導語：如何才能寫好一篇財政投融資，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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        經濟增長不僅與政府投資和民間投資的數量有著密切關系 ,而且 ,在社會投資總量既定的條件下 ,為實現均衡的經濟增長 ,要求政府投資與民間投資在投資結構上相互協調和相互補充。對處于發展中國家地位的中國來說 ,政府投資是國家利用所掌握的財力資源對社會經濟系統的直接資金投入 ,其投資活動是影響國民經濟總體運行的重要因素 ;政府投資方向的確定 ,依據于社會經濟的發展目標 ,直接體現著國家對國民經濟全局的部署和投資意向 ,有選擇地將資金投向基礎設施、基礎產業和主導產業等部門 ,并以追求宏觀經濟利益為前提。

        在現代經濟運行條件下 ,經濟增長率取決于投資增長率和投資效率增長率。為實現經濟的有效增長 ,中國“九五”期間開始的以后相當一段時期內 ,一項長期的戰略重任就是要轉變經濟增長方式 :從粗放型轉向集約型 ,從數量型轉向質量型 ,從速度型轉向效益型。實現經濟增長方式的戰略轉變 ,與財政投融資的運作緊密相關。

        1 .從世界各國經濟增長的實踐來看 ,經濟增長率與資本增長率存在較大的相關性。一般來說 ,經濟增長率高的國家和地區其資本增長率及對經濟增長的貢獻較高 ,如亞洲“四小龍”;經濟增長率較低國家和地區的資本增長率對經濟增長的貢獻也較低。這說明處于高速增長中的國家 ,急需疏通和完善將儲蓄資金轉化為投資的渠道。財政投融資的基本功能 ,在于通過政府信用將民間閑散資金轉化為社會投資 ,并以較低的交易成本來完成財力資源的轉移與配置滿足經濟增長的要求。

        2 .經濟增長率與資本配置效率存在一定的正相關性 ,在資本增長率不變的情況下 ,資本配置效率越高 ,經濟增長率也越高 ;資本配置效率低 ,經濟增長率就低。就財政投融資對提高資本配置效率的作用來分析 ,首先 ,通過財政投融資的運作 ,使那些符合產業發展方向、成長性良好、技術含量高的企業 ,能夠得到超常的發展 ;并由此促進新興產業的成長。其次 ,通過財政投融資在資本市場的運作 ,消除企業存量資產長期凝固的障礙 ,推動存量資產按市場經濟要求進行流動與重組 ,充分利用企業存量資源。再次 ,通過財政投融資合理配置資源 ,促使企業經營機制發生轉換 ,強化企業的內部管理 ,營造具有良好約束力度的微觀經濟運行機制 ,鋪墊轉變經濟增長方式的微觀基礎。

        3.粗放型增長方式轉變為集約型增長方式 ,與投資方式的轉換是分不開的。中國經濟運行中幾次出現的大波動 ,都與基本建設規模過大和投資需求膨脹相關 ;說明投資作為宏觀經濟運行中最活躍的因素 ,通過乘數作用對經濟系統施以巨大的影響。同時 ,投資在創造社會需求的同時 ,也會增加社會供給 ,成為增強經濟發展后勁的主要因素。通過財政投融資的運作 ,增強政府宏觀調控的實力 ,對社會投資規模進行調控 ,改善經濟結構 ,將促進增長方式的轉換。并且 ,財政投融資的誘導和擴散的導向效應 ,促使社會投資方向趨于合理。

        4.從粗放型轉向集約型 ,體現著對科技進步的要求 ,特別是在對現存產業結構的改造中要加大技術含量 ,加快技術改造 ,依靠科學技術進步。在目前我國產業部門設備老化和總體技術水準較低而政府公共預算資金十分拮據的狀況下 ,急切需要運用財政投融資 ,為政府和企業籌集更多的長期建設資金 ,加大對基礎產業的投資力度 ,增加高新技術的開發能力 ,加速科學技術的發展 ,從而促進經濟增長方式的轉變。

       通過以上分析可以看出財政投融資對轉變經濟增長方式具有較強的作用力度 ,因此 ,在改革和發展的進程中 ,運用財政投融資 ,不僅是經濟增長的基本要求 ,同時也是實現經濟增長方式轉變的重要途徑。

        二、對經濟結構的優化

        國民經濟運行中產業結構的合理與否 ,從靜態上看 ,是決定于存量資本的結構狀態 ;從動態上分析 ,則與資本的投入緊密相關聯。由于社會總投資的投向與部門投資份額決定著各產業發展速度的大小和產業結構的變動趨勢 ,所以 ,增量資本結構的合理與否和優化程度 ,就影響著現有經濟結構的調整及演變趨勢 ,需要通過合理的增量結構來實現對既存產業結構的變革。財政投融資作為市場經濟條件下政府實現資源合理配置的一種調節手段 ,存在著對增量結構內在的調節機制 ;可以通過債券、股票、投資基金、bot等融資手段 ,增加對能源、交通運輸、原材料和農業等基礎產業和基礎設施的投資 ,以緩解和消除“瓶頸”產業對經濟增長的制約 ;財政投融資運作具有明顯的產業政策傾斜 ,對經濟結構的改善和合理化具有較大的促進作用。另一方面 ,通過財政投融資對增量資本的結構調整變化 ,來促進資產存量的調整 ,使生產要素合理流動 ,實現產業結構的合理化。

        中國目前正處于從比較落后國家向中等發展水平國家轉變的階段。而在這一階段中的國家往往是結構變化最為顯著的 ,從某種程度上講 ,處于該階段的國家能否轉變成功 ,成為中等發展水平的國家 ,乃至進入發達國家的行列 ,主要取決于能否通過急劇的結構變革來推動的。從中國近幾十年發展的歷程來看 ,中國從一個以農業產業為主的落后國家成長為初步工業化的國家 ,經濟結構和投資結構發生了巨變 ,綜合國力迅速增強。然而 ,在國民經濟迅速增長的同時 ,中國始終受到結構制約的困擾 ,投資結構的扭曲已經成為產業結構、技術結構、生產力地域布局結構不合理的一個主要因素。因此在經濟結構調整中實現投資結構的轉換成為當務之急。在經濟結構的變動和調整中 ,工業發達國家與發展中國家的政府的作用具有明顯的差別 ,宏觀經濟政策目標和調節方式也就大相徑庭了。從而 ,體現政府政策意圖的財政投融資之運用以及運用程度在客觀上就有著極大的差異性。由于工業發達國家的產業基本處于現代化 ,根本性的結構轉換已經完成 ,新的結構變革不存在技術上和組織制度上的障礙 ,產業之間的結構均衡主要依靠市場的自組織過程或部門之間的協調來實現 ;故對發達國家來說 ,產業結構的調整 ,不是政府的宏觀調控目標 ,而是通過宏觀經濟政策的微觀化途徑來輔助或微調。與此相反 ,由于自身發展的特殊性和所面臨的發展要求 ,作為發展中國家的中國其經濟結構不僅是影響經濟運行的局部問題 ,而且具有宏觀戰略上的重大意義。調整產業結構 ,促使其向合理化和高度化發展 ,既是政府對宏觀經濟運行調控的目標 ,又是經濟長期發展的必然要求。政府的作用不僅是提供經濟發展的一般環境 ,而且是作為合理配置資源、實現產業結構轉換和推動經濟長期發展的組織者。因此 ,財政投融資就必然在以下方面起著較大作用并成為政府實現經濟結構合理化的重要調節工具。

       1 .中國目前的經濟結構和產業發展現狀 ,都存在著明顯的二元經濟結構 ,同時并存著的現代經濟部門和傳統經濟部門 ,不僅建立在兩種不同的技術基礎上 ,而且具有不同的制度結構和行為方式。在某種意義上 ,中國走向現代化的進程 ,就是結構轉換和組織制度創新的過程。政府通過運用財政投融資 ,加大產業政策的實施力度 ,來保護和扶植我國新興的幼小產業 ,促進這些產業的盡快成長 ;同時 ,面對世界科學技術的新發展 ,進行比較和選擇 ,促使世界科學技術的最新結晶在我國的采用和發展 ,使中國的經濟發展在現實基礎上有一個較高的新起點 ;從而加快經濟現代化的進程。

        2 .由于目前中國市場機制的不完善 ,市場要素發育不良 ,市場體系不健全 ,市場的資源配置功能受到極大抑制 ,通過市場機制來實現資源優化配置 ,在現實中似乎一時難以達到 ,而通過政府的適度干預、產業政策的導向以及財政投融資的運作 ,給微觀經濟組織指明宏觀經濟環境的變化方向 ,有利于促使企業作出長期決策的正確選擇。

        3.在加入 wto與實現產業發展和結構轉換的外部環境上 ,國內生產及供給結構與國內需求結構 ,特別是同國外的需求結構之間的差距很大 ,這就決定了中國的國際貿易和出口產業不僅是國內生產部門的量的擴大和延伸 ,而且是在一個更高層次上的結構調整 ,存在一個明顯的外向化發展的過程。在此過程中 ,整個國家的產品競爭力和它在世界市場的參與度是相輔相成的 :沒有競爭力的提高 ,參與國際貿易的程度就不可能迅速提高 ;同時沒有先進的技術和裝備的引導 ,也難以增加出口競爭力。因此 ,要實現外向化發展過程的良性循環 ,需要財政投融資配合相關的外貿政策和產業政策等 ,支持出口創匯企業的運營 ,在利用現有比較優勢的基礎上 ,不斷地形成一些具有新的比較優勢的出口產業 ,以提高我國產品的國際競爭力和在世界市場的參與度。

       4.我國經濟運行中存在著較大的結構偏差 ,并處于產業成長過程中結構重組的轉變時期 ,面臨著重新構造產業結構的重大選擇。伴隨著經濟增長中的產業結構變革 ,幾乎會引起一些重要的經濟過程、經濟變量及其相互聯系的深刻變化。偏差協調成為產業結構變革的基本內容 ,而且這種協調的成功與否 ,很大程度上取決于經濟體制和政府宏觀調控能力。財政投融資運作對經濟結構調整的影響作用 ,在于配合一系列經濟政策的實施 ,促使國民經濟的流量結構發生變化 ,引致社會資產存量作出相應的調整 ,從而有效地實現經濟和社會長期發展目標的協調。

        三、強化政府宏觀調控能力

        財政投融資作為政府的一種重要財力資源和財政政策的重要手段 ,在市場經濟運行條件下對經濟運行具有較強的宏觀調控功能 ,具體主要體現在以下諸方面 :

         1 .充實社會先行資本 ,填補財政公共預算和銀行信貸的投資空白。財政投融資在實施過程中 ,既體現財政政策、產業政策等政府經濟政策的政策取向 ,又在一定程度上按照信用原則運行 ,以確保資金投放的安全性和必要的增值性。通過發展財政投融資 ,形成財政預算、金融、財政投融資三足鼎立結構的宏觀投資體系 ,強化政府宏觀調控能力。財政投融資作為既具有財政性質、又具有金融性質的政府投資 ,是政府進行宏觀調控經濟運行的重要方式。建立財政投融資體系 ,就是規范政策性銀行和財政信用 ,轉變財政職能 ,促進金融體制的改革深化。根據國家產業政策和財政政策 ,財政投融資承擔產業結構調整的重任 ,主要從事基礎設施、基礎產業和新興產業、高科技產業以及其他一些長期、風險性和地緣政治因素而需要的政策性投資項目。

