建立和完善公共財政體系是完善社會主義市場經濟體制的重要內容，公務員之家，全國公務員公同的天地具有重大的政治、經濟和社會意義。作為與社會主義市場經濟發展相適應的財政體制和運行機制，中國的公共財政具有公共性、公平性、公益性、法制性等鮮明特征。建立和完善公共財政體系與落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求是內在一致的。

明年我們將步入“十一五”時期。全面深入貫徹十六屆五中全會精神，公共財政建設面臨著許多新課題和更高要求，完善公共財政體系的任務十分艱巨，需要進行不懈的努力。

牢固樹立以人為本的理念，繼續調整和優化支出結構。一是調整和優化支出結構，確保重點支出。在支持經濟發展、做大財政收入“蛋糕”的基礎上，支出安排要有保有壓，有促有控，有所為有所不為。一方面，逐步減少直至退出對一般性競爭性領域的直接投入，嚴格控制并努力節約一般性開支；另一方面，要加大對重點支出的保障力度，繼續向困難地區、行業和群體傾斜，確保更廣大人民群眾共享公共財政陽光。二是加強財政管理，提高財政資金使用的規范性、安全性、有效性。繼續深化部門預算、國庫集中收付、政府采購、“收支兩條線”管理改革，積極推進政府收支分類、政府會計等改革，提高財政管理的規范性、安全性。同時，穩步推進支出績效考評試點工作，提高財政資金的使用效益。

合理界定各級政府的事權，建立健全與事權相匹配的財稅體制。一是轉變政府職能，處理好政府與市場的關系。盡快把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用。二是合理界定各級政府事權，進一步劃分各級政府的支出責任。全國性公共產品和服務以及具有調節收入分配性質的支出責任，由中央政府承擔；地方性公共產品和服務的支出責任，由地方政府承擔；對具有跨地區性質的公共產品和服務的支出責任，要分清主次責任，由中央與地方各級政府共同承擔。三是按照財權與事權相匹配的原則，規范政府間收入關系。進一步調整和規范中央與地方的收入劃分，科學界定中央與地方的稅收管理權限，研究適當擴大政府間收入劃分的覆蓋面，調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收入關系。

完善財政轉移支付等制度，努力促進基本公共服務均等化。縮小城鄉、區域之間差距，逐步實現基本公共服務均等化，促進協調發展，是公共財政體系的內在要求。一是完善轉移支付制度。要優化轉移支付結構，嚴格控制專項轉移支付規模和項目，增加一般性轉移支付規模，重點幫助中西部地區解決財力不足問題。完善激勵約束機制，中央財政在加大對地方轉移支付力度、完善分配辦法的同時，繼續安排一部分獎補資金與省對下轉移支付工作實績掛鉤，推動完善省對下轉移支付制度，盡快解決縣鄉財政困難。研究建立監督評價體系，確保轉移支付資金用于基礎教育等基本公共服務，提高轉移支付使用效益。二是研究調整和完善省以下財政管理體制。合理劃分各級政府的財政收入。特別是要研究明確地方各級政府在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域中的支出責任和管理權限。同時，要改革縣鄉財政管理體制，探索推進“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”的改革試點。

完善相關財稅政策措施，促進經濟增長方式轉變。一是運用稅收優惠、貼息等公共財政的多種手段，引導和支持循環經濟發展。理順資源價格，支持建立完善反映資源稀缺程度的價格形成機制；建立和完善支持循環經濟發展的財稅政策措施，逐步增加對包括清潔生產等在內的循環經濟發展的資金支持力度。二是加大科技投入，支持企業自主創新。通過稅收、政府采購等財稅政策措施，激勵企業增加科技投入，提高自主創新能力。三是加大對環保的支持力度，促進人與自然的和諧發展。要加大對環境保護和生態建設的投入力度，特別是要建立環境要素成本化的機制，促進建立資源節約型和環境友好型社會，促進人與自然的和諧發展。

