內容摘要：產業(yè)政策包括產業(yè)組織政策、產業(yè)結構政策和產業(yè)分布政策。產業(yè)政策的手段包括經濟手段、行政手段和法律手段。國際經驗表明，產業(yè)政策同樣適用于現(xiàn)代物流業(yè)。我國的物流產業(yè)政策尚處于形成初期，目前主要包括產業(yè)定位等方面內容，還存在理論準備不足等方面問題，應通過改進決策機制等措施加以完善。

關鍵詞：物流產業(yè)政策問題完善

產業(yè)政策為一種重要公共產品，是產業(yè)發(fā)展的制度基礎。產業(yè)政策可以加速對市場失靈的校正，但同時也存在政府失靈的現(xiàn)實風險，如何低成本、高效益地推進物流政策領域的制度創(chuàng)新，對于正處在產業(yè)上升期的我國物流產業(yè)是急需研究的重要課題，也是關系到相關職能部門利益和業(yè)界利益的敏感問題。

產業(yè)政策主要包括產業(yè)組織政策、產業(yè)結構政策、產業(yè)分布政策等，它們相互聯(lián)系、相互交叉，形成一個有機的政策體系。產業(yè)組織政策主要包括反壟斷政策和公共管制政策；產業(yè)結構政策主要包括支柱產業(yè)政策、衰退行業(yè)援助政策、產業(yè)發(fā)展的技術政策、幼稚產業(yè)的保護政策、高新技術產業(yè)化政策；產業(yè)分布政策主要包括產業(yè)空間分布政策、產業(yè)區(qū)際經濟協(xié)調政策。產業(yè)政策的功能主要是彌補市場缺陷，有效配置資源；保護幼小民族產業(yè)的成長；熨平經濟震蕩；發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，增強適應能力。對于產業(yè)政策的作用，“市場失效”和“政府失效”理論有不同的認識，但通常認為：在產業(yè)經濟發(fā)展的導入期、衰退期，產業(yè)政策的作用至關重要，而在產業(yè)經濟進入成長期和成熟期，產業(yè)政策則趨于無效。產業(yè)政策的操作手段主要包括：經濟手段（主要有財稅措施、金融措施、價格措施、政府采購與收入調節(jié)等），法律手段，行政手段（如信息指導、行政審批、行政處罰、行政強制、制度改革等）。在新制度經濟學家看來，與政府其他政策一樣，產業(yè)政策同樣是利益集團反復博弈的公共選擇結果。

我國的現(xiàn)代物流產業(yè)起步于上世紀90年代末期，從產業(yè)發(fā)展的整體水平來看，尚處于產業(yè)發(fā)展的導入期，且面臨開放物流業(yè)市場后世界級物流企業(yè)的競爭；從我國物流產業(yè)的市場結構角度看，行業(yè)集中度過低、缺乏有實力的大企業(yè)，物流服務的差別化較低、缺乏必要的產業(yè)分工與協(xié)作、低水平惡性競爭嚴重；制度性退出壁壘過大、兼并重組的成本過高等問題十分突出；從物流產業(yè)技術創(chuàng)新的角度看，受企業(yè)規(guī)模和風險及其分擔方式的影響，物流企業(yè)技術進步和技術擴散的速度較慢；受信息不對稱、存貨、沉沒成本的影響，市場出清機制還存在較大不足；從政府公共管制的角度看，不同領域內的管制過多與管制不足并存；從產業(yè)布局的角度看，一些地區(qū)的物流基礎設施與其整體經濟發(fā)展和產業(yè)結構及生產力布局不協(xié)調；從物流基礎設施的分布看，物流基礎設施受體制影響，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃銜接、節(jié)點設計落后、通用性較差等等。這些問題，從根本上說，都是缺乏產業(yè)政策指導或產業(yè)政策不合理造成的。因此，需要通過知識的普及、專家型管理者的引入等手段降低制度創(chuàng)新的成本，并通過選擇適宜的產業(yè)政策推動我國現(xiàn)代物流產業(yè)的發(fā)展。

國外發(fā)達國家物流業(yè)發(fā)展較早，相應地物流產業(yè)政策也比較成熟，其中許多方面值得我們借鑒。

內容提要：產業(yè)政策是市場經濟條件下政府宏觀經濟調控政策的重要方面，產業(yè)政策法是產業(yè)政策的法律化。產業(yè)政策法具有政策性、社會本位性和綜合性等特征，是宏觀調控法的重要組成部分，其體系主要由產業(yè)結構政策法、產業(yè)組織政策法、產業(yè)技術政策法和產業(yè)布局政策法等構成。在“入世”、知識經濟和可持續(xù)發(fā)展的背景下，我國以市場經濟為基礎的產業(yè)政策及產業(yè)政策法需要得到進一步的發(fā)展和完善。

關鍵詞：產業(yè)政策產業(yè)政策法宏觀調控法

一、產業(yè)政策及其法治化的一般分析

（一）產業(yè)政策的含義、實質與基本構成

產業(yè)政策盡管是20世紀70年代以來才在世界各國廣泛使用的概念，但經濟學家一般認為，產業(yè)政策的實踐伴隨最古老的產業(yè)-農牧業(yè)的出現(xiàn)和國家的誕生就已存在了，如鼓勵農牧業(yè)、抑制商業(yè)的政策。現(xiàn)代意義上的產業(yè)政策的思想及其實踐則是在現(xiàn)代大工業(yè)發(fā)展的時期開始的。概括地說，產業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經濟和社會目標而對產業(yè)的形成和發(fā)展進行干預的各種政策的總和。這里的“干預”應該是一個廣義上的概念，包括規(guī)劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等方面的含義。“產業(yè)政策一般以各個產業(yè)為直接對象，保護和扶植某些產業(yè)，調整和整頓產業(yè)組織，其目的是改善資源配置，實現(xiàn)經濟穩(wěn)定與增長，增強國際競爭力，改善與保護生態(tài)環(huán)境等。為了實現(xiàn)這些經濟性的或社會性的目標，產業(yè)政策要求政府對每個產業(yè)和企業(yè)的生產活動、交易活動進行積極或消極的干預，直接或間接地介入市場的形成和市場機制。”[①]

產業(yè)政策的實質是政府對經濟活動的一種自覺干預，以實現(xiàn)特定的政策目標，包括實現(xiàn)經濟振興與趕超、結構調整與轉換以及保持經濟領先地位與維持經濟增長勢頭等。顯然，這種政策是對社會整體利益的維護。“一般說，在產業(yè)政策的制定與實施過程中，政府代表的是社會共同利益，而不是某種政府利益。這是產業(yè)政策的一大特點，并以此與自由經濟下的其他一些政府政策相區(qū)別。”[②]顯然，若從產業(yè)政策的目標來看，產業(yè)政策對社會整體利益的維護在國際層面上則是為了增強和維持本國經濟整體在國際競爭中的有利地位，其實質體現(xiàn)了國家之間的經濟競爭。“產業(yè)政策是市場競爭的產物，反映一種趕超的思想。”[③]

摘要：在經濟全球化和區(qū)域經濟一體化的背景下，世界各國都在根據(jù)自己的國情調整各自的產業(yè)政策。中國作為一個發(fā)展中國家，正在建立社會主義市場經濟和積極融入世界經濟之中。我國煙草行業(yè)自1983年實行統(tǒng)一管理以來，取得長足的發(fā)展，特別是近年來發(fā)生了深刻的變化。以貫徹落實57號文件為標志，煙草行業(yè)改革與發(fā)展正在進入一個新的階段，面對新的形勢，必須高度重視產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用，密切關注新形勢下我國產業(yè)政策的新走向，理清煙草產業(yè)政策的主要原則，在堅持完善《煙草專賣法》和靈活適從“wto和who規(guī)則”的基礎上，引導和促進煙草產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調健康發(fā)展。

關鍵詞：煙草產業(yè)政策思考

國家局領導最近幾次強調指出，國家局、總公司和省級局、省級公司機關工作人員，尤其是各級領導干部，要把加強政策研究作為基本功，高度重視政策研究工作，當前要高度重視和加強產業(yè)政策的研究。在煙草行業(yè)深入學習和貫徹落實57號文件，改革與發(fā)展進入新階段的形勢下，國家局領導高屋建瓴及時提出加強產業(yè)政策研究，對于行業(yè)上下理清思路、把握全局、明確方向、統(tǒng)一思想、抓住重點具有重要的現(xiàn)實意義，對于全行業(yè)積極研究探討如何走出符合中國煙草實際的新路子、加快提高中國煙草的競爭實力必將產生積極而深遠的影響。