        2 .通過發展財政投融資 ,增強政府對社會基礎設施的投資和調控能力。社會基礎設施是經濟基礎結構的最主要的構成部分 ,是人類在長期經濟活動過程中為自己創造的基礎條件。社會基礎設施對生產和再生產、國民生活乃至社會經濟的發展起著保障和促進的巨大作用。由于其重要性和自身的特殊性質 ,決定了政府運用經濟政策手段予以調節、控制和管理的必要性。即使是在以私有制為基本社會制度的西方市場經濟國家中 ,對此也是實行相當程度的管制。如美國政府始終對交通運輸業、信息業 (主要是電訊、郵電 )、公用事業 (供水、電力、水利 )進行較多的干預 ;在日本也同樣對電力、煤氣、水道、交通運輸、通訊等進行專門的干預和控制。政府通過財政投融資對基礎設施的投資和營運管理 ,實行對國民經濟運行的宏觀調控 ,實際上是通過利用基礎設施的基本特性以及營運的外在經濟性 ,對市場主體實行利益誘導而實現的。

        3.中國經濟開始步入一個新的歷史發展時期 ,從對投資需求來說 ,既要在投資規模上有一個合理的擴大需求 ,也要求投資結構能適應國民經濟協調和穩定運行。前者是依據“九五”和“十五”期間的經濟增長率 ,只有保持一定投資率才能實現相應的經濟適度增長。財政投融資是該時期一條吸收社會閑散資金、將民間儲蓄轉化為投資的重要途徑。同時 ,財政投融資對在“九五”和“十五”期間改善投資結構、提高投資效益和投資的技術含量 ,也顯得極為重要。近幾年對某些基礎產業或基礎設施的投資有所增加 ,但如何通過投資結構的調整來培育和發展新興產業以及支柱產業 ,合理調整經濟結構 ,以消除政府宏觀調控的“缺位”現象 ,還有許多工作要做。

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財政投融資是在一般財政預算無償分配以外 ,由財政部門直接管理和調控 ,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自 80年代我國開始發行生產建設性國債 ,政策性銀行投入運轉以來 ,我國已初步建立了財政投融資體制 ,對推動改革開放、現代化建設起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題 ,主要是財政投資日益弱化 ,財政投融資渠道單一 ,財政信用與商業信用界限不清 ,財政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要 ,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。

一、財政投融資的特點、作用和必要性

(一 )財政投融資是我國經濟發展初級階段的需要

根據穆斯格雷夫的“發展型”公共支出模型 ,市場經濟條件下 ,一國經濟增長的初級階段 ,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重 ,為經濟和社會發展“起飛”奠定基礎。進入中級階段之后 ,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經濟發展的所有階段都存在市場失靈 ,因此政府始終要通過增加公共投資來進行宏觀調節。我國尚處在經濟發展的初級階段 ,脫胎于高度集中的計劃經濟體制 ,改革開放的年代又不長 ,市場失靈的現象還相當突出 ,因而財政投融資的調控作用必不可少。

(二 )財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本 ,填補財政預算無償投資和一般商業金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原則組織經營。財政投資的主要領域是準公共產品 ,這類產品若完全依賴財政無償投資 ,因財力有限勢必出現“瓶頸”制約 ,供給不足 ;若完全依靠企業籌資 ,銀行融資 ,因準公共產品“效益外溢”的特點 ,供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產品與私人投資、純公共產品與財政無償投資大體對應平衡的情況下 ,財政投融資介于二者之間 ,填補了準公共產品投資的空白。

(三 )財政投融資的目標是貫徹國家產業政策 ,建立對企業和商業銀行的誘導機制 ,促進我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變財政投融資對經濟增長的作用不僅表現為短期內“數量增加” ,更表現為長期內“質量的提高”。1 996年我國經濟成功實現“軟著陸”后 ,總需求與總供給的矛盾基本解決 ,結構調整的問題更加突出。我國預算內財力貧乏 ,而財政投融資作為一個投融資體系 ,直接把資金引入優先領域 ,形成一種“財政投融資先行—商業銀行投融資跟蹤—企業投資隨后”的連鎖反應機制。

(四 )在當前我國通貨緊縮的宏觀經濟形勢下 ,加強財政投融資又與反經濟周期目標相吻合1998年中央銀行六次降息 ,貨幣政策力度不可謂不大 ,然而由于真實利率高于名義利率 ,居民對貨幣的靈活性偏好 ,企業預算約束硬化以及貨幣政策時滯等原因 ,貨幣政策的效力一時還不能顯現。而財政擴張作用直接、力度大 ,特別適合在經濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調節 ,不外乎兩種手段 ,一是減稅 ,二是增支。減稅在 1 998年上半年已經啟動 ,但我國財政的困境使減稅的空間不大 ,增加財政投資是必然選擇。就啟動內需的兩大支柱消費推動和投資拉動來說 ,投資拉動也是現實選擇。 1 997年我國經濟增長 8. 8%,從需求拉動因素看 ,投資約占 2 . 2個百分點 ,消費約占 4. 9個百分點 ,凈出口約占1 . 7個百分點。 1 998年以來 ,消費市場持續低迷 ,從需求走勢看 ,消費對經濟增長的貢獻率將穩中趨降。在這種情況下 , 1 998年下半年增發 1 0 0 0億國債融資用于加快基礎設施建設 ,不僅能直接增加需求 ,還能刺激企業和個人投資 ,拉動相關產業 ,間接增加社會需求。

(五 )財政投融資體制還能平衡資金在國民經濟三大部門間的分配 ,調節儲蓄、投資結構 ,促進資金和資源的優化配置在我國三大部門中 ,居民是盈余部門 ,企業是短缺部門 ,財政則是國家宏觀調控的主體。改革開放以來 ,居民收入分配格局發生了急劇變化 ,居民最終收入占國內生產總值的比重大幅上升 ,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的 6 0 %以上 ,而財政日見拮據 , 1 995年預算內投資占社會總投資僅 3 .1 %。在這種不平衡狀況下 ,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉化為積累基金 ,有利于調節儲蓄與投資結構的不對稱 ,促進儲蓄向投資的轉化。

二、我國舊有財政投融資體制的問題分析

(一 )國家財政投資日益弱化 ,影響國民經濟長遠發展后勁

我國是發展中國家 ,正處在經濟轉型期 ,不僅要實現經濟體制市場化 ,還要實現經濟增長方式的轉變 ,由此決定政府在強化、引導投資方面負有比發達國家更多的責任。但當前我國財力不足 ,財政的經濟建設性投資呈現出弱化態勢 ,與政府的宏觀調控要求相去甚遠。據世界銀行對 1 2個發展中國家和 1 3個工業國抽樣調查表明 , 1 980—1 995年財政投資占社會投資的比重 ,發展中國家平均水平 43 %,工業發達國家 3 7%,而我國 80年代以來財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定資產投資的比重不斷降低 , 1 981年兩個比重分別為 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990年降為1 0 . 1和 8. 7,到 1 995年只有 7. 7%和 3 . 1 %。財政投資的弱化在很大程度上削弱了國家宏觀調控職能的履行。

(二 )財政投融資與商業銀行投融資界限不清 ,也缺乏法律上的依據

一方面財政投融資范圍界定不嚴 ,本應通過市場融資的通過財政投融資 ,扭曲了資金結構 ,損害金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款 ,投資資金過分依賴銀行 ,不僅加劇重復建設和結構失調 ,銀行不良債務急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發行國債相比 ,國債的透明度相對較高 ,易受到關注 ,而銀行的不良資產較隱蔽 ,就這一點來說 ,財政投融資比之金融投資也有其優勢。國際經驗表明 ,財政融資作為政府干預經濟的重要手段 ,是銀行信貸所不能替代的。

(三 )財政投融資效益低下 ,盲目、重復建設現象仍然普遍 ,貫徹產業政策不力重數量輕效益是我國經濟建設中長期存在的弊端 ,表現在財政投融資上就是有償資金無償使用 ,資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析 ,工程建設中缺乏有效的監督約束機制 ,項目結束后不進行評估 ,往往是“說投就投、一投了之” ,使財政投融資無法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環。

(四 )財政融資渠道單一 ,資金不足也是制約財政投融資宏觀調控作用發揮的重要因素首先是因國家財力制約 ,資本金部分投入就不足 ,對政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外 ,財政融資絕大部分來源于國債 ,很少的部分來源于金融債券等 ,加上我國財政投融資效益不高 ,資本金增值少 ,形成國債獨當一面的局面 ,加大了財政本已沉重的還本付息負擔 ,國債風險增大。

三、財政投融資體制的強化和完善

財政投融資的特點是融資、投資緊密結合 ,資金投入直接。針對我國現行財政投融資體制中存在的問題 ,我們應從以下幾方面尋求財政投融資體制的完善 :

(一 )融資環節

應該說 ,國債因其規模大、信譽高、發行較容易 ,仍是主要融資渠道。發行國債既產生總量效應 ,增加總需求和總供給 ,又產生結構效應 ,引導投資和消費。增發國債還能帶動商業銀行配套貸款的增加 ,推動社會投資 ,形成乘數效應 ,更大幅度地拉動經濟增長。據測算 , 1 998年增發 1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款 1 0 0 0億元 ,總數約 2 0 0 0億元的建設投入所形成的最終需求可以拉動gdp增長約 2個百分點。而且在目前我國經濟緊縮的情況下 ,供給對價格和利率的彈性很小 ,增發國債還較少引起價格和利率的上漲 ,因而不會引發通貨膨脹和對私人的擠出效應。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題 :

1 .國債的發行權。只要各級地方政府仍是當地經濟活動的主要參與主體 ,分級財政體制未能真正建立之前 ,地方政府就不能擁有發債權 ,地方財政預算也不能打赤字。但在國債投資建設項目中 ,有很多項目是屬于地方性的 ,根據收益原則 ,這部分項目的融資應由地方負擔。在地方財政支出項目較多、資金較緊張的情況下 ,可發行中央特許、擔保 ,地方負責還本付息的專項債券 ,有效地分解中央財政的債務風險。同時 ,又因一些中小型基礎設施項目的利益會擴散到其他地區 ,中央財政應對這部分“外溢利益”予以補貼 ,具體作法可由中央發債轉借地方使用并由各地配套一部分公共資金。

2 .國債的規模和期限結構。目前銀行利率下調、國債籌資成本較低 ,正是增發國債的有利契機 ,此時發行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設資金。由于企業預算約束硬化、居民收入下降和預期未來支出增加 ,商業銀行的存貸差增大 ,這也為國債的發行創造了認購對象。為滿足商業銀行資金流動的需要 ,這種國債可為定向向商業銀行發行的短期周轉性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債 ,期限結構過于單一帶來的問題是還本付息期集中 ,長期建設資金不足 ,短期籌資不易 ,今后應逐步增加短期周轉性國債和長期投資性國債 ,充實國債期限結構。

