭示價格運動與稅收運動的不同特點及功能，尋求其最佳結合點。物質利益是協調二者的基點，價格決定著買賣雙方利益的實現程度和大小，課稅行為本身也是利益分配格局的調整過程，只不過課稅涉及的是征納雙方或納稅人之間利益格局的變化，反映國家、企業和個人在社會產品價值中所占份額。商品稅功能的發揮在許多場合下都與價格的運動分不開，而價格的再分配效應又受制于國家課稅的政策導向和意圖，從而在對經濟主體利益調節過程中，互相協作、配合。此外，關于“價內稅”與“價外稅”的分歧及其由此產生的模糊認識，通過上述的理論分析，基本上會得到清晰的答案。

 第三章：商品課稅的轉嫁與轉嫁機理。稅收轉嫁問題是稅、價關系問題的動態反映，理論上的分歧多來源于對價格理論認識上的差異。稅收轉嫁強調提稅負在國民經濟流程中的各個環節的運行過程和動態變化，以及稅負的分布狀況對整個經濟運行機制的影響。這樣，稅負能否轉嫁以及如何轉嫁，轉嫁程度的大小，轉嫁的運行機理，最終歸向，及其如何來衡量，就成為本章的研究重點。

 稅負的轉移過程貫穿于整個商品流轉和社會經濟運行的全過程，單純地判定某一稅能轉嫁還是不能轉嫁，都不確切的，有時理論上可以轉嫁，而在具體情況下不能轉嫁或較難轉嫁；有時理論上不易轉嫁，而實際上則實現了轉嫁。“稅收轉嫁是經濟學中一個非常棘手的問題”。在科學界定稅收轉嫁內涵的基礎上，確定稅收轉嫁的衡量標準，即以科學的勞動價值論和社會產品扣除原理，特別是特定的社會產品分配模式為基礎，以價格與價值的背離程度為依據，建立馬克思的均衡價值理論模型，具體分析價格運動的不同形態下的稅收轉嫁。

 研究稅收轉嫁的運行機理，必須堅持馬克思的勞動價值論，從價格與價值的關系入手，把稅負轉移過程納入到國民經濟流程之中去分析和研究，這樣才能對稅收轉嫁的運行機制有全面的了解，把握其實質。西方的局部均衡與一般均衡的分析，由于缺乏其科學的價格理論，難以獲得令人信服的結論，但其計量分析方法的運用，卻為我們進一步的分析提供了良好的思路。與價格變動直接相關的影響因素，也構成了稅收轉嫁機理的研究重點。供求機制、市場結構及其經濟利益主體地位等，都使稅收轉嫁機理呈現出不同的特色。

 第四章：商品課稅的公平分析。本章只限于從經濟學的角度來分析公平問題。商品課稅的公平分析立足于：以市場經濟為分析前提，以馬克思的勞動價值論和社會再生產理論為依據，吸收借鑒西方經濟理論的合理的公平觀，構建商品課稅公平分析的理論框架，并從價格機制運行的過程入手，研究課稅公平機理，進一步揭示出價格與稅收的關系，及課稅公平的規范與不規范的統一。這里面實際上內含著這樣的分析角度，即以分配為突破口，因為分配是政府參與市場機制運轉的邏輯起點，政府功能實現的大小，不僅取決于通過分配手段占有的資源數量，而且還取決于利用一定形式參與分配的公平程度。此外對公平的尋求只是一個程度問題，具有相對性特點，而且只有將效率聯系起來的公平分析才具實際意義。

 商品課稅公平課稅機制的作用領域是指經濟公平，并以促進或不妨礙經濟公平的實現為目標。政府通過商品課稅，為經濟的平等競爭創造良好的外在環境，解決市場經濟運行中的不公平狀況，防止這種不公正的競爭所帶來的負效應。經濟公平所要求的機會均等原則，是實現按勞分配為基礎的自然公平的一種手段或途徑，體現了商品經濟發展的一般要求——公平競爭。

 橫向公平與縱向公平一直是課稅公平機制的重要內容，而商品課稅的公平機制在這二者的實現機制上具有特殊性，而有別于一般的課稅公平要求。傳統的橫向公平與縱向公平的分析主要是集中于所得課稅上。結合價格機制的運行及企業面臨的價格約束，以及價格運行中的某些缺陷，使商品課稅的橫向公平與縱向公平具有其獨特的意義。

