第一章總則

第一條為保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的申訴，適用本辦法。

第三條工商行政管理機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)受理消費(fèi)者申訴，依照本辦法執(zhí)行。

第四條工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)受理的消費(fèi)者申訴案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)，依照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，公平合理地處理。

第五條工商行政管理機(jī)關(guān)在受理消費(fèi)者申訴中，對(duì)經(jīng)營(yíng)者欺詐消費(fèi)者的行為，應(yīng)當(dāng)依照《欺詐消費(fèi)者行為處罰辦法》處理。

國(guó)家工商總局為了貫徹黨的十七大精神，引領(lǐng)工商行政管理工作朝科學(xué)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域由低端向高端延伸，監(jiān)管方式由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變，監(jiān)管方法由突擊性、專項(xiàng)性向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，提出了大力推進(jìn)工商行政管理工作制度化、規(guī)范化、程序化、法治化建設(shè)，努力構(gòu)建長(zhǎng)效管理機(jī)制的要求。這是實(shí)現(xiàn)工商行政管理“四個(gè)統(tǒng)一”的重要抓手，關(guān)乎工商行政管理工作的發(fā)展與進(jìn)步。本文就此作一些淺顯的探討與思考。

一、工商行政管理構(gòu)建長(zhǎng)效管理機(jī)制的目標(biāo)取向

1、提高工商行政管理效率。行政效率是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員從事行政管理活動(dòng)所得到的效果和社會(huì)效益，同所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間的比例關(guān)系。提高行政效率是政府管理的目標(biāo)，是行政管理的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是行政學(xué)研究的宗旨。各種行政學(xué)流派從不同側(cè)面強(qiáng)調(diào)行政管理規(guī)律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法，公認(rèn)效率原則是行政管理的一個(gè)基本原則。行政效率高低取決于行政目標(biāo)的合理程度、行政職能的合理程度、行政體制的科學(xué)化程度、行政法制的完善程度、行政文化的現(xiàn)代化程度。公共行政必須追求行政效率，要求以績(jī)效為核心，以服務(wù)社會(huì)公眾為中心，以社會(huì)公眾需要為導(dǎo)向，高效行政，提高依法行政能力和效率，也就是提高行政生產(chǎn)力或政府生產(chǎn)力，使政府機(jī)構(gòu)成為全部社會(huì)組織中效率最高、形象最佳的組織形式。工商行政管理部門是政府的重要職能部門，擔(dān)負(fù)著市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的重任，是重要的公共行政主體，是公共服務(wù)的提供者。按照“四個(gè)統(tǒng)一”的要求，推進(jìn)工商行政管理“四化”建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的管理機(jī)制，首要和重要的目的無(wú)疑是追求提高行政效率，追求高效的工商行政管理，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)行力。這樣，才能更好地履行黨和政府賦予的重任，維護(hù)好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)又好又快發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

2、促進(jìn)工商行政管理更合規(guī)范性和正義性。行政法治原則是行政法的基本原則，因此，行政法學(xué)關(guān)注行政管理效率的同時(shí)，更關(guān)注行政管理的合規(guī)范性、合正義性。工商行政管理推進(jìn)“四化”建設(shè)，構(gòu)建長(zhǎng)效管理機(jī)制，必然使工商行政管理活動(dòng)更加規(guī)范，更加公平正義，因而能更好體現(xiàn)行政法學(xué)的精神。

法是一種規(guī)范，是調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的規(guī)范。所謂規(guī)范性，就是為人們的行為提供一種模式、標(biāo)準(zhǔn)和方向，從而為人們的行為規(guī)劃出可以自由行動(dòng)的基本界限。我國(guó)古代思想家曾指出：“尺寸也，繩墨也，規(guī)矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法。”（《管子.七法》）因此，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范化就是堅(jiān)持依法行政。

行政學(xué)強(qiáng)調(diào)行政是法律的授權(quán)、行政是法律的執(zhí)行、行政要受法律的約束，這是行政法治原則精神的體現(xiàn)。行政法治原則要求做到行政合法和行政合理相統(tǒng)一，既要解決行政合法與非法的問(wèn)題，不允許突破法律的授權(quán)和約束任意行政，切實(shí)做到“法無(wú)授權(quán)不得為”；又要解決行政是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用，使行政行為合乎情理。工商行政管理機(jī)關(guān)是公共行政的組成部分，是公權(quán)力的執(zhí)掌者，必須嚴(yán)格貫徹行政法治原則，堅(jiān)持職權(quán)法定原則，不越位，不錯(cuò)位，不缺位，遵循相應(yīng)的行政程序，在法律允許范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，不濫用自由裁量權(quán)。推進(jìn)“四化”建設(shè)，就是通過(guò)健全辦事制度，規(guī)范行政行為，嚴(yán)格工作程序，從而達(dá)到上述要求。以此來(lái)謀劃工商，發(fā)展工商，可謂真正把握了行政法治的要義。

我國(guó)“工商行政管理”有兩種解釋，一種指工商行政管理機(jī)構(gòu)，另一種是代表工商行政管理職能。兩者并非一一對(duì)應(yīng)。工商行政管理機(jī)構(gòu)名稱源自建國(guó)初期的中央工商行政管理局。建國(guó)初期，我國(guó)的私人資本主義經(jīng)濟(jì)占相當(dāng)大的比重，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)私人資本主義工商業(yè)的改造，中央人民政府政務(wù)院下設(shè)立中央私營(yíng)企業(yè)局，隸屬政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。1950年3月，中央私營(yíng)企業(yè)局和中央外資企業(yè)局合署辦公，增設(shè)外資企業(yè)處；貿(mào)易部商標(biāo)局并入中央私營(yíng)企業(yè)局，增設(shè)商標(biāo)注冊(cè)處。1952年11月，中央私營(yíng)企業(yè)局和中央外資企業(yè)局合并，成立中央工商行政管理局，直屬政務(wù)院。1954年，國(guó)務(wù)院成立，中央工商行政管理局直屬國(guó)務(wù)院，主要承擔(dān)私營(yíng)工商業(yè)管理、外資企業(yè)管理、集中交易市場(chǎng)管理、商標(biāo)管理和打擊投機(jī)倒把等職責(zé)。工商行政管理職能也有兩種解釋，一種是廣義的工商行政管理職能，另一種是狹義的工商行政管理職能。廣義的工商行政管理職能是指國(guó)家行使公權(quán)力對(duì)工商業(yè)實(shí)施管理并實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的功能；狹義的工商行政管理職能是指工商行政管理機(jī)關(guān)行使行政權(quán)對(duì)工商業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理并實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的功能。本文所討論的是狹義工商行政管理職能。工商行政管理職能是主權(quán)國(guó)家的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)管理功能，因而并非中國(guó)所特有，也并非只有取名工商行政管理的機(jī)構(gòu)所專有。中國(guó)有工商行政管理機(jī)構(gòu)，國(guó)外也有工商行政管理機(jī)構(gòu)，如，奧地利維也納工商行政管理局。中國(guó)有非取名工商行政管理但具有工商行政管理職能的機(jī)構(gòu)，國(guó)外亦然，但不同的國(guó)家、不同的發(fā)展階段，工商行政管理職能具有不同的內(nèi)容。本文以當(dāng)下工商行政管理機(jī)構(gòu)與職能為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)要追溯工商行政管理的歷史淵源，梳理工商行政管理的演進(jìn)路徑，試圖拋磚引玉，以引起大家對(duì)工商行政管理發(fā)展深層探索的熱情。