一、正確把握財政基本理論問題

（一）從財政本質層次把握財政基本理論

1．對國家本質的再思考

經濟范疇是對客觀存在的經濟關系的高度理論抽象，而財政作為一個特定的歷史范疇，也必然隨著社會生產方式與社會組織結構的演進而賦予自身以新的內涵。由于對財政分配關系的主體、客體及其相互關系的認識有所不同，便產生了從國家分配論到公共財政以及其間一系列各有側重的理論觀點。然而不可否認的是現實中財政分配的職能是由政府來完成的，由此認識與反思隱含在政府背后的國家本質便成為財政基本理論分析的邏輯起點。

在人類思想史上，對國家本質的認識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個人主義基礎上的社會契約論，即認為國家和政府的產生、存在及其財政活動，從根本上看都是私人活動的結果，是無數的私人為了自身的利益達成社會契約的結果。對于后一種觀點，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個人通過締結社會契約把權力轉讓給主權者，從而更注重國家權威而不是個人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會契約論的個人權力至上的思想本性，并導致了當代西方經濟學體系從亞當·斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以馬克思主義為代表的階級統治工具論，認為國家的存在標志著階級和差別的存在，其實質也是由壟斷了暴力潛能的國家來監督特定契約的實施。由此，粗略的鳥瞰使我們認識到，對國家本質的分析，事實上就是確認國家與個人、政府與社會誰更優先的問題。從哲學意義上講，本質是事物的內在聯系，是不以人的意志為轉移的，人們要通過事物的外在形式和現象來把握本質，這就受到人類認識能力的限制。而處在社會主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內的多角度來把握國家本質，將對我國的政治、經濟、社會結構產生深遠的影響。

2．對財政本質的再思考

今年10月，我委財政金融體制改革調研組，公務員之家，全國公務員公同的天地赴蘇州、泰州、淮安及所屬有關縣鄉，就出口退稅、公共財政、鄉村債務化解等問題進行了專題調查研究，現就公共財政問題報告如下:

上世紀90年代初，財政管理部門將“公共財政”引入財政支出結構調整和稅費制度改革的實踐，90年代末中央明確提出構建公共財政框架的目標，黨的十六屆三中全會作出了健全公共財政體制的戰略部署。

一、公共財政體系初步建立

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我省已初步建立了適應市場經濟發展要求的公共財政體系，預算收入結構已演化為以稅為主，稅費并存的局面，2003年，在我省的財政總收入中，來自稅收收入的占82%以上；支出結構也已演化為為政府服務提供財力保障的服務型財政，原來由財政承擔的企業簡單再生產與擴大再生產的職能消失了，原由企事業單位承擔的生活服務投入，如學校、醫院、幼兒園等轉由財政負擔。萬能型財政正在一步步走向公共財政。

二、完善公共財政所受的制約因素

（一）、在財政收入方面。1993年的稅制改革，雖著眼于為企業創造公平的競爭環境，仍保留了內外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優惠。我國大幅度開放國內市場，激發了外商投資中國的熱情。與此同時，伴隨著社會主義市場經濟的發展，國內矛盾也在不斷積累，地區、城鄉以及收入的差距已成為制約我國經濟持續發展的重要因素。而目前我國個人所得稅在平抑收入差距，實現社會公平方面的功能還十分有限，人多地少，資源相對貧乏是我國的基本國情。

一、正確把握財政基本理論問題

（一）從財政本質層次把握財政基本理論

1．對國家本質的再思考

經濟范疇是對客觀存在的經濟關系的高度理論抽象，而財政作為一個特定的歷史范疇，也必然隨著社會生產方式與社會組織結構的演進而賦予自身以新的內涵。由于對財政分配關系的主體、客體及其相互關系的認識有所不同，便產生了從國家分配論到公共財政以及其間一系列各有側重的理論觀點。然而不可否認的是現實中財政分配的職能是由政府來完成的，由此認識與反思隱含在政府背后的國家本質便成為財政基本理論分析的邏輯起點。

