［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現。當前，隨著社會主義市場經濟的發展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設中發揮著重要作用，行政公開原則應上升為行政法基本原則。

［關鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規定，僅有個別學者根據行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關作出的重要行政行為和與公民權利義務直接相關的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區別于行政實體法的根本標志。筆者認為此概念的內涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現代行政民主化發展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關及行政機關工作人員依照法律、法規、規章的規定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責范圍、行政內容、行政標準、行政程序、行政時限和結果、獎懲辦法、監督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關或者社會各界的監督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領域，而且應廣泛適用于行政法各領域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監督法及行政救濟法領域。

我國憲法第125條規定：“人民法院審理案件，除法律規定的特殊情況外，一律公開進行。”法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法都在總則中規定了審判公開的原則。可見，審判公開原則是我國訴訟法中的一項重要原則。自從我國1979年第一部《刑事訴訟法》頒布以后，人民法院對貫徹執行審判公開原則極為重視，經過20多年的司法實踐，取得了較為豐富的經驗。隨著社會的發展，審判公開這一原則的內涵日趨豐富，它作為一條國際司法原則，在刑事訴訟中反映一個國家的民主程度，而我國目前的法律規定和司法實踐仍有一定的差距，人們對審判公開的認識通常還停留在法律一般規定上。雖然有關探討審判公開的理論文章頗多，但隨著我國審判方式改革的不斷深入及受外國司法制度的影響，筆者以為，對這一原則的內涵、適用范圍及公開程度等方面的認識有必要作進一步的探討。

一、審判公開原則的概念及內涵的再認識

審判公開這一重要的訴訟原則的產生絕非偶然，它是針對歐洲中世紀封建主義專橫、秘密審判、法官擅斷和酷刑等制度提出的。18世紀意大利杰出的法學家貝卡利亞在猛烈抨擊封建社會拷問、秘密審判和酷刑等制度，極力倡議對刑事制度進行理性主義和人道主義的改革的同時，在其名著《論犯罪與刑罰》中提出“審判應當公開，犯罪的證據應當公開，以便使或許是社會唯一制約手段的輿論能夠約束強力和欲望。”貝卡利亞這一閃光思想的提出，經歷了一個漫長的歷史發展過程，使審判公開原則逐漸為各國所接受。

我國1979年第一部《刑事訴訟法》在總則中明確規定了審判公開原則，該法第8條規定：“人民法院審判案件，除本法另有規定的以外，一律公開進行。”修訂后的《刑事訴訟法》第11條對原條文未作任何修改。一些教科書把審判公開原則概括為：審判公開是指，人民法院審理案件和宣告判決，公開進行，允許公民到法庭旁聽，允許新聞記者采訪報道，也就是把法庭的全過程，除了休庭評議之外，都公之于眾。具體而言，其包括三個方面的內容：一是審理過程公開。法院審理案件的活動包括證據的提出、調查與認定等除法律規定的特殊情況以外，一律在公開的法庭上進行，允許公眾旁聽，允許新聞媒介采訪、報導。二是審判結論公開，即公開宣判。判決書及其據以下判的事實和理由應以公開的形式宣布，允許新聞記者報導，法庭也應向社會公告。三是審判公開的對象既包括向當事人公開，也包括向社會公開。此外，筆者認為，審判公開還應包括裁判文書公開。宣判公開，即將判決結論以公開的形式宣布，這是法律規定的程序。然而僅僅是公開宣告判決是不能充分體現審判公開的真正內涵的，應將其內容也公開。換言之，就是要將裁判文書通過媒體、網絡向社會公開，準許公民自由查閱和接受社會監督。對此，法律雖沒有明確規定，但實際上，公開裁判文書是現代各國司法制度的通例。在英美法系的一些國家，如美國、英國都定期或不定期發表判決書。目前，我國有些地方的法院也已經建立起專門的網站，通過網絡的形式向社會公開裁判文書，這一舉措真正完整地體現了公開審判原則的精神內涵。裁判文書公開除了公開判決書之外，還應有選擇地公開裁定書，如維持原判的二審裁定書等。一些只涉及簡單的程序問題的裁定可不必刻意去追求形式上的公開。