一、古代工商行政管理

我國(guó)古代沒(méi)有專門的工商行政管理中央機(jī)構(gòu)，工商行政管理事務(wù)主要由戶部、工部和內(nèi)務(wù)府系統(tǒng)三個(gè)中央機(jī)構(gòu)兼管。戶部起源于先秦《周莊》的“地官大司徒”，秦“治粟內(nèi)史”，兩漢稱“大農(nóng)令”和“尚書(shū)民曹”，唐永徽年初因避諱太宗皇帝世民名諱改稱“戶部”。光緒三十二年（1906年），將戶部改為度支部，管田賦、關(guān)稅、厘金、公債貨幣和銀行等，戶部遂廢；工部起源于周代官制中的“冬官”。隋開(kāi)皇二年始設(shè)工部，掌管各項(xiàng)工程、工匠、屯田、水利、交通等政令，與吏、戶（度支）、禮、兵、刑并稱六部。清代工部設(shè)于天聰五年（1631年），管理全國(guó)工程事務(wù)。光緒三十二年（1906年），將工部并入商部改為農(nóng)工商部；內(nèi)務(wù)府源于秦代少府卿。清代內(nèi)務(wù)府掌宮廷事務(wù)，長(zhǎng)官稱總管大臣，由滿族王公或滿族大臣兼任，兼管織造、織染局等事務(wù)。古代工商行政管理職能源于市場(chǎng)設(shè)置規(guī)劃，后來(lái)，隨著市場(chǎng)的發(fā)展，市場(chǎng)交易管理、經(jīng)營(yíng)者登記管理、經(jīng)濟(jì)合同管理和商標(biāo)管理等職能漸漸出現(xiàn)。（一）古代工商行政管理的形成市場(chǎng)是由井市演變而來(lái)。市場(chǎng)最初的形態(tài)是井市，或稱市井。司馬遷在《史記》中記載，“古未有市，若朝聚井汲水，便將貨物于井邊貨賣，故云市井”。隨后，井市慢慢演進(jìn)成集市，約定交易時(shí)間與地點(diǎn)。據(jù)《易•系辭》記載，“庖犧氏沒(méi)，神農(nóng)氏作，列廛于國(guó)，日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。據(jù)此推算，集市距今約有7000年左右的歷史。有文字記載的市場(chǎng)管理官員出現(xiàn)于西周時(shí)期，據(jù)《周禮•地官•司市》記載，“司市”是管理市場(chǎng)的總負(fù)責(zé)人。司市駐“思次”，下屬駐“介次”。思次、介次都是市場(chǎng)的辦公機(jī)構(gòu)。司市下設(shè)胥師、賈師、司虣、司稽、質(zhì)人、廛人等。胥師分區(qū)執(zhí)行管理職責(zé)，負(fù)責(zé)辨別貨物的真假，賈師管理物價(jià)，司虣負(fù)責(zé)治安，維持市場(chǎng)秩序，禁止斗囂，司稽稽查形跡詭異可疑的人，負(fù)責(zé)掩捕盜賊，質(zhì)人驗(yàn)證買賣合同和管理度量衡，廛人負(fù)責(zé)征收商稅。（二）市場(chǎng)管理一是市場(chǎng)設(shè)置規(guī)劃。原始的“城”與“市”相互分離，功能獨(dú)立。大約從商代晚期開(kāi)始，在城中設(shè)市，固定交易地點(diǎn)，進(jìn)行集中交易。古代城市一般規(guī)劃為內(nèi)城外廓式，內(nèi)城為宮殿、官署和宗廟等所在，外城廓城內(nèi)為手工業(yè)作坊、居民和墓地等所在。市場(chǎng)一般設(shè)在廓城偏北處。城中設(shè)市始于西周的豐城與鎬城，在遺址今西安市西南的灃河兩岸，由西岸的豐城與東岸的鎬城組成，其布局整齊，規(guī)劃嚴(yán)格，可惜不能辨認(rèn)。目前所知的最早的“市”是陜西鳳翔雍城發(fā)現(xiàn)的戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦都秦市遺址，完全符合《周禮•考工記》“前朝后市”格局。二是市場(chǎng)管理原則。據(jù)《周禮•官•司市》記載，“凡治市之貨賄、六蓄、珍異，亡者使有，利者使阜，害者使亡，糜者使微”。即干預(yù)市場(chǎng)的目的是使中斷的貨品恢復(fù)供應(yīng)，有利于人的貨品更加豐富，不利于人的貨品不能出售，侈靡的貨品需使減少；又據(jù)西周晚期青銅器《兮甲盤》記載，向周朝交納貢帛的農(nóng)人，不得欠繳貢帛、糧賦，來(lái)往、經(jīng)商，不得擾亂地方和市肆，如果違反周王的法令，則予以刑罰、征討。周朝各地諸侯、百姓，從事商貿(mào)應(yīng)在規(guī)定的市肆進(jìn)行，不得到荒蠻偏僻的地方去做生意，否則，也要給予處罰等內(nèi)容。這是有文字記載的最早的市場(chǎng)管理法律。三是市場(chǎng)管理內(nèi)容。據(jù)《禮記•王制》記載，“圭璧金璋，不粥（鬻）于市；命服命車，不粥于市；布帛精粗不中數(shù)、幅廣狹不中量，不粥于市；奸色亂正色，不粥于市；錦文珠玉成器，不粥于市；衣服、飲食，不粥于市；五谷不時(shí)，果實(shí)不熟，不粥于市；木不中伐，不粥于市，禽獸魚(yú)龜不中殺，不粥于市”，詳細(xì)規(guī)定了上市商品內(nèi)容。（三）經(jīng)濟(jì)合同管理?yè)?jù)《周禮•地官•質(zhì)人》記載，凡貨物買賣，以“質(zhì)劑”作為憑證，像奴婢、牛馬等大宗買賣用長(zhǎng)的，叫做“質(zhì)”，兵器、珍異等小宗買賣用短的，叫做“劑”。質(zhì)劑由官府制造，用竹或木做成，書(shū)寫(xiě)兩札，蓋上官印，買賣雙方各執(zhí)一札。質(zhì)劑由質(zhì)人掌管。處理質(zhì)劑糾紛，也有時(shí)間規(guī)定，國(guó)中在十日，郊二十日，野三十日，都三個(gè)月，王畿以外的邦國(guó)一年內(nèi)提出訴訟。過(guò)了有效期限，官府就不予受理。（四）商標(biāo)管理萌芽春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，官府要求在產(chǎn)品上加注標(biāo)識(shí)。據(jù)《禮記•月令》篇記載：“物勒工名，以考其誠(chéng)，工有不當(dāng)，必行其罪，以究其情”。此書(shū)約成公元前620年前后。又據(jù)《吳越春秋•闔閭內(nèi)傳》記載，吳王得越所獻(xiàn)寶劍三枚，刻有“魚(yú)腸”“磐郢”和“湛盧”標(biāo)記。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期齊國(guó)的銅量、陶量也刻有“陽(yáng)城”“廩”“公豆”“公區(qū)”等標(biāo)記。商標(biāo)源自于物勒工名。對(duì)物勒工名的要求，類似當(dāng)今的商標(biāo)管理。（五）注冊(cè)登記管理根據(jù)《國(guó)語(yǔ)•齊語(yǔ)》和《管子•小匡篇》記載，管子將齊國(guó)都邑劃分為三個(gè)區(qū)域，二十一個(gè)鄉(xiāng)，其中士農(nóng)之鄉(xiāng)十五個(gè)，工商之鄉(xiāng)六個(gè)，又將“野”“鄙”劃分為五個(gè)屬，專事農(nóng)耕。開(kāi)始對(duì)工商業(yè)實(shí)行戶籍管理。至秦代，官府開(kāi)始在戶籍上加注商人信息，也稱“注籍”。后來(lái)，注籍演變成“市籍”。至漢代，官府對(duì)市籍管理相對(duì)嚴(yán)格。據(jù)《漢書(shū)•酷吏傳》記載，成帝永始年間，尹賞為長(zhǎng)安令，把無(wú)市籍商販作務(wù)者“置之‘虎穴中’，數(shù)日壹發(fā)現(xiàn)，皆相枕藉死”。（六）禁售偽劣商品據(jù)《唐律•雜律》記載，“諸造器用之物及絹布之屬，有行、濫、短、狹而賣者，各杖六十；得利贓重者，計(jì)利，準(zhǔn)盜論。販賣者，亦如之。市及州縣官司知情，各與同罪；不覺(jué)者，減二等”。“行”是指質(zhì)量低劣；“濫”是指假貨；“短狹”是指不合規(guī)格。“行濫短狹”即如今所謂的假冒偽劣商品。（七）公平競(jìng)爭(zhēng)管理?yè)?jù)《唐律•雜律》記載，“諸買賣不和，而較固取者；及更出開(kāi)閉，共限一價(jià)；若參市，而規(guī)自入者；杖八十。已得贓重者，計(jì)利，準(zhǔn)盜論。”“較固取”是指強(qiáng)買強(qiáng)賣；“更出開(kāi)閉，共限一價(jià)”是指壟斷行情；“參市”是指別人正在買賣之時(shí)，你在一旁或抬高價(jià)格，或壓低價(jià)格，搶奪別人生意，也包括今天所謂的“托兒”。說(shuō)明當(dāng)時(shí)禁止強(qiáng)買強(qiáng)賣、壟斷行情、欺騙顧客和欺行霸市等行為。（八）營(yíng)業(yè)執(zhí)照管理洪武十四年（公元1381年）詔令實(shí)行里甲之制。所有參與買賣的商人都要到官府登記，將商人信息列入“黃冊(cè)”。由于“行商”是經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)途販運(yùn)，流動(dòng)性大，不易管理和控制。對(duì)此，朝廷規(guī)定行商出外經(jīng)商，先要向政府交一筆錢，申請(qǐng)“路引”，也叫關(guān)券，方可遠(yuǎn)行。凡經(jīng)營(yíng)客棧，都必須備有官府署發(fā)的“店歷”。客店要對(duì)投宿的商人進(jìn)行詳細(xì)登記，并按月上報(bào)所轄官衙進(jìn)行查照。路引、店歷相當(dāng)于現(xiàn)代的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