在人類思想史上，對國家本質的認識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個人主義基礎上的社會契約論，即認為國家和政府的產生、存在及其財政活動，從根本上看都是私人活動的結果，是無數的私人為了自身的利益達成社會契約的結果。對于后一種觀點，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個人通過締結社會契約把權力轉讓給主權者，從而更注重國家權威而不是個人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會契約論的個人權力至上的思想本性，并導致了當代西方經濟學體系從亞當·斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以馬克思主義為代表的階級統治工具論，認為國家的存在標志著階級和差別的存在，其實質也是由壟斷了暴力潛能的國家來監督特定契約的實施。由此，粗略的鳥瞰使我們認識到，對國家本質的分析，事實上就是確認國家與個人、政府與社會誰更優先的問題。從哲學意義上講，本質是事物的內在聯系，是不以人的意志為轉移的，人們要通過事物的外在形式和現象來把握本質，這就受到人類認識能力的限制。而處在社會主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內的多角度來把握國家本質，將對我國的政治、經濟、社會結構產生深遠的影響。

2．對財政本質的再思考

黨的*報告要求，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。

我國社會主義市場經濟體制已初步建立，正在逐步完善。與此相適應，要加快行政管理體制改革，切實轉變政府職能，推動由全能型政府逐步向公共服務型政府轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。在這個過程中，首先要逐步建立和完善作為政府履行公共服務職能基礎的公共財政體系。

完善公共財政體系，首先要推進基本公共服務均等化。我國已經進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段。20*年人均國內生產總值已超過2000美元，人們對公共產品的需求增長迅速。但是，長期以來，由于受經濟發展水平限制和思想認識不足的影響，公共產品不僅供給量不足，而且供給結構也不合理，不適應基本公共服務均等化的新要求。

為改變當前基本公共服務差距較大的狀況，就要大力調整財政支出結構，更加關注民生。首先，要統籌經濟社會發展，財政投入應更多地投向長期“短腿”的社會事業，投向義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房建設、環境保護等方面。其次，政府的公共政策和財政投入向農村特別是西部農村傾斜，除免除農業稅和農村義務教育免費外，要盡快構建全覆蓋的新型農村合作醫療體系并逐步提高水平，建立農村最低生活保障制度，還要著力逐步解決農村飲水安全、農村公路與公共交通、電力供應、農業水利與防災設施及服務、病蟲害防治、農業市場信息和技術推廣等服務、氣象和通訊設施服務等。第三，應更多幫助欠發達地區解決基本公共服務均等化問題，加大中央財政向中西部地區轉移支付力度，提高具有扶貧濟困性質的一般轉移支付的規模和比例。第四，基本公共服務要更好地面向困難群眾，除建立最低生活保障、基本醫療衛生服務等制度外，還要關注困難群眾的就業問題，加強就業培訓，幫助零就業家庭解決就業問題等。

完善公共財政體系，還要促進和保障主體功能區建設。根據國家“*”規劃綱要，各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。公共財政體系要促進和保障主體功能區建設，特別是要增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務和生態補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化基本公共服務。國家“*”規劃綱要已列出部分限制開發區域的功能定位和發展方向，包括大興安嶺森林生態功能區、長白山森林生態功能區等，還列出禁止開發區域，其中包括國家級自然保護區243個、世界文化自然遺產31處、國家重點風景名勝區187個、國家森林公園565個、國家地質公園138個。上述地區如果沒有公共財政的投入和支持，當地居民的生活就會有很大困難，這些地區的功能定位就會受到很大沖擊和扭曲，從而不利于國家的整體利益和長遠利益。這也決定了公共財政體系必須在支持和保障主體功能區建設中逐步完善。

一、現行農村財政政策存在的問題

1.支農投入不足，且結構不合理

改革開放之后，隨著家庭聯產承包責任制等農業生產基本制度的理順，支農投入也相應發生變化，但從未超過14%，且總體來看，雖中間略有波動，但仍呈下降趨勢，由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%[1]。這與中國提出的建設社會主義新農村的口號嚴重不符，如此低的支農投入，何談支援農村建設呢？何談經濟總體水平增長呢？（如圖1所示）。

不僅如此，支農結構也不合理。具體體現在：一是具有正外部性的公共產品供給嚴重短缺；二是用于人員供養及行政支出部分所占比重較高，而用于建設性的支出比重不高；三是農業科技、農用相關信息的提供也遠遠滿足不了農民的需求，農業科技開發資金少，農業科技人員短缺，沒有完整、規范的市場供求信息網絡和科技推廣體系。