二、審判公開原則的適用范圍和公開的程度

在我國刑事訴訟中，審判公開原則適用于絕大多數刑事案件包括一審、二審和再審除法律規定不公開審理的特殊情況外的案件。但如果當案件的公開審理可能危及社會安全利益或損害公民的基本人權時，則不應公開審判。我國刑訴法和有關司法解釋均規定了審判公開的例外情形。《刑事訴訟法》第152條規定：“人民法院審判第一審案件應當公開進行。但是有關國家秘密或者個人隱私的案件，不公開審理。十四歲以上不滿十六歲未成年人犯罪的案件，一律不公開審理。十六歲以上不滿十八歲未成年人犯罪的案件，一般也不公開審理。”最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第121條第2款還規定：“對于當事人提出申請的確屬涉及商業秘密的案件，法庭應當決定不公開審理。”除了刑訴法和司法解釋規定的刑事審判公開的例外情形之外，還有以下兩類案件在審判實踐中大多屬于不公開審理的范疇：1.二審書面審理的刑事上訴案件。《刑事訴訟法》第187條規定：“第二審人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。合議庭經過閱卷，訊問被告人、聽取其他當事人、辯護人、訴訟人的意見，對事實清楚的，可以不開庭審理。”實踐中，對上訴案件，二審法院往往從訴訟經濟和訴訟效率方面考慮，審理的方式為：合議庭經過閱卷，提審被告人及聽取其他當事人、辯護人、訴訟人的意見后，認為案件事實與第一審認定的沒有變化，且證據充分的，一般都不開庭審理。當然，開庭審理與審判公開是兩個不同性質的概念，但開庭是審判公開的前提條件，不開庭就不可能旁聽。2.減刑、假釋案件。實踐中，人民法院審理減刑、假釋案件一般都是采取書面形式進行，即根據刑罰執行機關提出的減刑、假釋建議書裁定。可見，這兩類案件在實踐中也屬于不公開審理的范圍。筆者認為，前述兩類案件應盡可能地公開審理，公開的方式可以是多樣的。如二審書面審理的刑事上訴案件，可以由人民法院以召開新聞會的方式，向新聞媒體介紹不開庭審理案件的二審情況，或者將二審裁判文書通過網絡向社會公開，以彌補案件審理過程不公開這一程序的不足；至于減刑、假釋案件，完全可以公開開庭審理，不少法院都已采用了這一做法，我們海南中院今年上半年也開始大規模地實行公開開庭審理減刑、假釋案件，并且收到了很好的效果，既增強了審理案件的透明度，又提高了辦案的效率和質量，對促進服刑犯人接受教育改造也起到了積極的作用。關于審判公開的程度問題，我國法律沒有明確的規定。審判實踐中，對于審判公開，法官大多機械地依照現有的法律規定來操作：1.在開庭三日以前先期公布案由，被告人姓名、開庭時間和地點，定期宣判的案件，也應先期公告宣判的時間和地點；開庭審理和宣判時，允許公眾旁聽，允許新聞媒介采訪、報道。2.凡法律規定應當公開審判的案件，除了休庭評議之外，其他的審判環節一律公開；凡法律規定不公開審理的案件，所有審判程序一律不公開。筆者認為，審判公開的程度，涉及審判過程的每一個環節，要把握好這個“度”，可以從以下兩個方面的問題進行研究和探討。1.靈活掌握審判環節的公開或不公開。在開庭審理的過程中，對于哪個環節應公開，哪個環節不應公開，或是公開的內容是什么，盡管法律和司法解釋沒有規定，但在具體操作時，法官完全可以在不違反法律規定的訴訟程序的前提下，根據個案的具體情況靈活掌握。也可以參照世界上一些發達國家的法律規定和借鑒其好的做法。如美國聯邦憲法修正案第六條規定，在一切刑事案件中，被告享有被公開審判的權利。需要注意的是，這個權利是給予被告的而不是公眾的。換句話說，如果被告放棄這一權利，而法官認為審判應該閉庭進行，那么公眾沒有權利要求法庭必須讓審判對公眾開放。如果公開審判不僅不會促進，反而會損害司法公正，那么法官可以全部閉庭或者禁止某一部分人旁聽。我們不妨作這樣的嘗試：在某些案件的審判中，如果遇到涉及個人的隱私時，法庭可以宣布暫時禁止公眾旁聽，等這一環節審理完畢再恢復公開；或是證人出庭作證時，為了保護證人的人身安全，法庭也可以作出暫時不公開審理由或禁止某一部分人旁聽的決定，待證人作證完畢時再重新對公眾開放，等等。同樣，在審理一些法律規定不公開審理的案件過程中，如果被告人要求公開某個環節或法庭認為某個環節公開有利于維護被告人的合法權益的，也可以公開這個環節的審判。這樣的做法，筆者以為，不僅沒有違反法律有關公開審判的規定，而且更能體現審判公開的程序正義，促使法官改變執法觀念，更好地維護被告人及其他當事人的合法權益。建議在今后的立法中予以明確。2.全面公開法庭審判過程的實質內容。（1）庭審過程公開。即控辯雙方的舉證、質證、辯論及法庭的認證都應在法庭上展示；（2）宣判公開。如前面介紹的宣判時僅宣讀裁判文書是不夠的，應將裁判文書認定的事實、證據，下判的理由、法律依據以及裁判結果向社會公開。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統治都是愚民政治，都是以其政務的神秘性而出現的。