 商品課稅公平機制的選擇，關鍵在于“納稅能力”的衡量。體現“納稅能力”的標準，主要包括有受益原則與支付能力原則。這二項原則在商品課稅稅基選擇上的運用，是測定“納稅能力”大小的客觀依據。受益原則是指根據受益狀況來承擔政府費用的“合理分額”。將受益作為設計商品課稅公平機制的指導思想，具體涉及到受益的范圍、標準的衡量及其相關性，從而體現為依支出結構的不同而相機抉擇，其內在的局限性即課稅難以完全與支出掛鉤，說明以此作為商品課稅的稅種選擇的公平依據，可行性極小；支付能力原則被認為是最能體現“納稅能力”的，因而往往受公平課稅機制的確立所青睞。這里面主要涉及的是以收入作稅基，抑或以消費為稅基的選擇上，本文并不否認收入為稅基的課征體現出的某些優點，而著力說明以消費為稅基也同樣具有其獨有的特點，而其重要之點又表現在對儲蓄的課稅導向上。實際上，還沒有哪一種原則或方法在實際運用中居獨占地位，也沒有哪一種方法能實用課稅行為的全部職能。只有在商品課稅公平機制選擇時，有限度的有機結合，使所形成的公平課稅結構能為大多數人所接受，并根據實際有選擇的調整。

 商品課稅的累退性，一直困擾著商品課稅理論與實踐的發展。累退性相對于所得稅的累進性而言，表現為一種不公平，傳統理論分析的假定前提是商品課稅的完全轉嫁。通過第三章的分析，不盡如此，即或是完全稅負前轉，但通過實證的分析所得出的結論，并非盡然，有關實證分析資料表明，低收入者的消費主要是花在低稅或無稅的生活必需品上，而高收入者的消費支出在高稅奢侈品上，累退性亦部分被抵消。因而，商品課稅的累退性是存在的，但并非商品課稅所獨有的，更不象人們通常描述的那樣不公平。

 第五章：商品課稅的效率分析。效率通常用資源配置的優化程度來表述，商品課稅的效率問題實質上就是商品課稅與資源配置的相關關系問題。市場機制無法實現“帕氏最優”，市場失靈本身就說明了課稅行為存在的客觀必要性，同時也在一定程度上證明了課稅能彌補市場運行的某些缺陷。因而商品課稅行為主要限定于彌補價格機制的缺陷，也即成為其效率分析的邏輯起點。“次優原則”理論的提出，為商品課稅效率分析走出最優原則與市場失效兩難選擇的境地，提供了強大的理論基礎。

 稅收的中性與非中性是當前稅收理論界爭論的焦點，實質上也就是商品課稅效率原則的貫徹。本文的結論是：絕對的稅收中性或絕對的稅收非中性都是不存在的。相對的稅收中性或相對的稅收非中性的有機結合，才能為商品課稅效率分析提供廣闊的空間，同時也便于給稅制的設計及其運行創造寬松的環境。明確稅收中性與稅收非中性的內在涵義，便于理順經濟分析的脈絡，取得共識。稅收中性偏重于微觀效率的考察，課稅不應引起“超額負擔”；稅收非中性側重強調對宏觀效率的考察，課稅應從整個社會經濟運行的角度看待資源配置。倡導相對的稅收中性與稅收非中性，從微觀角度著，是如何使課稅產生的效率代價為最低，因為不產生“超額負擔”的課稅行為，幾乎是不存在的，即使是實行統一稅率，也不盡然；從宏觀角度看，一方面要視政府配置與企業經濟部門配置的效率對比，另一方面就是要看，市場失敗所造成的效率代價與課稅后用于彌補市場缺陷所形成的社會收益之間，以及課稅本身所造成的效率代價等的對比關系。而且企業部門的“成本——效益”分析法，對于課稅的宏觀效率分析具有啟發性，而在許多方面無法直接應用。可以說課稅宏觀效率評價體系還是一個有待完善的課題。

 外部效應是市場失敗的一個重要表現形式。糾正外部影響，是課稅行為的必然和可行的政策選擇，也是提高課稅宏觀效率的一個重要方面。而課稅行為在糾正外部影響方面的某些局限，使得以“科斯定理”即界定所有權為基礎的政策取向愈來愈受到重視。在這一點上，為我們提供了良好的解決問題的思路。

 第六章：經濟發展中的商品課稅。在這一章當中，主要立足于從宏觀經濟運行的角度去分析和研究商品課稅。即從政府規模、通貨膨脹、財政分級體制以及開放經濟等一系列問題人手，把商品課稅行為納入到相關經濟變量中去分析和把握。

 如何評價商品的課稅及其對政府規模的擴張效應，涉及到一系列的政治、經濟及課稅行為導向的諸多問題。本文采用規范分析和實證分析相結合的方法，對這一問題進行了全面分析。政府規模擴張是一種發展趨勢，政府規模合理與否，取決于其行為的合理性，商品課稅的收入穩定功能是對政府規模擴張提供了財源上的保證，同時也證明了商品課稅主體地位的確立是一種必然。而經驗資料的分析結果表明，增值稅并沒有一定與政府支出規模同步增長。