一、高度重視產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用

煙草行業(yè)作為國家壟斷產業(yè)，它的發(fā)展方向和實施操作都要受到政策層面不同于其它行業(yè)的調控。產業(yè)政策作為一種經濟調控手段和重要的政策工具，就是與產業(yè)有關的規(guī)劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等各種政策的總和。從亞當·斯密1776年發(fā)表《國富論》以來，就引起經濟學家們的強烈興趣。二次世界大戰(zhàn)以后，日本、美國、英國都成功地運用產業(yè)政策促進了經濟的發(fā)展，我國從20世紀80年代開始引入產業(yè)政策這個概念，1988年國務院授權國家計委（現(xiàn)發(fā)改委）成立產業(yè)政策司，形成了研究、組織、制定和實施產業(yè)政策的組織體系，并頒布了產業(yè)政策要點和國家產業(yè)政策綱要，從實施“七五”計劃開始運用產業(yè)政策來調節(jié)經濟運行，在完善產業(yè)結構和產業(yè)組織方面取得了顯著成效。一般來講，產業(yè)政策由產業(yè)結構政策，產業(yè)組織政策，產業(yè)布局政策，產業(yè)技術政策，產業(yè)全球化政策，產業(yè)現(xiàn)代化政策等內容構成，這些政策之間又不是封閉的靜態(tài)的，而是相互聯(lián)系和相互交叉的，并且在不同的時期側重點也是不同的。

產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題的解決具有重要的操作性作用，主要集中在以下幾個方面：一是可以通過經濟的、行政的、法律的手段，調節(jié)資源的合理分配，促進產業(yè)資源的優(yōu)化配置，加速實現(xiàn)產業(yè)結構的合理化和高度化。二是可以促進產業(yè)在較短的時間內形成具有競爭力的規(guī)模和技術體系，有效的參與國際分工，以“后發(fā)優(yōu)勢”實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。三是可以彌補單靠市場機制配置資源、調節(jié)產業(yè)方向、產業(yè)結構、產業(yè)規(guī)模的滯后和缺陷，把產業(yè)政策和市場機制結合起來，有效解決市場失靈的問題，全面提高經濟運行的質量。四是可以增強本國產業(yè)的國際競爭力，在順應經濟全球化和區(qū)域經濟一體化浪潮時，趨利避害，為本國謀求最大的利益。因此，在目前形勢下研究產業(yè)政策對于煙草行業(yè)的改革與發(fā)展具有非常重要的意義。

我國的現(xiàn)代物流產業(yè)起步于上世紀90年代末期，從產業(yè)發(fā)展的整體水平來看，尚處于產業(yè)發(fā)展的導入期，且面臨開放物流業(yè)市場后世界級物流企業(yè)的競爭；從我國物流產業(yè)的市場結構角度看，行業(yè)集中度過低、缺乏有實力的大企業(yè)，物流服務的差別化較低、缺乏必要的產業(yè)分工與協(xié)作、低水平惡性競爭嚴重；制度性退出壁壘過大、兼并重組的成本過高等問題十分突出；從物流產業(yè)技術創(chuàng)新的角度看，受企業(yè)規(guī)模和風險及其分擔方式的影響，物流企業(yè)技術進步和技術擴散的速度較慢；受信息不對稱、存貨、沉沒成本的影響，市場出清機制還存在較大不足；從政府公共管制的角度看，不同領域內的管制過多與管制不足并存；從產業(yè)布局的角度看，一些地區(qū)的物流基礎設施與其整體經濟發(fā)展和產業(yè)結構及生產力布局不協(xié)調；從物流基礎設施的分布看，物流基礎設施受體制影響，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃銜接、節(jié)點設計落后、通用性較差等等。這些問題，從根本上說，都是缺乏產業(yè)政策指導或產業(yè)政策不合理造成的。因此，需要通過知識的普及、專家型管理者的引入等手段降低制度創(chuàng)新的成本，并通過選擇適宜的產業(yè)政策推動我國現(xiàn)代物流產業(yè)的發(fā)展。

國外發(fā)達國家物流業(yè)發(fā)展較早，相應地物流產業(yè)政策也比較成熟，其中許多方面值得我們借鑒。

歐洲的物流政策主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是強調政府的任務是監(jiān)督和控制。監(jiān)督物流業(yè)的發(fā)展是否符合宏觀經濟發(fā)展的方向和要求；控制物流業(yè)的布局及其規(guī)模與整個經濟和社會發(fā)展相協(xié)調；二是對基礎設施建設強調聯(lián)邦政府統(tǒng)籌規(guī)劃、州政府扶持建設、企業(yè)自主經營的發(fā)展模式。聯(lián)邦政府在統(tǒng)籌考慮交通干線、主樞紐規(guī)劃、生產力布局、物流現(xiàn)狀的基礎上，根據(jù)各種運輸方式銜接的可能，在全國范圍內規(guī)劃物流園區(qū)的空間布局、用地規(guī)模與未來發(fā)展。州政府提供建設用地及交通設施，并把物流園區(qū)場地租給企業(yè)，與其按股份制形式共同出資；三是物流體系的標準化、共享化和通用化。全歐鐵路系統(tǒng)及歐盟提出：要在未來20年內，努力建設統(tǒng)一的鐵路體系；四是行業(yè)協(xié)會的作用突出，在代表和維護行業(yè)利益、影響歐盟物流政策上發(fā)揮的作用較大。

美國聯(lián)邦層次的物流管理機構，主要包括各種管制委員會，如州際商務委員會、聯(lián)邦海運委員會、聯(lián)邦能源委員會等。此外，聯(lián)邦法院、各行政部門負責司法、行政工作，而立法機構則是總的物流政策的頒布者。美國政府強調在充分發(fā)揮市場的基礎作用的前提下，不斷通過宏觀政策的引導，以現(xiàn)代物流發(fā)展帶動社會經濟發(fā)展。

在其2025年的《國家運輸科技發(fā)展戰(zhàn)略》中，規(guī)定交通產業(yè)的總目標是：建立安全、高效、充足和可靠的運輸系統(tǒng)，其范圍是國際性的，形式是綜合性的，特點是智能性的，性質是環(huán)境友善的，而《美國運輸部1997-2002財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》則成為美國物流管理發(fā)展的里程碑。近年來，隨著現(xiàn)代物流業(yè)在我國的興起，在學術界、實業(yè)界的推動下，中央政府和地方政府紛紛提出了自己的物流產業(yè)政策。

從已公布的規(guī)劃看，我國的物流產業(yè)政策涉及的內容主要有：一是強調產業(yè)功能定位和區(qū)域經濟功能定位。二是培育物流需求、促進第三方物流企業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)籌規(guī)劃物流設施建設，重點加強物流節(jié)點規(guī)劃，力求實現(xiàn)多功能、多種運輸方式共享；在用地、物流園區(qū)一定年限財政資金返還、資金扶持、城市交通管制等方面協(xié)調配合；四是優(yōu)先發(fā)展物流信息化，支持物流信息平臺建設，積極推動EDI、GIS、GPS、SCM、POS、ERP、MIS等先進信息方式和手段的應用，同時，強調數(shù)據(jù)標準化、企業(yè)信息化和電子商務等的發(fā)展；五是重視物流標準化工作；六是強調物流人才的培養(yǎng)。

摘要：近年來旅游產業(yè)作為一個新興產業(yè)日益發(fā)展壯大，對我國的經濟發(fā)展產生了不可忽視的影響。旅游產業(yè)政策是國家加強和改善旅游業(yè)的宏觀調控，保障有效發(fā)揮旅游的經濟效益和優(yōu)化服務的質量，以促進我國國民經濟的健康快速的可持續(xù)發(fā)展。針對旅游產業(yè)政策的概念、分類、對比、內容以及發(fā)展等方面，專家學者們陸續(xù)展開了全面深入的研究。據(jù)此，就已有的旅游產業(yè)政策研究成果進行簡要概括，以便進一步的研究。