二、近現(xiàn)代工商行政管理

（一）晚清時(shí)期工商行政管理鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)逐步淪落為半殖民地半封建社會(huì)。在西方資本主義工商業(yè)沖擊下，一方面，傳統(tǒng)的手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展空間被嚴(yán)重?cái)D壓，甚至被淘汰出局；另一方面，以動(dòng)力機(jī)器為標(biāo)志的近代工業(yè)和新型商業(yè)逐步興起。迫使國(guó)家轉(zhuǎn)變對(duì)工商業(yè)管理的理念與方式。咸豐十年（1860年），清政府辦理“撫局”的恭親王奕訢等上書(shū)奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立總理各國(guó)事務(wù)衙門，同年咸豐帝下諭批準(zhǔn)設(shè)立。總理衙門分設(shè)英國(guó)股、法國(guó)股、俄國(guó)股、美國(guó)股、海防股、司務(wù)廳、清檔房、同文館和總稅務(wù)司等內(nèi)部機(jī)構(gòu)。《馬關(guān)條約》簽訂后，要求改革現(xiàn)狀、挽救民族危亡的呼聲更加高漲。光緒二十四年（1898年），在光緒皇帝的支持下，以康有為為首的維新派開(kāi)始推行改良主義的變法運(yùn)動(dòng)，倡導(dǎo)“立商政以開(kāi)利源而杜漏卮”。根據(jù)維新派的建議，光緒皇帝于六月十二日，命令各省整頓商務(wù)，在各省省會(huì)籌辦商務(wù)局。八月二十一日，在京師設(shè)立農(nóng)工商總局，令各省迅速設(shè)立農(nóng)工商分局，置造機(jī)器。鑒于礦產(chǎn)、鐵路的重要性，清朝廷又在京師設(shè)礦務(wù)鐵路總局，京師及各通商口岸設(shè)立郵傳局等機(jī)構(gòu)。庚子之役后，清朝廷決心改革政治。光緒二十七年（1901年）六月，下諭將總理衙門改為外務(wù)部，專司涉外與通商事務(wù)。內(nèi)分和會(huì)司、考工司、榷算司、庶務(wù)司、司務(wù)廳等部門。其中考工司“專司鐵路、礦務(wù)、電線、機(jī)器、制造、軍火、船政”；榷算司“專司關(guān)稅、商務(wù)、行船、華洋借款、財(cái)幣、郵政”。光緒二十八年（1902年）十一月，政務(wù)處奏設(shè)商部，以振興商務(wù)，次年八月正式設(shè)立商部。統(tǒng)轄全國(guó)工商實(shí)業(yè)。商部的設(shè)立，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)工商業(yè)在經(jīng)濟(jì)中重要地位的承認(rèn)。同年，朝廷頒布《商部章程》，規(guī)定商部?jī)?nèi)設(shè)尚書(shū)一人，左右侍郎二人，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)商部工作。其下分設(shè)保惠、平均、通藝、會(huì)計(jì)四司，分別負(fù)責(zé)招商、農(nóng)務(wù)、路礦、工商等方面工作。光緒三十二年（1906年），改商部為農(nóng)工商部，歸并工部部分事務(wù)，下設(shè)農(nóng)、工、商、庶務(wù)四司，其中，商務(wù)司專管一切商政，統(tǒng)轄京都內(nèi)外商務(wù)、學(xué)堂、公司、局、廠等，并成立工藝局、商律館、商標(biāo)局、度量衡局等機(jī)構(gòu)，專管工商企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，執(zhí)掌對(duì)工商企業(yè)的登記、商標(biāo)注冊(cè)和度量衡等業(yè)務(wù)的管理。同年，改戶部為度支部。光緒三十三年（1907年），改訂地方官制，各省設(shè)立勸業(yè)道，掌管全省農(nóng)工商業(yè)和交通事務(wù)。勸業(yè)道下設(shè)公所，內(nèi)設(shè)總務(wù)、農(nóng)業(yè)、工藝、商務(wù)、礦務(wù)、郵傳等六科。各廳、州、縣設(shè)勸業(yè)員，在勸業(yè)道和地方官的指揮監(jiān)督下，指導(dǎo)本廳、州、縣的實(shí)業(yè)和交通事宜。同時(shí)，由商部委派“商務(wù)議員”負(fù)責(zé)組建商會(huì)組織，以促進(jìn)商務(wù)活動(dòng)。其間，清廷先后制定了《商人通例》《公司律》《公司試辦章程》《破產(chǎn)律》《商標(biāo)注冊(cè)試辦章程》，以及《獎(jiǎng)勵(lì)華商公司》《商會(huì)簡(jiǎn)明章程》等法規(guī)。（二）民國(guó)時(shí)期工商行政管理由于政局動(dòng)蕩，民國(guó)時(shí)期的工商行政管理變化很大。1911-1927年間，由于軍閥混戰(zhàn)，相互割據(jù)，工商行政管理極其混亂；1927-1936年，政局相對(duì)穩(wěn)定，國(guó)民黨政府出臺(tái)了一些管理法規(guī)，工商業(yè)管理體制初步形成；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，國(guó)民黨政府推行戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)政策，呈明顯的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制特征。北洋政府時(shí)期的中央經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)循清舊制。1911年辛亥革命爆發(fā)，民國(guó)元年（1912年）元旦，南京臨時(shí)政府成立。南京臨時(shí)政府實(shí)行總統(tǒng)制，下設(shè)九部，除財(cái)政事宜設(shè)立財(cái)政部外，其經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)有實(shí)業(yè)部和交通部。新成立的實(shí)業(yè)部“管理農(nóng)、工、商、礦、漁、林、牧、豬及度量衡”。實(shí)業(yè)部除秘書(shū)處外，下設(shè)農(nóng)政、工政、商政、礦政四司。交通部“管理道路、鐵路、航路、郵政、電報(bào)、船舶并運(yùn)輸事務(wù)”。設(shè)路政、郵政、電政和航政四司。3月袁世凱繼任臨時(shí)大總統(tǒng)后，北洋政府開(kāi)始。4月，袁世凱獲取民國(guó)政權(quán)后，將臨時(shí)政府的九部擴(kuò)充為十部，即將實(shí)業(yè)部拆分為農(nóng)林和工商兩部。民國(guó)二年（1913年）12月，袁世凱政府將各部官制通則進(jìn)行了修改，把農(nóng)林、工商兩部合并為農(nóng)商部。新成立的農(nóng)商部設(shè)一廳（總務(wù)廳）一局（礦政局）三司（農(nóng)林、工商、漁牧）。民國(guó)三年（1914年）改礦政局為礦政司。民國(guó)16年（1927年）北京軍政府分農(nóng)商部為實(shí)業(yè)、農(nóng)工兩部。民國(guó)十七年（1928年）北洋政府同意加入國(guó)民政府。南京國(guó)民政府成立之初，分別設(shè)立工商、農(nóng)礦兩部，其中工商部成立于民國(guó)十七年（1928年）2月，下設(shè)秘書(shū)處、工業(yè)司、商業(yè)司、勞工司、總務(wù)處等。民國(guó)十九年（1930年）12月，國(guó)民政府將工商、農(nóng)礦兩部合并為，成立實(shí)業(yè)部，隸屬行政院。實(shí)業(yè)部管理全國(guó)實(shí)業(yè)行政事務(wù)。實(shí)業(yè)部下設(shè)秘書(shū)、參事、技術(shù)三廳及總務(wù)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、礦業(yè)、漁牧、勞工七司。