3 .國債的透明度。我國居民和機構購買國債 ,長期來在一定程度上是迫于行政壓力 ,就算以國債作為金融資產投資 ,吸引投資者的也只是國債的穩定可靠性 ,而不是其投資生產建設帶來的收益。這種現象與國債宣傳定位不當有關 ,國債透明度不高 ,國債發行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高 ,一方面使財政部門發行國債缺乏有效的監督制約機制。建議財政部門在發行及運用國債資金投資的各個環節 ,定期披露國債資金投向、工程進度和財務狀況 ,以體現國債財政投融資工具的特征。除繼續穩定國債融資外 ,我國應進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行 40多年的“財政投融資”制度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心 ,以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金 ,通過有關公共金融機構 ,以投資、貸款和認購債券等方式進行公共投資 ,對于日本經濟起飛起到十分重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀 , 1 991年占到當年財政總資金 (財政預算資金與投融資資金之和 )的 56 . 5%,成為國家財政不可或缺的“第二預算”。

我國目前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革 ,筆者認為探索發展財政投融資制度 ,在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為規范財政預算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看 ,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養老保險基金和待業保險基金發放的特種定向國債 ,今后配合社會保障制度的改革 ,可擴大特種定向國債的發放對象 ,既拓寬了財政融資 ,又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑?，F行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善 ,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化 ,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用 ,今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度 ,既充分又有度地運用國家信用。

(二 )投資環節

1 .投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭 ,而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有企業的一般生產經營性項目 ,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑 ,還會助長國有企業的依賴性和政府干預的不當性 ,對經濟增長作用卻不大?，F階段我國財政投資的主要領域是非經營性公共基礎設施、高新技術及農業。

2 .項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經濟上必須是有吸引力的 ,在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產出的價格對比 ,其他經濟變量的反應 ,對其他部門的沖擊和影響等。與一般經營性項目不同 ,公共投資的非經營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環境中考慮 ,即代表對一國經濟投入和產出的機會成本 (“影子”) ,而不是特定部門的成本效益。具體地說 ,項目的純經濟收益率、對就業的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素。“成本”不僅包括初期基建費用 ,也包括完成和經營項目工程所需的一切經常性支出 ,后者往往是數量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程 ,要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。

3 .項目施工的全程監控和項目完工的評估。

針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向 ,在項目施工全程中應建立包括工程質量、資本投入、費用支出的監控 ,尤其是經濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質 ,使財政投資置于嚴格的會計系統控制中 ,體現“經濟制約”而不是“政治驅動”。項目完工后還應對工程預期目標、預期收益的實現程度進行評估 ,保持工程監控的完整性 ,對后續投資也具有啟示作用。

(三 )密切投融資環節聯系 ,革新財政投融資體制

1 .建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分 :公共預算、國有資產經營預算 ,社會保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業投融資界限更清晰 ,財政投融資有了法律依據 ,籌資渠道可以進一步拓寬 ,同時受到預算約束又可保證投資效益。

2 .構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀行公共金融機構。前者我國已經建立 ,下一步應重點研究其職責范圍及活動領域 ,后者可由現有的各國家專業投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯 ,還可考慮在地方建立城市開發基金組織 ,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構 ,一方面可以較靈活地籌資 ,包括地方政府投入、中央撥款、發行債券等 ;另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、服務的職責。與一般的金融機構不同 ,地方城市開發基金組織兼有經濟審查和工程監控職能 ,因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家 ,這也是與其財政投融資機構的性質相適應的。

3 .財政投融資預算應在收支自求平衡的基礎上 ,努力實現資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤 ,各項目應自求平衡 ,項目的還本付息由該項目收益負擔 ,同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例 ,允許每年將部分國債資金建成的企業或項目中的國有資產轉讓出售 ,以收回投資資金 ,利用資金收益而不是發新債來償還債務。而對國債的認購方來說 ,國債收益與投資項目的收益直接掛鉤 ,可考慮生產建設性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率 ,并根據工程進度調整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度 ,真正體現其生產建設性質 ,又可增加國債靈活性 ,吸引認購者 ,還可強化對國債資金使用項目的預算約束。

參考文獻 :

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[3 ]袁東 .論債務、財政政策與經濟增長 [j].財政研究 ,1 998, (1 1 ) .

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一、投融資項目后評價的目的、要求和理論基礎

(一)目的

投融資項目后評價不同于投融資項目前評價與可行性研究,項目后評價的具體實施過程就是對項目前評價與可行性研究報告及其設計文件中規定技術經濟指標進行再評價,考察項目全過程的實際情況與預計情況進行比較研究,衡量和分析實際情況與預測情況偏離的程度,說明項目成功與失敗的原因,全面總結投融資項目管理的經驗教訓。并將總結的經驗教訓反饋到將來的項目中去,作為其參考和借鑒,為以后的項目管理工作改善和制定合理科學的投融資計劃及各項規定提供重要依據。從而達到提高項目投融資決策水平、管理水平和投融資效益的目的。項目后評價可以分為:項目事后評價和項目中間評價。項目后評價的服務對象:為規劃和政策制訂服務、為投融資項目出資人決策服務、為企業和項目法人服務、為建設項目服務。

(二)要求

在實施投融資項目后評價時,應堅持獨立、科學、公正的原則,要有暢通、快捷的信息流系統和反饋機制。投融資項目后評價的結果和信息應用于指導規劃編制和擬建項目策劃,調整投融資計劃和在建項目,完善已建成項目。還可用于對工程咨詢、施工建設、項目管理等工作的質量與績效進行檢驗、監督和評價。投融資的項目后評價應注重分析和評價項目投融資對行業布局、產業結構調整、企業發展、技術進步、投融資效益及國有資產保值增值的作用和影響。

(三)理論基礎和依據文件

項目后評價是項目管理工作的延續,其本質是一種技術經濟分析的方法, 目的是通過對已完工的建設項目的準備工作、決策方法、實施過程、投產效益等的分析比較,指導后續工程或類似項目的決策評估,從而提高投融資項目的經濟效益。因此,后評價的理論基礎有;現代管理論、技術經濟學、市場經濟理論、系統論與控制論等。后評價實際上就是反饋控制法在項目管理中的具體運用。后評價依據的主要文件有:立項決策、設計階段的主要工作成果及其審查意見、批復文件、施工階段重大問題的請示及批復、工程竣工報告、驗收報告和審計后的工程決算及營運期的有關數據材料。

二、我國的投融資項目后評價現狀

1988年國家計委委托中國國際工程咨詢公司進行了首批國家重點建設項目的后評價,這是我國投融資項目后評價的開始。其評價程序是,由國家計委制定評價規定,編制評價計劃,然后委托獨立的社會咨詢服務機構(主要是中國國際工程咨詢公司)進行評價;如果有項目是由行業部門和地方政府安排投融資的,則由該行業部門和地方政府委托社會獨立的咨詢服務機構進行后評價。1995年,國家開發銀行和中國國際工程咨詢公司先后成立了后評價機構,前者為內部評價機構,對國家政策性貸款項目進行評估,后者為社會咨詢服務機構,為委托人提供評價服務。所以,到目前為止,我國還沒有形成一個統一的后評價管理體系。而且雖然社會咨詢服務機構是獨立的法人實體,但它畢竟是以盈利為最終目的的,所以他們的獨立性在社會中會受到各種各樣的威脅,從而有可能做出違背獨立性的評價。近幾年,我國審計署正在積極探索政府投融資項目績效審計,就其本質來說,項目績效審計與后評價基本是一致的,但是這項改革正在實驗階段,尚有許多完善的地方。

三、關于加強投融資項目后評價的幾點建議

(一)要充分認識到項目后評價工作的重要性

項目后評價是在項目完成以后,通過對項目執行過程、效益和影響所進行的全面系統分析,能夠發現問題,從而解決并反饋問題,向決策者、投資者和管理者提供高質量的服務。所以,不僅是項目評價人,而且有關部門也應非常重視項目后評價工作,只有這樣才能將項目后評價工作提升到較高的水平。

(二)建立項目后評價的監督和激勵機制

針對財政投融資項目實施過程中出現的問題及其完成情況分析,在對項目進行后評價時,由于各個項目的技術含量要求和質量要求不一致,所以在項目后評價結論中應給出該項目的等級,以此形成項目后評價的監督和激勵機制。

(三)增強項目后評價人員的綜合水平

獨立性是社會咨詢服務機構的靈魂,公平、公正、客觀是實施項目后評價人員的基本道德素質,熟知項目相關的法律法規是實施項目后評價人員基本的業務素質,所以,應加強后評價人員綜合素質的培養,從而提高他們的業務和道德水平,提升后評價的獨立性。

(四)做好項目事前、事中評估

項目后評價的事前、事中、事后工作是一個有機整體,所以應加強項目評價的事前甚至是事中工作,這樣就形成了相互補充的整體項目評價體系,使項目評價工作真正做到了為決策服務,為項目管理服務。

(五)應加強項目后評價的軟件建設

項目后評價工作需要大量的數據資料,這些資料從最初的收集、整理和保管到后來的分析、計算、比較,工作都是重要、繁瑣和復雜的。所以應根據各個項目的具體情況開發設計與項目相匹配的軟件,讓數據工作變得相對簡單化。

(六)全面系統的實施項目后評價

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市場經濟 財政 投融資

在市場經濟中，隨著經濟體制的不斷改革，我國的投融資體制明顯有滯后性。由于我國改革開放初期才發展財政投融資體制，隨著財政模式和市場經濟的發展與完善，財政投融資的問題變得更加明顯，所以我們一定要加強對財政投融資地位的重視。使財政投融資更好的服務于廣大人民群眾。

一、社會主義市場經濟下財政投融資的地位現狀

歷史上最大的戰爭第二次世界大戰結束之后，日本能夠在很短的時間經濟迅速發展，最根本的原因是他們重視財政投融資的重要性，出臺了一系列政策和措施，財政投融資這個詞匯也是日本語。而我們中國那時候對財政投融資的認識還不夠，但現如今隨著業務范圍的變廣，對財政投融資也有了深刻的認識，為了在市場經濟條件下財政投融資在財政中發揮職能作用，促進我國經濟建設的發展，我們要提高市場經濟條件下財政投融資的地位。

二、我國財政投融資特點

（一）經營目標不以營業為目的。在資金的使用上，注重經濟效益的同時更注重社會效益，按照經濟發展原則引導產業結構合理化，帶動整個國家經濟效益的提高，本身具有有償性、周轉性和社會性。財政投融資主要的顯著特點主要表現在：金融的盈利部門不愿意將資金投放在風險大、周期長、盈利低資金回籠困難的地方，但恰好這些又是國家和政府重點發展和扶持的主要目標，這就需要財政投融資發揮自身的特性。

（二）國家的經濟需要均衡發展，所以財政投融資的利率不是一成不變的，采取隨行就市、低息、無息、貼息等多種模式并存來調節，促進國民經濟的發展，提高人們的生活水平，這也正是財政投融資靈活性所在。

（三）財政投融資的運營都是由政府管理，主要是為了體現資金需求的宏觀調控職能。

三、財政投融資現狀

我國財政投融資中的國家和金融債券以及預算間歇資金和財政周轉資金都來源于財政。這樣導致融資領域不夠廣闊，渠道不夠多樣，不能夠將銀行和一些盈利性單位等一些其他的社會財力很好的納入進來，甚至有的時候自己范圍內的資金都沒有回籠。財政投融資的管理不夠系統、明朗主要是因為國家統一規劃、領導的環節相對薄弱一些。