關鍵詞：旅游產業(yè)政策；政策研究；綜述

1旅游產業(yè)政策概念研究

大部分研究從產業(yè)經濟學的角度出發(fā)，對旅游行業(yè)的產業(yè)政策性質進行界定，應用“產業(yè)政策”的概念來定義“旅游產業(yè)政策”。就目前經濟學領域而言，雖然還未有明確的定義，但是已產生了幾點共識，首先確定了產業(yè)政策是政府政策的總和這一主體；在時間上指出產業(yè)政策主要指向未來，能夠干預產業(yè)結構的變動方向；在目標上強調用產業(yè)政策進行逐步推進，以彌補失靈的基礎市場，從而增強某一區(qū)域的旅游產業(yè)橫向競爭力，并進一步推動整體實力。1．1國內學者對于旅游產業(yè)政策的界定。旅游產業(yè)政策的探究，在整個經濟學領域中具有很強的指向性。關于旅游產業(yè)政策這一概念，相較于國外學者，國內學者則是更多的強調旅游產業(yè)政策在時間與空間方面的效用。高舜禮從政策探究的角度進行了廣義和狹義兩方面的講解，認為“當前我國的旅游產業(yè)政策是由國家相關產業(yè)職能部門制定出來的，有針對性的旅游方面的約束措施”。張輝以時間維度的特定性為基礎，將旅游產業(yè)政策定義“是有針對性的旅游方面的政策指導綱要”。寧澤群從空間維度出發(fā)，對旅游產業(yè)政策的定義是“為了地區(qū)內旅游發(fā)展目標的實現(xiàn)而制定的規(guī)章制度”。羅明義側重于國家廣域性和地區(qū)局域性的空間，認為旅游產業(yè)政策是“國家或地方相關職能部門為促進旅游全面發(fā)展所制定出來的利好引導方略，以及與其相關的法律、制度、方案的總和”。王洪濱則定義旅游產業(yè)政策為“是一種為了催生旅游，定向的，有計劃性的促進方法和策略”。對于旅游產業(yè)政策系統(tǒng)的概念，我國只有極少部分人做了相關研究。陳友華將基礎于政策課學的理論進行系統(tǒng)的結合，提出了一種新的概念：“旅游政策系統(tǒng)”。雖然提出了這一概念，但卻未對其進行詳細的劃分和具體的界定。而蘇振對于機關的各種旅游政策進行了分類，在公共政策的基礎上，建立了一種新的旅游公共體系：“金字塔型”。1．2國外學者對于旅游產業(yè)政策的界定。國外對于旅游產業(yè)政策的研究分析多側重于對政策“戰(zhàn)略框架”的制定。查爾斯、布倫特等人認為“旅游產業(yè)是一項有計劃性的、全方位的、能夠起到正相關作用的規(guī)范戰(zhàn)略，其能夠為區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，起到極大的正面促進作用”。斯洛博丹．翁科維奇提出“旅游相關的政策是我國最高職能部門，為了實現(xiàn)旅游的正向發(fā)展，所制定出的能夠催動旅游業(yè)全面發(fā)展的相關行為準則”。

2旅游產業(yè)政策分類研究

學者們在概念研究的基礎上對旅游產業(yè)政策的分類進行了進一步的研究和探討。根據(jù)旅游產業(yè)政策的功能，張凌云將其歸納成產業(yè)結構政策，組織、周邊信息技術、產業(yè)周邊衍生、產業(yè)聚集等相關的促進推動政策。分屬于扶助重點產業(yè)，設計規(guī)模經濟及保護競爭，支持與推動技術創(chuàng)新活新技術適用，影響產業(yè)在不同地區(qū)的分布和促進產業(yè)實現(xiàn)諸如充分就業(yè)等社會目標。萬先進和張素芳以當時旅游業(yè)所處的階段、經驗、問題等現(xiàn)狀為依據(jù)，認為旅游產業(yè)政策存在十個亟待解決的問題，同時對其進行具體分類，即“旅游產業(yè)的定位、指引、導向、規(guī)劃、周邊建設、投入情況、相應的周邊組織規(guī)劃、技術周邊、法律保護等相關的政策。”。沈姍姍對2008年之前的關于旅游政策相關的文獻進行了歸類總結，將旅游產業(yè)政策系統(tǒng)的區(qū)分為基本和特殊兩類政策，產業(yè)結構規(guī)劃為產業(yè)、組織、技術相關、布局、周邊設施等五個具體類目，當前的一些特殊旅游產業(yè)政策則細化為市場和產品兩個類目。

摘要：在經濟全球化和區(qū)域經濟一體化的背景下，世界各國都在根據(jù)自己的國情調整各自的產業(yè)政策。中國作為一個發(fā)展中國家，正在建立社會主義市場經濟和積極融入世界經濟之中。我國煙草行業(yè)自1983年實行統(tǒng)一管理以來，取得長足的發(fā)展，特別是近年來發(fā)生了深刻的變化。以貫徹落實57號文件為標志，煙草行業(yè)改革與發(fā)展正在進入一個新的階段，面對新的形勢，必須高度重視產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用，密切關注新形勢下我國產業(yè)政策的新走向，理清煙草產業(yè)政策的主要原則，在堅持完善《煙草專賣法》和靈活適從“WTO和WHO規(guī)則”的基礎上，引導和促進煙草產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調健康發(fā)展。

關鍵詞：煙草產業(yè)政策思考

國家局領導最近幾次強調指出，國家局、總公司和省級局、省級公司機關工作人員，尤其是各級領導干部，要把加強政策研究作為基本功，高度重視政策研究工作，當前要高度重視和加強產業(yè)政策的研究。在煙草行業(yè)深入學習和貫徹落實57號文件，改革與發(fā)展進入新階段的形勢下，國家局領導高屋建瓴及時提出加強產業(yè)政策研究，對于行業(yè)上下理清思路、把握全局、明確方向、統(tǒng)一思想、抓住重點具有重要的現(xiàn)實意義，對于全行業(yè)積極研究探討如何走出符合中國煙草實際的新路子、加快提高中國煙草的競爭實力必將產生積極而深遠的影響。

一、高度重視產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用

煙草行業(yè)作為國家壟斷產業(yè)，它的發(fā)展方向和實施操作都要受到政策層面不同于其它行業(yè)的調控。產業(yè)政策作為一種經濟調控手段和重要的政策工具，就是與產業(yè)有關的規(guī)劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等各種政策的總和。從亞當·斯密1776年發(fā)表《國富論》以來，就引起經濟學家們的強烈興趣。二次世界大戰(zhàn)以后，日本、美國、英國都成功地運用產業(yè)政策促進了經濟的發(fā)展，我國從20世紀80年代開始引入產業(yè)政策這個概念，1988年國務院授權國家計委（現(xiàn)發(fā)改委）成立產業(yè)政策司，形成了研究、組織、制定和實施產業(yè)政策的組織體系，并頒布了產業(yè)政策要點和國家產業(yè)政策綱要，從實施“七五”計劃開始運用產業(yè)政策來調節(jié)經濟運行，在完善產業(yè)結構和產業(yè)組織方面取得了顯著成效。一般來講，產業(yè)政策由產業(yè)結構政策，產業(yè)組織政策，產業(yè)布局政策，產業(yè)技術政策，產業(yè)全球化政策，產業(yè)現(xiàn)代化政策等內容構成，這些政策之間又不是封閉的靜態(tài)的，而是相互聯(lián)系和相互交叉的，并且在不同的時期側重點也是不同的。

產業(yè)政策對產業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題的解決具有重要的操作性作用，主要集中在以下幾個方面：一是可以通過經濟的、行政的、法律的手段，調節(jié)資源的合理分配，促進產業(yè)資源的優(yōu)化配置，加速實現(xiàn)產業(yè)結構的合理化和高度化。二是可以促進產業(yè)在較短的時間內形成具有競爭力的規(guī)模和技術體系，有效的參與國際分工，以“后發(fā)優(yōu)勢”實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。三是可以彌補單靠市場機制配置資源、調節(jié)產業(yè)方向、產業(yè)結構、產業(yè)規(guī)模的滯后和缺陷，把產業(yè)政策和市場機制結合起來，有效解決市場失靈的問題，全面提高經濟運行的質量。四是可以增強本國產業(yè)的國際競爭力，在順應經濟全球化和區(qū)域經濟一體化浪潮時，趨利避害，為本國謀求最大的利益。因此，在目前形勢下研究產業(yè)政策對于煙草行業(yè)的改革與發(fā)展具有非常重要的意義。