沒有公開、沒有公眾對權力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務就是一句空話。正如美國前總統約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應當以社會外界看得見的方式進行，公眾有權知悉并取得立法的有關資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標準和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監督的可能，“如果公正的規則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實現有效參與的前提。要提高公眾的參與質量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內識別問題，權衡各種論據和論點，以表明自己的信念并闡明立場。可以說，立法程序中的一個關鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關事實、資料、依據等的理性認識。二、程序公開的主要內容第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規定應予保密的外，立法機關應采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關的情報資料，如立法的主要依據、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應有得到必要的情報資料的平等權利，立法機關不能有選擇地通知某些個人或組織。當然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應該包括立法機關內部的公開，即立法機關的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。對民主的立法機關而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關工作的實效性。第二，議事過程的公開，即立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關應當發出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內容；公眾可以觀察會議的進程，有權旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結果；有權取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構可通過各種傳播媒介報道會議的情況。第三，立法成果的公開，即各種法律、法規、規章及普遍適用的解釋，均須向社會公開。國家不得以任何方式強迫公民服從尚未公開或應該公布而未公布的規范性文件；任何人的合法權益不受非公開的規范性文件的影響。另外，在審議過程中，有關提案人對法案所作的說明、委員會的審查結果報告，以及其他與法案有關的文件、記錄，都應當公開，以便公眾了解立法的理由、背景，法的精神和重要原則。如果說在代議機關的立法程序中實行公開原則是為了進一步提高立法的民主性的話，那么在行政立法過程中嵌入公開機制則是民主的起碼要求。因為，行政機關的組成人員不是民意代表，其決策機制是為執行的需要而設計的首長負責制而非民主表決制，不適應立法的需要。因此，在行政立法過程中，更應強調公開的意義，以防止行政專橫。在有的國家，程序公開已成為行政立法程序中的法定原則。如美國行政程序法為規章的制定強制性地規定了三個基本步驟：（1）公告行政機關建議制定的規章或規章所涉及的主題；（2）給公眾提供評論行政機關建議的機會；（3）公布制定出來的規章，且必須概括地說明制定規章的依據和目的。為此，制定規章的建議必須在《聯邦登記》上公告。《聯邦登記》是一個政府活動及文件的日常出版物，在全國廣泛發行，從而社會各界可以通過閱讀《聯邦登記》了解政府的活動。規章制定過程的公開及由此而產生的民主合法性均依賴于這種出版物的存在。當一個行政機關的最后規章與建議制定規章的公告之間觀點不一致時，關系人可能就規章提出異議，理由是公告中并沒有給最后制定出來的規章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政機關的最后規章必須是一個“建議規章的合乎邏輯的自然結果。”有的法院則要求行政機關只可以在建議規章和最后規章之間作出公眾能夠預見到的變更。而且，行政機關為制定規章而進行的調查，其調查結果也應一并與建議制定的規章登在《聯邦登記》上以資評論。否則，法院就可以認定由于行政機關沒有向公眾提供科學數據，從而導致公眾沒有充分的機會參與規章的制定。這就構成了司法撤銷的理由。