隨著市場經濟的進一步推進，財政投融資現狀發生了很大改變。角色體制由原來的中央集權向地方、企業、部門和個人進行轉變。資金來源渠道由發行債券與股票、企業內部積累和銀行貸款來彌補財政單一撥款的不足。決策管理由原來主要領導一人憑經驗定奪，現如今更加民主化、科學化的管理。投融資管理由原來單純的行政管理轉變成以經濟管理為主行政管理為輔的管理局面。在融資領域中實行招標、投標責任制，注入了市場經濟。

四、市場經濟條件下財政投融資的地位

建立市場經濟體制的一個進本要求就是發展我國的財政投融資體制。市場的配備主要原則就是資源的合理利用和經濟的合理調節，來實現產品的價值，通過價格的衡量和競爭機制的功能盡量的把資源分配到優良的環節，遵循優勝劣汰的淘汰規則。充分發揮市場在經濟中的靈敏性，促進生產和需要的密切配合。同時市場還能夠公正準確的評價經濟價值，它可以評價一個企業的管理水平和企業成績，評價一個產品的價值，最重要的還能評價一個企業的發展前途。

總而言之，市場在管理經濟活動和調節經濟運行中是無可替代的，我們要清楚的認識到財政投融資的重要性。但是市場有一定的盲目性和自發性，只能夠反映局部的眼前利益，而這種弊端需要在以后的日子里才能體現出來，所以說不能將所有的經濟活動都交由市場來調節。比如說總生產和總需求的平衡，積累和消費的平衡，經濟建設和社會發展的平衡還有就是整體產業結構的平衡，這些不可能全部交給市場。如果全部交給市場，即使能夠達成目的，也需付出慘重的代價和很長的時間，并且會導致一系列的社會問題和經濟問題。

財政投融資是獨一無二的，是不能被其他部門所替代的。比如說在向國外借債務時，外國人不會把銀行作為對象，會把中國作為客戶。財政投融資是財政的主要組成部分，這個觀點已在國際得到認可的。我國是發展中國家，正處在社會主義初級階段，還由于土地廣闊、人口眾多，經濟的發展不夠平衡，貧富差距較大。同時我國的工業水平發展相對落后，為了實現經濟的均衡和諧發展，財政投融資的任務也是很艱巨的。

在純粹的計劃經濟體制下，人們形成了一種錯誤的觀點，認為銀行是有償分配的，財政搞的是無償分配，財政投融資并沒有實際意義。下面我簡要分析一下這種錯誤的觀點。在我們的國家很早就出現了財政信用，財政投融資也并不是單獨無償的，我們國家的財政投融資收取于民，用之于民并不完全是無償的。比如說國有資產所有者和公共事業的管理子者，他們都會收取管理費用和對投資盈利進行分紅。

西方一些發達的國家很早就實施了財政投融資，財政投融資推動國家經濟的發展起到了很重要的作用。同時我們也要打破原有的統一收取、統一支配的模式，遵循市場經濟的發展原則把財政的封閉型轉化成開放型，打破單一的財政收取渠道，變為多渠道籌集資金，對所籌資金充分的調節和監督管理。這種模式的轉變為我國的財政投融資夯定了堅實的基礎。我國的財政投融資前景是無限美好的。

五、我國財政投融資地位面臨的問題

（一）信用制度不完整，金融體系不完善

經過多年的發展和改革，金融體系主要以國有商業銀行為主，股票為輔的金融體系結構。但是市場經濟的法律法規不夠全面，并不能很好地適應市場的發展需要，還有就是隱瞞企業經營和財務的一些問題，同時也出現了較多的法律空白。所以說我國的信用制度和金融體系存在問題。

（二）政府缺乏目標，定位不準確

我國是發展中的國家，經濟正處在轉型的時期，由原來的計劃經濟向市場經濟轉型，但這種體質改革轉型不夠徹徹底，也就我國現在是兩種經濟體制同時存在的現象。在這種復雜的形勢下，政府沒有很好的找到自己的所處位置，主要表現在資金的利用率不充分、浪費相對比較嚴重、不按照市場經濟的規律辦事、投資缺乏競爭性，這種現象在很多領域都有體現。在激烈的市場競爭中，政府既是評判者也是參與者，一種是他們要負責法律法規的制定，同時他們也要執行。另一種就是他們會直接參加經濟的項目，這樣一來畢竟會影響到法律法規的執行效果和權威性，在市場經濟中不能夠充分體現公平和公正的原則性，這樣就會干擾財政投融資機制的正常運行。

（三）企業存在缺位錯位現象

我國國有企業改革的主要問題就是所有者缺位問題和企業的產權不明晰。我國企業產權不明晰的原因是由于經濟體制改革的不夠徹底，國有資產的特殊性，這樣就不能夠建立完善的責任制度和評估制度。很多企業并沒有建立完善的財政會計制度，企業所經營的財政狀況混亂不堪，資信的程度不夠高。雖然隨著各項政策的出臺和落實，近幾年來很多民營企業得到了迅速的崛起，收獲效益明顯增高，但他們并沒有建立完善的現代企業管理制度，企業內部的經濟利益和責任關系不夠清晰，并且存在很多的家族式企業模式，這樣就無法很好地適應市場經濟發展的要求，就會導致對外融資時處于尷尬的局面。

六、我國財政投融資的地位改革與對策

（一）規劃投資領域和范圍

農業、基礎產業、區域的發展和環境保護這些一直被忽視的領域和范圍，財政投融資加強向這些產業進行傾斜。

（二）加強融資規模，增加融資渠道

財政投融資應該增加債券、股票和一些有價證券進行直接針對的融資，來打破以往的只依靠社會保障剩余金、財政撥款和郵政存款的投資渠道。

（三）增加財政管理，創造經濟效益

制定明確系統的實施和監督管理制度，能夠有序準確的進行投資，科學合理的管理來更好的創造經濟效益。

七、總結

為了補充財政預算的不足，增強國家和政府對生產和需求的宏觀調控，充分發揮市場經濟條件下財政投融資的作用，我們一定要推廣和壯大財政投融資的力度。

參考文獻：

[1]鄭曉玲，張麗萍.日本財政投融資體系運行概況及對我國啟示[J].地方財政研究，2015（11）.

[2]黃志龍.整頓和規范地方政府融資平臺的對策建議[J].中國經濟分析與展望（2010-2011），2011（1）.

[3]肖耿，李金迎，王洋.采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險[J].中國金融，2014（20）.

[4]牛建鋒，武根啟.加強投融資平臺建設支持地方經濟發展[J].財會研究，2015（12）.

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關鍵詞：清單；計價模式；投資審核；

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：

1 清單計價模式下的財政投資審核的內容

1.1 概、預算階段審核的內容具體分述如下：

1.1.1 清單計價模式下的工程量審核

與預算定額計價模式相比，清單計價的突出特點就是“量價分離、投標競價”，它的核心內容就是如何把握住“量”的問題。因為采用工程量清單報價可以將各種經濟、技術、質量、進度等因素充分細化考慮到單價的確定上，并以“活單價”的形式出現，所以真實地反映工程的工程量就顯得格外重要。

招標人提供的工程量是否準確、真實、相對完整，有無缺項、漏項，并盡可能減少暫定項目，以防止日后的工程造價追加。審核時必須注意以下幾方面：

( l ）審核工程量計算規則容易混淆的分項工程，應根據分項工程的工程量計算規則進行審核。如清單對某些分項工程的工程量計算，指定了其計算范圍時，則應按規則審核其計算范圍的正確性。

( 2 ）審核使用范圍有限制的分項工程

清單中有些分項工程是在某些限制范圍內方可列項計算工程量的。

( 3 ）審核需要現場核實的分項工程

對于施工圖預算編制說明中或承包合同中，規定竣工后按實結算的一些分項工程。結算時，認真結合現場核實記錄審核其工程量。如我平時的市政工程評審一樣，若施工圖紙沒有明確講明以及標注，我會在評審書中說明這一點，就是因為我在評審一個市政工程學來的教訓。在我們區某個市政路燈工程，因為施工圖紙都是他們自己設計并施工，他們肯定知道那里可以偷工減料的，在我拿到手來評審時，我要求他們補充跟現場符合的施工圖紙，之后他們配合補充了一份比較詳細的施工圖紙。在進行下步工作時，發現送審預算里面的內容很多都跟補充的施工圖紙不符，就單電纜VV4*35+1*16這一項跟他們差1200多米。于是我把發現的問題列出來，跟施工單位開會對數，施工單位堅持自己的工程量，并且找來各種理由，如有些地方圖紙表達不出來的之類。后來我提出來去現場進行勘探及測量，結果測量出來的數量跟我按當初計算及考慮預留的工程量相差不大，在事實面前施工單位沒話可說。經過這個事后，我明白有時候施工圖紙跟現場情況的差異很大，如果發現這種情況后一定要在做評審預算書時去現場查勘，并且記錄下來，到結算時重點審核。

不同項目的清單對分部分項的劃分及其包含的內容可以不盡相同，審核要特別予以關注，以避免重復計算，如：清單項目工程內容綜合較多的分項工程, 看看哪些工作內容在施工工程過程中容易造成漏項的，要做重點項目記錄，結算時重點審查。

( 4 ）對工程總造價影響大的項目

相關的統計數據說明工程造價的分布符合二八分類規則。也就是說20 ％數量的清單項目決定了80 ％的工程總造價。所以在實際操作中筆者采用二八分類方法，根據清單項目的合價從高到低排序來確定20 ％數量的清單項目為清單主要項目。一般土建工程的砌體工程、混凝土及鋼筋混凝土工程以及基礎工程等分項工程的工程是審核的重點；高層結構工程的基礎工程、主體結構工程以及內外裝飾工程等分項工程的工程量都是審核重點。

1.1.2 清單計價模式下“價”的審核

工程量清單計價模式下工程量是由招標人提供的作為投標報價的依據，除非有重大錯漏或設計變更不得改動。投標人的投標報價就是決定中標價及結算價的重要因素。投標人的投標報價是由各分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規費和稅金等五部分費用組成的。其中各分部分項工程費是由各子目工程量與相應的綜合單價相乘得出。綜合單價可以參考企業定額或省市有關消耗量、主管部門的材料信息價或價格指數確定。

投標人的報價應為合理低價但又不能低于成本價。審核時如何判斷這一點，可以通過設立“問詢”環節，對于中標單位報價中明顯高于或低于合理市場價的報價選出來向投標人問詢要求其進行合理的解釋，看其是否屬于投標策略報價或中標者是否是憑借先進的施工工藝或采用新材料以較低報價完成工程內容，否則應對故意高報和低報或對招標文件理解錯誤而造成的不合理報價進行修正，再簽訂施工合同。例如：施工圖紙設計功能不完善，容易造成出現變更工程的項目報價高于常規市場價，要重點核實圖紙，與設計方溝通后，再審核該造價報價的合理性。如果發現圖紙可能出變更問題，及時更改圖紙以及跟投標方溝通該報價的合理性。

