摘要：公共管理中的道德風險嚴重威脅著社會的政治穩定、法制建設、經濟發展和倫理秩序。公共管理中道德風險的產生與公共管理者的素質密不可分，深刻分析這些導致公共管理中道德風險的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風險的產生。

關鍵詞：公共管理；公共管理者素質；道德風險。

“道德風險”是存在于委托關系中的一種道德現象，用以描述受托人不盡職責追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風險是和公共權力的“委托———”性質分不開的，公共管理者是由社會論文公眾委托執行民眾擁有的公共權力的人，民眾將自己的權力授予公共管理者執行以實現社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔著他們委托的義務，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權力并取得相應的報酬。在現實的公共管理活動中，由于公共管理者的權力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態，使其經常有充分的機會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權力，給社會公眾利益造成潛在和現實的損害與威脅，從而導致道德風險。

一、公共管理者權力價值觀的迷失與公共管理中的道德風險權力價值觀是關于權力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導公共管理者的權力運作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權力價值觀，就會表現相應的行為選擇，如果權力價值觀一旦陷入誤區，則會產生越軌的權力行為，引發道德風險。在我們當前存在的多種形態的價值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對立的權力價值觀，即集體主義的權力價值觀和個人主義的權力價值觀。集體主義的權力價值觀以為人民服務為宗旨，個人主義的權力價值觀以牟取個人利益為目標。公共管理者應當堅持集體主義的權力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的唯一標準。在個人主義權力價值觀的影響下，本應為公共利益服務的公共權力往往出現錯位表現。有的公共管理者把公共權力私有化，把社會公眾給予的權力當作個人謀私的工具，執行多大的權力便用多大的權力為自社會科學論壇2008·10（下）己謀取利益；有的權力運用者把公共權力商品化，將權力異化為商品，把權力當作交換中的籌碼，搞權錢交易、權物交易甚至權色交易；有的權力運用者把公共權力庸俗化，把權力變成拉幫結派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權力走向庸俗；有的權力運用者把公共權力特殊化，認為人性的尊嚴取決于權位的高低，人生價值的大小取決于支配權力的大小，一旦擁有權力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權力價值觀影響下的公共權力錯位異化嚴重損害了社會公眾的利益，作為公共權力運行中的道德風險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風險現實的人在社會生活中往往會扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會經常性的面對“個人利益和公共利益的沖突”“個人義務與公共管理者義務的沖突”“本位職責與社會職責的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會引發道德風險。第一，公共管理者個人利益與公共利益的沖突引發的道德風險。人類社會政治發展的歷史表明，政府公共性是政府得以產生、運行的內在依據和合法性來源。“公共性是政府的第一屬性”①，公共管理者的道德價值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人。“所謂公共人，是指在公共領域中代表人民的公共利益，并以追求社會公共利益最大化為目標的社會人”②。公共管理者成為“公共人”正是現代社會的要求，也是公共管理者應當具有的特性。公共領域中的公共管理者應該擁有共同的價值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應當進入公共管理者隊伍中來。一個人能否成為一個合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領域中，個人利益追求的是一種現實的活動，個人可以提出自己的權利要求，可以通過正當途徑維護自己的權利，但個人沒有理由運用公共權力來擴展自己的權利。現代社會公共權力的合法性是建立在公共意志基礎之上的，公共權力是代表公共利益、執行公共意志的。在公共領域中，公共利益是第一位的，如果公共權力被用來優先維護公共管理者個人權利的話，那么公共權力就會變質，發生異化。現實生活中的公共管理者經常會面對這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護者。如果他們不能正確對待自己所執掌的權力，把個人領域和公共領域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權力牟取私人利益而非公共利益，就會導致道德風險的存在。第二，公共管理者個人義務與公共義務的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的個人義務是指他們在個人領域里維護自己正當權益的職責和義務，公共義務是指公共管理者在公共領域里為維護公共利益所應盡的職責和義務。公共管理者既是公共管理的主體，同時也是一個一般的社會成員。在現代民主社會中,每一個人都擁有平等的基本自由權利。任何一個人都有自己正當、獨特的個人權益，在這一點上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責任與義務為公共利益服務，很顯然，一個公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會成員，這兩種角色如何和諧共處是個很難兩全的問題。基于這兩種角色期待所發生的角色職責，會發生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實質就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責。如果公共管理者不能準確恰當地界定和維護個人的自我利益，就很難保證公共管理者個人自我利益的倫理合理性。此時，作為公共管理者個人必須要對自己的職責義務有一個清醒的認識和把握，必須有足夠的道德勇氣區分開個人領域和公共領域中的職責義務。當公共管理者在這兩種職責義務沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務而注重個人義務的履行，就會導致道德風險。第三，公共管理者本位職責與社會職責的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的本位職責是指他們在公共管理組織體系中，由于職責位置所決定了應當擔負的責任與義務。作為公共管理者的社會職責是指公共管理者作為一般社會成員所應當承負的社會責任與義務。通常情況下，公共管理者的本位職責與社會職責不會發生沖突。因為，公共管理者的利益和社會民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會的現實情況是復雜的，在社會生活中經常會存在局部利益與整體利益、長遠利益與當前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認知能力和道德意志能力，在許多情境下對問題的認識有差異，不能用正確的道德理性調控自己判斷和選擇，往往會對現實中的邪惡妥協，而發生公共管理者本位職責與社會職責之間的沖突。在現實生活中經常會有這樣的事例發生，本來按照政府和公共組織的活動原則來說，下級服從上級，地方服從中央是作為公共管理者的職業要求來貫徹執行的。但是，上級并不是萬能的，上級也有犯錯誤的時候。當上級領導的決定是錯誤的時候，或者上級領導以代表組織的名義出現，但卻是為了維護其個人的私利，這時，作為下級的公共管理者會如何面對呢？是選擇服從上級的錯誤決定，還是選擇服從維護社會公眾利益的社會職責的要求？如果處理不好就會引發道德風險。