2.農民收入水平與負擔水平不匹配

如圖2所示，自改革開放以來，出現過兩次城鄉收入縮小的情況，第一次是1980年，由于“大包干”財政體制開始執行，調動了農民生產的積極性，農民增收，城鄉之間的收入差別出現下降趨勢，到1985年，城鄉差距縮小到最小，僅為1.86∶1，但之后出現開始擴大的趨勢；第二次是1994年，分稅制的實行，開始城鄉之間收入差別出現下降趨勢，但是從1997年起又逐步擴大。

摘要：現階段公共財政體系建設的三個側重點對預算會計制度產生了重大影響：部門預算的編制要求現行的預算會計制度提供準確的會計信息，以利于對部門進行績效管理；政府采購導致財政支出確認基礎的改變和總預算會計監控范圍的擴大，對單位（采購實體）會計的影響為單位（采購實體）收支確認基礎的改變；國庫單一賬戶改變了預算資金的流轉程序，將使現行財政總預算會計和行政單位會計面臨又一次改革。

關鍵詞：部門預算；政府采購；國庫單一帳戶；預算會計

改革開放以后，我國開始逐步由計劃經濟向市場經濟過渡。自本世紀初期開始，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國財政管理體制開始進行重大改革，改革的目標是建立與市場經濟體制相適應的公共財政體制，改革的措施包括部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價，以及參照國際慣例改革政府預算收支科目等。我國目前公共財政體系建設的側重點是部門預算、政府采購和國庫單一賬戶。

一、目前我國公共財政體系建設的側重點

1.部門預算

部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法，它是由政府各部門編制的一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算。編制部門預算的基本要求是將各類不同性質的財政資金統一編制到使用這些資金的部門。實行部門預算可以正確反映一個部門的資金使用全貌，加強對投入產出效果的測量，增加資金使用的靈活性、透明度，有效地抑制腐敗等。可以說，實行部門預算是建設公共財政體系的重中之重。部門預算的編制采用綜合預算形式，部門所有單位的各項資金，包括財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入，統一作為部門和單位的預算收入，統一由財政核定支出需求。按部門編制預算后，可以清晰地反映政府預算在各部門的分布，從而取消財政與部門的中間環節，克服單位預算交叉、脫節和層層代編的現象。

摘要:建立公共財政體系是今后一個時期我國財政體制改革的主要目標。要借鑒西方經驗,從完善稅收制度、改政府革預算、加強財政資金管理、調整財政支出結構等方面入手,在我國建立起市場型公共財政體系。

關鍵詞:公共財政;稅收制度;政府預算

財政模式作為經濟體制在財政方面的具體體現,是經濟體制改革對財政根本要求的一種反映和作用的結果。隨著市場經濟基本地位的確定,要求我國的財政模式應體現出市場性,才能適應、服務于并有利于經濟市場化改革的需要。西方國家的公共財政是根植于市場經濟體制下,在政府財政活動中自然形成并不斷發展和完善起來的。因而,在稅收制度、政府預算、財政管理、財政支出結構等諸多方面積累了成功的經驗。市場經濟的共性決定了其對我國建立公共財政體系具有借鑒和參考價值。

一、不斷完善和優化稅收制度

在經濟全球化規律的支配下,世界稅收一體化進程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化,按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。

(一)改革和完善增值稅制度

黨的十七大報告要求，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。

我國社會主義市場經濟體制已初步建立，正在逐步完善。與此相適應，要加快行政管理體制改革，切實轉變政府職能，推動由全能型政府逐步向公共服務型政府轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。在這個過程中，首先要逐步建立和完善作為政府履行公共服務職能基礎的公共財政體系。

完善公共財政體系，首先要推進基本公共服務均等化。我國已經進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段。*年人均國內生產總值已超過*美元，人們對公共產品的需求增長迅速。但是，長期以來，由于受經濟發展水平限制和思想認識不足的影響，公共產品不僅供給量不足，而且供給結構也不合理，不適應基本公共服務均等化的新要求。

