近幾年，隨著國家惠農政策的加大，河北省農機化進人了高速發展期。到2010年底，全省農機總動力達到1．01億千瓦，其中，大中型拖拉機17．27萬臺，聯合收割機7．93萬臺。全省綜合機械化水平達到65％，小麥生產基本實現機械化，玉米機收率達到25％。農機具的迅猛增加，農機事故總量也在不斷攀升。而事故救助手段的落后和災害損失補償機制的缺失，加大了農機手因事故致病致殘而返貧返困的境地。如何為從事農機作業的農民機手織就一張安全網，成為近年來河北省農機安全監理系統乃至全社會關注的熱點。本文從農機互助保險的視角來探討解決問題的基本途徑。

一、農機互助保險的內涵

農業機械安全互助保險是以合作互助的形式，對某種風險具有同一保障要求的個人或團體，滿足所有成員對保險保障需求的保險形式，由廣大農業機械擁有者、使用者以及其他從事農業機械生產經營或為農業機械生產經營服務的單位和個人自愿組成，也是世界上大多數農業機械化發達國家和地區的通行做法。

二、實施農機安全互助保險的必要性

實施農機安全互助保險可以為實現農機安全生產“十二五”工作目標，建立農機安全生產長效機制的保障。黨和國家高度重視安全生產，許多重大會議和文件均把安全生產擺在重要位置。國務院已明確了“十二五”農機行業的安全生產責任目標、主要任務和工作重點，要求通過政府引導，加大安全生產投入力度，降價死亡人數，建立國家、地方、企業和社會相結合共同投入的機制。農機安全互助保險，符合政策要求，將為實現農機安全生產“十二五”工作目標，打牢農機安全生產長遠發展基礎。實施農機安全互助保險適合農村特點的農機保險模式，是便民利民的有效措施。農機保險屬農業保險的范疇，從市場經濟的角度分析是一種商業行為，從社會學的角度看是一種社會保障制度。由于農業機械工作環境惡劣，損失大，賠付率高，且費率較低，現場勘險定損繁雜，商業保險經營農機保險一直舉步維艱。因此，農機保險不應該完全是商業行為，必須得到政府的政策扶持和財政補貼才能良性發展。這項保險以農機的特殊性和保護傳統弱勢農民的權益為出發點，對從事農機生產的農民人身安全和農業生產資料加于保護，財政給予政策支持和資金扶持。

三、農機安全互助保險服務類型

第一章總則

第一條為加強農村資金互助社的監督管理，規范其組織和行為，保障農村資金互助社依法、穩健經營，改善農村金融服務，根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》等有關法律、行政法規和規章，制定本規定。

第二條農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。

第三條農村資金互助社實行社員民主管理，以服務社員為宗旨，謀求社員共同利益。

第四條農村資金互助社是獨立的企業法人，對由社員股金、積累及合法取得的其他資產所形成的法人財產，享有占有、使用、收益和處分的權利，并以上述財產對債務承擔責任。

第五條農村資金互助社的合法權益和依法開展經營活動受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

一、前一階段工作回顧

改革開放20多年，特別是西部大開發以來，我市經濟持續快速健康發展，廣大人民群眾生活有了明顯改善。但受多方面因素影響，長期以來，農民和少兒沒有被納入醫保的范圍，農民因病返貧、患兒因病導致家庭貧困的現象時有發生，為解決這部分社會群體的看病難、看病貴問題，我們經過認真調查研究，于20*年啟動了新農合試點，20*年在全市全面展開；20*年8月又在全市全面啟動了少兒互助金工作，我市廣大農民和少年兒童家庭從中得到了實實在在的好處。

（一）新農合工作成效明顯。20*年，我市都江堰市被列為全國新農合試點縣（市），今年，經過衛生部門積極爭取，崇州、彭州、邛崍、金堂、大邑、蒲江、新津等三圈層7個縣（市）被列為全國新農合試點縣（市），基本形成制度科學、管理規范的運行機制。截止6月底，全市參加新農合人數達543萬人，參合率達92.3%，籌集基金2.7億元。先后有104萬人次享受新農合醫藥費補償共計5*0萬元，參合農村婦女住院分娩享受到每人500元的定額補償。運行兩年來，參合農民得到了實實在在的好處，全市農村“看病難”、“看病貴”得到有效緩解，基本做到了“小病不出村，大病不出鄉，疑難病不出縣”，收到了“農民得實惠、政府得民心、衛生得發展”的成效，衛生部、省委、省政府等領導，人大代表，政協委員先后對我市新農合工作進行調研和考察，并對取得的成效給予充分肯定。