三、我國立法過程中的程序公開問題總的來看，我國立法程序中的公開性尚未達到現代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚處于行政機關的內部工作程序階段，缺少有效的公開、參與，有的規章尚處于內部掌握狀態。下面僅就國家權力機關立法程序中的公開性問題作一些探討。第一，關于會議記錄的公開。公開原則以議事記錄的保存與發表為其意義。議事記錄的公開，不僅是公眾了解有關信息資料的必要途徑，也是選民對其代表進行監督的前提。許多國家都有會議記錄公開的規定。如法國憲法規定，全部議事記錄在《政府公報》上發表。日本憲法規定：兩議院分別保存各自的會議記錄，除認為秘密會議記錄中應特別保密者外，均須發表，公布于眾。我國在全國人大議事規則中規定：全國人大會議期間，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，并可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。然而，印發會議與公布于眾是兩回事；簡報、摘要與原始記錄也不可同日而語。

第二，關于會議的公開舉行。世界各國都普遍強調議會會議的公開舉行，并對舉行秘密會議作了嚴格限制。如日本憲法規定：兩議院的會議均為公開會議，但經出席議員2/3以上多數議決時，得舉行秘密會議。我國憲法對會議的公開舉行未作要求，根據全國人大組織法和議事規則的規定，全國人大的會議同樣以公開舉行為原則，秘密舉行為例外。但全國人大常委會的會議是公開舉行，還是秘密舉行，法律則未作規定。盡管實踐中也都是公開舉行，但這畢竟是個缺憾。許多地方的議事規則對會議的公開舉行也都作了要求。會議公開舉行自然意味著準許公眾旁聽。對此，全國人大議事規則規定：大會全體會議設旁聽席；旁聽辦法另行規定。目前尚缺乏相應的具體規定。《七屆全國人大常委會工作要點》要求，積極創造條件，建立常委會和專門委員會會議的旁聽制度。從七屆全國人大常委會第二次會議開始，設立了旁聽席。但現在一般只限于邀請工會、婦聯、共青團等人民團體和群眾組織的有關人員旁聽，實踐中運用得還不普遍。有的地方更是明確規定，常委會會議可以邀請派、人民團體、大專院校和其他單位派人到會旁聽。因會場空間的容量有限以及其他原因，對旁聽加以限制是必要的，但這種限制應是合理的。這種有針對性地邀請某些人員旁聽，更象是列席。旁聽應該是不受身份地位影響的、普遍的、平等的旁聽。除被剝奪政治權利者外，所有的公民都應有權旁聽。可以考慮，設置若干旁聽席，公民憑身份證和其他有效證件排隊領取旁聽票，參加旁聽。人大及其常委會的會議應公開舉行，但各專門委員會的會議則不一定需要公開舉行。因為，專門委員會的活動主要是為人大及其常委會行使職權作準備工作的，并不直接產生法律效力，它們所提出的報告、審議的結果均需由人大或常委會作出最終決定，并要將整個過程和結果向社會公開。所以，專門委員會的會議屬于國家權力機關的內部工作，可以具有靈活、簡便的特點，即使秘密舉行，也不妨礙社會對立法機關的監督。其次，委員會介于人大和代表之間，其工作具有過渡性。委員們的許多意見可能還很不成熟、分歧較大；過早地公開這些分歧，可能會引起不必要的混亂。而提交到人大會議上的意見，則相對比較集中、成熟，應該公開。另外，舉行秘密會議可以使委員們真實而坦誠的意見不會受到旁聽者壓力的影響，有助于防止其為迎合旁聽者而作出錯誤決斷，也有助于持不同意見的委員之間相互諒解，從而迅速地作出結論。從許多國家的實際情況看，專門委員會的會議一般也都是秘密舉行的，很少有允許公眾旁聽、新聞媒介采訪報道和公開議事記錄的實例。這可以顯示出專門委員會這個不獨立行使實體權力的議事體與議會作為獨立行使職權的議事體在會議制度上的差別，即專門委員會的議事活動在程序要件上靈活于議會，而在議事效力上則低于議會。在我國，專門委員會的會議是公開舉行，還是秘密舉行，全國人大議事規則規定：專門委員會可以決定舉行秘密會議。按照這一規定，似乎公開舉行是原則，只有經過特別的“決定”程序后，才秘密舉行。對此可以修改為，“專門委員會的會議秘密舉行，根據需要也可以舉行公開會議”。至于專門委員會審議議案遇到專門性問題時，可以邀請有關方面的專家或代表列席會議，發表意見。這是專門委員會進行咨詢的一種方式，不能認為是公開舉行會議的要求。第三，公開原則以保障報道自由為必要，即新聞媒介可以通過廣播、電視、報刊等大眾傳媒將會議的實際情形報道給社會大眾。有的國家對此還在憲法上作了規定，如奧地利憲法規定，如實報道國家議會及其下設委員會公開會議的活動，一概不受追究。在我國，每次人大會議正式召開之前，也都要舉行新聞會，向新聞界告知大會的指導思想、基本精神、主要內容和議題等。另外，還要舉行若干次記者招待會，主要就重要的內外政策和群眾普遍關心的問題回答記者的提問。新聞會和記者招待會增加了人大會議的透明度和公民參與國家管理的積極性，是進一步實現政務公開化的重要舉措。但是舉行新聞會和記者招待會，這只是人大自身的工作制度，它與報道自由是兩個概念。既然憲法和代表法都明確規定，人大代表在人大各種會議上的發言和表決不受法律追究。那么，對人大代表在人大會議上的發言和表決進行如實報道，也同樣應該受到法律保障。注釋：[1]《列寧全集》，第5卷第448頁。[2]轉引自王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第959頁。[3]（美）伯爾曼著：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯書店1990年版，第48頁。[4]MichaelD·Bayles，ProledureJusticep42，1990bykluwerpublishingcompary.