在當前社會公共管理中，許多公共管理組織在授權方面會存在這樣那樣的問題，上級對下級有時有著絕對的決定權，上級部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發放、福利待遇等關系個人生活和事業發展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強烈的社會責任感，否則在本位職責與社會職責發生沖突時，他往往不會舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責要求。這種原因引起的道德風險應該引起人們足夠的重視。

編者按：本文主要從私營化與公共管理的道德倫理；腐敗與公共利益；信息時代公共管理者面臨的倫理挑戰進行論述。其中，主要包括：公共部門私營化在今日美國已是風起云涌、過去與現在的差別一樣沒有意義、公共管理倫理部分扎根于二十世紀初席卷全美的進步改革運動、黨中立和大規模選舉的實現，新的倫理價值觀逐步走向制度化、成功的私營企業家一般具有相同的價值觀、商貿促進會提供與該戰略相關的服務、私營化運動構成對公共官員，包括管理者的道德挑戰、技術的使用可能對公共部門的社會生活或集團生活造成影響、倫理與合法性挑戰還來自于政府行為等，具體請詳見。

內容提要：私營化是當前美國公共行政討論最為熱烈的話題，與此同時，快速蔓延的信息技術也給公共管理帶來諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問題。私營化浪潮與網絡浪潮幾乎同時發生，因此有必要思考公共管理中的基本價值。通過美國的案例和有關學者的評論，作者力圖回答兩個問題：一、兩大浪潮怎樣挑戰公共管理倫理？二、當前的公共管理者日益陷入私營化與信息時代的迷霧，以往的倫理原則與價值對他們是否有效？

關鍵詞：公共管理、私營化、管理倫理、信息時代、美國

公共部門私營化在今日美國已是風起云涌。各種規模、各種類型的政府都在提供公共服務的過程中重新界定政府的角色與責任。“為創造一個運作更有效，花費更少的政府“（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，這是美國副總統戈爾的《國家績效檢討報告》中的著名標題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯邦政府都已開始與私營組織--不管是營利的還是非營利的--建立新的關系。在一些領域，政府可以完全卸下公共服務的沉重包袱――原先這是政府必須承擔的，而在另一些領域，政府與私營企業通過訂立合同共同對公共服務負責成為首選的改革措施。

私營化浪潮--如果可以這么稱呼的話--與信息化浪潮幾乎同時席卷發達國家。二十一世紀的曙光已現，美國乃至全球范圍的人們都在購買個人電腦，光盤（CDROMs），爭相上網。互聯網、萬維網、瀏覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務、聊天室以及超文本標記語言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場所--無論是中央控制室、專業辦公室還是家庭--都日益高科技化，信息化。

未來是如此明顯，連原本對我們十分有意義的公共與私營的歷史區分好象也不再有效，而且當人們進入網絡空間被扭曲的時空時，過去與現在的差別一樣沒有意義。然而目前顯現的私營與公共、過去與現在的虛擬界限怎樣構成對管理倫理的挑戰？我們是否正在進入一個虛擬管理倫理（virtualmanagerialethics）的時代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環境中，正伸開雙臂擁抱私營化，那么以往通行的道德原則、倫理價值還能不能指引他們適應新的時代？未來是不是意味著一些不可見，卻是不祥的可能？

［內容摘要］公共管理中的道德風險嚴重威脅著社會的政治穩定、法制建設、經濟發展和倫理秩序。公共管理中道德風險的產生與公共管理者的素質密不可分，深刻分析這些導致公共管理中道德風險的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風險的產生。

［關鍵詞］公共管理；公共管理者素質；道德風險。

“道德風險”是存在于委托關系中的一種道德現象，用以描述受托人不盡職責追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風險是和公共權力的“委托———”性質分不開的，公共管理者是由社會論文公眾委托執行民眾擁有的公共權力的人，民眾將自己的權力授予公共管理者執行以實現社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔著他們委托的義務，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權力并取得相應的報酬。在現實的公共管理活動中，由于公共管理者的權力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態，使其經常有充分的機會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權力，給社會公眾利益造成潛在和現實的損害與威脅，從而導致道德風險。