 由于商品課稅與價格的內在聯系，很容易使人們將其與通貨膨脹聯在一起。的確，商品課稅及其結構調整，一度會給物價水平帶來壓力，但在市場供求不變或變化不大的情況下，不會引起持續的、全面性的物價上漲。特別是在貨幣供應量一定情況下，更是如此。各國在增值稅推行之初對物價的影響效應，充分說明了非完全相關性。中國稅制改革之初，一度伴隨著高通貨膨脹，雖然理論上將二者的相關性予以排除，但中國市場機制運行的內在狀況及稅改本身的某些原因，對一度的物價上漲產生了引致效應，但隨后時期物價平穩下來，說明并沒有導致持續的價格上漲。

 分級財政體現下的商品課稅及其效應，取決于商品稅在各國稅制結構中的地位及其稅種的特點，以及集權與分權的理論基礎。實行增值稅的國家基本上列入中央稅，消費稅在各國開征的目的存在差異，從而體現在分級財政體制中的地位不盡相同。中國“財政包干制”下，商品課稅助長了“諸侯經濟”和地方保護主義；分稅制作為一種現代的、規范化的體制模式，中國在實施之初，較好地貫徹了改革的初衷，增強中央財政的調控能力，但只在增量上做文章，而對存量的合理性與否不做相應處理，也必然會使商品課稅的效應難以在新體制模式運行中充分發揮出來。

 貿易活動走向世界，是國際經濟發展的必然結果。按照國際貿易的比較優勢理論，加強國際經貿往來是非常必要的，商品課稅作為國際市場價格的組成部分，其作用效應取決于產地原則與消費地原則的運用。按照國際上的慣例，商品課稅奉行產地原則，作為國際協調的準則，出口退稅是貫徹產地原則的良好的政策選擇，從而使國際貿易產品價格不致于受到商品課稅的干擾而產生更大差別，以保證差異只來自于生產效率的高低上。

 第七章：增值稅。增值稅是現代商品課稅的主要形式，自五十年代在法國實行之后，逐漸蔓延，目前世界上已有近百個國家實行了增值稅，有人稱之為“稅收發展史上的一大奇跡”。增值稅作為對單環節銷售稅和按全值征收的多環節銷售稅的替代，在發展中體現出這一稅種本身獨特的功能。從組織收入功能而言，具有普遍性、及時性、合理性、穩定性及彈性特點，而且其自動交叉審計功能，能夠防止稅收收入的流失，便于征管；就課說效率而言，消除了重復征稅，且不會影響廠商既定的生產和銷售方式，避免了課稅對生產決策的扭曲效應。在其他條件不變的情況下，同一稅率的增值稅并不會改變廠商的有效性生產要素的構成格局，具有相對中性的特征；就課稅公平而言，以社會新創造的產品價值為課征對象，最能體現量能負擔的原則，是貫徹經濟公平中橫向公平的主要手段。而增值稅具體實施中的零稅率和免稅，或對某些產品的低稅率，在一定程度上體現為累進的特征。此外，對國際間商品貿易活動具有積極影響，使商品以不含稅價進入國際市場，避免退稅不足或退稅過多所引發的國際貿易的扭曲。

 增值稅實施中具有決定性意義的優化選擇，即規范化目標是：消費型、多環節和目的性，這就是通常所說的EEC模式，構成了增值稅未來發展的目標模式。中國1994年的增值稅改革，向這一目標邁出了很大一步，但在一些方面還需要進一步的健全和完善。中國目前的生產型增值稅向消費型的轉換，是一種必然的發展趨勢。有效地借鑒國外的經驗，對順利實現轉軌具有重要意義。從對即期財政收入的影響來看，可供選擇的途徑有：提高其他課稅稅種的稅負；提高增值稅的稅率；折舊的分期折舊或開征投資稅。相比較而言，后一種方法更為可行，主要是這種漸進式的轉換，可避免突擊改革產生的過強震動，影響經濟穩定。課稅范圍的選擇涉及到課稅環節的兩端，農業及其農產品的采購環節，視各國農業發展的具體情況而有所差別。中國農業發展的現狀，還是不適宜過早將其納入增值稅的課征范圍，否則，不顧實際情況的強制實行，必然會破壞增值稅的內在功能。勞務的處理也是課稅范圍選擇中遇到的一個重要問題，本文主張在目前中國的條件下還是選擇對勞務征收營業稅或勞務稅為宜。至于小規模納稅人的問題，要從加強對小企業的征管、健全會計制度等方面入手，避免不必要的逆向效應的產生，從而為平衡稅負創造良好的條件。無論出于何種目的，推行增值稅的優惠政策即零稅率和免稅，都是必不可少的。但在這一方面卻難以形成較為規范的國際稅收慣例，特別是在適用范圍上。從增值稅的內在功能及其國際實踐的發展結果表明，免稅范圍應限定在最終消費環節或最終消費品，或某些難以征收的商品和勞務，零稅率最好僅適用于出口商品。