行政許可法規定，設定和實施行政許可，要遵循公開的原則。同時，為了體現這個原則，在行政許可的辦理程序中，具體規定了公開制度。

公開是現代行政管理的一項基本原則。它的基本含義是政府行為除了依法應當保密的（涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私）以外，應當一律公開。其要求是，行政機關要把行政權力運行的依據、過程和結果向行政相對人和公眾公開，使眾所周知。行政許可是一種重要的行政行為，較普遍地為行政機關所采用，尤其應當遵守和貫徹公開原則。行政公開的意義在于：第一，它有利于公民對行政事務的參與，增強對行政機關的信賴。我們的憲法規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。公民只有在充分了解政府活動的基礎上，才能有效地參與國家事務和社會事務的管理。現代行政管理的一個重要特征是，行政行為從命令主導型向規則主導型轉變，行政機關的職責和任務需要公民的合作才能完成。行政公開加深了政府和公民的溝通和了解，促進了公民對行政事務的參與。第二，杜絕“暗箱操作”，增強了行政的透明度，有利于公眾對行政機關的監督。有人把公開制度下的行政許可稱為“陽光下的許可”，是有道理的。陽光是最好的消毒劑。將政府的規章、政策以及行政活動的過程和結果予以公開，讓公眾了解和評說，可以有效地防止行政專斷和腐敗。

行政許可法對公開的具體要求主要是：

公開行政許可的法定依據。辦理審批、許可的依據包括法律、法規、規章，都應當在人大和政府的公報以及有關的傳媒上公布，不經公布的，不得作為行政許可的依據。這樣的規則，就可以在公眾的監督下，抵制和排除某些機構濫設許可。

公示行政許可的具體要求。它要求行政許可的受理機關在辦公場所，將受理有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要申請人提供的全部材料目錄和申請書示范文本，予以公示。其中，對行政許可事項的公示，可以使申請人了解該行政機關的職權范圍，不至于“找錯門”；對行政許可數量的公示，可以使申請人了解自己申請的許可是否有數量限制，及時提出申請；對行政許可條件的公示，可以使申請人對自己是否符合行政許可的條件心中有數，并據此監督行政機關依據條件做出許可決定；對行政程序和期限的規定，可以使申請人了解行政機關受理、審查和做出決定的整個流程，了解自己程序上的權利和義務，與行政機關配合工作；對提交材料的目錄和申請書示范文本的公示，有助于申請人了解申請材料的形式要求，方便申請人準備材料，準確填寫申請表格。公示制度，既有利于提高行政機關的工作效率，又為申請人提供了便利。