一、公共管理者權力價值觀的迷失與公共管理中的道德風險權力價值觀是關于權力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導公共管理者的權力運作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權力價值觀，就會表現相應的行為選擇，如果權力價值觀一旦陷入誤區，則會產生越軌的權力行為，引發道德風險。在我們當前存在的多種形態的價值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對立的權力價值觀，即集體主義的權力價值觀和個人主義的權力價值觀。集體主義的權力價值觀以為人民服務為宗旨，個人主義的權力價值觀以牟取個人利益為目標。公共管理者應當堅持集體主義的權力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的唯一標準。在個人主義權力價值觀的影響下，本應為公共利益服務的公共權力往往出現錯位表現。有的公共管理者把公共權力私有化，把社會公眾給予的權力當作個人謀私的工具，執行多大的權力便用多大的權力為自社會科學論壇2008·10（下）己謀取利益；有的權力運用者把公共權力商品化，將權力異化為商品，把權力當作交換中的籌碼，搞權錢交易、權物交易甚至權色交易；有的權力運用者把公共權力庸俗化，把權力變成拉幫結派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權力走向庸俗；有的權力運用者把公共權力特殊化，認為人性的尊嚴取決于權位的高低，人生價值的大小取決于支配權力的大小，一旦擁有權力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權力價值觀影響下的公共權力錯位異化嚴重損害了社會公眾的利益，作為公共權力運行中的道德風險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風險現實的人在社會生活中往往會扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會經常性的面對“個人利益和公共利益的沖突”“個人義務與公共管理者義務的沖突”“本位職責與社會職責的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會引發道德風險。第一，公共管理者個人利益與公共利益的沖突引發的道德風險。人類社會政治發展的歷史表明，政府公共性是政府得以產生、運行的內在依據和合法性來源。“公共性是政府的第一屬性”①，公共管理者的道德價值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人。“所謂公共人，是指在公共領域中代表人民的公共利益，并以追求社會公共利益最大化為目標的社會人”②。公共管理者成為“公共人”正是現代社會的要求，也是公共管理者應當具有的特性。公共領域中的公共管理者應該擁有共同的價值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應當進入公共管理者隊伍中來。一個人能否成為一個合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領域中，個人利益追求的是一種現實的活動，個人可以提出自己的權利要求，可以通過正當途徑維護自己的權利，但個人沒有理由運用公共權力來擴展自己的權利。現代社會公共權力的合法性是建立在公共意志基礎之上的，公共權力是代表公共利益、執行公共意志的。在公共領域中，公共利益是第一位的，如果公共權力被用來優先維護公共管理者個人權利的話，那么公共權力就會變質，發生異化。現實生活中的公共管理者經常會面對這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護者。如果他們不能正確對待自己所執掌的權力，把個人領域和公共領域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權力牟取私人利益而非公共利益，就會導致道德風險的存在。第二，公共管理者個人義務與公共義務的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的個人義務是指他們在個人領域里維護自己正當權益的職責和義務，公共義務是指公共管理者在公共領域里為維護公共利益所應盡的職責和義務。公共管理者既是公共管理的主體，同時也是一個一般的社會成員。在現代民主社會中,每一個人都擁有平等的基本自由權利。任何一個人都有自己正當、獨特的個人權益，在這一點上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責任與義務為公共利益服務，很顯然，一個公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會成員，這兩種角色如何和諧共處是個很難兩全的問題。基于這兩種角色期待所發生的角色職責，會發生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實質就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責。如果公共管理者不能準確恰當地界定和維護個人的自我利益，就很難保證公共管理者個人自我利益的倫理合理性。此時，作為公共管理者個人必須要對自己的職責義務有一個清醒的認識和把握，必須有足夠的道德勇氣區分開個人領域和公共領域中的職責義務。當公共管理者在這兩種職責義務沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務而注重個人義務的履行，就會導致道德風險。第三，公共管理者本位職責與社會職責的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的本位職責是指他們在公共管理組織體系中，由于職責位置所決定了應當擔負的責任與義務。作為公共管理者的社會職責是指公共管理者作為一般社會成員所應當承負的社會責任與義務。通常情況下，公共管理者的本位職責與社會職責不會發生沖突。因為，公共管理者的利益和社會民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會的現實情況是復雜的，在社會生活中經常會存在局部利益與整體利益、長遠利益與當前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認知能力和道德意志能力，在許多情境下對問題的認識有差異，不能用正確的道德理性調控自己判斷和選擇，往往會對現實中的邪惡妥協，而發生公共管理者本位職責與社會職責之間的沖突。在現實生活中經常會有這樣的事例發生，本來按照政府和公共組織的活動原則來說，下級服從上級，地方服從中央是作為公共管理者的職業要求來貫徹執行的。但是，上級并不是萬能的，上級也有犯錯誤的時候。當上級領導的決定是錯誤的時候，或者上級領導以代表組織的名義出現，但卻是為了維護其個人的私利，這時，作為下級的公共管理者會如何面對呢？是選擇服從上級的錯誤決定，還是選擇服從維護社會公眾利益的社會職責的要求？如果處理不好就會引發道德風險。在當前社會公共管理中，許多公共管理組織在授權方面會存在這樣那樣的問題，上級對下級有時有著絕對的決定權，上級部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發放、福利待遇等關系個人生活和事業發展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強烈的社會責任感，否則在本位職責與社會職責發生沖突時，他往往不會舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責要求。這種原因引起的道德風險應該引起人們足夠的重視。