因此得出以下結論：投標單位的總投標報價在一定程度上反映了投標單位的技術、管理、資金等綜合實力，在審核時應給予充分重視，但同時，也要重視清單項目的單價審核，尤其是清單主要項目的單價審核。通過對總投標報價和主要單價兩方面的審核，不僅完善了經濟評標方法，而且也對工程實施后期的變更價款起到抑制作用，可有效控制工程造價。

1.1.3 清單計價模式下取費標準的審核

工程造價審核人員一定要吃透國家和地區范圍內有關取費的規定。不同單位工程的預算和結算的取費基礎和費率也不同。

1.1.4審核適用范圍

單位工程的預算和結算的各種費用中．有些費用的計取是有限制條件的。如：特殊施工技術措施費、遠地施工增加費等費用，均有規定的計取條件和方式，審核時，應按規定進行。

1.2 工程合同的審查

采用清單計價模式必然引起投資管理體制與管理方式的變革。在工程建設領域全面引入風險制約機制，作為在工程建設過程中“牽一發而動全身”的合同管理，應該是重中之重。施工合同是建設單位與施工企業之間的協議。合同審核，是投資審核從源頭把關之舉。因此，合同的程序性審核與合同文本審核是保證合同合法與規范的關鍵。采用清單招標方式后，對在合同執行提出了更高要求，合同履約中的審核主要是檢查合同是否得到全面執行，以達到把握線索、分清責任、降低風險。工程合同是承包方與發包方之間為完成特定的建設工程任務而明確雙方權利義務關系的協議，是工程結算的主要依據。審核人員應認真閱讀，熟悉工程合同，并重點注意以下幾個方面：審查工程合同的內容是否合法，是否符合國家有關政策，有無明確清單計價模式下增減工程的結算方式。審查工程合同的承包范圍是否與送審的結算相符，是否有計劃外工程，對不屬于合同標的工程不進行審核。審查工程合同的條款是否詳細、明確。由于工程結算涉及的問題較多，在簽訂工程合同時，應注意合同條款的內容是否詳細和明確，避免留下“活口”。

1.3 清單計價模式下工程結算的審核

建設工程的結算是控制總造價的最后一個關口，也是全面考核投資控制效果好環的重要環節，同時也是建設單位控制建設投資的最終環節和關鍵環節。在預算把關的基礎上，認真嚴格審核結算，使工程造價能夠真實地反應工程的實際價值，提高國家建設資金的使用效率。清單報價的計量與支付完全按照合同約定、清單規范和其它相關的政策法規執行。對于清單內工程子目，由于清單的工程數量有誤或設計變更引起工程增減，屬合同約定幅度以內的，應執行原有的綜合單價，即用監理工程師或甲方現場代表核定的承包商完成的實物工程量乘以清單單價計價支付。其次，對于合同外（清單以外）的內容，既要核定量，也要核定價。如果報價中有價，清單中無量，結算時增加量仍應按報價中的價進行結算。對于報價中沒有確定價，而結算時增加的量，應嚴格按照核定量的準確性，適當情況應現場核實，價格要確定準確；再次，如果承包商完成的某一清單項最終工程量與工程量清單中所列工程量出入很大，相差超過25 ％以上，且引起中標合同價變化超過1 ％以上，則可相應調整單價，按新單價執行。而傳統的施工圖預算報價在結算時只需用合同價加簽證增加工程造價減去減少工程造價即可結算。

2結束語

綜上所述，財政投資審核工作要將觀念轉變，從事后的事務性監督，慢慢轉向事前投資控制、事中檢查跟蹤，對財政性基本建設投資資金實現全過程的監督管理。我們必須要改進方法，采取有效措施，實現由初始階段向縱深發展的轉換,通過不斷加強和改進財政性投資項目的工程概、預、決算審查，以期達到提高投資效益的目的。

參考文獻：

【1】 王劍鋒，工程量清單項目單價的審核方法[J].《江蘇建筑》2003(4):52- 54.

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關鍵詞：地方政府投融資平臺；風險；融資渠道；治理結構

文章編號：1003－4625(2010)08－0062－03　中圖分類號：F830.2　文獻標識碼：A

一、引言

為配合國家4萬億元投資“保增長、擴內需、調結構”政策的實施，各大銀行積極增加信貸規模，2009年全年人民幣各項貸款增加9.59萬億元，同比多增4.69萬億元。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺表現最為突出，其從各大銀行融資金額占新增貸款總額的比重高達40％，總量接近3.8萬億元。據統計，2009年末全國3800多家地方政府融資平臺負債總額已達6萬億元，一些投融資平臺的負債率達到94％，有些甚至高達400％，而國際上平均水平為80％－120％。地方政府投融資平臺負債規模的急劇擴張，一方面加大了地方政府的債務負擔，擴大了地方財政風險，另一方面對銀行系統的經營風險形成潛在壓力。為此，2010年初中央政府提出“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”的要求。而目前關于如何控制地方投融資平臺的風險卻存在不同的觀點。一些學者認為多年的經濟增長提升了地方政府承擔債務的能力，地方投融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的現象；一些商業銀行則視地方政府投融資平臺為洪水猛獸，完全停止了對其的貸款發放。因此如何正確認識地方政府投融資平臺的作用和存在的價值，以及如何采取措施有效控制其風險是擺在政府和金融機構管理者面前具有重要意義且亟待解決的現實問題。

二、地方政府投融資平臺存在的風險

地方政府投融資平臺是指由政府主導或者絕對控制，以融入資金為主要業務，融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保，所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性政府投資項目的組織機構。地方政府投融資平臺在加快城市基礎設施建設和產業升級，改善居民生活環境等方面，發揮了重要的籌資作用。全球金融危機爆發以后，地方政府投融資平臺有力地緩解了地方政府配套資金的不足，促進了“保增長、擴內需、調結構”的一攬子經濟刺激政策的有效實施。然而，在認識到地方政府投融資平臺積極作用的同時，我們需要重視地方政府投融資平臺大規模擴張以后存在的風險。這些風險主要表現在以下幾個方面：

(一)地方政府投融資平臺的高額負債增加了政府的財政負擔。由于地方政府投融資平臺項目貸款的還款來源都列入政府財政預算，并報當地人大常委會審議通過，因此地方政府成為貸款的最終還款人。也正是由于有了地方政府的財政擔保，各大商業銀行才敢于向實力并不雄厚的政府投融資平臺大量放貸。但是，投融資平臺的高額負債形成的還款壓力增加了地方政府的財政負擔。

(二)各地投融資平臺在貸款使用上缺乏統一規劃和安排，重復建設難以避免。由于政府投融資平臺在各地如雨后春筍般涌現，在沒有統一規劃的前提下，各地建設項目紛紛上馬，重復建設難以避免。這樣既增加了政府的財政負擔又造成了重復建設，降低了資金的使用效率。

(三)由于投融資平臺所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性政府投資項目，這些項目自身沒有現金流，因此政府作為最終還款人，財政收入將成為唯一還款來源。目前，一些地區由于發展水平落后，財政收入有限，僅限于“吃飯財政”，如果財政無法負擔貸款的本金甚至利息將會造成銀行系統的壞賬損失，威脅金融安全。

(四)即使是經濟發達地區，目前財政收入能夠負擔貸款本息，投融資平臺的系統性風險仍然不能忽視。目前許多地區的財政收入主要來自于土地出讓金，一旦地區經濟形勢下滑，房地產價格下降，土地收入減少，出現類似于“迪拜危機”的情況，必將形成信貸資金的系統性風險。

三、地方政府投融資平臺風險的成因

地方政府投融資平臺存在的風險已經受到中國人民銀行、銀監會和財政部等政府部門的廣泛關注。一些政府部門正在摸索控制地方政府投融資平臺風險的措施，如在監管部門的統一部署下，各商業銀行已經開始對地方投融資平臺的項目進行自查；財政部已經發出通知，明確地方政府投融資平臺貸款中地方政府和人大所開具的“擔保函”無效。上述措施的有效性還有待進一步觀察。為了采取更為有效的措施從根本上控制地方政府投融資平臺的風險，我們需要首先對投融資平臺風險的成因進行深入的分析。通過對投融資平臺發展過程和現狀的分析，投融資平臺風險的成因可以歸納為以下幾個方面：

(一)地方政府的財權和事權不對等是造成投融資平臺風險的根本原因。從1994年中國分稅制改革實施以后，財政收入向中央政府傾斜，而地方政府負責地方經濟發展和社會穩定的事務并沒有減少，因此造成了事實上的地方政府事權和財權的不對等。由于我國轉移支付制度尚不完善，在中國城市化快速發展階段，尤其是在中國推出4萬億元投資計劃應對金融危機的過程中，地方政府需要投入大量資金進行基礎設施建設，導致大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，尋求外部融資成為唯一出路。而地方政府的融資手段非常有限，1994年通過的《預算法》規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，”因此地方政府只能通過財政部代為發行地方債券。2009年，財政部代為地方政府發行2000億元地方債券，顯然無法滿足地方政府的資金需求。而2009年通過投融資平臺發行了105期城投債，發行規模達1300億元左右，更無異于杯水車薪，因此政府只能通過投融資平臺向銀行系統融資。

(二)銀行與地方政府之間的信息不對稱導致銀行很難對地方政府的負債水平和項目風險做出準確評價。地方政府為了融資方便往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資，多頭授信”的格局，導致地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況錯綜復雜。由于銀行與投融資平臺之間的信息不對稱，以及多家銀行對政府項目市場份額的激烈競爭，銀行很難了解到政府投融資平臺從其他銀行的借貸情況，只能了解與其有業務往來的投融資平臺的負債情況及其在本行內的借貸情況。這種情況類似于“囚徒困境”，各家銀行不了解其他銀行的授信情況，同時為了提高自己的市場份額便增加放貸，最終導致投融資平臺信用風險不斷擴大的集體非理性結果。

(三)部分銀行在信貸投放過程中審查不嚴也是造成地方政府投融資平臺風險的重要原因。金融危機爆發以來，由于國外市場經濟低迷，國內與出口相

關的行業也受到極大影響，許多銀行的國外業務萎靡不振，國內出口相關金融業務極度萎縮。在國家出臺4萬億投資的經濟刺激計劃以后，各大銀行為了彌補對外市場業務的下跌，把目光轉向了城市基礎設施建設項目。部分銀行為了爭取更多的市場份額，沒有嚴格執行貸款“三查”，降低貸款條件，客觀上鼓勵了地方政府投融資平臺的過度融資行為。

(四)地方政府投融資平臺治理結構不完善，完全依靠政府財政還款，增加了財政負擔。投融資平臺公司的注冊資金少且到位不足，缺乏有效經營性資產，公司業務單一，空殼化現象嚴重。以筆者所在省份的某投融資平臺公司為例，它成立于2003年，注冊資本3億元，而實際到位注冊資本僅為0.95億元，尚有68％的資本金沒有到位。當地政府劃人的環城快速路、城市道路和立交工程等城建類資產難以變現流動，無法產生經營性現金流，其主營業務沒有自我造血功能。公司在整個投融資流程中只負責融資，資金使用由建委或其他項目實施主體來主導，還本付息則依賴財政，在實際操作中沒有形成責權利統一的項目管理模式，市場化的代建制、政府回購模式并沒有真正實行，公司的市場主體地位及項目業主職能沒有充分發揮。項目貸款資金借、用、還彼此割裂，還款機制無法從根本上理順。