除實(shí)業(yè)部外，民國(guó)十七年（1928年）2月還成立“中華民國(guó)建設(shè)委員會(huì)”，次年，即民國(guó)十八年（1929年）1月，更名為“國(guó)民政府建設(shè)委員會(huì)”。建設(shè)委員會(huì)直隸國(guó)民政府，下設(shè)總務(wù)、設(shè)計(jì)、事業(yè)三處，其中事業(yè)處下設(shè)礦業(yè)、電業(yè)、灌溉和會(huì)計(jì)四科。民國(guó)二十六年（1937年），抗戰(zhàn)爆發(fā)，為了有效地動(dòng)員全國(guó)的人力、財(cái)力、物力，進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)國(guó)防經(jīng)濟(jì)建設(shè)，支持持久的抗戰(zhàn)，國(guó)民政府在抗戰(zhàn)初期就著手戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制。建立之初，國(guó)民政府將所有經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)及運(yùn)輸事宜，統(tǒng)統(tǒng)歸于軍事委員會(huì)統(tǒng)制，在軍事委員會(huì)之下設(shè)工礦調(diào)整委員會(huì)、農(nóng)產(chǎn)調(diào)整委員會(huì)、貿(mào)易調(diào)整委員會(huì)以及第三部、第四部和第六部共同掌管一切經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，其中國(guó)防工業(yè)，由第三部管理；糧食、輕工業(yè)、貿(mào)易及消費(fèi)統(tǒng)制，由第四部管理；運(yùn)輸事宜則由第六部管理。民國(guó)二十七年（1938年）1月，國(guó)民政府為鞏固各經(jīng)濟(jì)部門，增強(qiáng)各經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的效能與相互之間的合作，特頒布《調(diào)整中央行政機(jī)構(gòu)令》。根據(jù)該文件，國(guó)民政府將原實(shí)業(yè)部改組為經(jīng)濟(jì)部，將軍委會(huì)所屬第三部、第四部、資源委員會(huì)、土礦調(diào)整委員會(huì)、農(nóng)產(chǎn)調(diào)整委員會(huì)以及建設(shè)委員會(huì)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所屬之水利機(jī)關(guān)，一齊歸并經(jīng)濟(jì)部。新成立的經(jīng)濟(jì)部機(jī)構(gòu)龐大，行政單位有21個(gè)，分為10司，7處3廳1署，主要部門有水利、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、漁牧、管制、總務(wù)、電氣、企業(yè)10司。專業(yè)單位有22個(gè)，分為9局7會(huì)4所2處，主要單位，如農(nóng)本局、物資局、采金局、商標(biāo)局、度量衡局、商品檢驗(yàn)局、資源委員會(huì)、燃料委員會(huì)、新生活運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、中央農(nóng)業(yè)試驗(yàn)所、中央工業(yè)試驗(yàn)所、中央地質(zhì)調(diào)查所等等。隨著抗戰(zhàn)的勝利，國(guó)民政府的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)又開(kāi)始擴(kuò)充和改組。民國(guó)三十五年（1946年）9月，資源委員會(huì)改為直隸于行政院，其職掌又有了很大的擴(kuò)充：（1）創(chuàng)辦及管理經(jīng)營(yíng)國(guó)營(yíng)基本重工業(yè)：（2）開(kāi)發(fā)及管理經(jīng)營(yíng)國(guó)營(yíng)重要礦業(yè)；（3）創(chuàng)辦管理經(jīng)營(yíng)動(dòng)力事業(yè)；（4）辦理政府指定的其他國(guó)營(yíng)工礦電力事業(yè)。民國(guó)三十七年（1948年）3月，國(guó)民政府對(duì)各行政機(jī)構(gòu)又進(jìn)行了改組。經(jīng)濟(jì)部被撤銷而重新成立工商部來(lái)管理全國(guó)經(jīng)濟(jì)行政事務(wù)，工商部下設(shè)管制、礦業(yè)、工業(yè)、電業(yè)、商業(yè)、國(guó)際貿(mào)易、總務(wù)等7司，附設(shè)委員會(huì)19個(gè)，附屬機(jī)關(guān)達(dá)30個(gè)。8月，國(guó)民政府為了控制通貨膨脹，特設(shè)經(jīng)濟(jì)管制委員會(huì)，隸屬行政院。民國(guó)三十八年（1949年）3月，國(guó)民黨逃離大陸前夕，又將工商部等經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)撤銷，重設(shè)經(jīng)濟(jì)部，以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要。地方工商行政管理機(jī)構(gòu)，在省為建設(shè)廳或?qū)崢I(yè)廳，直轄市（特別市）為社會(huì)局，一般縣市均由縣市政府直接管理。民國(guó)政府也曾先后頒布過(guò)一些工商行政管理法律和法規(guī)。在企業(yè)登記方面，1914年北京政府公布的《商人通例》及其施行細(xì)則，1927年南京國(guó)民政府頒行的《注冊(cè)條例》，1928年工商部頒行的《商業(yè)注冊(cè)暫行條例》，1931年的《公司登記規(guī)則》和1946年的《公司法》，1937年公布的《商業(yè)登記法》和《破產(chǎn)法》，1941年頒布的《工廠登記規(guī)則》和《礦業(yè)登記規(guī)則》，1947年還重新擬訂過(guò)《商業(yè)登記法草案》；在行業(yè)市場(chǎng)管理方面，1929年公布并經(jīng)1935年修正后公布的《交易所法》，1930年工商部公布的《交易所法實(shí)施細(xì)則》以及1946年財(cái)政、經(jīng)濟(jì)部公布的《交易所監(jiān)理員暫行規(guī)程》，1942年財(cái)政、經(jīng)濟(jì)部公布的《非常時(shí)期牙業(yè)行紀(jì)辦法》，1944年內(nèi)政部公布的《菜市場(chǎng)管理規(guī)則》和經(jīng)濟(jì)部日用必需品管理處公布的《食用植物油暫行辦法》；在市場(chǎng)違法活動(dòng)的查處方面，1934年公布和1936年修正的《取締棉花摻水摻雜暫行條例》，1937年行政院核準(zhǔn)施行的《取締黃金投機(jī)買賣辦法》，1941年公布的《非常時(shí)期取締日用重要物品囤積居奇辦法》，1942年行政院公布的《經(jīng)濟(jì)檢査機(jī)關(guān)査封物品處理暫行辦法》，1945年公布的《取締限價(jià)議價(jià)條例》，1948年行政院公布的《懲治走私條例》和《取締違反限議價(jià)條例實(shí)施辦法》。在商標(biāo)管理方面，有1923年農(nóng)商部頒發(fā)的《商標(biāo)法》，1925年修正后的《商標(biāo)條例》，1930年南京政府頒行的《商標(biāo)法》和實(shí)業(yè)部公布的《商標(biāo)實(shí)施細(xì)則》等。此外，對(duì)商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等組織也制定了一定的法規(guī)，1929年的《商會(huì)法》，1938年公布的商業(yè)、工業(yè)、輸出等同業(yè)公會(huì)法等。