三、公共管理者道德意志狀態與公共管理中的道德風險人的社會化需要一個過程。道德不是個體生而知之的，它存在著一個認知和接受的過程。“道德的基礎是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個人的道德意志力，不同的人，其道德意社會科學論壇2008·10（下）志力的差異是相當大的，況且道德意志力的養成是個長期的過程。在這個過程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內，也容易引發道德風險。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個人的道德意志狀態相關。一個人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動機的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點決定了人們在履行道德義務的過程中絕不是一帆風順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來正確看待自身利益的得失。沒有堅強的道德意志力，人們很難做到這一點。從客觀上看，道德行為的過程還要受到許多因素的影響，諸如一個人在為善之后卻沒有得到社會公正的評價，甚至被人們誤會和責難，這都會給行為主體帶來思想上的斗爭和情緒上的波動。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅持下來關鍵也在于有沒有堅強的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強弱，往往會影響人的行為的道德性質。道德意志對道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個方面：第一，對個人直接愿望的調節和控制，即當個人需要、興趣等引起個人的直接愿望與道德要求發生矛盾時，能按社會道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動機戰勝不道德的動機。道德行為前和道德行為過程中，往往會產生各種動機斗爭，能否用道德的動機戰勝不道德的動機，就表現出個體的道德意志。第三，對自己情感的控制調節。即當理智與情感發生沖突時，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會成為一種習慣，就會將一定的社會道德職責要求轉化為自己的自覺行為，將一定的社會道德規范要求內化為個體的道德品質，轉化為個體客觀的行為活動。反之，如果沒有堅強的道德意志，就會經不起外界的誘惑，不能戰勝自己不道德動機，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅強與否直接決定著其道德行為的性質。如果行為不道德，就會形成道德風險，直接危及到社會公眾的利益。公共管理活動作為一種客觀的社會實踐活動，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現實中一個個活生生的公共管理者來承擔，公共職責也是通過具體的公共管理者來履行。這些承擔相關職責的具體公共管理者個體的道德狀況對于公共管理活動的實施及其實施的結果會有重大的影響。也正因為這方面原因的考慮，人們在選擇公共職位的實施個體時，總把他的道德素質作為一個重要品質因素加以考慮，對管理者做德才兼備的素質要求。因為只有公共管理者的道德行為很可靠、很確定時，道德風險才可能有效避免。

［摘要］公共管理中的道德風險嚴重威脅著社會的政治穩定、法制建設、經濟發展和倫理秩序。公共管理中道德風險的產生與公共管理者的素質密不可分，深刻分析這些導致公共管理中道德風險的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風險的產生。

［關鍵詞］公共管理；公共管理者素質；道德風險。

“道德風險”是存在于委托關系中的一種道德現象，用以描述受托人不盡職責追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風險是和公共權力的“委托———”性質分不開的，公共管理者是由社會論文公眾委托執行民眾擁有的公共權力的人，民眾將自己的權力授予公共管理者執行以實現社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔著他們委托的義務，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權力并取得相應的報酬。

在現實的公共管理活動中，由于公共管理者的權力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態，使其經常有充分的機會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權力，給社會公眾利益造成潛在和現實的損害與威脅，從而導致道德風險。

一、公共管理者權力價值觀的迷失與公共管理中的道德風險權力價值觀是關于權力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導公共管理者的權力運作方向、決定其道德行為。

公共管理者一旦形成特定的權力價值觀，就會表現相應的行為選擇，如果權力價值觀一旦陷入誤區，則會產生越軌的權力行為，引發道德風險。在我們當前存在的多種形態的價值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對立的權力價值觀，即集體主義的權力價值觀和個人主義的權力價值觀。集體主義的權力價值觀以為人民服務為宗旨，個人主義的權力價值觀以牟取個人利益為目標。公共管理者應當堅持集體主義的權力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的唯一標準。在個人主義權力價值觀的影響下，本應為公共利益服務的公共權力往往出現錯位表現。有的公共管理者把公共權力私有化，把社會公眾給予的權力當作個人謀私的工具，執行多大的權力便用多大的權力為自社會科學論壇（下）己謀取利益；有的權力運用者把公共權力商品化，將權力異化為商品，把權力當作交換中的籌碼，搞權錢交易、權物交易甚至權色交易；有的權力運用者把公共權力庸俗化，把權力變成拉幫結派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權力走向庸俗；有的權力運用者把公共權力特殊化，認為人性的尊嚴取決于權位的高低，人生價值的大小取決于支配權力的大小，一旦擁有權力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權力價值觀影響下的公共權力錯位異化嚴重損害了社會公眾的利益，作為公共權力運行中的道德風險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

“道德風險”是存在于委托關系中的一種道德現象，用以描述受托人不盡職責追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風險是和公共權力的“委托———”性質分不開的，公共管理者是由社會論文公眾委托執行民眾擁有的公共權力的人，民眾將自己的權力授予公共管理者執行以實現社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔著他們委托的義務，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權力并取得相應的報酬。在現實的公共管理活動中，由于公共管理者的權力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態，使其經常有充分的機會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權力，給社會公眾利益造成潛在和現實的損害與威脅，從而導致道德風險。