內容摘要：改革開放20年來，中國大眾傳媒產業(yè)和消費有力促動著中國大眾傳媒體制變革，傳媒政策在民營資本和國外資本的開放領域屢有突破，但是迄今為止，中國大眾傳媒體制的變動總體上看來仍以原有體制內變革為主。文章通過對政府傳媒產業(yè)政策的解讀，試圖找出傳媒產業(yè)發(fā)展需要的政策條件，并對政府傳媒政策的調整方向作出建議和預測。關鍵詞：傳媒產業(yè)政策解讀、訴求與重構一、有限開放的傳媒產業(yè)政策自中國傳媒產業(yè)化1978年啟動以來，二十多年時間里，中國大眾傳媒形態(tài)發(fā)生了巨大變化，以集團化為顯著標志，市場引導、商業(yè)取向、消費主導傾向明顯，都市生活、財經、文化娛樂類傳媒發(fā)展迅猛，政治意識形態(tài)嚴重泛化的局面大為改觀。隨著中國社會主義市場經濟和社會主義民主政治的發(fā)展，隨著中國社會日益全方位地融入世界政治、經濟、文化、社會潮流并與之深刻互動，中國大眾傳媒產業(yè)和消費有力促動著中國大眾傳媒體制變革，傳媒政策在民營資本和國外資本的開放領域屢有突破，但是迄今為止，和美國等國家的市場調節(jié)、商業(yè)驅動、產權多元、自由競爭、經貿自由化的傳媒管控體制與政策引領的世界潮流相比較，中國大眾傳媒體制的變動總體上看來仍以原有體制內變革為主。1978年財政部批準《人民日報》等首都幾家報紙實行企業(yè)化管理的報告，其后形成“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的傳媒體制構成了當代中國大眾傳媒體制演變的基調。圍繞這一基調，當代中國大眾傳媒體制內變革以“事業(yè)單位企業(yè)化管理”、籌資方式社會化與市場化、逐項審批的中外合資合作、傳媒集團化等方式為主要特點。以報業(yè)為例，我們可以清晰地看出傳媒業(yè)由事業(yè)單位向企業(yè)單位演變的趨勢。1979年4月，財政部頒發(fā)《關于報社試行企業(yè)基金的實施辦法》，明確報社是黨的宣傳事業(yè)單位，在財務上實行企業(yè)管理辦法，從而使報業(yè)經營改革成為可能。1987年國家編制投入產業(yè)表，傳媒也列入“信息、咨詢服務業(yè)”；1988年3月新聞出版署、國際工商行政管理局頒布了《關于報社、期刊舍、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》，報社多種經營合法化。1994年，上海東方明珠股份有限公司在上海證券交易所上市。這是我國第一家上市的傳媒行業(yè)股份有限公司。1996年1月15日，經由中共中央宣傳部同意，國家新聞出版署正式批準廣州日報作為報業(yè)集團試點單位，組建我國第一家報業(yè)集團。1996年4月，《廣州日報》報業(yè)集團正式掛牌試點。廣州日報報業(yè)集團在工商部門注冊的全稱是‘廣州日報報業(yè)集團有限公司’”，表明該報業(yè)集團已經轉變?yōu)槠髽I(yè)性質。伴隨著國有傳媒單位“事業(yè)”—“企業(yè)”身份的趨勢，民營傳媒也或明或暗萌生著發(fā)展著。七、八十年代之交，民營書刊零售業(yè)得到政策許可，九十年代中葉影視音像節(jié)目制作民營之門開啟，至2001年全國較有影響的民營音像企業(yè)約五、六十家，九十年代中國廣告?zhèn)髅綄ν鈱却蠓乳_放。2000年至2002年間，隨著中國逼近WTO，中國大眾傳媒領域經歷了一定的徘徊。1999年底出臺的國辦發(fā)82號文件實際上不是一個開放的文件，總體上來講是一個往里收的文件。第一它限制有線網基本上是不能上市了，第二是廣電和郵電也不能相互進入了。2000年的制播分離，因為有人提出廣播電視的制作權和播出權是統(tǒng)一的，不能分割它，所以廣電總局又提出了一個新的說法叫做廣播電視節(jié)目制作的多元化來代替制播分離的說法。跨媒體、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨國傳媒投融資遭遇清理，有限的對外合作合資項目受到嚴控。在2001年廣播電視清場中，有港資背景的中信泰富在跟湖南廣電之爭中退場出局。同年，國泰實業(yè)公司和《生活周刊》中斷合資關系。貝塔斯曼中國控股有限公司首席代表劉激揚先生在中國大陸姿態(tài)低調。國家廣電總局準備允許美國在線時代華納在廣東省內提供有線電視服務的傳聞2001年并沒落實。“中國出版第一股”——湖南出版集團借殼丹東化纖上市的行動，在經過整整一年長達13輪的談判后卻悄然擱淺。這些事件之所以成為中國傳媒界一時議論的熱點，決非偶然。2000年下半年，“媒介產業(yè)化”和“制播分離”遭到否定。然而，這一徘徊期是短暫的，即使在此時期內，中國大眾傳媒業(yè)的體制變革依然沒有停止腳步。2001年年初全國宣傳部長會議提出“宏觀管理機制創(chuàng)新、微觀領域結構創(chuàng)新、市場組織體系創(chuàng)新、投融資體制創(chuàng)新”四個創(chuàng)新。2001年5月，在中國證監(jiān)會新版的《上市公司行業(yè)分類指引》中，已將傳媒與文化產業(yè)定為上市公司13個基本產業(yè)門類之一，其下含出版、聲像、廣播電影電視、藝術、信息傳播服務業(yè)5各大類。傳媒資本經營開始引人關注，盡管國內傳媒學者普遍認同當前中國傳媒投資處在高風險期。就在2001年，資本掀動傳媒投資潮，民營資本在其中推波助瀾。山東三聯(lián)計劃三年斥資8000萬元打造《經濟觀察報》，北大青鳥投資5000萬元參股《京華時報》，湖南廣電傳媒耗資8600萬元創(chuàng)辦《財富中國》，巴士股份注資《上海商報》5000萬元，占股50%，誠成文化投資《希望》雜志，賽迪傳媒巨資推出電視節(jié)目《環(huán)球IT報道》和《三聯(lián)生活》，《成都商報》通過控股公司博瑞投資公司實現(xiàn)間接上市，海外傳媒集團、維阿柯姆、迪斯尼、新聞集團、美國在線時代華納、貝塔斯曼、福布斯公司、星傳媒等進行頻繁的商業(yè)試探。2000年底至今，在普遍推行和加強審查與許可證制度的同時，中國傳媒政策呈現(xiàn)在徘徊中加大改革開放力度的態(tài)勢，對民營和外資管制有所松動，產權多元化和投資自由化程度接近傳統(tǒng)計劃體制內變革的底線。2000年10月25日的《外商投資電影院暫行規(guī)定》，原則上同意外方投資影院，控股最高可達49%。2001年8月是中國傳媒新政策有實質變動的月份，8月20日中共中央辦公廳下發(fā)、國家廣電總局、新聞出版總署《關于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》（又稱17號文件），明確推進傳媒集團化改革和組建跨地區(qū)、多媒體大型新聞集團的目標，以積極的姿態(tài)回應傳媒業(yè)融資、中外合資、跨媒體發(fā)展等問題。由此在中國傳媒界引發(fā)連鎖反應。2001年12月15日《電影管理條例》鼓勵企事業(yè)單位和其他社會組織以及個人以資助與投資形式參與攝制電影，允許企事業(yè)單位和其他社會組織以及個人投資改造電影院。2003年3月，國產電影發(fā)行權全面開放，同年8月8日進口影片發(fā)行的第二家官方公司華影電影發(fā)行公司掛牌成立，此前的6月，中國七家民營企業(yè)首獲國產電影國內發(fā)行資格。2003年11月，國家電影事業(yè)管理局副局長長吳克宣布：“CERA以后，國家已經認定，以后任何和香港合拍的影片，除了內地演員要占三分之一外，其他主創(chuàng)人員不再受到任何條件的限制。香港影片進口內地，不再受到任何進口配額的限制，也就是說，只要通過審查，香港影片就可以長驅直入內地市場。始于2003年中的電影分級制至同年11月初已進入起草階段。2003年下半年，出現(xiàn)跨省合資影院和外資影院曲線進入中國的局面。2003年12月，政府將對電影立項和審查制度進行改革，12月1日起，國產電影在立項方面，除重大革命歷史題材、特殊題材、國家資助影片、合拍片四類之外的影片不必再向廣電總局申報劇本，只需提供3000字的故事概綱；作為試點單位，上影、長影等部分制片廠的影片將試行由地方自主申請、自主審查。同日，外商被允許進入制片，唯一的限制是不得控股。2002年6月，新聞集團放言有意參與中國付費電視建設。2003年8月，國家廣電總局給八家民營機構發(fā)放了電視劇制作甲種證。2003年11月4日，上海第一財經傳媒有限公司、浙江電視臺經濟生活頻道和四川電視臺經濟頻道結成合作伙伴，開創(chuàng)國內省級電視臺跨區(qū)合作的先河。2003年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式下發(fā)《進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發(fā)行，減輕基層和農民負擔的通知》，簡稱為19號文件；此外還有新聞出版總署的《治理報刊攤派細則》。有專家認為，本次改革的主要核心就是治理行政權力對報刊的介入。雖然過去政府也講過要減少行政力量對報刊發(fā)展的介入，但遠沒有這次明確。“這次治理整頓給的出路很明確：報刊要走市場化道路。”2002年1月10日起施行的《中外合作音像制品分銷企業(yè)管理辦法》和2002年4月10日起施行的《音像制品批發(fā)、零售、出租管理辦法》標志著我國開始實現(xiàn)中國入世承諾。2003年1月國家新聞出版總署領導倡言出版改革，在五年內開放外資在圖書、報刊、音像制品銷售和批發(fā)方面的業(yè)務，近期內對國內出版企事業(yè)逐步實行許可證制度，以便它們跨省經營，促進印刷業(yè)民間投資進程。2003年9月23日，中國首家擁有報刊總發(fā)行權的民營企業(yè)文德廣運發(fā)行集團在京成立。2003年10月16日，國家新聞出版總署批準光明日報報業(yè)集團和南方日報報業(yè)集團聯(lián)合辦《京報》。2003年11月4日，李嘉誠旗下的TOM正式與三聯(lián)書店協(xié)議組建北京三聯(lián)世紀文化傳播有限公司，TOM和三聯(lián)分別持股49%與51%，這標志著海外資本首次進入大陸出版市場。進入2004年，傳媒管理體制進一步呈現(xiàn)開放姿態(tài)。2月11日《關于促進廣播影視產業(yè)發(fā)展的意見》的文件出現(xiàn)在國家廣電總局的網站上。