第八章：消費稅。消費稅的歷史甚為久遠。幾經稅制變遷，但其地位仍十分重要。人均國民生產總值不同的國家，對消費稅的依賴程度也存在較大差別。由于消費稅在大多數國家都是中央財政收入的主要來源，且具有特定的調節功能，如控制污染、保護環境等，以及便于稅收征管等，特別對一些人均國民生產總值較低的發展中國家來說；潛力是很大的。消費稅作為商品課稅的一種重要形式，其政策取向包含有：（l）“價格缺陷”的彌補。“價格缺陷”既包括有客觀經濟運行過程中的“機制缺陷”，也包括有國家經濟體制特別是價格體制運行中的“體制缺陷”，從而成為消費稅政策選擇的基點；（2）引導消費行為。消費稅引導消費行為，主要立足于以價格為信號，對消費者行為的調節，促進消費者消費結構的合理化。由于其具有政策性強、靈活性大、調節彈性大等特點，在一定程度上抑制盲目消費、盲從消費的現象使消費行為符合經濟發展的現實及一般規律；（3）充分體現課稅的宏觀效率。單純從消費稅本身來看，作為選擇性稅收會導致較大的課稅效率損失，而從宏觀角度看，恰恰體現了課稅的宏觀效率即這一方面所受的損失，同時成為另一方面的運行目標，消費稅的政策選擇更側重于課稅的宏觀方面；(4)公平方面的思考。從總體上說，消費稅的政策選擇更利于增進商品課稅的累進性，但對煙、酒等物品的課稅，低收入防層的消費就不一定會低于高收入階層。因而消費稅的公平課稅效應，取決于不同課稅范圍下的累進與累退的程度及其大小；（5）財政收入取向。按照消費稅的內在特性，過份依賴其組織收人，是不足取的，也偏離了消費稅這一稅種設計的初衷。而受政府預算規模及赤字狀況的約束，政策導向上的收入職能實現上的偏好，是很危險的。

 消費稅的課稅范圍，各國寬窄不一。有的受歷史因素的影響，有的受納稅ꗬÁ‹Љ勰¿ကЀᤞ 

篇10

關鍵詞：稅法學；中國稅法；稅收制度；稅收管理

中圖分類號：F810　文獻標志碼：A　文章編號：1673-291X(2007)02-0157-04

稅法學是研究稅收分配規范活動的一門科學，是稅收學和法學有機結合的學科。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和稅收法制建設的強化，中國的稅法學體系如何建立與發展需要進一步研究。

一、建立稅法學的必要性

第一，研究稅法學是規范稅收制度的客觀要求。長期以來，我國對稅收研究基本停留在經濟學的視野中，未從法理上對其進行深入的論證。多數著述和論文一般只看重要素的具體含義，而沒有充分認識其內在的結構性，更未從法律運行機制對要素予以歸整。稅法學則從法律角度著眼于稅收主體之間權利與義務關系的定位，從憲法學國家權力來源的角度設計出納稅人的實現過程，以體現對征稅權的制衡和對納稅人權益的保護。因此，建立稅法學從法律角度去梳理稅收法律制度，并總結出規范系統的邏輯結構。這是規范稅收制度的客觀要求，是稅收研究發展的必然趨勢，是稅收學與法學共同發展的必然結果。

第二，研究稅法學是完善稅法體系的客觀要求。在我國現行有關稅收的法律體系中，憲法學主要研究國家政治經濟制度，較少顧及稅收行為的合憲性；經濟法學主要致力于宏觀調控的政策選擇，不能深入稅法的具體設計；行政法學只注意最一般的行政行為、行政程序而難以觸及稅法的特質。而稅法中既有涉及國家根本關系的憲法性規范，又有深深浸透宏觀調控精神的經濟法內涵，更包括規范管理關系的行政法則。此外，稅收犯罪方面的定罪量刑也具有很強的專業性，稅收保護措施還須借鑒民法的相關規定。因此，將所有與稅收相關的法律規范集合起來進行研究，博采眾長，形成稅法學研究尤為重要。

第三，研究稅法學是實現依法治稅的客觀要求。加強稅法學研究，建立健全稅法學體系，對稅收法治的建立與完善有重要的促進作用，有利于形成指導稅收管理的法治思想。在稅法學上研究依法治稅的意義，主要在于一種觀念的啟迪和更新，特別是當稅收領域無法可依、人們稅法意識殘缺不全時尤其如此。時代在前進，稅法要發展，必須將依法治稅的理念與具體的法制建設緊密結合，積極深入地進行稅法學研究，真正為稅收法治的實現起到助推器的作用。因此，稅法學的建立和完善，是稅收法治化的重要基礎和標志，有利于增強稅收法治觀念，提高稅收法律意識。