一、公共管理者權力價值觀的迷失與公共管理中的道德風險權力價值觀是關于權力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導公共管理者的權力運作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權力價值觀，就會表現相應的行為選擇，如果權力價值觀一旦陷入誤區，則會產生越軌的權力行為，引發道德風險。在我們當前存在的多種形態的價值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對立的權力價值觀，即集體主義的權力價值觀和個人主義的權力價值觀。集體主義的權力價值觀以為人民服務為宗旨，個人主義的權力價值觀以牟取個人利益為目標。公共管理者應當堅持集體主義的權力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的唯一標準。在個人主義權力價值觀的影響下，本應為公共利益服務的公共權力往往出現錯位表現。有的公共管理者把公共權力私有化，把社會公眾給予的權力當作個人謀私的工具，執行多大的權力便用多大的權力為自社會科學論壇20*·10（下）己謀取利益；有的權力運用者把公共權力商品化，將權力異化為商品，把權力當作交換中的籌碼，搞權錢交易、權物交易甚至權色交易；有的權力運用者把公共權力庸俗化，把權力變成拉幫結派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權力走向庸俗；有的權力運用者把公共權力特殊化，認為人性的尊嚴取決于權位的高低，人生價值的大小取決于支配權力的大小，一旦擁有權力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權力價值觀影響下的公共權力錯位異化嚴重損害了社會公眾的利益，作為公共權力運行中的道德風險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風險現實的人在社會生活中往往會扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會經常性的面對“個人利益和公共利益的沖突”“個人義務與公共管理者義務的沖突”“本位職責與社會職責的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會引發道德風險。第一，公共管理者個人利益與公共利益的沖突引發的道德風險。人類社會政治發展的歷史表明，政府公共性是政府得以產生、運行的內在依據和合法性來源。“公共性是政府的第一屬性”①，公共管理者的道德價值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人。“所謂公共人，是指在公共領域中代表人民的公共利益，并以追求社會公共利益最大化為目標的社會人”②。公共管理者成為“公共人”正是現代社會的要求，也是公共管理者應當具有的特性。公共領域中的公共管理者應該擁有共同的價值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應當進入公共管理者隊伍中來。一個人能否成為一個合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領域中，個人利益追求的是一種現實的活動，個人可以提出自己的權利要求，可以通過正當途徑維護自己的權利，但個人沒有理由運用公共權力來擴展自己的權利。現代社會公共權力的合法性是建立在公共意志基礎之上的，公共權力是代表公共利益、執行公共意志的。在公共領域中，公共利益是第一位的，如果公共權力被用來優先維護公共管理者個人權利的話，那么公共權力就會變質，發生異化。現實生活中的公共管理者經常會面對這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護者。如果他們不能正確對待自己所執掌的權力，把個人領域和公共領域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權力牟取私人利益而非公共利益，就會導致道德風險的存在。第二，公共管理者個人義務與公共義務的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的個人義務是指他們在個人領域里維護自己正當權益的職責和義務，公共義務是指公共管理者在公共領域里為維護公共利益所應盡的職責和義務。公共管理者既是公共管理的主體，同時也是一個一般的社會成員。在現代民主社會中,每一個人都擁有平等的基本自由權利。任何一個人都有自己正當、獨特的個人權益，在這一點上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責任與義務為公共利益服務，很顯然，一個公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會成員，這兩種角色如何和諧共處是個很難兩全的問題。基于這兩種角色期待所發生的角色職責，會發生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實質就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責。如果公共管理者不能準確恰當地界定和維護個人的自我利益，就很難保證公共管理者個人自我利益的倫理合理性。此時，作為公共管理者個人必須要對自己的職責義務有一個清醒的認識和把握，必須有足夠的道德勇氣區分開個人領域和公共領域中的職責義務。當公共管理者在這兩種職責義務沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務而注重個人義務的履行，就會導致道德風險。第三，公共管理者本位職責與社會職責的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的本位職責是指他們在公共管理組織體系中，由于職責位置所決定了應當擔負的責任與義務。作為公共管理者的社會職責是指公共管理者作為一般社會成員所應當承負的社會責任與義務。通常情況下，公共管理者的本位職責與社會職責不會發生沖突。因為，公共管理者的利益和社會民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會的現實情況是復雜的，在社會生活中經常會存在局部利益與整體利益、長遠利益與當前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認知能力和道德意志能力，在許多情境下對問題的認識有差異，不能用正確的道德理性調控自己判斷和選擇，往往會對現實中的邪惡妥協，而發生公共管理者本位職責與社會職責之間的沖突。在現實生活中經常會有這樣的事例發生，本來按照政府和公共組織的活動原則來說，下級服從上級，地方服從中央是作為公共管理者的職業要求來貫徹執行的。但是，上級并不是萬能的，上級也有犯錯誤的時候。當上級領導的決定是錯誤的時候，或者上級領導以代表組織的名義出現，但卻是為了維護其個人的私利，這時，作為下級的公共管理者會如何面對呢？是選擇服從上級的錯誤決定，還是選擇服從維護社會公眾利益的社會職責的要求？如果處理不好就會引發道德風險。在當前社會公共管理中，許多公共管理組織在授權方面會存在這樣那樣的問題，上級對下級有時有著絕對的決定權，上級部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發放、福利待遇等關系個人生活和事業發展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強烈的社會責任感，否則在本位職責與社會職責發生沖突時，他往往不會舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責要求。這種原因引起的道德風險應該引起人們足夠的重視。