該《意見》中的一部分內容引人關注：允許各類所有制機構作為經營主體進入除新聞宣傳外的廣播電視節(jié)目制作業(yè)，在確保控股的前提下，可吸收國內社會資本探索進行股份制改造，條件成熟的廣播電視節(jié)目（包括電視劇）生產營銷企業(yè)經批準可以上市融資。廣播影視產業(yè)發(fā)展的基本原則是堅持面向市場，堅持國有為主、多種經濟成分共同發(fā)展。在電影方面，為了促進電影產業(yè)的發(fā)展，廣電總局年初頒布《關于電影產業(yè)發(fā)展的若干意見》。文件規(guī)定國有和民營機構可參與付費頻道的合作。允許境外制片機構同境內國有電影制片單位合資組建由中方控股的影片制作公司。在付費頻道引進節(jié)目的播放比例、外資在改造影院中的比例和華語影片的引進配額上都有了進一步的放開。2004年4月初，從國家新聞出版總署副署長柳斌杰處透出消息，中央已決定進行出版體制改革，全國現(xiàn)有的527家官辦出版社，除人民出版社一家保留事業(yè)單位的體制外，其他所有出版社都將轉型為經營型企業(yè)單位，這標志著從去年就開始的文化體制改革的重要部分——出版體制改革，正式拉開了帷幕。作為改革試點，國務院在4月5日正式批準中國出版集團改制為中國出版集團公司。在這個被稱為“改革的最后一個堡壘”的行業(yè)里，中國傳媒業(yè)政策開始駛入改制的快車道。縱觀最近二十多年中國大眾傳媒業(yè)發(fā)展狀況，投資自由化和民營化涌動，并且愈趨擴大，這是中國大眾傳媒產業(yè)體制轉型實質所在，意義重大，但是對其實際作用不可過高估計。2001年8月的17號文件雖然對傳媒業(yè)的投資已被認為是投資了，而不像以前認為是借款，但17號文件的規(guī)定是這種投資只能是傳媒業(yè)內部的投資，或者是國有資本的投入，對于民間資本、外資的投入，在政策、體制面的角度來說，事實上還不是合法的。盡管有很多暗箱的運作，但事實上這樣的一種運作風險是很大的。迄今為止，我國所有上市的傳媒公司業(yè)績并不理想，報業(yè)和廣電集團如果嚴格按照企業(yè)標準來衡量，其經濟效益大有疑問。究其原因，產權結構極為重要。如果不跟傳媒產權結構的重建結合起來，傳媒跨媒體、跨地區(qū)、跨產業(yè)變革很可能流于形式，實際效果不大。所以，究其本質而言，近年中國傳媒新政策開放程度前所未聞，但仍然以嚴格的政府管制為主要特征。在進入管制方面，傳媒政策不允許私人辦報（臺）和傳媒集團辦報（臺）。有資格辦報的單位也必須經過嚴格的審批（對于嚴格限制的市場少數(shù)進入許可，對于一般閑置的市場多家進入許可），才能獲得辦報許可和報紙刊號。從管制制度的形式上看，復雜的行政審批程序和嚴格的刊號控制構筑了進入傳媒業(yè)的非常高的行政性門檻。在行為管制方面，傳媒政策嚴格禁止或者限制傳媒的產權交易，禁止或者嚴格限制外部資本進入傳媒領域。最主要的管制手段就是實行主管、主辦制，即只有符合一定條件的國有單位才能辦傳媒。此外還對傳媒異地經營有嚴格的許可權限管制。2002年2月1日起實施的新版《出版管理條例》再次明確聲明設立出版單位的審批制度是我國出版管理制度中最重要、最基本的一項制度。其包含兩項重要內容——（1）有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其主管機關；（2）符合國家關于出版單位總量、結構、布局的規(guī)劃。這項政策的出臺實際上宣布：傳媒業(yè)的市場壁壘依然存在。這樣的傳媒政策主觀上是力圖在傳統(tǒng)計劃模式中實現(xiàn)中國傳媒業(yè)的飛躍；客觀上，一方面有利于傳媒體制創(chuàng)新，另一方面適應了傳統(tǒng)傳媒管制觀念。結果是，傳媒投資自由化和民營化沒有實質性突破，傳媒產權結構仍然是相當程度的一元化。按照國際經驗來看，中國傳媒產業(yè)能否做大作強仍是未知數(shù)。二傳媒產業(yè)發(fā)展的政策訴求從“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”起步，我國傳媒經歷了事業(yè)單位、企事業(yè)混合型單位、企業(yè)單位的形態(tài)變更；傳媒從原來依靠國家財政補貼，走向“自主經營，自負盈虧，自我積累，自我發(fā)展”之路；傳媒業(yè)也從傳媒事業(yè)、傳媒行業(yè)向傳媒產業(yè)的方向發(fā)展。但是，當傳媒的產權多元化和投資自由化接近傳統(tǒng)計劃體制內變革的底線時，傳媒產業(yè)制度瓶頸造成的“行政性市場壟斷”的弊端更是一覽無余。其最突出的特點是：壟斷依靠市場和行政的雙重力量形成，既具有計劃經濟體制下國家壟斷的特點，依靠行政組織和行政手段來推動壟斷的形成和運行，又融進了市場經濟體制下市場壟斷的成分，依托目前尚不完善的市場機制來操縱壟斷，是當前體制轉軌過程中行政權力加市場力量而形成的特殊壟斷，亦即“行政性市場壟斷”。這種壟斷在縱向的行業(yè)內，表現(xiàn)為行業(yè)壟斷；在橫向的區(qū)域內，表現(xiàn)為地區(qū)壟斷。長期以來，受政府管制的影響，我國傳媒業(yè)條塊分割，形成了森嚴的行政壁壘和區(qū)域市場壁壘，傳媒資源無法通過市場實現(xiàn)優(yōu)化配置。所謂條塊，從“條”的方面來說，就是按照國家的行政系統(tǒng)組織來進行，強調縱向的“歸口管理”；從“塊”的方面來說，就是強調各級地方黨委和政府的屬地管理。這種條塊限制，使得跨媒體的經營很難進行，也使一些實力雄厚的傳媒無法向外擴張。這是我國傳媒產業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因之一。這樣的傳媒體制使得傳媒滿懷豪情走向市場經濟的時候，卻沒有想到，他們所走向的僅僅是“市場”，并不是真正的市場經濟。產業(yè)化和非市場化構成了現(xiàn)階段傳媒經濟的內在矛盾。具體的講，第一，傳媒在市場經濟中作為獨立市場主體的和企業(yè)法人的身份不明確。說是企業(yè)法人，傳媒顯然缺乏在市場上獨立經營、獨立承擔責任的能力，在編制上又屬于全民所有制的事業(yè)單位，而且有行政級別，媒介集團還具有政府行政部門的管理職能，直屬一級政府；說是事業(yè)法人，或機關法人，它又以贏利為目的，在媒體市場上沖鋒陷陣，這種混亂的身份給媒介的產業(yè)經營帶來很大的麻煩。對此，復旦大學童兵教授認為，中國傳媒的性質是事業(yè)屬性、產業(yè)屬性和機關屬性的混合體。第二，傳媒產權不明晰。傳媒身份的混亂和模糊直接影響著傳媒產權的界定，表現(xiàn)為傳媒資本所有者的缺位。誰來充任國資的代表是一個問題，黨委只進行政治領導，它不是政府部門，不能行使所有者代表的職權；政府的廣電、新聞出版部門不能既是媒介的管理者又是所有權的代表，因為這違反“政企分開”的原則，政府部門不能既當裁判員又當運動員。雖然一些傳媒集團也模擬現(xiàn)代法人治理結構規(guī)范了內部組織機構。但是，在國有產權制度沒有進行根本性改革的情況下，這種治理結構雖不同于傳統(tǒng)治理結構，但也與現(xiàn)代法人治理結構相距甚遠，多數(shù)傳媒集團實際上是“翻牌公司”。實際上，傳媒業(yè)遇到的產權問題是國企改革中遇到的共同問題。第三，傳媒在市場經濟中應該享有的機會平等和公平競爭難以落實。傳媒身份和產權的特殊性使得傳媒具有“官商”的特點。表現(xiàn)在傳媒雖然走向市場，參與競爭，但沒有優(yōu)勝劣汰的市場機制，加之嚴格的資本等級制度和行業(yè)壁壘構筑的巢穴使得傳媒只生不死。同時媒介領導由政府指派，使得不同級別的媒介享有不同級別的政治優(yōu)勢，市場競爭從一開始就拉開了距離。中國傳媒產業(yè)之所以“暴利”，很大程度上與傳媒獲得的行政和市場雙重壟斷的地位有關。放眼全球，中國的傳媒產業(yè)在這種體制下絕沒有做大作強的動力與能量。當代國際大眾傳媒產業(yè)主流的發(fā)展態(tài)勢一目了然：在以經濟全球化為核心的世界發(fā)展總格局中，市場調節(jié)、商業(yè)驅動、民營產權、自由競爭、經貿自由化、科技革命整合而成為當代世界大眾傳媒產業(yè)發(fā)展的基本動力。雖然從1998年起，中國傳媒業(yè)的利潤總額就超過了煙草業(yè)，躍居國家第四大支柱產業(yè)。但是，我國大眾傳媒業(yè)壟斷性和封閉性明顯，嚴重缺乏競爭力，其巨大的發(fā)展?jié)摿蛢仍诘陌l(fā)展要求無法通過市場實現(xiàn)。湖南廣電2001年在經營上遇到的困局折射出了傳媒集團在市場上的盲動。《南方周末》文章《電視湘軍虛火上升》披露：2001年上半年湖南衛(wèi)視廣告收入5700多萬元，而支出卻高達1.3億元。湖南廣電上市后籌集到資金4億元都投入到了湖南廣播電視中心，除了廣電系統(tǒng)的辦公需要外，建有四星級賓館和一個世界公園以及高檔的音樂噴泉。在人口只有一百多萬和農業(yè)背景的長沙要收回資金難度可想而知。回顧中國傳媒產業(yè)化的發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)：“媒介經營的個體發(fā)展到一定階段，必然向獨立的企業(yè)法人過渡，并以市場平等、競爭的原則建構內外關系，從而形成經濟學意義上的‘同類企業(yè)的集合體’——‘媒介產業(yè)’。”也就是說，傳媒產業(yè)化發(fā)展具有自身的發(fā)展邏輯，必然要對“事業(yè)單位”的實現(xiàn)方式產生規(guī)定性影響，傳媒既然走向產業(yè)化道路，就難以阻擋其經營管理的基本體制與運行機制同企業(yè)同化的趨勢。相應地，政府的管控體制與政策也應該與傳媒的產業(yè)性質發(fā)生互動。傳媒產業(yè)作為當代社會最重要的經濟產業(yè)之一，其大部分是在現(xiàn)代經濟活動中，通過為使用者提供消費文化和信息產品等，以此獲取利潤，市場經濟和企業(yè)本位是其生命線。因此，除了對內容進行必要的政治監(jiān)管之外，大眾傳媒產業(yè)中的大多數(shù)跟其它經濟產業(yè)基本相同。市場經濟、自由競爭、產權多元化、民營化是所有經濟產業(yè)繁榮發(fā)展的基本條件。與計劃經濟高度集中的權力中心壟斷社會資源的分配不同，市場經濟的本質是通過進行資源配置和調節(jié)社會生產。它要求打破國家對社會經濟生活的高度控制，把政府掌握的經濟權利歸還給獨立的市場主體。在西方學者眼里，“獨立產權的利益和嚴肅的交易合同的結合就構成市場經濟的基本概念”。由此可見，傳媒產業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境應該具備以下特征：1通過市場能夠進行資源的自發(fā)調節(jié)和配置；2相互獨立的產權所有者能夠進行自由的市場交換；3公平競爭的市場規(guī)則；4完善的法制。