三、新中國(guó)工商行政管理

第一章總則

第一條為保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的申訴，適用本辦法。

第三條工商行政管理機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)受理消費(fèi)者申訴，依照本辦法執(zhí)行。

第四條工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)受理的消費(fèi)者申訴案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)，依照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，公平合理地處理。

第五條工商行政管理機(jī)關(guān)在受理消費(fèi)者申訴中，對(duì)經(jīng)營(yíng)者欺詐消費(fèi)者的行為，應(yīng)當(dāng)依照《欺詐消費(fèi)者行為處罰辦法》處理。

在工商行政管理面臨新的監(jiān)管形勢(shì)下，國(guó)家工商總局局長(zhǎng)周伯華及時(shí)提出了：當(dāng)前全國(guó)工商系統(tǒng)要努力做到監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法“四個(gè)統(tǒng)一”的行動(dòng)綱領(lǐng)與目標(biāo)，是適應(yīng)了現(xiàn)階段工商行政管理監(jiān)管本質(zhì)職能所要求的。如何轉(zhuǎn)變職能、嚴(yán)格執(zhí)法、提升工商行政管理整體監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)以上“四個(gè)統(tǒng)一”的監(jiān)管綱領(lǐng)與目標(biāo)，筆者認(rèn)為有以下四個(gè)有效途徑。

第一，拓寬監(jiān)管領(lǐng)域、改善監(jiān)管手段，將市場(chǎng)監(jiān)管由“平面式監(jiān)管”變?yōu)椤傲Ⅲw式監(jiān)管”，是提高工商行政管理監(jiān)管水平的有效途徑之一。

因?yàn)殡S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，除了正常的各類市場(chǎng)、公司、企業(yè)、個(gè)體工商戶需要監(jiān)管外，還要監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)、房地產(chǎn)、人才勞務(wù)、金融證券、邊境貿(mào)易、影視文化、體育衛(wèi)生等各類新興的、至今為涉足的經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)和場(chǎng)所；形勢(shì)的發(fā)展已經(jīng)要求工商行政監(jiān)管從表面監(jiān)管向縱深監(jiān)管；從靜態(tài)監(jiān)管到動(dòng)態(tài)監(jiān)管；從一般手段監(jiān)管到特殊監(jiān)管手段等方向邁進(jìn)。市場(chǎng)監(jiān)管欲要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并列同行，就要做到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)跑到哪里，市場(chǎng)監(jiān)管就跑到哪里！這就是新形勢(shì)的要求！這就是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)統(tǒng)一”的根本目的之所在。

第二，抓隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，實(shí)行工商行政內(nèi)部監(jiān)管崗位分類責(zé)任制，是提高工商行政管理監(jiān)管水平的有效途徑之一。本著人盡其才、各盡其能的“八仙過(guò)海”原則，打破目前“論資排輩”、“吃大鍋飯”的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮當(dāng)前最高的監(jiān)管水平，就要在內(nèi)部施行不同等級(jí)（一般分ABC三級(jí)）的《案件主辦人責(zé)任制》、《登記注冊(cè)官責(zé)任制》、《市場(chǎng)巡查官責(zé)任制》、《特殊崗位責(zé)任制》、《一般崗位責(zé)任制》、《內(nèi)部勤務(wù)責(zé)任制》和《工商所所長(zhǎng)（科長(zhǎng)）競(jìng)聘制》、《崗位交流制》、《工作激勵(lì)獎(jiǎng)懲制》等監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