三、公共管理者道德意志狀態與公共管理中的道德風險人的社會化需要一個過程。道德不是個體生而知之的，它存在著一個認知和接受的過程。“道德的基礎是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個人的道德意志力，不同的人，其道德意社會科學論壇20*·10（下）志力的差異是相當大的，況且道德意志力的養成是個長期的過程。在這個過程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內，也容易引發道德風險。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個人的道德意志狀態相關。一個人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動機的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點決定了人們在履行道德義務的過程中絕不是一帆風順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來正確看待自身利益的得失。沒有堅強的道德意志力，人們很難做到這一點。從客觀上看，道德行為的過程還要受到許多因素的影響，諸如一個人在為善之后卻沒有得到社會公正的評價，甚至被人們誤會和責難，這都會給行為主體帶來思想上的斗爭和情緒上的波動。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅持下來關鍵也在于有沒有堅強的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強弱，往往會影響人的行為的道德性質。道德意志對道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個方面：第一，對個人直接愿望的調節和控制，即當個人需要、興趣等引起個人的直接愿望與道德要求發生矛盾時，能按社會道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動機戰勝不道德的動機。道德行為前和道德行為過程中，往往會產生各種動機斗爭，能否用道德的動機戰勝不道德的動機，就表現出個體的道德意志。第三，對自己情感的控制調節。即當理智與情感發生沖突時，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會成為一種習慣，就會將一定的社會道德職責要求轉化為自己的自覺行為，將一定的社會道德規范要求內化為個體的道德品質，轉化為個體客觀的行為活動。反之，如果沒有堅強的道德意志，就會經不起外界的誘惑，不能戰勝自己不道德動機，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅強與否直接決定著其道德行為的性質。如果行為不道德，就會形成道德風險，直接危及到社會公眾的利益。公共管理活動作為一種客觀的社會實踐活動，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現實中一個個活生生的公共管理者來承擔，公共職責也是通過具體的公共管理者來履行。這些承擔相關職責的具體公共管理者個體的道德狀況對于公共管理活動的實施及其實施的結果會有重大的影響。也正因為這方面原因的考慮，人們在選擇公共職位的實施個體時，總把他的道德素質作為一個重要品質因素加以考慮，對管理者做德才兼備的素質要求。因為只有公共管理者的道德行為很可靠、很確定時，道德風險才可能有效避免。

一、公共管理倫理缺失現狀及原因

（一）公共管理中環境的因素加劇了公共管理倫理缺失。公共管理的環境因素包括組織的內部環境，如對政策、財產、人員、物品等資源的調配權力。同時環境因素還包括組織的外部環境，如社會、經濟和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會轉型時期，出現許多政府監督管理和市場都難以介入的領域。而這些領域大多為公共領域。這也使得公共領域成為腐敗蔓延的場所。

（二）公共管理倫理及其建設滯后。我國公共管理倫理文化和相關的建設無法滿足經濟社會發展的需求。雖然城市化進程推進、社會對公共服務要求迅速提升，社會對公共管理倫理建設的投入相對不足。公共管理產品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發展。由此導致公共管理倫理缺失。

二、公共管理倫理缺失的對策

從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務是監管擁有和使用公共權力的組織和個人。對其進行公共管理倫理的引導和教育。具體措施有以下三點：

（一）理清公共管理倫理的作用領域并出臺相關政策。隨著我國公共管理領域迅速擴大，相關單位應理清公共管理倫理作用領域，對公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區分。依照不同公共管理組織對社會的影響情況，出臺不同的倫理考核標準和規范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對于公共管理者及其組織者在對待公共利益和個人利益時采取了不恰當態度這一問題，要以提高文化建設和公共管理者和組織者個人道德兩方面相結合的角度下功夫，同時加強監督管理。要加強公共管理者和組織者的道德責任感和廉潔自律意識。在公共管理倫理教育階段，要堅持與時俱進、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實踐者。

二、公共管理倫理缺失現狀及原因

（一）公共管理中環境的因素加劇了公共管理倫理缺失。公共管理的環境因素包括組織的內部環境，如對政策、財產、人員、物品等資源的調配權力。同時環境因素還包括組織的外部環境，如社會、經濟和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會轉型時期，出現許多政府監督管理和市場都難以介入的領域。而這些領域大多為公共領域。這也使得公共領域成為腐敗蔓延的場所。

（二）公共管理倫理及其建設滯后。我國公共管理倫理文化和相關的建設無法滿足經濟社會發展的需求。雖然城市化進程推進、社會對公共服務要求迅速提升，社會對公共管理倫理建設的投入相對不足。公共管理產品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發展。由此導致公共管理倫理缺失。

二、公共管理倫理缺失的對策

從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務是監管擁有和使用公共權力的組織和個人。對其進行公共管理倫理的引導和教育。具體措施有以下三點：

（一）理清公共管理倫理的作用領域并出臺相關政策。隨著我國公共管理領域迅速擴大，相關單位應理清公共管理倫理作用領域，對公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區分。依照不同公共管理組織對社會的影響情況，出臺不同的倫理考核標準和規范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對于公共管理者及其組織者在對待公共利益和個人利益時采取了不恰當態度這一問題，要以提高文化建設和公共管理者和組織者個人道德兩方面相結合的角度下功夫，同時加強監督管理。要加強公共管理者和組織者的道德責任感和廉潔自律意識。在公共管理倫理教育階段，要堅持與時俱進、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實踐者。

一、公共管理藝術價值的表現

（一）公共管理藝術價值外在形象的表現

藝術通過一定的外部形象表現出內在的價值要求。公共管理形式上的價值可以通過人員的外在形象以及建筑物的特征等表現出來。政府建筑物的外部特征對公共管理藝術價值的體現有重要的影響，政府機關建筑物的獨特風格可以更好的體現其內在的藝術形象。管理人員的穿著打扮、言談舉止以及辦事效率等方面都可以較好的體現出公共管理藝術價值的存在，從而給人們一種良好的印象。