第四，研究稅法學是加強稅收管理的客觀要求。我國從事稅收和稅法方面研究的學者中，經濟學者往往只重視稅收制度中對效率有重大影響的內容，而法學學者只滿足于對現存規則就事論事的詮釋，稅法學在法學體系中基本處于被遺忘的角落。隨著社會主義法治進程的深入，依法治稅越來越成為人民日益關心的現實問題，人們不僅關心稅收行為的經濟效果，更關心如何通過周密細致的法律措施保證自己的合法權益不受侵害。稅法學是以法律的形式對相關主體的行為進行約束和監督，使其在既定的框架中運轉，不至于侵犯公民的應有權益，因此，建立和加強稅法學研究，對規范稅收管理活動有著重要的積極作用。

二、稅法學研究的歷史進程

稅法作為一種社會現象和上層建筑早已存在，原始社會末期就已經有了稅和稅法的萌芽，但對稅法研究的稅法學并沒有自然產生。將稅法學作為一門獨立的學科，至今只有幾十年的歷史。

(一)西方學者對稅法學的研究

西方國家普遍實行市場經濟，稅收是市場經濟的一個重要手段，而發達國家又普遍實行法治，稅收法律制度比較成熟完善，稅法學也較為豐富。稅法學體系的建立大體上可追溯到20世紀初期，其中，德國的研究最為透徹，日本次之。

德國早期的稅法學是作為行政法學的一個組成部分，著名的行政法學家奧托．梅耶撰寫的行政法著作中就包括稅法的內容。隨著德國1918年設立帝國財務法院，特別是1919年頒布(德國稅收通則)，德國的稅法開始從行政法中獨立出來。1926年在明斯特召開德國法學家大會時，德國稅法學開始作為一個獨立的學科而興起。對稅收法律關系的研究有權力關系說和債務關系說兩種觀點：《德國租稅通則》頒布前，奧托?梅耶將稅收法律關系界定為一種權力關系，認為稅收法律關系是國民對國家課稅權的服從關系；《德國租稅通則》頒布后，德國學者對稅收法律關系的性質認識發生了重大的變化，著名的稅法學家阿爾伯特。亨澤爾提出了稅收債務關系說，認為稅收是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系，該學說對稅收法律關系作了更加符合市場經濟規律和法治理論的解析。

日本在接受夏普建議之前，只是將稅法學作為行政法學的一個分支。與德國早期一樣，稅收法律關系在傳統行政法學中，被理解為一種命令與服從的權力關系，并不研究如何維護納稅人的權益。二戰后，日本的經濟情況發生了很大的變化，稅收領域也隨之發生了變化，呈現出稅負重、人性化等特點，并且納稅者逐漸成為稅收法律關系的主角，稅法學作為一門獨立學科成為必要。從20世紀50年代起，日本的稅法學研究正式起步，至今已形成相對完整的研究體系。日本學者北野弘久的《稅法學原論》是稅法學理論的集大成之作，對日本稅法學界具有重要影響。北野教授把稅法學視為對稅法現象的研究，視為與行政法學、民法學等相并列的法學的一個分支學科，并形成了一個完整、統一、和諧的稅法學理論體系，被稱為“北野稅法學”。2001年，陳剛、楊建廣等譯，北野弘久的第4版《稅法學原論》《中國檢察出版社》在中國發行，對中國稅法學的研究提供了有益的參考。

(二)我國學者對稅法學的研究

中國法學研究自20世紀30―40年代起步后，遭受50―60年代的挫折，在80年代初期進入復興和發展時期。我國臺灣法學界于20世紀60年代初開始重視稅法學的研究，并迅速在稅法基礎理論、稅收實體法和稅收程序法等領域出版了大量的研究成果，其研究偏重于理論概括和邏輯統一，深受稅收法定主義思潮的影響。

我國80年代中期逐步重視稅法學的研究與發展，最初中國稅法學的研究方向不夠明確，研究力量分散，學術底蘊不足，理論深度欠缺，基本是散見的一些文章，但經過20多年的稅制改革與完善，以及專家、學者們的探索，現代中國稅法學體系已初步形成并逐步走向科學、完善的發展方向。大

體上看，我國第一本專門的稅法學著作是1985年北京大學劉隆亨教授編著的《國際稅法》(時事出版社)。但一般認為，1986年劉隆亨著的《中國稅法概論》(北京大學出版社)一書的出版，標志著我國稅法學的初步形成。

我國實行社會主義市場經濟體制以來，人們對稅收和稅法的認識發生了重大變化，在稅法學研究方面產生了諸多高水平的論著。包括1993年高爾森主編的《國際稅法》(第2版，北京大學出版社)，1995年劉隆亨著的《中國稅法概論》(第3版，北京大學出版社)，1997年劉劍文主編的《財政稅收法》(法律出版社)，1998年涂龍力主編的《稅收基本法研究》(東北財經大學出版社)，1999年嚴振生編著的(稅法)(北京大學出版社)，徐孟洲主編的《稅法》(21世紀法學系列教材)，2001年王曙光主編的《稅法》(東北財經大學出版社)，廖益新主編的《國際稅法學》(北京大學出版社)，2002年劉劍文主編的《稅法學》(人民出版社)，2004年劉劍文主編的《國際稅法學》(第2版，北京大學出版社)，2005年徐孟洲主編的《稅法學》(普通高等教育“十五”規劃教材)，等等。這些專著或著述的問世，對加強稅法理論與實踐研究、構建具有中國特色的稅法學體系都起到了積極的重要作用。