具體的講，“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”傳媒體制的改革要與傳媒建立產權明晰與產權多元的現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展要求相一致。所謂現(xiàn)代企業(yè)制度是指現(xiàn)代的公司制度，包括有限責任公司、股份有限公司等等，其主要特征就是“產權清晰、權責明確、管理科學”。實行現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)，其產權屬于各個投資者，投資者以其投入公司的資本承擔有限責任，公司作為法人以其經營的資本承擔有限責任，在公司中股東大會、董事會、監(jiān)事會和經理形成相互制衡的治理結構，所有權與經營權分離。現(xiàn)代企業(yè)制度最典型的代表是公開上市公司。公開上市公司的股權比較分散，所有權與經營權高度分離。對中國傳媒產業(yè)的發(fā)展來說，實行股份制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，尤其具有重要意義，特別是成為上市公司的企業(yè)，上市前的重組、改制使其建立起現(xiàn)代公司的框架；上市后，機構投資者和社會投資者既可以通過股東大會和董事會“用手投票”參與企業(yè)的經營決策，又可以在二級市場上“用腳投票”買入賣出股票甚至對公司進行并購，這種強大的外部壓力對于推進傳媒機構的制度建設具有不容忽視的作用。與之相匹配，還要建立健全傳媒資本市場，廣泛開辟融資渠道，通過資本市場優(yōu)化資源配置，促進傳媒業(yè)的規(guī)模經營。此外，人力資源市場的完善也是傳媒政策改革不可或缺的組成部分，畢竟傳媒產業(yè)的核心競爭力來自于人的創(chuàng)造力。簡而言之，我國的傳媒產業(yè)對體制與政策改革的訴求是：讓市場在國家宏觀調控下，對傳媒資源配置起基礎性作用；在微觀上，傳媒能夠通過規(guī)范的市場運作，實現(xiàn)自身所消耗的各種資源的價值補償和價值增值。三傳媒管制體制與政策的重構2003年下半年，國內眾多傳媒學者和專家紛紛發(fā)表文章，斷言就發(fā)展傳媒產業(yè)而言，中國傳媒體制內的改革已經到了底線，體制“革命性”轉型迫在眉睫。復旦大學童兵教授和上海大學鄭涵博士不約而同的用“十字路口”形容當前傳媒業(yè)發(fā)展困局。童兵教授指出：“對于中國傳媒體制而言，改革正由邊緣向腹地進發(fā)，目前正處于一個多重利益格局糾結與博弈的十字路口”。中國人民大學喻國明則用“拐點”和“轉型”概括局勢。他認為:“我們需要在20余年中國社會改革開放的基礎上真正地對于傳媒業(yè)來一次比較深刻的、功能性、結構性的轉型與改革了”，這是“當前發(fā)展階段上解放傳播生產力、促進傳媒業(yè)發(fā)展的關鍵”。北京廣播學院的周鴻鐸教授、黃升民教授、復旦大學的李良榮教授也在學術演講中多次提及傳媒體制與產業(yè)的改革問題。“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的傳媒體制變革的癥結到底何在？“喉舌”論以及由此衍生的“特殊產業(yè)”論應該是目前最難克服的觀念障礙與制度屏障。在我國，傳媒作為黨和政府的喉舌是傳媒最基本的性質，或者說是體制中最核心的問題。所以，傳媒首要的任務是完成黨和國家的宣傳任務，引導輿論。以此為出發(fā)點，傳媒產業(yè)化具有其相應的特殊性。傳媒在市場行為中，社會效益和經濟效益要雙豐收，但兩者相比較社會效益還是第一位的。“喉舌”論和“特殊產業(yè)”論是我們傳媒管理部門一直堅守和奉行的一種理念與實踐。其表現(xiàn)就是嚴格的進入管制和行為管制。可以說，這樣的體制與政策很好的解決了“喉舌”功能的發(fā)揮與輿論的引導問題。但是“媒介機構本身也意識形態(tài)化了”，其結果就是在傳媒領域陳舊的權力機制與市場機制并存，前者寄生于后者，扭曲后者；傳媒產業(yè)國股一枝獨大，產權高度一元，傳媒產業(yè)卻喪失了在市場上應該具備的競爭力。很顯然，在如何發(fā)展中國媒介產業(yè)的認識上，我們存在誤區(qū)。其一，在傳媒屬性與功能上存在誤區(qū)，把傳媒工具誤認為意識形態(tài)。其實，傳媒的政治屬性與功能只是傳媒眾多屬性與功能中的一個，而且，也不是所有傳媒都具有或顯示出強烈的政治屬性與功能。現(xiàn)今傳媒產業(yè)屬性與功能的凸起即使自然屬性與功能的復歸，也是與時俱進的表現(xiàn)。其二，在引導輿論上存在誤區(qū)，把掌握輿論工具誤認為掌握了輿論。輿論工具、輿論導向與輿論三者根本不是同一個范疇的概念：輿論工具是無路形態(tài)的東西；輿論導向是觀念形態(tài)的東西；輿論是社會形態(tài)的東西。所以，中國對傳媒領域實行嚴格的政府管制，不是因為西方經典管制理論中強調的起因“市場失效”，而是源自意識形態(tài)的需要和計劃經濟的慣性與本能。在當前，傳媒管理部門應該有兩點認識：發(fā)展傳媒產業(yè)并不是對傳媒政治屬性和功能的侵蝕，營造傳媒產業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境也應該是傳媒管制體制與政策的環(huán)節(jié)之一；讓民營資本和外資資本進入傳媒投資領域，搞傳媒產權多元化，是有利于傳媒產業(yè)引進競爭力，搞活傳媒產業(yè)的。簡單的說，就是應該讓傳媒要成為市場經濟中的活動主體。至于傳媒的“喉舌”功能是一個重點，但只是問題的一個方面，并不是傳媒管制體制與政策的全部。當今中國大眾傳媒產業(yè)的改革之路，就是放松政府的傳媒進入管制與傳媒產權管制，建立與市場經濟匹配的管制體制與政策。具體的講就是“辦好黨辦傳媒，逐步放開民營傳媒”。當然，放開民營傳媒也是應該分階段的，目前仍須嚴控電子傳媒的播出系統(tǒng)，放開節(jié)目制作，而對于紙質傳媒中娛樂性和生活類以及財經等政治意識形態(tài)相對比較弱的或沒多少政治意識形態(tài)的，宜試點開放民辦傳媒，并逐步擴大，最終建立傳媒市場的準入許可制度。國外傳媒產業(yè)放松政府管制對我國傳媒產業(yè)體制與政策革新有著很好的啟示。自上個世紀80年代以來，以英美為首的西方發(fā)達國家逐步放松了政府對傳媒產業(yè)的管制。最典型的就是1996年美國國會通過的新電信法。這一政策性的改變，大幅度地吸引了私有資本進入媒產業(yè)，增強了本國的傳媒產業(yè)實力，保證了美英等國在全球化進程中的主導地位。那么，“辦好黨辦傳媒，逐步放開民營傳媒”，是否是否定了“黨管傳媒”的原則呢？這里必須澄清幾大觀念問題。首先，“黨管傳媒”不等于“黨辦傳媒”，“黨辦傳媒”只是“黨管傳媒”的具體實現(xiàn)形態(tài)之一。“黨管傳媒”等同于“黨辦傳媒”，這一大眾傳媒管理體制是傳統(tǒng)計劃經濟和一切政治掛帥（即大政府與小社會）的產物。它已嚴重不適應新的社會歷史條件了。第二，“黨管傳媒”的宗旨是繁榮社會主義傳媒產業(yè)，而不是保守一個“虛胖”的和“積貧積弱”的傳媒發(fā)展狀態(tài)。隨著我黨由革命黨變而為執(zhí)政黨，隨著社會主義市場經濟和民主政治的深入發(fā)展，隨著非或淡政治意識形態(tài)的消費文化和信息文化市場的巨大拓展，“黨管傳媒”應該與時俱進，區(qū)分強政治意識和弱政治意識形態(tài)的傳媒，控制前者，逐步放開后者；由直接經辦，改為通過國家宏觀行政調控，黨的機構在微觀上以對傳媒內容的政治監(jiān)管來體現(xiàn)“黨管傳媒”原則。這樣既能搞活大眾傳媒，又保證了傳媒的政治傾向。在過渡時期，可以采取國際上行之有效的威權主義傳媒管理模式，新加坡、馬來西亞有民營傳媒（包括平面與電子的傳媒），但是由于實行威權主義的傳媒體制（諸如嚴格的內容限制與審查等），并沒有造成對政府和社會大的沖擊。除此之外，對民營傳媒還有許多控制方法，例如許可證制度以及數(shù)量控制，提高申辦傳媒的經濟門檻。一般而言，大企業(yè)有避免政治風險的強烈傾向，中國改革開放以來合資合作傳媒基本上是穩(wěn)妥的。第三，逐步放開以消費文化為主的傳媒產業(yè)，不會對中國社會主義社會穩(wěn)定造成沖擊。現(xiàn)當代文化理論，無論是批判的，還是肯定的，基本上都強調當代消費文化在政治上對社會制度的保護作用和對社會矛盾的調和作用。總而言之，以企業(yè)化為前提和以產權與資本市場體制變革為核心的當代中國大眾傳媒歷史性轉型，其關鍵是黨和政府對大眾傳媒領導體制的變革。諾思在談到經濟史中的結構與變遷時指出：國家和意識形態(tài)作用重大，尤其是前者：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源，這一悖論使國家成為經濟史研究的核心。”我國大眾傳媒領導體制的變革，其目的是“改善黨的領導，加強黨的領導”，其基本制度安排是實現(xiàn)公共事業(yè)和商業(yè)企業(yè)的分流重組。前者為社會提供公共產品（包括從政治意識形態(tài)上發(fā)揮黨的喉舌功能）；后者辦成企業(yè)，產權多元化，市場調節(jié)為基礎，政府宏觀調控，并在微觀層面上施加少量管制，企業(yè)自主經營，消費引導生產與服務，盈利為目的，繁榮人民文化生活。黨與政府對傳媒企業(yè)的領導，主要表現(xiàn)在政治意識形態(tài)的監(jiān)管（諸如審查制度）和少量行政管制（諸如許可證制度和文化分級制以及較高經濟門檻等），應該逐步確立傳媒企業(yè)創(chuàng)辦由普遍的審批制過渡到審核制。同時為在體制轉型過渡時期確保傳媒企業(yè)自主經營，應該設立合理的制衡機制（諸如透明度、行政復議、司法仲裁、經貿公平等），以防止審查審批過程中人治、尋租、不負責等現(xiàn)象，在審查審批跟被審查審批者的互動協(xié)調關系中既保證黨與政府政治審查審批功能正常運行，又維護傳媒企業(yè)的獨立自立，遏止濫用審查審批權限。作為企業(yè)，傳媒生產與服務單位應該實行所有制的多元化和股權結構的適度分散化。如果把我國傳媒從行政事業(yè)單位運行向企業(yè)化管理轉變看作是一次革命的話，那么政府建立適應市場經濟的規(guī)律的傳媒產業(yè)管控體制，讓傳媒單位建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，將是第二次革命。