（二）公共管理藝術價值在行為上的表現

公共管理者行為的藝術價值可以在日常的工作中得到較好的體現，公共管理者在日常的行為中以人民群眾的利益為基本出發點，從而體現出管理者履行職責所蘊含的藝術美學價值，這就需要管理者在行政行為的過程中要以文明的素養要求自己，以傳統的美德灌輸自己，從而體現行為上的藝術價值。

（三）公共管理藝術價值在精神上的體現

［內容摘要］公共管理中的道德風險嚴重威脅著社會的政治穩定、法制建設、經濟發展和倫理秩序。公共管理中道德風險的產生與公共管理者的素質密不可分，深刻分析這些導致公共管理中道德風險的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風險的產生。

［關鍵詞］公共管理；公共管理者素質；道德風險。

“道德風險”是存在于委托關系中的一種道德現象，用以描述受托人不盡職責追求自身利益最大化，使委托人利益面臨重大損失的危險境況。公共管理中的道德風險是和公共權力的“委托———”性質分不開的，公共管理者是由社會論文公眾委托執行民眾擁有的公共權力的人，民眾將自己的權力授予公共管理者執行以實現社會公眾的利益，而公共管理者接受社會公眾的委托，承擔著他們委托的義務，按照社會公眾的意愿行使他們所賦予的權力并取得相應的報酬。在現實的公共管理活動中，由于公共管理者的權力價值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態，使其經常有充分的機會背離社會公眾的意愿采取不道德的方式來行使公共權力，給社會公眾利益造成潛在和現實的損害與威脅，從而導致道德風險。

一、公共管理者權力價值觀的迷失與公共管理中的道德風險權力價值觀是關于權力的目的、意義等問題的追求及其評價的根本觀點，它指導公共管理者的權力運作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權力價值觀，就會表現相應的行為選擇，如果權力價值觀一旦陷入誤區，則會產生越軌的權力行為，引發道德風險。在我們當前存在的多種形態的價值觀中，最具有代表性的就是兩種相互對立的權力價值觀，即集體主義的權力價值觀和個人主義的權力價值觀。集體主義的權力價值觀以為人民服務為宗旨，個人主義的權力價值觀以牟取個人利益為目標。公共管理者應當堅持集體主義的權力價值觀，以國家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價值取向的唯一標準。在個人主義權力價值觀的影響下，本應為公共利益服務的公共權力往往出現錯位表現。有的公共管理者把公共權力私有化，把社會公眾給予的權力當作個人謀私的工具，執行多大的權力便用多大的權力為自社會科學論壇2008·10（下）己謀取利益；有的權力運用者把公共權力商品化，將權力異化為商品，把權力當作交換中的籌碼，搞權錢交易、權物交易甚至權色交易；有的權力運用者把公共權力庸俗化，把權力變成拉幫結派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權力走向庸俗；有的權力運用者把公共權力特殊化，認為人性的尊嚴取決于權位的高低，人生價值的大小取決于支配權力的大小，一旦擁有權力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對社會公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個人主義權力價值觀影響下的公共權力錯位異化嚴重損害了社會公眾的利益，作為公共權力運行中的道德風險，往往對人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風險現實的人在社會生活中往往會扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會經常性的面對“個人利益和公共利益的沖突”“個人義務與公共管理者義務的沖突”“本位職責與社會職責的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會引發道德風險。第一，公共管理者個人利益與公共利益的沖突引發的道德風險。人類社會政治發展的歷史表明，政府公共性是政府得以產生、運行的內在依據和合法性來源。“公共性是政府的第一屬性”①，公共管理者的道德價值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人。“所謂公共人，是指在公共領域中代表人民的公共利益，并以追求社會公共利益最大化為目標的社會人”②。公共管理者成為“公共人”正是現代社會的要求，也是公共管理者應當具有的特性。公共領域中的公共管理者應該擁有共同的價值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應當進入公共管理者隊伍中來。一個人能否成為一個合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領域中，個人利益追求的是一種現實的活動，個人可以提出自己的權利要求，可以通過正當途徑維護自己的權利，但個人沒有理由運用公共權力來擴展自己的權利。現代社會公共權力的合法性是建立在公共意志基礎之上的，公共權力是代表公共利益、執行公共意志的。在公共領域中，公共利益是第一位的，如果公共權力被用來優先維護公共管理者個人權利的話，那么公共權力就會變質，發生異化。現實生活中的公共管理者經常會面對這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護者。如果他們不能正確對待自己所執掌的權力，把個人領域和公共領域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權力牟取私人利益而非公共利益，就會導致道德風險的存在。第二，公共管理者個人義務與公共義務的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的個人義務是指他們在個人領域里維護自己正當權益的職責和義務，公共義務是指公共管理者在公共領域里為維護公共利益所應盡的職責和義務。公共管理者既是公共管理的主體，同時也是一個一般的社會成員。在現代民主社會中,每一個人都擁有平等的基本自由權利。任何一個人都有自己正當、獨特的個人權益，在這一點上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責任與義務為公共利益服務，很顯然，一個公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會成員，這兩種角色如何和諧共處是個很難兩全的問題。基于這兩種角色期待所發生的角色職責，會發生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實質就是為自己的利益還是為他人的利益來履行角色職責。如果公共管理者不能準確恰當地界定和維護個人的自我利益，就很難保證公共管理者個人自我利益的倫理合理性。此時，作為公共管理者個人必須要對自己的職責義務有一個清醒的認識和把握，必須有足夠的道德勇氣區分開個人領域和公共領域中的職責義務。當公共管理者在這兩種職責義務沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務而注重個人義務的履行，就會導致道德風險。第三，公共管理者本位職責與社會職責的沖突引發的道德風險。作為公共管理者的本位職責是指他們在公共管理組織體系中，由于職責位置所決定了應當擔負的責任與義務。作為公共管理者的社會職責是指公共管理者作為一般社會成員所應當承負的社會責任與義務。通常情況下，公共管理者的本位職責與社會職責不會發生沖突。因為，公共管理者的利益和社會民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會的現實情況是復雜的，在社會生活中經常會存在局部利益與整體利益、長遠利益與當前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認知能力和道德意志能力，在許多情境下對問題的認識有差異，不能用正確的道德理性調控自己判斷和選擇，往往會對現實中的邪惡妥協，而發生公共管理者本位職責與社會職責之間的沖突。在現實生活中經常會有這樣的事例發生，本來按照政府和公共組織的活動原則來說，下級服從上級，地方服從中央是作為公共管理者的職業要求來貫徹執行的。但是，上級并不是萬能的，上級也有犯錯誤的時候。當上級領導的決定是錯誤的時候，或者上級領導以代表組織的名義出現，但卻是為了維護其個人的私利，這時，作為下級的公共管理者會如何面對呢？是選擇服從上級的錯誤決定，還是選擇服從維護社會公眾利益的社會職責的要求？如果處理不好就會引發道德風險。在當前社會公共管理中，許多公共管理組織在授權方面會存在這樣那樣的問題，上級對下級有時有著絕對的決定權，上級部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發放、福利待遇等關系個人生活和事業發展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強烈的社會責任感，否則在本位職責與社會職責發生沖突時，他往往不會舍棄自己的前途和未來，而更傾向于選擇服從本位職責要求。這種原因引起的道德風險應該引起人們足夠的重視。