第三，不斷進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新、不斷進(jìn)行調(diào)查研究，不斷修訂監(jiān)管方向，是提高工商行政管理監(jiān)管水平的有效途徑之一。

在當(dāng)今工商行政監(jiān)管的新形勢(shì)下，就要工商行政監(jiān)管理論先行；就要隨時(shí)隨地的調(diào)查研究工商法律法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行實(shí)施效果；就要不斷完善、更新、修訂市場(chǎng)監(jiān)管的方式、方法、內(nèi)容、軌道；就要與時(shí)俱進(jìn)地實(shí)施新的、適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)；始終與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“同呼吸、共患難”。

工商行政管理執(zhí)法環(huán)境是指與工商行政管理機(jī)關(guān)開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)相關(guān)的，直接、間接地影響或者作用于工商行政管理活動(dòng)的主客觀因素的總和。它是工商行政管理機(jī)關(guān)正常開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的基礎(chǔ)條件，決定著工商行政執(zhí)法的難易程度。良好的執(zhí)法環(huán)境有利于保障公正執(zhí)法、提高工作效率、推進(jìn)各項(xiàng)工作順利開(kāi)展；不良的執(zhí)法環(huán)境必然使工商行政管理工作付出更多的行政成本，使行政執(zhí)法舉步維艱，影響工作效率和工作目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

一、工商行政管理執(zhí)法環(huán)境存在的主要問(wèn)題

工商行政管理執(zhí)法環(huán)境包括多方面的因素，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化教育程度、地方政府和行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)、公民的法制觀念、工商機(jī)關(guān)的地位和形象、工商執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和依法行政意識(shí)、工商行政管理法律規(guī)范及各種內(nèi)部機(jī)制的完善程度等。下面從內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境和外部執(zhí)法環(huán)境兩個(gè)層面進(jìn)行探討。

(一)外部執(zhí)法環(huán)境存在的主要問(wèn)題

1、地方行政干預(yù)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是地方保護(hù)。有的地方政府和部門從地方利益出發(fā),設(shè)置壁壘，限制地區(qū)間商品和服務(wù)的正常流通，限定或者變相限定經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)其指定商品，利用政府部門在市場(chǎng)中特殊的獨(dú)占地位實(shí)施行業(yè)壟斷等，干擾工商行政管理機(jī)關(guān)依法行政。

工商行政指導(dǎo)是工商行政管理機(jī)關(guān)為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要而實(shí)施的一種積極的行政行為，是一種不具有法律強(qiáng)制力的、基于法律精神、原則或政策做出的柔性行政行為。工商行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了工商行政管理的三個(gè)轉(zhuǎn)變，即由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑爸笇?dǎo)，由靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)服務(wù)，由管理型機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型機(jī)關(guān)，它是一種新型的工商行政管理模式，是新形勢(shì)、新時(shí)期我國(guó)工商行政管理模式的重大變革與創(chuàng)新。在此，筆者就實(shí)施工商行政指導(dǎo)的意義和途徑進(jìn)行初步探討。

一、實(shí)施工商行政指導(dǎo)的意義

實(shí)施工商行政指導(dǎo)對(duì)于促進(jìn)工商行政管理部門轉(zhuǎn)變職能、依法行政，對(duì)于工商管理人員轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，樹(shù)立執(zhí)政為民的理念都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。具體而言，其意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、有利于拓寬工商監(jiān)管領(lǐng)域，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律手段的不足。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出快速發(fā)展的良好勢(shì)頭，新的業(yè)態(tài)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，如電子商務(wù)、基金、物流、證券、彩票等。

現(xiàn)行法律由于受立法成本、法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系發(fā)展程度、立法者的認(rèn)識(shí)水平等限制，具有明顯的滯后性，不可能及時(shí)對(duì)所有新出現(xiàn)的業(yè)態(tài)做出明確的規(guī)定。依照法無(wú)明文規(guī)定不得行為的行政法原理，工商機(jī)關(guān)對(duì)這些新興的業(yè)態(tài)就無(wú)能為力了。行政指導(dǎo)因其簡(jiǎn)便性、靈活性的特點(diǎn)比較適合用于對(duì)這些新興行業(yè)的干預(yù)，引導(dǎo)其健康發(fā)展。這樣不僅彌補(bǔ)了法律手段的不足，拓寬了工商監(jiān)管領(lǐng)域，同時(shí)也可為以后的立法與監(jiān)管積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，奠定良好的基礎(chǔ)。

2、有利于完善工商職能，改善工商形象。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理機(jī)關(guān)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變工作職能，具體體現(xiàn)在工商機(jī)關(guān)不僅要加強(qiáng)管理，更要為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)由管理型向公共服務(wù)型機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變。而行政指導(dǎo)正符合這種社會(huì)需求，通過(guò)系統(tǒng)地實(shí)行行政指導(dǎo)，可以以此為契機(jī)總結(jié)歸納現(xiàn)行工商行政管理的行政指導(dǎo)行為，將行政指導(dǎo)打造成工商部門服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變監(jiān)管執(zhí)法理念的品牌，作為工商部門執(zhí)法理念和方式創(chuàng)新的重要路徑，進(jìn)一步促進(jìn)工商部門在公眾中的形象提升。行政指導(dǎo)與傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政方式相比具有明顯的親和力，其將管理者與被管理者置于一個(gè)相對(duì)平等的地位，更多地體現(xiàn)了民主色彩，因此有利于改善和重塑工商形象。

當(dāng)前，行政指導(dǎo)這一新的執(zhí)法方式，正在工商行政管理部門廣泛推開(kāi)，并越來(lái)越多地被廣大工商干部和管理相對(duì)人所認(rèn)可和接受。可以預(yù)言，隨著工作的不斷深入，行政指導(dǎo)將成為工商部門轉(zhuǎn)變管理方式和助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。但從總體上看，行政指導(dǎo)畢竟還屬于一種行政行為，目前工商行政管理人員無(wú)論從思想認(rèn)識(shí)還是行為方式上，與行政指導(dǎo)的要求都還存在著一定的差距，在當(dāng)前行政指導(dǎo)剛剛推開(kāi)的情況下，受慣性思維的影響，極易出現(xiàn)以“行政指導(dǎo)”的名義走過(guò)去“我說(shuō)你做”的老路，導(dǎo)致在工作中出現(xiàn)偏差，削弱行政指導(dǎo)的效能。為此，有必要在行政指導(dǎo)中強(qiáng)化規(guī)程建設(shè)，通過(guò)完善一系列的規(guī)則和程序，確保行政指導(dǎo)始終沿著正確的軌道健康發(fā)展。本文擬結(jié)合分局推行行政指導(dǎo)的初步探索，就如何構(gòu)建工商行政指導(dǎo)規(guī)程談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的意義

一般理解，工商行政指導(dǎo)，即工商行政管理機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事物范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，有效地支持、協(xié)助行政相對(duì)人維權(quán)興業(yè)、發(fā)展進(jìn)步，在行政相對(duì)人同意或認(rèn)可的前提下，以非強(qiáng)制性的方式，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為的行政活動(dòng)。行政指導(dǎo)是依法行政的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)了工商行政管理機(jī)關(guān)履行公共服務(wù)職能的重要變革，開(kāi)辟了現(xiàn)代工商行政管理工作的新途徑，體現(xiàn)了構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