在稅法學蓬勃發展的同時，有關稅法學研究的組織也逐漸組建起來。1998年3月28日中國稅法學研究會成立，它是全國稅法學界教學、科研和實際工作者自愿參加的全國性社會團體和學術團體；在此基礎上，中國法學會財稅法學研究會、中國財稅法學教育研究會等學術團體成立，為稅法學研究做出了積極、有益的努力，使稅法基礎理論與實踐有了更廣、更深、更高的研究。但稅法學目前的研究現狀仍不能令人滿意，基礎理論研究尚沒有大的突破與發展，具體制度研究則暴露出理論深度不足、學術視野狹窄和研究方法單一的缺點。稅法學研究的現狀不僅與我國稅收法制建設的實踐不相適應，而且也不能滿足納稅人權益意識逐漸增強的現實需要。因此，加快稅法學研究的步伐、增強稅法學研究的理論深度、拓寬稅法學研究的領域、挖掘稅法學研究的方法，成為中國稅法學發展亟待解決的重要課題。

三、稅法學的學科屬性

(一)稅法學的學科性質

稅法學是一門以法學等原理去研究稅收活動規范性問題的法學分支學科。我們認為，稅法學基本性質可概括為：

1．稅法學是研究稅法現象及其規律的一門法學學科。稅法學以稅收分配的科學性、合理性、規范性和可行性為基礎，要對稅收法律關系、稅法地位、稅法原則、稅法要素和稅收立法等稅法基礎理論，以及稅收基本法、實體法和程序法等法律內容作出解釋并闡明法理依據。它是與經濟法學、行政法學、民法學等相并列的法學的一個分支學科。

2．稅法學是涉及多方面學科知識的一門邊緣性學科。稅法學是在吸收有關學科的理論、知識和方法的基礎上逐步形成、完善與發展起來的，是與經濟學、財政學、稅收學、會計學、法理學、行政法學、民法學等學科有著密切聯系的一門綜合性很強的邊緣性學科。也可以說，稅法學是一門年輕、需要完善與發展的新學科。

3．稅法學是理論密切聯系實際的一門應用性學科。稅法學不是純理論科學或基礎研究，而是一門應用性較強的學科，體現著理論與實踐的統一。稅法學在研究基礎理論的同時，應結合稅務工作中的實際業務研究，從實踐中發現新情況和新問題，拓展稅法學研究的領域，探索出研究問題的新方法與新視角，進而可以更好地發揮理論對實踐的指導作用。

(二)稅法學的研究對象

根據唯物辯證法的觀點，任何一門學科都以客觀世界的某一類事物、現象及其過程作為自己的研究對象。由于稅法學發展時間尚短，還沒有真正確立其科學的界限，但作為一個獨立的學科，稅法學有其相對獨立的研究對象和領域。

日本學者北野弘久在《稅法學原論》中對稅法基礎理論的許多重要理論問題都進行了研究和探討，包括稅收的概念、稅法學的出發點、基本研究方法等一系列基本問題，并主張結合判例進行研究，以拓展稅法學研究對象的領域。

在我國，有的學者認為，稅法學應當成為以稅收法律關系為研究對象的法學學科；也有學者認為，從一定意義上說稅權是整個稅法研究的核心。我們認為，稅法學的研究對象是稅法及其相關的一切社會現象。主要包括稅法基本理論及其要素設計兩個部分，即研究稅收基礎理論及稅法地位、稅法作用、稅法原則、稅法要素、稅收立法和稅收法律關系等理論，以及稅收基本法、稅收實體法和稅收程序法等法律內容。隨著稅法學的不斷完善與發展，其研究對象也更加系統化和科學化。

(三)稅法學的基本特征

稅法學的基本特征是稅法學性質的具體體現。稅法學性質是內在的、質的規定性，而稅法學的基本特征則是外在的、形式的反映。我們認為，稅法學的基本特征可以概括為：

1．研究內容的規范性。稅法學作為法學學科，與經濟法學、行政法學、民法學等學科一樣，其內容體系應主要依據現行法律、法規進行學理闡釋，不排除必要的理論探討，但所闡明的規范必須符合現行的稅收法律規定，也不能用理論探討來代替現行的稅收法律規定。

2．專業基礎的廣泛性。稅法學是一個專業性很強的學科，需要具備一定的相關理論為基礎，如會計學、經濟學、稅收學等。如果稅法學研究就稅論稅、就稅法論稅法，而沒有將其放到與其他學科的廣泛聯系中，所得出來的結論必定有失允當，難以成為國家科學的法律體系的有機整體。