三、公共管理者道德意志狀態與公共管理中的道德風險人的社會化需要一個過程。道德不是個體生而知之的，它存在著一個認知和接受的過程。“道德的基礎是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個人的道德意志力，不同的人，其道德意社會科學論壇2008·10（下）志力的差異是相當大的，況且道德意志力的養成是個長期的過程。在這個過程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內，也容易引發道德風險。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個人的道德意志狀態相關。一個人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動機的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點決定了人們在履行道德義務的過程中絕不是一帆風順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來正確看待自身利益的得失。沒有堅強的道德意志力，人們很難做到這一點。從客觀上看，道德行為的過程還要受到許多因素的影響，諸如一個人在為善之后卻沒有得到社會公正的評價，甚至被人們誤會和責難，這都會給行為主體帶來思想上的斗爭和情緒上的波動。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅持下來關鍵也在于有沒有堅強的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強弱，往往會影響人的行為的道德性質。道德意志對道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個方面：第一，對個人直接愿望的調節和控制，即當個人需要、興趣等引起個人的直接愿望與道德要求發生矛盾時，能按社會道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動機戰勝不道德的動機。道德行為前和道德行為過程中，往往會產生各種動機斗爭，能否用道德的動機戰勝不道德的動機，就表現出個體的道德意志。第三，對自己情感的控制調節。即當理智與情感發生沖突時，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會成為一種習慣，就會將一定的社會道德職責要求轉化為自己的自覺行為，將一定的社會道德規范要求內化為個體的道德品質，轉化為個體客觀的行為活動。反之，如果沒有堅強的道德意志，就會經不起外界的誘惑，不能戰勝自己不道德動機，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅強與否直接決定著其道德行為的性質。如果行為不道德，就會形成道德風險，直接危及到社會公眾的利益。公共管理活動作為一種客觀的社會實踐活動，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現實中一個個活生生的公共管理者來承擔，公共職責也是通過具體的公共管理者來履行。這些承擔相關職責的具體公共管理者個體的道德狀況對于公共管理活動的實施及其實施的結果會有重大的影響。也正因為這方面原因的考慮，人們在選擇公共職位的實施個體時，總把他的道德素質作為一個重要品質因素加以考慮，對管理者做德才兼備的素質要求。因為只有公共管理者的道德行為很可靠、很確定時，道德風險才可能有效避免。

一、公共管理倫理缺失問題的研究現狀

所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。1•基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來,主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識,具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位,以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由,同時又掌握著公共權力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。[2]2•基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系,它的作用路線是由個體到群體,因而其表現形式具有顯性化特點,這種倫理關系強調人人平等。[3]但是,在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異,往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因,并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起[4],因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果,這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識,是人們履行主觀倫理性責任的內在動力;制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。3•基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著,這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范,公共管理倫理應當有新的標準,尤其是區域性或世界性標準,以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務,為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。[6]上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體,而僅是針對它們所依存的文化環境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質;三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合,則顯得過于理想化;四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題,對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。

二、我國公共管理倫理缺失的主要原因

筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:

1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度

辯證唯物主義認為,內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人,關心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度,從內因層面分析,一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言,人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別,對于自己不經過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。