與傳統(tǒng)剛性的行政執(zhí)法管理方式比較而言，行政指導(dǎo)顯然更具人性化特點(diǎn)，更適合當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。但從根本上看，工商行政指導(dǎo)依然是一種行政行為，工商行政管理人員在組織開(kāi)展工作中，會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地將自己的主觀意志摻雜進(jìn)來(lái)，在行政指導(dǎo)中忽略對(duì)指導(dǎo)對(duì)象的尊重，將“指導(dǎo)”變成“執(zhí)罰”。也就是說(shuō)，行政指導(dǎo)本身具有“雙刃劍”的性質(zhì)，它在作為行政機(jī)關(guān)一種柔性執(zhí)法方式的同時(shí)，也容易出現(xiàn)違背自愿原則，把指導(dǎo)者的想法強(qiáng)加于市場(chǎng)主體，出現(xiàn)問(wèn)題又難以區(qū)分責(zé)任的問(wèn)題，因此，必須有一個(gè)規(guī)程來(lái)約束和規(guī)制具體的行政指導(dǎo)行為。另外，推進(jìn)工商行政指導(dǎo)是有政策法規(guī)依據(jù)的。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一項(xiàng)明確提出：“改革行政管理方式要充分發(fā)揮行政規(guī)則、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。這說(shuō)明工商行政指導(dǎo)必須在依法行政的框架內(nèi)推進(jìn)，必須在一定的行為邊界和限制條件下實(shí)施，因而構(gòu)建行政指導(dǎo)工作規(guī)則就顯得十分必要。行政指導(dǎo)對(duì)于大廣大工商干部而言，畢竟是一個(gè)新的課題，對(duì)既定的指導(dǎo)項(xiàng)目應(yīng)該指導(dǎo)什么，怎樣指導(dǎo)，指導(dǎo)的程序和要求有哪些，都還比較陌生，必須按照法律法規(guī)的要求，確定行政指導(dǎo)的內(nèi)容、步驟和監(jiān)督措施，使行政指導(dǎo)的每一項(xiàng)內(nèi)容、每一個(gè)步驟都非常明確，在行政指導(dǎo)中嚴(yán)格按照程序進(jìn)行操作，既有效地預(yù)防指導(dǎo)“跑偏”，又使行政指導(dǎo)具有很強(qiáng)的操作性。同時(shí)，從目前工商隊(duì)伍的自身素質(zhì)看，由于長(zhǎng)時(shí)期從事執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰，形成了一定的思維定勢(shì)，容易在理解上和行為方式上簡(jiǎn)單地將行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法對(duì)立起來(lái)，不能在行政監(jiān)管過(guò)程中堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析，什么問(wèn)題都往行政指導(dǎo)上套，削弱行政指導(dǎo)的整體效能。因此，必須立足當(dāng)前，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定與法制工商、規(guī)則工商相適應(yīng)的行政指導(dǎo)工作規(guī)程，使行政指導(dǎo)規(guī)范化、程序化。

二、關(guān)于構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的相關(guān)要素

第一，關(guān)于構(gòu)建工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程的概念要素。工商行政指導(dǎo)工作規(guī)程，即工商行政管理部門在法律法規(guī)的框架下，在工商職能、職責(zé)的范圍內(nèi)，在行政民主化、服務(wù)公共化的理念指導(dǎo)下，對(duì)具體項(xiàng)目如何實(shí)施行政指導(dǎo)制定的工作規(guī)章和工作流程。它是保證行政指導(dǎo)工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)目標(biāo)，減少行政成本，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的重要保證。對(duì)避免行政指導(dǎo)的泛化與濫用，防止錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)與越權(quán)執(zhí)法具有重要作用。

推進(jìn)工商行政管理工作制度化、規(guī)范化、程序化和法治化建設(shè)，是認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神、全面深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建工商行政管理工作長(zhǎng)效機(jī)制的要求，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域由低端向高端延伸、監(jiān)管方式由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方法由突擊性和專項(xiàng)性治理向日常規(guī)范監(jiān)管轉(zhuǎn)變、監(jiān)管手段向傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的迫切需要。本文結(jié)合基層工商行政管理工作實(shí)際，就如何推進(jìn)“四化”建設(shè)談幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、著力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)——推進(jìn)基層工商行政管理“四化”建設(shè)的前提和基礎(chǔ)

推進(jìn)“四化”建設(shè)，需要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，否則，一切無(wú)從談起。要按照黨的十七大關(guān)于“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”的精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家工商總局關(guān)于建設(shè)政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)過(guò)硬和作風(fēng)過(guò)硬的高素質(zhì)干部隊(duì)伍的決策部署，把建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍放在全局性、根本性和基礎(chǔ)性位置抓緊抓好。要大力加強(qiáng)教育培訓(xùn)，著力提高領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍的思想理論水平，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)“四化”建設(shè)的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)推進(jìn)“四化”建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的學(xué)習(xí)教育，以馬克思主義中國(guó)化最新成果武裝頭腦，強(qiáng)化工商行政管理理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)研究，加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)管理、法律法規(guī)、信息科技等科學(xué)文化和業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，著力提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)“四化”建設(shè)的理論思維和戰(zhàn)略思維能力，增強(qiáng)全面深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺(jué)性、堅(jiān)定性和創(chuàng)造性；在著力加強(qiáng)干部隊(duì)伍的思想、理論和業(yè)務(wù)能力建設(shè)的同時(shí)，要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)干部隊(duì)伍的組織、作風(fēng)、制度和反腐倡廉建設(shè)，加強(qiáng)基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)，為著力提高干部隊(duì)伍監(jiān)管執(zhí)法服務(wù)能力和水平，推進(jìn)“四化”建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的思想、政治和組織保障。

二、全面推進(jìn)依法行政——推進(jìn)基層工商行政管理“四化”建設(shè)的核心

工商行政管理機(jī)關(guān)是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職能部門，職能定位決定工商行政管理各項(xiàng)工作都必須依法行政。工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件是工商機(jī)關(guān)推進(jìn)法治化建設(shè)的依據(jù)，同時(shí)，工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件確定了工商機(jī)關(guān)履行有關(guān)職責(zé)的方式、步驟、途徑、時(shí)限等程序性要求。此外，法律、法規(guī)及規(guī)章是最高層次的制度，因此，依法行政成為連結(jié)基層工商行政管理工作制度化、規(guī)范化、程序化和法治化建設(shè)的紐帶，是推進(jìn)“四化”建設(shè)的核心。目前，基層工商行政管理依法行政形勢(shì)不容樂(lè)觀，干部隊(duì)伍的法律素質(zhì)整體偏低，不按法定權(quán)限和程序辦事，履行職責(zé)越位、錯(cuò)位和失位等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，推進(jìn)依法治市任務(wù)艱巨，需要大力加強(qiáng)法制建設(shè)，加強(qiáng)法制宣傳教育，樹(shù)立和筑牢依法治國(guó)理念，著力提高干部隊(duì)伍的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法和廉潔執(zhí)法，全面提高和規(guī)范行政許可、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政執(zhí)法監(jiān)督等執(zhí)法行為，全面提高依法行政水平。要以深入貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要為動(dòng)力，樹(shù)立和筑牢積極行政、合法行政、合理行政、有效行政理念，筑牢監(jiān)管執(zhí)法就是服務(wù)的意識(shí)，全面深入總結(jié)分析目前的監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀，找出找準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，全面加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格依法行政，依法辦事，遵循法定權(quán)限和程序，全面規(guī)范執(zhí)法行為，全面推進(jìn)依法行政，促進(jìn)“四化”建設(shè)整體推進(jìn)。