摘要：產業(yè)集聚作為一種經濟現(xiàn)象，其之所以發(fā)生既有市場機制的原因，也受政府政策等因素的影響。地方政府政策對于產業(yè)集聚有很強的相關性，它既能成為撬動產業(yè)優(yōu)化升級的重要杠桿，也能成為產業(yè)分散的重要推手。近年來，不同行政區(qū)域的地方政府為吸引更多制造業(yè)項目而展開競爭，在一定程度上起到降低產業(yè)集聚度的作用。在制造業(yè)發(fā)展過程中，地方政府制定相關政策時應該注意導向性，減少行政直接干預，讓市場調節(jié)機制更多地發(fā)揮作用。

關鍵詞：地方政府；產業(yè)政策；產業(yè)集聚

產業(yè)集聚是指同一產業(yè)在某個特定地理區(qū)域內高度集中、產業(yè)資本要素在空間范圍內不斷匯聚的一個過程。產業(yè)集聚作為一種經濟現(xiàn)象，其之所以發(fā)生既有市場機制的原因，也受政府政策等因素的影響。適當?shù)漠a業(yè)集聚能夠帶來生產專業(yè)化的提升，進而達到降低生產成本和提高生產效益的目的。研究表明，地方政府政策對于產業(yè)集聚有很強的相關性，它既能成為撬動產業(yè)優(yōu)化升級的重要杠桿，也能成為產業(yè)分散的重要推手。因此，在產業(yè)發(fā)展過程中，應當關注地方政府政策對于產業(yè)集聚產生的影響。