四、對策分析

根據對地方政府投融資平臺發展過程的分析，它的存在與我國的宏觀環境和制度安排相適應。對于其目前存在的風險，我們需要辯證地看待，既不能聽之任之，也不能一概否定，全面禁止。如果采用過于嚴格的措施截斷政府投融資平臺正常的融資渠道，就意味著其資金鏈的斷裂，債務風險就會立刻暴露，這是監管部門所不愿意看到的，因此風險防范應避免矯枉過正。通過上面分析，我們發現地方政府投融資平臺的風險主要來自三個方面，即政府、銀行、投融資平臺自身，因此有效降低風險的措施需要從這三個方面入手。

(一)保證地方政府財權與事權的對等，為地方政府開辟多種融資渠道。一方面要完善財稅體制和財政轉移支付制度，平衡地方政府的財權和事權，降低地方政府的對外融資沖動。另一方面，修訂現有的法律法規，使地方政府直接融資合法化。修訂《預算法》允許有條件的地方政府發行市政債，為地方政府直接融資打開渠道。讓地方政府直接面對市場，在市場各方力量的共同監督下，促使地方政府規范借貸行為，控制債務風險。此外，嘗試資產證券化融資，學習銀川市建投、南昌市紅谷灘城投等投融資平臺在全國銀行間債券市場發行公司債，提升直接融資能力。對一些大型基礎設施項目，如橋梁、污水處理廠等可以采用BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等經營方式，從而減輕地方政府的財政負擔。

(二)銀行對地方政府投融資平臺項目要建立嚴格的信貸篩選機制和靈活的授信機制。不同地區的經濟發展和政府債務率(即政府債務余額／可支配財力)存在較大差異，以筆者所在的河南省為例，各地方政府債務率最高的達到148％，而最低的只有9％，因此銀行要對地方政府投融資平臺的貸款采取“差異分析、有保有壓”的方針，確定地方政府的融資風險大小，進而確定授信額度。此外，銀行要對不同的項目類型采用不同的管控措施，對于具有自有現金流的產業或行業組合項目可以作為支持的重點，而對那些完全依靠政府財政還款的基礎設施項目則要根據政府財政收支狀況確定風險邊界。為了避免地方政府多頭舉債和過度融資的問題，銀行間可以通過中國人民銀行或者銀監會構建信息平臺加強溝通、交流與協作，了解地方政府投融資平臺跨銀行的資金流向，實現對投融資平臺授信額度的有效控制。

(三)完善地方政府投融資平臺法人治理結構，增強平臺自我造血功能，建立資金借、用、還一體化機制。政府可以通過劃撥優質企業的產權和資產，支持平臺公司參與土地一級市場開發，賦予其特許經營權等方式，提高平臺的承貸能力和信用能力；同時真正賦予其對國有資產的管理權、經營權和收益權，建立資本金補償機制，從根本上改善平臺的法人治理結構，增強投融資平臺的自我造血功能和滾動發展能力。此外要逐步建立平臺公司的項目法人責任制，實施項目建設責權利的統一，項目融資借用還一體。最終目標是發揮政府組織優勢和銀行融資優勢，通過信用建設和融資推動，使投融資平臺成為依托政府增信、自主經營、法人治理結構完善的市場化運作主體。

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關鍵詞：地方投融資平臺；風險類型；風險控制

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融資平臺現狀

國家審計署2011年首次公布了針對地方政府債務的全國審計結果，各地方政府的債務總額高達到10.7萬億元，相當于中國GDP的27%。其中融資平臺公司政府性債務余額49 710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。這一數據在社會上引起了廣泛的關注，對政府信用和政府償債風險的研究一時間成為熱點。

地方投融資平臺是由各級地方政府出面，通過劃撥土地國有資產、國債、專項基金、規費和稅費等方式注入資產而成立的現代企業，進而將資金運用于市政建設、公用事業等項目。截至2010年底，投融資平臺政府性債務中，政府負有償還責任的債務31 375.29億元，占63.12%，政府負有擔保責任的債務8 143.71億元，占16.38%，其他相關債務10 191.68億元，占20.5%。

審計結果顯示有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。有4個市和23個縣級政府逾期債務率超過了10%[3]。巨大的債務風險和償債壓力引發公眾呼吁，研究投融資平臺風險類型和有針對性地提出管理對策迫在眉睫。

二、投融資平臺風險類型分析

投融資平臺急速發展和參與主體存在的問題蘊藏著諸多風險，基于風險管理的視角，投融資平臺風險可分為項目風險、管理風險和制度風險三大類。

（一）項目風險

項目風險是由投資主體、投資項目類型、收益形式、資金流等共同構成的風險因素矩陣，其中投融資平臺舉債籌資風險、債務償還風險凸顯。

1.籌資新建環節的啟動風險。在創建地方投融資平臺的初始動因中，緩解地方財政壓力是主要初衷，因而政府投入的資本金普遍不足，舉債籌資的門檻降低，造成償還能力下降。作為政府出資的主要形式，國有資產的抵押、政府信用擔保成為籌資興建投融資平臺的保障。但高估政府財政收入能力，重復抵押國有資產的行為大量出現，造成項目啟動環節的高風險。

2.土地使用權過度資本化帶來的資本市場清償風險。政府和投融資平臺在“土地財政、融資平臺 、商業貸款”的基本模式中相互依存，政府依托巨額土地收益建立的土地財政既是該模式存在的物質基礎，又隨土地價格上漲催生更多合作平臺。一旦土地收益建少，資金鏈條緊張或斷裂，投融資平臺的償債能力就大幅下降，債務負擔會全面成為政府負債，引發資本市場償債風險和地方政府信用風險。

3.項目自身收益低帶來的清償風險。由下表可以看出，地方投融資平臺的資金用途多為市政建設和基礎設施建設。由于基礎設施建設的周期長，補償能力低下。資金循環在低收益的基礎建設項目中，一旦后續資金不能及時到位就會寅吃卯糧將風險向下一期積累。同時項目建設周期往往長于政府行政周期，也會造成項目中途擱置、后繼乏力的風險。

（二）管理風險

由于缺乏清晰的責權規制，地方投融資平臺的運行存在大量的管理風險。

1.信息不透明造成的監管不力和責權不明必然會帶來管理風險。由于興建投融資平臺是由政府擔保的準政府行為。市場化程度低，信息披露與市場參與程度低，管理機制和問責機制不健全。審計結果顯示，至2010年底，在36個省級政府中，有14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。

2.投融資平臺運行中效率低下的管理風險。一些地方舉債存在盲目性，資金投向未落實，有的項目準備不充分，導致資金使用效率低下。地方政府債務尚未支出的金額一萬多億元，有部分債務是2008年及以前年度舉借，2010年未支出的債務余額有1 319.8億元，為此支付利息67.74億元 。

3.退出機制不健全造成的管理風險。投融資平臺創建后如出現償債困難和項目后續資金缺乏，應與其他公司同樣進入破產程序，但由于破產后的債務將轉嫁到作為擔保部門的政府身上，造成信用風險和銀行壞賬。由于不能剝離與政府的關系，投融資平臺的退出機制無法落實。

（三）制度風險

投融資平臺的大量涌現與土地使用權資本化和收益權資本化制度密切相關。從地方投融資平臺的分布可以看出，主要債務發生在東部，2010年底東中西部政府性債務余額，分別占49.65%、23.06%、27.29%。土地財政與投融資平臺相互捆綁形成投融資平臺過熱運行的制度風險很大。2010年底，地方政府債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25 000億元，共涉及12個省級、300多個市級政府。

三、控制投融資平臺風險的對策建議

（一）項目風險管理對策

面對各地方投融資平臺運行中發現的項目風險，要在項目初設、運行管理和退出機制三個方面采取措施。要強調項目的創設的合規性：平臺公司創設、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔保等按規興建。披露項目信息和平臺運行信息，注重項目清償管理，確保資金流的持續是杜絕風險的主要手段。

應設立風險警戒線，將貸款逾期率達20%的項目暫停擔保貸款，設置黃色預警區域，進入預警區域的公司及擔保單位要提高項目運行和資金到賬效率，同時加大監管和督促力度；達到解禁標準可繼續執行，持續運行困難則要將項目分解或凍結，考慮公司退出投融資市場。確保通過動態管理的思路及時控制風險。

（二）公司經營管理風險規制

投融資平臺在經營管理方面，應逐步完善公司治理結構，建立專業的經營層隊伍，形成有競爭力的專業經營部門，并在投融資管理方面，強化最高決策層和管理層分層授權決策體系，形成專業的投融資人員儲備，嚴格控制投資經營風險。

同時增大地方政府舉債，減少政府對投融資平臺的依賴。不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能從總量上控制地方債務的進一步膨脹。

（三）投融資平臺發展制度風險的控制

要解決投融資平臺迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權向中央政府轉移，財權劃分上向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。同時抑制土地使用權收益和房地產價格的過快上漲，打破高估土地財政收入能力的預期，讓土地的供應恢復到平穩格局，從而緩解投融資平臺發展的制度風險。

參考文獻：

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[4] 巴曙松.不宜過分夸大地方政府投融資平臺風險[J].經濟導刊，2010，（5）：8-9.

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[關鍵詞]投融資體制 市場機制 經濟發展

一、西安投融資體制建設的現狀和問題

近年來,西安市投融資體制建設取得很大成效,各級政府已先后成立城建類投融資平臺26個。其中,市級4個(主要包括西安城市基礎設施建設投資集團有限公司、西安市地下鐵道有限責任公司、西安市城市改造建設有限公司和西安市投資公司),區縣級平臺14個、“四區兩基地一港”8個。在市級投融資平臺的基礎上,西安市各區縣及“四區兩基地一港”共組建成立政府融資平臺22個,并已陸續為本區縣城建、環境綜合治理、新農村建設等開展融資工作。截止2009年6月,西安市各融資平臺與開發銀行簽訂涉及城市基礎設施、環境綜合治理、中小企業貸款、社區小額貸款等領域的貸款合同78項,合同總金額395.91億元,到位資金187.46億元。

西安市各政府融資平臺以政府信用為依托,為城市建設、公共交通發展、以及城中村和棚戶區改造等項目籌集了大量建設資金,不僅有效地改善了城市基礎設施,使西安市城市面貌發生了巨大的變化,為西安市經濟社會高速發展奠定了堅實的基礎,創造了良好的條件。

1.財政收入規模較小,財政投入不足

西安市財政收入總量偏小,且增長速度遠低于城市發展的投資增速,特別是在前些年國家穩健的財政政策取向和宏觀調控的背景下,上級財政專項撥款和國債等預算投資所占投資資金比重不斷下降,導致西安財政資金供給相對于投資需求而言面臨較大缺口。目前,西安市財政收入大抵只能保證政府機關的正常運轉,無力向城市建設發展投入大量資金,是典型的吃飯財政。2008年,西安市財政收入145.61億元,財政支出226.99億元。理論上講,是入不敷出。這種情況下,財政基本上是無力對城市建設進行大量投資。