3．理論知識的實踐性。稅法學主要包括稅法理論和稅法規定兩部分，稅法理論部分突出其學科的“法性”，而稅法規定部分則將稅法理論與稅收實務結合起來。稅法學只有經過長時期的“實踐、認識、再實踐、再認識”的過程，才可能逐步走向科學與成熟。

(四)稅法學的學科體系

劉劍文教授認為，稅法學體系應當包括國內稅法學、國際稅法學、外國稅法學和比較稅法學。其中，國內稅法學指以國內稅法特定現象及其發展規律為研究對象的稅法學分支學科；國際稅法學指以國際稅法特定現象及其發展規律為研究對象的稅法學分支學科；外國稅法學是站在本國角度研究以某國或多國稅法特定現象及其發展規律為研究對象的稅法學分支學科；比較稅法學是指研究以世界各國稅法共同性、差異性及其發展趨勢為研究對象的稅法學分支學科。本文主要討論國內稅法學的學科體系，包括以下三個部分：

1．稅法學基本理論。主要包括稅法學的研究歷程、學科屬性及與其他學科的關系，稅收與稅法基礎理論，稅收法律關系和稅法歷史沿革等。

2．稅收實體法研究。主要包括流轉稅法、所得稅法、財產稅法、行為目的稅法等基本規定、稅額計算及其征收管理。

3．稅收程序法研究。主要包括稅收征管法、稅務行政管理法和稅務信息管理法等法律制度規定。

四、稅法學與相關學科的關系

(一)稅法學與經濟法學的關系

經濟法學是一門研究經濟法現象及其發展規律的學科，側重于經濟法的基本理論、體系和內容的研究。總體上說，稅法學是經濟法學重要的分支學科，它與企業法學、公司法學、合同法學、商標法學等共同構成經濟法學體系。稅收作為國家調控經濟的一個重要手段，在經濟法學的宏觀調控內容中應有涉及，但稅法學與經濟法學在闡述稅收與稅法的內容上應各有側重。經濟法學應圍繞稅收和稅法的宏觀調控手段進行研究，主要應闡明稅收宏觀經濟調控的手段運用；而稅法學則應圍繞稅法的基礎理論和稅收法律規定進行研究，主要應闡述稅法的具體法律內容，并明確各稅應納稅額的計算及其征收管理。

(二)稅法學與財政學的關系

財政學是一門研究財政現象及其發展規律的應用理論學科，主要包括對財政理論、財政活動和財政政策的研究。其中財政活動包括財政的收入和支出，而稅收是財政收入的主要來源，所以財政學收入理論的核心必然是稅收。因此，財政學為稅收立法提供了寶貴的資料，即財政學在稅法的立、改、廢過程中發揮著重要的影響。財政學中的宏觀財政政策、分稅制財政體制、稅款繳庫和轉移支付制度等方面內容，都與稅法學有著密切的關系。財政學是從宏觀角度來分析財政現象，更多地關心稅收資金的運動過程，研究如何提高稅收經濟活動的效率，減少稅收的負面影響；而稅法學是對財政學研究領域的稅收問題側重法學角度進行分析，更多地著眼于主體之間的權利義務關系，并考慮納稅人基本權責的實現過程，以體現對征稅權的制衡和對納稅人權利的保護。

(三)稅法學與稅收學的關系

從某種意義上說，稅法學與稅收學是站在不同的角度對同一個問題進行研究，因為稅收法律關系與稅收關系從來就是合二為一的整體。稅法學是研究如何對稅收關系進行法律規范的學科，是從憲法出發確定權利與義務，并使這些權利與義務得以實現作為研究目標的；稅收學是研究如何對經濟活動進行分配的學科，探索稅制各要素與經濟變動之間的函數關系，不斷優化稅制結構，達到稅收的最佳調控目標。二者研究對象重疊，研究視角各異，研究內容各有側重。稅收學更多地關注作為財政收入的稅收資金的運動過程，而稅法學則應該更多地著眼于稅收主體之間權利義務關系的定位，從憲法學國家權力來源的角度設計出納稅人的實現過程。如果將二者完全混同，就等于取消了稅收學與稅法學的學科界限以及稅法學的存在價值。

(四)稅法學與會計學的關系

會計學是一門研究會計現象及其發展規律的學科，側重于會計理論和資本運營的研究，并構成稅法學研究的重要基礎。在研究對象上，會計學主要研究企業資本運營狀況和效益最大化措施，而稅法學研究包括企業納稅人和自然納稅人以納稅義務為核心的經濟活動。會計學研究講求會計核算的真實性和效益性，真實性即為經濟業務發生的真實與可靠程度，效益性即要求不斷降低成本、追求利潤最大化；稅法學研究講求經濟運行的合理性與合法性，合理性即講求核算的相對平均社會成本及稅收分配的公平與效率問題，合法性即在依照稅法的基礎上不考慮征稅成本而做到應收盡收。此外，當兩者研究的法律內容不協調、不一致時，則應按稅法計算調整企業納稅數額的規定進行研究。