三、加強(qiáng)制度建設(shè)——推進(jìn)基層工商行政管理“四化”建設(shè)的關(guān)鍵

一、工商行政管理屬宏觀調(diào)控的職能之一

對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控是國(guó)家的重要職能,如果說(shuō)在市場(chǎng)機(jī)制被捧為“萬(wàn)能”時(shí)期這種職能還受到排斥的話,那么在商品經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)達(dá)、市場(chǎng)絕非萬(wàn)能且存在嚴(yán)重失靈的今天,國(guó)家的宏觀調(diào)控職能已普遍受到世界各國(guó)的重視,且各國(guó)都在采取措施強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控是由若干政策措施、調(diào)控手段和調(diào)控職能構(gòu)成的體系。從政策措施來(lái)看,主要包括財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入政策、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策、人力政策及消費(fèi)政策等宏觀和微觀的政策;從調(diào)控手段來(lái)看,主要包括經(jīng)濟(jì)手段和法律手段及必要的行政管理;從調(diào)控職能來(lái)看,主要包括計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等經(jīng)濟(jì)管理職能和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。工商行政管理作為主管市場(chǎng)監(jiān)督管理、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一種職能,對(duì)性質(zhì)界定人們的看法基本相同,即屬國(guó)家宏觀調(diào)控體系的重要組成部分,但這種性質(zhì)究竟從哪些方面體現(xiàn),或者進(jìn)一步說(shuō)工商行政管理究竟如何發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用,人們對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不一致。筆者認(rèn)為,就工商行政管理的職能范圍和其承擔(dān)的任務(wù)而言,其宏觀調(diào)控性質(zhì)主要體現(xiàn)在以下三大方面:

1培育市場(chǎng),促進(jìn)完備市場(chǎng)體系的構(gòu)建。市場(chǎng)的發(fā)育成熟及完備的市場(chǎng)體系的形成既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的典型特征,也是其賴以運(yùn)作的基礎(chǔ)。凡實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家,都把促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育、構(gòu)建市場(chǎng)體系作為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。在我國(guó),由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的多年束縛,市場(chǎng)發(fā)育十分滯后,以統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序?yàn)樘卣鞯氖袌?chǎng)體系遠(yuǎn)未形成。因此通過(guò)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理職能促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育和市場(chǎng)體系的盡快形成,不僅是當(dāng)前政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容和目標(biāo),也將是今后相當(dāng)一段時(shí)期的重要任務(wù)。這被有些人稱為是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工作。工商行政管理作為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的職能,培育市場(chǎng)、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育可以說(shuō)是其職能中的題中應(yīng)有之義,這不僅表現(xiàn)在工商部門參與培育各種具體的交易場(chǎng)所(在辦管分離體制下不再直接建設(shè)交易場(chǎng)所),更重要的表現(xiàn)在工商部門立足本職規(guī)范各類市場(chǎng)主體和市場(chǎng)客體,促進(jìn)市場(chǎng)主體的成熟,推進(jìn)市場(chǎng)規(guī)劃的健全和完善,即從更高層次上促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)。

2控制市場(chǎng)主體準(zhǔn)入,從特定層面執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方式和手段,也有人認(rèn)為是國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的高級(jí)形式,主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等,其中核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織政策。目前我國(guó)已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到了產(chǎn)業(yè)政策的重要性,并已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用產(chǎn)業(yè)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。工商行政政管理以其特有的職能可以說(shuō)正是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)形式或?qū)崿F(xiàn)工具。如比根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo),通過(guò)市場(chǎng)主體登記職能,控制市場(chǎng)主體進(jìn)入的數(shù)量、規(guī)模及結(jié)構(gòu),從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo);通過(guò)控制市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模條件,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織的合理化,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模適當(dāng)集中和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求;還可通過(guò)制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、限制競(jìng)爭(zhēng)及反壟斷,即規(guī)范市場(chǎng)交易秩序,同時(shí)也保持經(jīng)濟(jì)的適度競(jìng)爭(zhēng),從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)組織政策目標(biāo)。僅從這一點(diǎn)講,工商行政管理是通過(guò)管理微觀主體、進(jìn)而達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo),其管理層次是很高的。

3規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和交易行為,維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要正常的市場(chǎng)秩序,而正常的市場(chǎng)秩序盡管依靠市場(chǎng)主體的自覺(jué)、自律行為有進(jìn)也會(huì)形成,但由于利益機(jī)制的趨動(dòng)及個(gè)體利益與社會(huì)利益的沖突等原因往往不會(huì)自發(fā)形成,它既需要作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的法律、法規(guī)的明確規(guī)范,同時(shí)更需要作為經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的國(guó)家通過(guò)宏觀調(diào)控強(qiáng)制確立。因此不論實(shí)行什么樣經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家,都把維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序作為其宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。工商行政管理作為專司市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的一種職能,維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序可以說(shuō)是其最重要的使命和天然職責(zé),這也是工商行政管理屬宏觀調(diào)控體系的最重要方面。工商行政管理職能與其他宏觀調(diào)控職能的最主要區(qū)別也在于此。工商行政管理所應(yīng)維護(hù)的市場(chǎng)秩序主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:進(jìn)出市場(chǎng)的秩序、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和市場(chǎng)交易秩序,以確保市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放,公平合法,競(jìng)爭(zhēng)有序。

由上述三個(gè)方面可以看到,工商行政管理是我國(guó)宏觀調(diào)控的一種重要職能,是我國(guó)宏觀調(diào)控體系中不可或缺的組成部分。黨的十五大報(bào)告提出要發(fā)展各類市場(chǎng)、完善生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制、清除市場(chǎng)障礙以盡快建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系以及健全市場(chǎng)規(guī)劃、加強(qiáng)市場(chǎng)管理,從而為“進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的基礎(chǔ)性作用”創(chuàng)造條件。這些規(guī)定無(wú)疑為專司市場(chǎng)監(jiān)督管理職能的工商行政管理提出的發(fā)揮作用的要求和方向。現(xiàn)在我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序,不僅是完成工商行政管理職能本身的需要,同時(shí)還有更深刻的意義,那就是履行國(guó)家宏觀調(diào)控應(yīng)有的職能。從這個(gè)意義上講,工商行政管理職能的任何不到位,執(zhí)法力度的不夠從而導(dǎo)致市場(chǎng)秩序的混亂,不僅是工商行政管理部門本身的失職,更涉及到國(guó)家宏觀調(diào)控的效果,進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。