一、相關文獻綜述

自從18世紀60年代工業(yè)革命開始以來，伴隨著科技的創(chuàng)新、生產效率的提高以及經濟的快速發(fā)展，產業(yè)間的關聯(lián)程度日益緊密，產業(yè)資本逐漸在一定空間匯集，從而形成產業(yè)集聚現(xiàn)象。對此有很多學者進行了有益的理論探索。Marshall在《經濟學原理》一書中就較早地關注到產業(yè)集聚這一經濟現(xiàn)象，并提出了內部經濟和外部經濟的概念問題。①此后，學界對于產業(yè)集聚問題做了更多的理論研究，并產生了許多流派。阿爾弗雷德•韋伯在《工業(yè)區(qū)位論》一書中第一次提出了產業(yè)集聚的概念，并指出產業(yè)在一定集聚程度下，單位產品成本指數(shù)比工業(yè)完全分散時要低。②埃德加•胡佛在《區(qū)域經濟學導論》一書中從歷史視角敘述了不同經濟發(fā)展階段的區(qū)位結構。③邁克爾•波特在《國家競爭優(yōu)勢》一書中指出產業(yè)集聚的競爭優(yōu)勢。④以Krugman等學者為代表的新經濟地理學派從空間視角分析了區(qū)域長期經濟增長與產業(yè)集聚之間的關系。①Krugman還在其《地理與貿易》一書中，分析了專業(yè)化產業(yè)集聚的成因及其如何使得生產效率提高和報酬遞增。②由于國情的差異，政府在經濟發(fā)展中的調控作用存在顯著差異。在西方國家，由于實行市場經濟，政府在經濟發(fā)展中所起的作用比較有限，主要是通過政府稅收和財政政策等來調節(jié)。Baldwin等人探討了產業(yè)集聚、國際經濟一體化以及稅收協(xié)調之間的關系，他們發(fā)現(xiàn)，在經濟一體化過程中，集聚地區(qū)可以在不產生資本損失的情況下提升稅收，從而導致不同地區(qū)間稅收難以協(xié)調。③Otsuka和Goto研究了日本產業(yè)集聚和財政轉移政策對于產業(yè)生產效率的影響，他們發(fā)現(xiàn)，無論是在制造業(yè)中還是在非制造業(yè)中，產業(yè)集聚與生產效率呈正向關系，而財政轉移政策與生產效率為負向關系。④Zhang和Kockelman研究了針對城市擁擠和產業(yè)集聚外部性的政府政策，認為政策的干預會降低土地市場的系統(tǒng)效率。⑤從相關文獻可以看出，國外政府對于產業(yè)集聚，主要通過稅收和財政等相關政策進行間接干預。雖然間接干預沒有直接干預見效快，但是可以盡可能地降低政府政策對于產業(yè)集聚中生產效率的損害。中國實行的是社會主義市場經濟體制，由于國情的不同，政府對于經濟發(fā)展有時會采取直接調控，這與西方國家有很大區(qū)別。因此，在研究中國產業(yè)集聚時，地方政府政策的影響是應當考慮的重要因素之一。周兵和蒲勇健在研究財政政策對于產業(yè)集聚的影響時發(fā)現(xiàn)，在中國基礎設施較差的西部區(qū)域，稅收上升會引起產業(yè)的分散；而東部地區(qū)由于有較好的基礎設施，即便是較高的稅收也會促進產業(yè)的集聚。⑥張玉新和李天籽研究了對外開放政策對于產業(yè)集聚的影響，發(fā)現(xiàn)隨著對外開放的深化，產業(yè)在中國東部和沿海地區(qū)集聚，這一現(xiàn)象與新經濟地理學中對外開放會導致產業(yè)分散的結論不一致。⑦高煜和張雪凱在對絲綢之路經濟帶建設的研究中發(fā)現(xiàn)，這項建設會促進西部地區(qū)產業(yè)集聚和承接產業(yè)轉移。⑧黃璇和任宛竹研究了中國政府政策對于日本在華企業(yè)進行產業(yè)集聚的影響，認為轉移支付和土地優(yōu)惠政策對于日本企業(yè)在中國的區(qū)位選擇影響顯著。⑨沈鴻和顧乃華研究了產業(yè)政策、產業(yè)集聚和貿易間的關系，認為中國對于外資的過度依賴和產業(yè)政策的過度干預，對于集聚正外部性作用的產生有不利影響。⑩趙波等人分析研究了金融政策、產業(yè)集聚和制造業(yè)升級之間的關系，認為現(xiàn)有金融政策所構建的金融體制以及企業(yè)間由低成本競爭模式導致的集而不聚，是制約中國產業(yè)升級的兩個重要因素。11從以上對中國產業(yè)政策影響產業(yè)集聚的研究可以看出，這些研究基本上是著眼于中央的產業(yè)政策，而實際上產業(yè)政策包含中央和地方兩個層次，地方政府的產業(yè)政策對于產業(yè)集聚也有很大的影響，因為中國省份眾多，省情復雜多樣，各省之間不同的政策往往會產生溢出效應，影響其他省份，如果僅僅考慮中央的產業(yè)政策，就很難完全體現(xiàn)中國產業(yè)集聚的真實變化。因此，本文擬重點考察各地方政府產業(yè)政策、經濟區(qū)位要素和產業(yè)集聚之間的關系，以便于更好地分析近年來中國產業(yè)集聚的發(fā)展趨勢。

二、測算專業(yè)化產業(yè)集聚程度與稅收政策偏度的模型

關鍵詞:金融危機/歐盟/中國/競爭政策/產業(yè)政策

內容提要:在金融危機應對中，歐盟在出臺系列產業(yè)政策措施的同時，堅持競爭政策執(zhí)法，合理地協(xié)調了產業(yè)政策與競爭政策的關系。我國在金融危機應對中，更多地強調了產業(yè)政策的作用，而忽略了競爭政策的實施，不恰當?shù)嘏で耸袌龈偁幹刃颉Ｔ诤笪C時代，我國應借鑒歐盟經驗，加強競爭政策執(zhí)法，合理協(xié)調競爭政策與產業(yè)政策的關系。

自2007年年中開始，一場源自美國的金融危機席卷全球，成為世界經濟史上繼1929-1933年“大蕭條”后的又一噩夢。在此次金融危機中，歐盟和中國作為與美國聯(lián)系緊密的兩大經濟體，都無可避免地受到了巨大沖擊。在此次金融危機中，面對日益嚴峻的經濟形勢，各國紛紛采取一系列救市措施，頻頻出臺各種產業(yè)政策措施，試圖以加強政府管制的方法化解危機。然而，此次金融危機的爆發(fā)不僅是市場失靈的表現(xiàn)，更是政府失靈的惡果。政府應對危機的管制措施必須受到實體和程序上的約束才能真正起到化解危機的效果，其中，競爭政策與產業(yè)政策的協(xié)調是一個極為重要的部分。本文擬以歐盟在此次危機應對中的實踐為切入點，分析和探討我國競爭政策和產業(yè)政策的沖突與協(xié)調問題。

一、金融危機對歐盟的沖擊及其救市應對的產業(yè)政策

（一）金融危機對歐盟的沖擊

傳統(tǒng)上，歐洲銀行業(yè)以穩(wěn)健著稱。但近年來，受美國金融業(yè)發(fā)展模式的影響，在國際市場上活躍的歐洲大型銀行紛紛提高財務杠桿率（據(jù)歐洲政策研究中心統(tǒng)計，歐元區(qū)10家最大銀行杠桿率平均為33倍），大量投資于住房抵押貸款以及相關衍生品，以博取高收益。[1]同時歐洲金融機構受利益機制的驅使大幅介入美國房地產次級貸款市場，在美國多次升息的背景下，借款人無力償還貸款，次貸市場泡沫破滅直接導致深陷其中的歐洲金融機構盈利水平下降，資本大幅減少。

一

推動高新技術發(fā)展的主要力量是有利于創(chuàng)新的制度。因此，發(fā)展高新技術產業(yè)，首先應建立起有利于高新技術以及相關產業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新制度。

法律創(chuàng)新：高新技術產業(yè)發(fā)展涉及到的法律制度大體上有兩個層面：一是大的法律環(huán)境，即高新技術活動要涉及到的一般法律制度；二是小的法律環(huán)境，即高新技術活動所涉及到的特別法律制度。從成功的經驗看，高新技術產業(yè)是在大的法律環(huán)境已經具備或基本具備的情況下發(fā)展起來的，然后形成促進其發(fā)展的小的法律環(huán)境。如日本，前者有《外資法》、《促進基礎技術研究順利開展法》、《小企業(yè)新技術振興法》等，后者有《筑波研究學園都市建設法》、《高技術工業(yè)智密區(qū)開發(fā)促進法》等。[1]實踐證明，對于政府來說，最能有效地推動高新技術發(fā)展的，不是籌集風險資本和親自運作投資項目，而是以發(fā)展高新技術為目標，營造一個有利于高新技術產業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，加大制度創(chuàng)新的力度。

由于風險投資的對象是高新技術產業(yè)，風險項目的成功通常要建立在一定水平的研究開發(fā)基礎之上，因此，知識產權的保護尤其重要。對此，各國政府制定了大量有關專利保護、環(huán)境政策、技術轉移、引進外資的特殊法律。

稅務優(yōu)惠：稅收優(yōu)惠政策對促進高新技術產業(yè)的發(fā)展起到重大作用。1969年美國曾把長期資本收益的最高稅率從29%增加到49%，這給風險投資業(yè)帶來沉重打擊，也極大地影響了高新技術的發(fā)展。1978年美國取消了這一稅收政策，即把長期資本收益的最高稅率從49%調到29%。1981年又由29%降低到20%。這個稅收政策實施的結果使1981年風險投資總額增長了2倍。[2]英國政府于1983年制定《企業(yè)擴展計劃》，為了誘導中小企業(yè)投資高新技術，稅收政策規(guī)定對統(tǒng)辦小企業(yè)者可以免60%的投資稅，對新創(chuàng)辦的小企業(yè)可以免100%的資本稅，并取消投資收入附加稅。日本政府于1985年制定了《促進基礎技術開發(fā)稅制》，對購置用于基礎技術開發(fā)的資產，免征7%的稅金。巴西政府規(guī)定高新技術投入超過企業(yè)利潤5%的企業(yè)可免交產品稅，允許企業(yè)把所欠稅款的80%用于研究與開發(fā)投資。總之，各國政府制定的稅收優(yōu)惠政策，有效地推動了高新技術產業(yè)的發(fā)展。

退出機制：風險投資追求資本的增值收益，而不是投資的分紅。因此，一旦時機成熟，風險資本就會以不同的形式退出。其退出的主要形式有：公開上市、股權轉讓、破產清算。