總之，稅法學已具有綜合社會科學的典型特點。在對稅法現象進行全方位研究時，應當綜合政治學、行政學、財政學、經濟學、會計學等一切社會科學加以分析。這種綜合分析方法是研究現代法學的共同方法。當然，它們彼此之間在具體運用過程中存在著一定的差異和共性。

五、稅法學的研究方法

稅法學是一門綜合性學科，應采用交叉學科研究方法，該方法在研究方法的層次上多方引進來自原屬其他學科范疇的研究方法，是一種新穎的、重要的、多元的、開放的稅法學研究方法。

(一)經濟分析法與價值分析法

經濟分析法是指以經濟學的假設和方法來分析制度、揭示制度的經濟性成因，并以此來指導制度的確立。稅法學的經濟分析即是對稅收法律制度所產生的相關經濟后果進行經濟分析，核心在于稅收法律制度的效率，基本方法是成本效益的比較。如果制定的稅法能對經濟發展產生促進作用，則說明稅法具備實施的可行性；反之則需要及時調整，暫緩實施或停止實施該項稅收法律制度。

價值分析法是法學研究中的基本方法，通常用它來論證某一原則、規則、制度的正當性和合理性，或者批判某一制度或現象的非正義性。在稅法學領域，價值分析法是指對各種形式上合法的稅收法律制度進行分析，提升稅法在道德、社會等方面的合理性。價值分析法在稅收法律制度的制定和實施方面的作用是不可替代的，是從道義和理念層面促進稅收法律制度的正當與合理。

(二)歷史分析法與比較分析法

歷史分析法是指不僅要對不同時期的稅收法律制度進行制度對比，比較其異同，還要聯系當時的政治、經濟、社會及文化背景，找出變化的原因和規律。稅收是歷史發展的產物，稅法學也應該放在歷史的背景中去研究，總結稅收法律制度在發展變化過程中的動態規律。不僅重視社會發展的一般必然性，更要重視存在的偶然因素，使制定的稅法更加符合稅收法治建設和經濟社會發展的需要。

比較分析法是經濟學和法學等學科普遍采用的研究方法，包括橫向比較和縱向比較兩種。稅法學中運用比較分析是指對不同國家或一個國家不同時期、不同區域的稅收法律制度所進行的比較。通過稅法的比較分析，在國家稅收歷史文化和制度發展的基礎上，制定適宜于一國國情或區域性的稅收法律制度，這樣才能為稅收法治建設作出科學性、創新性的貢獻。

(三)實證分析法與案例分析法

實證分析法包括邏輯實證分析和經驗實證分析兩個基本層面。通常所說的實證分析法一般只是指后者，也就是“社會分析方法”。實證分析法是一種基本的研究方法，屬于描述性方法的范疇。在稅法學領域應用實證分析法，它是對現實存在的稅法現象和稅法制度內容作出經驗性的表述和說明，注重的是稅法的邏輯分析和內容的解釋，即通過分析回答稅法是什么、為什么等問題。

案例分析法由來已久，特別在醫學、法學和社會學的研究中應用最多，也最有成效。稅法學是理論密切聯系實踐的一門學科，將稅法理論與稅收實務有機結合，運用案例分析來理解稅法理論是必要的。通過剖析稅法個案，研究稅收實務內容，抽象分析和邏輯演繹，從各個方面進行觀察和描述，探尋其發展變化的條件和途徑，從而制定和完善現行稅收法律制度。

(四)定性分析法與定量分析法

定性分析法是一種最根本、最重要的分析研究過程，是對研究對象進行“質”的分析，主要是解決研究對象“有沒有”或“是不是”的問題。研究稅法學就是運用歸納和演繹、分析與綜合、抽象與概括等方法，對稅法學的各種現象進行思維加工，從而去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里，以揭示稅法學的本質特征及各稅種的具體含義和特征。

定量分析法是研究如何利用數據信息進行分析的一門學科，是對研究對象進行“量”的分析，主要解決研究對象“是多大”或“有多少”的問題。如在稅收彈性、稅收負擔、稅率設計等基礎理論研究中有數學模型或涉及數據分析，以利于確定最優稅制結構；在稅額計算和定量處罰等稅法實際處理分析中是用數據來體現的，因此計算分析在稅法學中顯得尤為重要。

從科學認識的過程看，任何研究或分析一般都是從研究事物的質的差別開始，然后再去研究它們的量的規定，在量的分析基礎上再作最后的定性分析，得出更加可靠的分析。因此，在稅法學的研究中，更應該注重定性分析與定量分析相結合。