2.融資渠道單一,過分依賴銀行投資

從目前各個投融資平臺的運作情況看,多數平臺公司僅僅實現了銀行貸款的承接功能,而且多是只承接國家開發銀行的合作貸款,而與國家開發銀行以外的其他銀行機構的合作不夠多、聯系不緊密,限制了融資平臺公司功能的進一步發揮。

因此,在以銀行貸款為主的融資背景下,西安市固定資產投資中,平均21%的比例直接來源自銀行貸款,在企業自籌資金中,間接來源于銀行貸款的比例達70-80%.總的來看,固定資產投資中直接或間接來源于銀行貸款的比例超過60%。

3.融資平臺規模小,融資能力較弱

西安市融資平臺數量較多,但是規模普遍較小,融資能力較弱,因此融資能力較弱。

4.融資平臺以“融資”為主,“投資”功能和可持續發展能力較弱

目前,西安市融資平臺一般主要依托于政府信用,貸款的還款責任主要由各級政府來負擔,未來還貸壓力較大,可持續發展能力較差。

二、加快西安投融資體制建設的建議

當前,西安市的投融資狀況還處于初級階段。其特征是靠銀行貸款,靠土地盤活,用這種方式轉化資產,變成投入。這是一個“輸血”的過程,本身很難實現自我平衡。因此,借鑒建議由以下方面加快西安投融資體制建設。

1.整合資源,加快專業性集團融資平臺建設

從目前全國城市投融資平臺的運作來看,大體可分為三個層次:一是依靠銀行貸款和土地運作搞城市建設,缺乏持續的資本注入機制和動態平衡的債務償還機制,被稱為只有輸血功能的平臺,這是最低層次的平臺。二是建立具有引血和輸血功能的兩個機制和平臺,實現項目平衡操作,這是屬于第二個層次。三是建立像北京、上海那樣的城投體制和機制,介入資產經營、資本運作和上市、并購操作,這個平臺不僅輸血功能,而且還具有引血和造血功能,是具有血液循環功能的平臺,可成為西安投融資平臺學習和借鑒的樣本。

為此,以外地投融資平臺建設的經驗,對西安市各類資源進行整合,通過政府注資、劃撥資產、增值收益返還等增信方式,推動現有的四個市級投融資平臺進一步優化資產結構,完善法人治理結構,加強現金流建設和信用建設,形成各有側重、各具特色的集團性融資平臺。要將現有的投融資平臺,打造成為強有力的龍頭企業,使之成為按照市場機制經營資產、運作資本、籌集資金的平臺,成為國有資產保值增值、投資融資和項目市場化運作的平臺。并且要通過平臺作用的發揮,不斷提高城市基礎設施和公共服務設施的承載能力和服務能力,不斷提高城市的實力、活力、競爭力。

2.創新機制,實現投融資平臺的“造血”功能

首先,要將城市基礎設施“無償使用”轉變為有區別的“有償使用”,將城市資產由政府“獨家管理”轉變為“政府主導、市場運作”。

其次,要將城市建設“籌錢開發”轉變為“借力開發”,實現投資多元化、運營市場化、服務社會化、發展產業化、監管法制化。

再次,要改變財政投入方式,積極推行財政資金的撥改投。堅持和發揮政府主導作用,積極搭建平臺、盤活存量、創造環境,積極將原來直接投入項目轉向為投融資平臺注入資本金,即撥改投。

3.不斷探索,切實提高融資工作成效

一方面積極推行融資顧問行、中介顧問制度,引導各金融機構利用自身專業優勢,為投融資平臺包裝項目、進行財務風險管理提供技術支持;一方面把握好貸款時機,提高資金使用效益,降低企業融資成本。同時,要積極推進多元化融資。融資渠道單一是影響我市經濟發展的重要因素之一。因此,要在充分利用好銀行信貸資金的基礎上,積極引導有條件的企業和項目通過試借殼上市、發行企業債券等方式,以及商業信用、留存收益再投資、租賃融資、信托融資、結匯、出口退稅、風險投資、產業基金、資產證券化等方式籌集資金,以實現產權換資產、以市場換資金、以資金換項目、以存量換增量、以政策換投入的市場機制,加快資源、資產、資金、資本的循環速度,增強地方經濟發展活力。

參考文獻:

[1]鄒曉云.“農地”如何入市[J].財經, 2010,(1):93-93.

[2]汪濤.調控頻出為什么[J].財經, 2010,(3):79.

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關鍵詞：地方政府；投融資平臺；發展

隨著城鎮化建設進程的不斷加快，地方政府對城市基礎設施建設的需求越來越大，再加上城市建設對地方政府官員政績考核的正面激勵，更提升了地方政府搞建設的熱情。但是由于分稅制改革以來，財權層層上收，地方政府的財力增長遠跟不上其所承擔事務對資金需求量的增長；同時由于《預算法》明確規定地方各級預算除特殊情況外不列赤字。地方政府急需大量資金進行市政建設投資與政府財政明顯吃緊的矛盾十分突出，于是地方政府采取“表外負債”的方式進行隱性融資，地方政府投融資平臺公司應運而生。

地方政府投融資平臺是由我國地方政府部門創建的不同類型的公司，包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等等，由地方政府劃撥土地資源、股權等眾多資產，組建成一個資產和現金流都能夠達到相應融資標準的機構。必要時地方政府部門會以地方政府財政補貼作為還款承諾，最終實現多渠道聚集資金的目的，所籌資金重點投向市政工程建設、公共事業工程建設中去，以促進我國地方經濟的進一步發展。地方政府投融資平臺是代表地方政府開展重大項目建設的主要運營實體，投融資平臺的定位就是基礎設施和城市建設融資平臺。

一、地方政府投融資平臺潛藏著巨大的風險

地方政府組建投融資平臺進行基礎設施和城市建設方面的融資由來已久，但是投融資平臺發揮主導作用則是2008年以來應對金融危機時期的事情。面對突如其來的國際金融危機，中國緊急啟動經濟刺激計劃以應對挑戰，地方政府落實中央政策需要大量的融資工具支持，基于現實考慮，2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，《意見》提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這一信息被地方政府看作是對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵，所以地方政府投融資平臺的數量和融資規模大幅增長。

從地方政府投融資平臺產生的效果看，確實在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。平臺公司不僅撬動了銀行貸款，同時還吸引了大量社會資本，較有成效地解決了地方基礎設施建設面臨的資金瓶頸問題，扭轉了宏觀經濟下行的不利局面，有效緩解了地方民生投入的財政壓力，推動了中國城鎮化建設并完善了基礎設施，對于地方經濟社會發展具有非常重要的現實意義。特別是在2009年應對金融危機的進程中，面對外需下滑、消費需求短期乏力的局面，平臺公司帶動的基礎設施投資為擴大內需提供了強大動力，為經濟增長做出了重要貢獻。

盡管地方投融資平臺公司在城市化建設進程中發揮了積極作用，但是，平臺公司的快速發展也帶來了一些不可回避的風險，其承載的壓力、帶來的風險、引起的社會矛盾早已引起廣泛關注，問題不容小覷。

隨著地方政府投融資平臺數量和融資規模大量增長，越來越多的專家質疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至于地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業銀行買單。地方投融資平臺的過度發展導致其融資能力下降，還款資金來源過度依賴土地會引發一系列社會問題，同時會引發經濟波動風險、產業結構失衡的風險、金融風險、財政風險等。

二、規范地方政府投融資平臺發展，防范和化解潛在風險

（一）地方政府投融資平臺構建過程中要遵循以下幾個原則

首先，要有利于保持國有資產的完整性、統一性。其次，要避免重復建設，防止發生某些行業的惡性競爭。第三，要確保平臺公司管理能力與平臺組建發展規劃相匹配。最后，要有利于完善社會主義市場經濟機制。

（二）要適時重建和改革分稅制，從體制上改變地方財政積弱狀況

我國于1994進行的分稅制改革對稅法進行了深度改革，在很大程度上增強了中央政府的宏觀調控能力，有極其深遠的意義。但是制度的改革如同一把雙刃劍，在有許多好處的同時也帶來了一系列不利的影響。經過一段時間的發展，我國地方財政收入在國家財政收入中所占的比例不斷縮減，很多地方政府漸漸演變成為“吃飯財政”，當地政府部門的財政收入僅能維持當地政府部門基本運轉資金花費，對本轄區內的公共基礎設施建設沒有能力給予一定的資金支持。目前我國地方政府面臨的財政資金緊張問題，究其本質就是由于中央政府和地方政府在財務權利方面分配不合理導致的，地方政府要用45%左右的預算內財力承擔75%左右的教育、醫療等公共事務支出，收支之間有30%的財力缺口。創建地方政府投融資平臺，緩解地方財政壓力，采用地方土地資源出讓等手段彌補財政資金缺口，屬于我國地方政府的不得已行為。所以降低地方政府投融資平臺承擔的風險不能僅僅依靠“防”和“堵”，更要側重于“疏導”，要從體制根源上對這一問題進行有效改善，應給予地方政府足夠的稅款征收權利，這也是我國經濟發展中要邁出的關鍵一步。

（三）要明確地方政府融資平臺的經營性質和功能定位

地方政府部門需要對地方政府融資平臺的基本性質和主要功能進行深入分析，并進行一定的清理。對于只是承擔地方政府公益性工程項目融資的地方政府融資平臺和以我國地方政府的財政收益進行債務償還的地方政府融資平臺，不能夠再承擔相應的融資任務。我國的地方政府部門需要明確對于債務償還的責任，積極主動落實各項債務的償還措施，并對相應的平臺公司做出合理的決策。在當地政府管轄范圍內具有穩定經濟效益的公益性工程項目，需要用自身獲得的經濟效益進行地方政府投融資平臺債務的償還；對于那些并不屬于公益性工程項目融資任務的地方政府融資平臺，需要依據我國的相關法律法規，將工程項目進行市場化轉型，使其獨立承擔債務償還責任，緩解我國地方政府的財政壓力。還需注意的就是地方政府投融資平臺需要理清和認識到與其它政府部門，以及我國政府之間的聯系，堅決杜絕認為我國中央政府對地方政府融資平臺進行“潛在擔?！钡乃枷胝`區，控制不良道德風險的產生，要預防日后可能發生的“倒逼”貨幣發行的不良情況。

（四）要對地方政府融資平臺有全面性的認知，分清類別

對我國目前到底有多少地方政府融資平臺，這些地方政府融資平臺一共承擔了多少債務都要嚴格查明，并對地方政府融資平臺承擔的各項債務進行適當的處理，對于融入資金的到位情況、固定資產的質量、資金的應用程度、地方政府融資平臺具有的債務償還能力等多方面都要進行深入的調查分析，對數據的真實性和有效性進行統計，最終確定對各項債務的償還措施。我國的相關法律有明確規定，其中嚴格要求我國地方政府融資平臺需要對其承擔的債務進行一次性的債務清理，理清債務包括當地政府融資平臺直接借貸、拖欠等眾多因當地政府信用形成的債務。當地政府融資平臺要對其結構進一步優化，向市場化的方向轉變。我國的地方政府部門還需要不斷加強地方政府投融資平臺負債的透明度，定期、全面的地方政府融資平臺的財務報表，保證信息透明化管理，不斷增強對我國地方融資平臺的監管力度。