為改變當前基本公共服務差距較大的狀況，就要大力調整財政支出結構，更加關注民生。首先，要統籌經濟社會發展，財政投入應更多地投向長期“短腿”的社會事業，投向義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房建設、環境保護等方面。其次，政府的公共政策和財政投入向農村特別是西部農村傾斜，除免除農業稅和農村義務教育免費外，要盡快構建全覆蓋的新型農村合作醫療體系并逐步提高水平，建立農村最低生活保障制度，還要著力逐步解決農村飲水安全、農村公路與公共交通、電力供應、農業水利與防災設施及服務、病蟲害防治、農業市場信息和技術推廣等服務、氣象和通訊設施服務等。第三，應更多幫助欠發達地區解決基本公共服務均等化問題，加大中央財政向中西部地區轉移支付力度，提高具有扶貧濟困性質的一般轉移支付的規模和比例。第四，基本公共服務要更好地面向困難群眾，除建立最低生活保障、基本醫療衛生服務等制度外，還要關注困難群眾的就業問題，加強就業培訓，幫助零就業家庭解決就業問題等。

完善公共財政體系，還要促進和保障主體功能區建設。根據國家“十一五”規劃綱要，各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。公共財政體系要促進和保障主體功能區建設，特別是要增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務和生態補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化基本公共服務。國家“十一五”規劃綱要已列出部分限制開發區域的功能定位和發展方向，包括大興安嶺森林生態功能區、長白山森林生態功能區等，還列出禁止開發區域，其中包括國家級自然保護區243個、世界文化自然遺產31處、國家重點風景名勝區187個、國家森林公園565個、國家地質公園138個。上述地區如果沒有公共財政的投入和支持，當地居民的生活就會有很大困難，這些地區的功能定位就會受到很大沖擊和扭曲，從而不利于國家的整體利益和長遠利益。這也決定了公共財政體系必須在支持和保障主體功能區建設中逐步完善。

黨的十七大報告要求，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。

我國社會主義市場經濟體制已初步建立，正在逐步完善。與此相適應，要加快行政管理體制改革，切實轉變政府職能，推動由全能型政府逐步向公共服務型政府轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。在這個過程中，首先要逐步建立和完善作為政府履行公共服務職能基礎的公共財政體系。

完善公共財政體系，首先要推進基本公共服務均等化。我國已經進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段。*年人均國內生產總值已超過*美元，人們對公共產品的需求增長迅速。但是，長期以來，由于受經濟發展水平限制和思想認識不足的影響，公共產品不僅供給量不足，而且供給結構也不合理，不適應基本公共服務均等化的新要求。

為改變當前基本公共服務差距較大的狀況，就要大力調整財政支出結構，更加關注民生。首先，要統籌經濟社會發展，財政投入應更多地投向長期“短腿”的社會事業，投向義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房建設、環境保護等方面。其次，政府的公共政策和財政投入向農村特別是西部農村傾斜，除免除農業稅和農村義務教育免費外，要盡快構建全覆蓋的新型農村合作醫療體系并逐步提高水平，建立農村最低生活保障制度，還要著力逐步解決農村飲水安全、農村公路與公共交通、電力供應、農業水利與防災設施及服務、病蟲害防治、農業市場信息和技術推廣等服務、氣象和通訊設施服務等。第三，應更多幫助欠發達地區解決基本公共服務均等化問題，加大中央財政向中西部地區轉移支付力度，提高具有扶貧濟困性質的一般轉移支付的規模和比例。第四，基本公共服務要更好地面向困難群眾，除建立最低生活保障、基本醫療衛生服務等制度外，還要關注困難群眾的就業問題，加強就業培訓，幫助零就業家庭解決就業問題等。

完善公共財政體系，還要促進和保障主體功能區建設。根據國家“十一五”規劃綱要，各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。公共財政體系要促進和保障主體功能區建設，特別是要增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務和生態補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化基本公共服務。國家“十一五”規劃綱要已列出部分限制開發區域的功能定位和發展方向，包括大興安嶺森林生態功能區、長白山森林生態功能區等，還列出禁止開發區域，其中包括國家級自然保護區*個、世界文化自然遺產*處、國家重點風景名勝區*個、國家森林公園*個、國家地質公園*個。上述地區如果沒有公共財政的投入和支持，當地居民的生活就會有很大困難，這些地區的功能定位就會受到很大沖擊和扭曲，從而不利于國家的整體利益和長遠利益。這也決定了公共財政體系必須在支持和保障主體功能區建設中逐步完善。