答復申請人的詢問，解釋申請人的疑難。一般地說，申請人申請行政許可，對有關申請程序并不了解。他們滿懷希望跑來申請，對公示內容看不懂或有疑問，這是難以避免的。申請人提出詢問，要求說明解釋的，行政機關及其工作人員應當說明解釋，給予指導和服務，提供準確、可靠的信息。努力改變一些行政機關“門難進、臉難看、事難辦”的工作作風。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統治都是愚民政治，都是以其政務的神秘性而出現的。沒有公開、沒有公眾對權力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務就是一句空話。正如美國前總統約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。

在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應當以社會外界看得見的方式進行，公眾有權知悉并取得立法的有關資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標準和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監督的可能，“如果公正的規則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實現有效參與的前提。要提高公眾的參與質量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內識別問題，權衡各種論據和論點，以表明自己的信念并闡明立場。可以說，立法程序中的一個關鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關事實、資料、依據等的理性認識。

二、程序公開的主要內容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規定應予保密的外，立法機關應采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關的情報資料，如立法的主要依據、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應有得到必要的情報資料的平等權利，立法機關不能有選擇地通知某些個人或組織。當然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應該包括立法機關內部的公開，即立法機關的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。對民主的立法機關而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關工作的實效性。

第二，議事過程的公開，即立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關應當發出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內容；公眾可以觀察會議的進程，有權旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結果；有權取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構可通過各種傳播媒介報道會議的情況。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會的基本特征，列寧曾經說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的。”[1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統治都是愚民政治，都是以其政務的神秘性而出現的。沒有公開、沒有公眾對權力運行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務就是一句空話。正如美國前總統約翰遜在1966年7月4日簽署情報自由法時發表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行。任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對立法的民主性來說同樣是至關重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點在于盡量提高國務公開的程度，限制政府秘密活動的范圍。

在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應當以社會外界看得見的方式進行，公眾有權知悉并取得立法的有關資料和信息。程序公開原則長期以來被視為是程序公正的基本標準和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實現過程。這一過程對社會具有提示、感染和教育作用，同時也提供了對立法過程實施社會監督的可能，“如果公正的規則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實現有效參與的前提。要提高公眾的參與質量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內識別問題，權衡各種論據和論點，以表明自己的信念并闡明立場。可以說，立法程序中的一個關鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對相關事實、資料、依據等的理性認識。

二、程序公開的主要內容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規定應予保密的外，立法機關應采取有效的措施使公民有機會、有條件了解與立法有關的情報資料，如立法的主要依據、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報是原則，不公開是例外。每個人也都應有得到必要的情報資料的平等權利，立法機關不能有選擇地通知某些個人或組織。當然，信息資料的公開，不僅包括向社會的公開，更應該包括立法機關內部的公開，即立法機關的所有成員對研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領袖對其獨占。對民主的立法機關而言，信息資料的開放是一個必然的要求，同時這種開放也增強了立法機關工作的實效性。

第二，議事過程的公開，即立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會議的一定時期之前，立法機關應當發出通告，公開議程，宣布會議的時間、地點、討論事項等項內容；公眾可以觀察會議的進程，有權旁聽會議，目睹立法者的爭論及其結果；有權取得會議的信息、文件和記錄。同時，輿論機構可通過各種傳播媒介報道會議的情況。

［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現。當前，隨著社會主義市場經濟的發展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設中發揮著重要作用，行政公開原則應上升為行政法基本原則。

［關鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規定，僅有個別學者根據行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關作出的重要行政行為和與公民權利義務直接相關的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區別于行政實體法的根本標志。筆者認為此概念的內涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現代行政民主化發展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關及行政機關工作人員依照法律、法規、規章的規定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責范圍、行政內容、行政標準、行政程序、行政時限和結果、獎懲辦法、監督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關或者社會各界的監督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領域，而且應廣泛適用于行政法各領域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監督法及行政救濟法領域論文。