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一、前言

作為提升城市交通水平的一項重要組成部分，城市軌道交通在近期得到了長足的發展。研究城市軌道交通投融資管理問題，能夠更好地提升該項工作的投融資管理水平，從而更好地對軌道交通的建設起到重要保證作用。本文從概述相關內容著手本課題的研究。

二、軌道交通投融資概述

由于具有載客量大、快捷準時、舒適環保、有效利用地上與地下空間等優點，軌道交通已經成為解決現代化大都市交通問題不可缺少的重要途徑。我國許多大城市已經逐漸步入了以發展軌道交通為主的城市快速交通建設期，地鐵、輕軌、城際高速列車等軌道交通已經成為城市交通基礎設施發展的主要領域。但是，我國的城市軌道交通建設以政府投資為主，普遍存在著資金匱乏、建設速度緩慢、商業化經營經驗不足等問題。

城市軌道交通建設是一項具有耗資大、建設周期長、技術內容復雜等特點的龐大開發項目。首先，資本密集型和高昂的沉沒成本決定了軌道交通項目投資巨大，且線路一旦建成就難以變動。其次，自然壟斷的特點決定了潛在進入者進入這一市場具有明顯的難度，從而導致市場的競爭性大大降低。再次，由于建設和運營周期較長，城市經濟社會發展環境變化導致的客流量變化以及宏觀政策變化等經營風險，投資者難以控制和獨自承擔。最后，軌道交通所提供的服務具有明顯的公益性和巨大的外部效益，承擔著對所有市民的普遍服務義務，在價格、服務對象、成本分擔等方面必須體現公共服務項目的公平性，在節約時間成本、促進城市經濟發展、增加社會經濟福利等方面具有巨大的正外部效應。正因為以上特點，軌道交通建設的初期，政府需要考慮如何建立有效的投融資機制以解決建設資金問題，并賦予企業獨占經營的地位，對企業進行適當的保護。同時，由于企業面臨著巨大風險，需要政府從資金補貼、客流培育、票價制度等多方面給予政策性支持。而當線路運營開始產生效益之時，政府又需要調整有關政策措施，完善市場競爭機制，對服務水準、價格等進行嚴格的監管，激勵企業努力提高服務質量和經營效益。

三、城市軌道交通投融資模式的發展

（一）政府財政資金無償投入、政府經營的投融資模式

我國在傳統計劃經濟體制下的軌道交通投資基本上是由政府無償投入，即軌道交通全部由政府投資，經營上由國有企業（實際是公共部門）壟斷經營，依靠政府財政補貼來達到盈虧平衡，如北京地鐵1號線、環線、天津地鐵等全部由中央政府投資。政府對項目的投入主要是現金投入，由于資金完全由政府財政投入，投資結構單一，政府財政面臨巨大壓力。

（二）以政府為主導的負債型融資模式

這種模式主要是由政府財政投入部分資金，其余資金則依托政府提供信用擔保，由地鐵企業以銀行貸款、發行債券等方式進行債務融資。目前國內城市軌道交通項目有很多采用這種模式。上海地鐵1、2號線，廣州地鐵2、3號線即采用此種模式。這種模式籌措資金操作簡便，資金充足、到位快，可以大大緩解軌道交通建設投資對地方財政的壓力。但是融資成本高，巨額債務進一步加大了企業和政府的財務負擔，盡管可以緩解政府的即期財政壓力，但是政府必須提供持續的補貼，以保證運營的順利進行。

（三）公私合作模式即PPP模式

公私合作模式即公共部門與私人民營機構合作模式。中文直譯為“政府民營合作制”，主要指政府部門與民營機構簽署合作伙伴關系，在合同中明確雙方的權利和義務，最終目的是共同完成某些基礎設施項目的投資、建設及運營任務。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。與BOT模式不同的是，合作各方在項目生命周期全過程參與項目。因此，PPP模式是一個完整的項目融資的概念，并不是對項目全局的改頭換面，而是對項目生命周期過程中組織機構的設置提出的一個新的模型。

四、建立多元化軌道交通投融資模式的建議

通過對我國投融資模式和軌道交通的運營狀況分析知，城市軌道交通具有“準公益性”的特點?；谝陨戏治?，城市軌道交通建設的投融資模式不能按一般的商業性原則對其進行管理和分析，而應該構建一種長遠的、可持續的投融資模式。

城市軌道交通建設按投資收益關系分為兩大類，一是線路建設和設備購置安裝；二是附屬設施建設及收益。那么前者是公眾關心的基礎設施建設的范疇，后者屬于增值性收益。現將兩者分開考慮分別建立投融資體系，在政策保證的前提下，實現投融資體制、經營與發展的良性循環。對于基礎設施建設部分，可以放開政策。真正做到誰投資、誰得益，建立真正的利益返還機制，政府可以制定相應的鼓勵和支持政策，最大限度的吸引各種來源的資金，這樣可以最大限度的減輕政府資金壓力，形成多元化的投資環境。

對于與基礎設施部分相關的附屬工程、附屬設施建設，可運用招投標的模式討論相關開發方案，被選方案應該做到最大限度的服務于相應基礎設施建設、最大程度帶動基礎設施相關產業發展，同時保證自身合理的利潤空間?；谝陨戏治?，基礎設施建設和相關附屬設施建設分別籌資與運營的開發建設模式，既避免了投融資模式單一又保證了一定的利潤空間，如此往復可以形成一種可持續的發展模式。

五、軌道交通投融資管理模式的發展趨勢

城市軌道交通工程投資巨大，系統復雜，由此對投融資與管理模式提出了很高的要求。

（一）在管理模式上，目前國內軌道交通在建城市多采用“一體化”模式，。

（二）城市軌道交通建設的高投入給地方政府帶來較大的財政壓力，單靠傳統的財政撥款加銀行貸款的模式越來越難以為繼。引入外部投資者，實現軌道交通建設多元化投資是明顯的趨勢。

（三）隨著投融資模式的變化，在軌道交通發展中，傳統的地方政府“大包大攬”的“大業主”模式將逐步演變為“市場化”的“小業主”模式。如通過BT模式將建設管理具體事務剝離，通過BOT模式將建設及特許期的運營都交給專業公司，通過PPP模式實現“公私合營”。這些新模式的引入給城市軌道交通發展帶來了資金、專業的技術及豐富的管理經驗，而地方政府一方面設立公司按合同等契約參與市場化運作，另一方面負責對軌道交通建設、運營等事務的監管。

六、“三個多元化”投融資模式創新

（一）投融資主體多元化是投融資模式創新的取向之一。投融資主體多元化是以增加資金供給為著力點，通過市場化改革，引進競爭機制和私人資本，形成政府主體與市場主體共同發展的投融資體制，實現經濟效益與社會效益的動態均衡。這一政府與市場共生的多元復合模式，既否定了政府作為單一投融資主體的行政性壟斷模式，又否定了民營、外資企業等市場主體作為單一投融資主體的以市場為基礎形成的市場性壟斷模式。

（二）投融資渠道多元化是投融資模式創新的取向之二。投融資渠道多元化是以優化資本結構為著力點，通過對渠道體系的拓寬與優化創新，推進投融資渠道多元化，實現資金供給與資本結構優化的協調互動。

（三）投融資方式多元化是投融資模式創新的取向之三。任何創新都是對現存的超越，基礎設施領域投融資方式的創新也是如此，需要改進：（一）一些已經為國內外投融資實踐證明有效的方式未能得到推廣或引進；（二）一些在其它領域證明有效的方式未能為基礎設施投融資所用：（三）用于滿足不同投資需求和融資需求的創新方式未能開發出來。

七、投融資模式優缺點分析

（一）北京市投融資模式

北京作為首都選擇以“政府籌資+銀行貸款”為主導的模式，該模式適合城市軌道交通建設的早期階段。此模式能夠（下轉第36頁上接第22頁）保證建設資金迅速到位，有利于城市軌道交通建設的迅速開展，同時，由政府作為建設主導力量，可以很好保證城市軌道交通的公益性。

但該模式由于需要政府補貼運營虧損和還本付息，這往往使政府背上沉重的財政負擔；客觀上，為解決北京市日益嚴重的交通出行問題，又需要加快城市軌道交通的建設，為此京投積極探索新的融資方法如BT、PPP、BOT等模式，通過吸引社會資金來參與城市軌道交通建設，從而緩解政府財政壓力。

（二）上海市投融資模式

上海市采用“市、區兩級財政+銀團貸款”為主導的模式，政府作為融資主體能夠保證申通集團具有一個較好的融資資信等級，利于資金問題的解決，方便城市軌道交通建設的迅速展開。同樣，上海模式下政府間接作為投融資和建設主導力量也能夠很好的保障城市軌道交通的公益性質。

（三）南京市投融資模式

南京城市交通軌道剛起步不久，處于早期階段，政府通過多渠道融資和為城市軌道交通建立長期穩定現金流等手段來保障城市軌道交通長期穩定的現金投入，該模式為“多渠道政府出資+商業貸款”可以緩解政府單個部門資金壓力，保證資金的穩定投入，從而保障城市軌道交通建設的穩步推進，但從根源上仍由政府買單，地鐵投入過大，長此以往，財政將不堪重負。

八、把握城市軌道交通經濟特性，構建可持續發展投融資模式

（一）區別經營性與公益性在資產上的特點，構建盈利模式。

盈利模式是投融資模式的基礎，企業如果有盈利的可能而且構建了清晰可靠的盈利模式，投資決策就有了科學的效益指標基礎，融資計劃就有了可實現的經濟基礎，投融資模式也就據以建立，實現自主融資，獲得可持續發展的資金保障和現代企業機制保障。

1.優化地鐵建設規劃設計是構建盈利模式的起點。地鐵建設規劃和設計不僅直接決定建設成本，而且直接影響客流、附屬資源商業價值和土地增值，從源頭上決定投資是否具有盈利性和盈利能力的大小。

2.提高運營效率是構建盈利模式的基礎。提高運營效率包括開源和節流兩個方面，特別要認識到，增加客流量不僅直接提高客運收入，而且客流量是地鐵實現資源開發收入的源泉。

3.地鐵附屬資源是構建盈利模式的重點。地鐵附屬資源是地鐵投資建設的衍生產出，邊際成本收益率極高，只需增加極少的策劃和建設成本，就能增加較多的附屬資源，產生很大的資源開發收入。

（二）在產權理論的基礎上，實現城市軌道交通企業化運作，真正實現”誰投資誰得益“目標，解決因多元化融資的利益分配問題

根據產權理論和“誰投資誰受益”原則，地鐵建設和運營投入的產出都是企業法人的投資效益，屬于企業法人的產權范疇。作為城軌企業的股東（如政府），擁有的是企業整體，通過股權享有股東權益。企業化運作的方式和理念才是實現多元化融資成功的精髓。

具體來說，政府與城市軌道交通企業之間的管控關系應按照《公司法》和國有資產管理相關法律、法規要求，在公司治理結構下界定、明晰雙方的權利和義務。