［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現。當前，隨著社會主義市場經濟的發展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設中發揮著重要作用，行政公開原則應上升為行政法基本原則。

［關鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規定，僅有個別學者根據行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關作出的重要行政行為和與公民權利義務直接相關的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區別于行政實體法的根本標志。筆者認為此概念的內涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現代行政民主化發展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關及行政機關工作人員依照法律、法規、規章的規定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責范圍、行政內容、行政標準、行政程序、行政時限和結果、獎懲辦法、監督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關或者社會各界的監督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領域，而且應廣泛適用于行政法各領域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監督法及行政救濟法領域。

摘要

社會主義市場經濟的發展把對城市管理的更高要求提上了日程。城管監察部門作為受委托行使職權的行政執法主體，作為城市管理工作的主力軍，面對處于較為弱勢的基層群眾，如何在管理好城市，做好本職工作的同時，又贏得獎杯和群眾口碑，貫徹依法治國、文明執法、服務管理就成了近年來討論較多的話題。根據我國的法律體系和有關法律規定，行政法及行政訴訟法是城管監察部門執法權限的主要依據。伴隨著我國加入WTO后，政府職能轉型，相關法律法規與國際化接軌，在城管監察部門的職能權限內，其所做出的主要行政行為——行政處罰，是否遵循行政處罰的公開與公正原則對于城管監察部門來說就具有了更大的理論意義和現實意義，因為它對行政機關的執法權限作出了更為細致明確的規定，也對行政機關的執法提出了更高的要求。本文就是在這種形勢下，試圖從城管行政處罰公開、公正原則的基本要求，當前在執行城管行政處罰公開、公正原則中存在的主要問題，通過對影響城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問題，通過對影響城管行政處罰公正、公開原則執行的原因的分析，進而提出對保障城管行政處罰堅持公開、公正原則的建議這四個方面來深刻探討城管行政處罰公正與公開原則。希望有助于規范城管監察隊伍的執法行為。

關鍵詞：行政處罰公開公正

城管行政處罰是城管行政執法部門依據法律法規的授權或者相關行政主管部門的委托，對違反城市管理法律、法規及規章的公民、法人或者其他組織依法予以制裁的行為。隨著體制改革的不斷深人及社會主義市場經濟的不斷完善，在依法行政的過程中，城管行政執法機構被賦予了大量的行政處罰權，如果這些行政處罰權不能得到公正、公開的行使，不僅影響城管行政執法部門及城市政府的依法行政形象，而且嚴重損害當事人的合法權益，損害法律的尊嚴。

一、城管行政處罰公正、公開原則的基本要求

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四條第一款規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。”將公正、公開原則寫人法律，作為實施行政處罰必須遵循的重要原則，有利于實現法律所追求的公正、公平，有利于增強行政處罰的透明度，有利于加強人民群眾對行政處罰約有效監督，有利于強化行政執法人員的責任心。

摘要：行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿于行政法具體規范之中，同時又高于行政法具體規范體現行政法基本價值觀念的準則。我國行政法的基本原則經歷了從行政管理原則到行政活動原則的探討和發展。現代社會，我國基本上確定了行政法治的基本原則。這一基本原則又可概括為行政合法原則（包括職權法定、法律優越、法律保留原則）；行政合理性原則（包括比例原則和信賴保護原則）；以及行政程序正當原則（包括公平公正原則、公開參與原則等等）。本文將對行政公開參與原則的原理構析和內容分析進行探討。

關鍵詞：行政公開，參與原則

一、行政公開原則

（一）行政公開原則的含義及其原理構析

行政公開原則是行政法的基本原則之一。其基本含義是：政府行為除依法應保密的以外，應該一律公開進行；行政法規、規章，行政政策以及行政機關作出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、復制；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況，除依法應保密的以外，應允許新聞媒介依法采訪、報道和評論。

行政公開原則的依據規定在我國《憲法》第27條第2款中：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常同人民保持聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”而公開各項行政活動就是接受人民群眾監督的前提條件，也是行政機關及其工作人員的工作準則。