（二）少兒互助金開局良好。我市是繼上海、北京后第三個開展少兒互助金工作的城市，自20*年8月30日啟動運行以來，由市衛生局牽頭，在市教育局、市紅十字會等部門的大力配合下，先后出臺《少兒住院互助金籌集、撥付和核算的具體實施辦法（試行）》等7個配套文件，規范少兒互助金、定點醫療機構監督管理、特殊疾病門診結算報銷等程序，投資70萬元建立市、縣、定點醫療機構三級少兒互助金管理信息平臺，對全市20個區（市）縣實現網上審核和適時在線監控。今年上半年，參加少兒互助金人數達111萬人，參加率達80.4%，籌集資金4465萬元。4.5萬人次享受到少兒互助金，報銷住院醫療費1484萬元。自去年以來，省內外多個城市到我市進行學習考察指導，全國人大領導也對我市開展此項工作給予了極高的評價。

（三）初步建立城鄉一體的基本醫療保障機制。按照市委、市政府統籌城鄉、“四位一體”科學發展的戰略部署，積極探索建立城鄉一體的醫療保險制度。2001年以來，先后建立和實施了城鎮職工基本醫療保險、非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險、失地農民社會保險、新農合、少兒互助金等制度，覆蓋了城鎮職工、農民和城鄉兒童，基本形成以基本醫療保險為主體，兼顧不同醫療需求的多層次醫療保障體系，目前正在探索建立城鎮居民基本醫療保險，初步率先在全國建立了城鄉一體的基本醫療保障機制。截止6月底，全市醫療保險覆蓋面達977萬人，這個覆蓋面在全國大城市中是領先的，在中西部是一流的。其中：全市城鎮職工基本醫療保險覆蓋人數220萬人，綜合社會保險覆蓋人數26萬人，失地農民社會保險覆蓋人數32萬人，參加新農合543萬人，參加少兒互助金111萬人，加上醫療保險省級統籌20萬人、鐵路系統和部分自行統籌企業25萬人。在不斷擴大覆蓋面的同時，我們從今年以來對城鎮職工基本醫療保險和生育保險進行了完善，降低起付標準，提高報銷比例，切實減輕群眾的醫療支出負擔。據市統計局的調查資料顯示，20*年上半年*市城區居民人均醫療保健支出為272.46元，比去年同期下降10.6％。從近期的民意調查資料看：在726個有醫療支出的被訪者當中，有67.4％的人通過各種保險方式報銷了醫療費，所報金額占總醫療費用的比重為42.2％。

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到，“兩金”工作還存在一些不盡如人意的地方。主要表現在四個方面：一是個別區（市）縣對“兩金”工作的重要性、緊迫性認識不到位，導致“兩金”工作區域發展不夠平衡。二是受固有工作模式的影響，導致“兩金”工作的籌資和管理機制還不盡合理。三是部分經辦機構建設滯后，導致“兩金”管理不太精細。四是個別部門對“兩金”工作的職責劃分不太明晰，導致“兩金”工作的協同配合不太默契等。我們必須高度重視這些問題和矛盾，進一步解放思想，大膽探索，尋求突破，推動“兩金”工作健康向前發展。

一、統一思想，提高認識。

開展職工重大疾病醫療互助活動是一項關注民生，推動和諧社會建設的重要舉措，也是工會為職工辦的一件實事，需要各級黨委、政府的支持，需要廣大職工的積極參與，因此，我們必須對這一活動有一個正確認識，必須統一思想，抓好落實。

開展職工重大疾病醫療互助活動，是貫徹落實黨的十七大精神的重要內容，是對社會保障體系的有益補充和完善。近年來，各級黨委、政府對人民群眾生產生活問題越來越重視，黨的十七大把改善民生作為推進和諧社會建設的重點進行了專門部署。開展職工重大疾病醫療互助活動，是工會組織貫徹落實十七大和中央經濟工作會議精神重要內容，是工會組織協助黨委、政府保障民生、改善民生、解決民生問題的一項重要舉措。職工重大疾病醫療互助活動是職工隊伍內部團結互助、扶貧幫困的一項純公益性活動，這項活動的開展有助于職工隊伍助人為樂優良傳統的發揚光大，也有助于協助黨和政府推進完善現行的重大疾病救助制度，使單一的政府財政救助逐步向社會救助和群眾互助的方向拓展。從根本上說，就是要通過組織職工之間的互助互濟，發揮工會組織的作用，從機制上解決職工因病致貧的問題，使那些患大病的職工能夠共享改革發展成果，促進社會穩定，推動和諧社會建設。

當前，作為醫療保障措施主渠道的醫療保險制度實施以來，收費低、保障低，從某種程度上來說，只能解決一般的醫療問題，總體保障能力不強，覆蓋面小，有很大部分職工群眾因大病得不到有效保障，生活極其困難，要解決這個問題，僅靠現行基本醫療制度還遠遠不夠。職工大病醫療互助就是對醫療保險制度的有益補充和完善。它是由工會統一組織、職工自愿參加、以個人繳費為主的職工間的一種互助互濟保障形式，目的是通過職工之間的互助互濟，對患病住院醫療費支出較大的職工給予補助，緩解他們的醫療負擔，防止因病致貧，因病返貧等問題的發生。

開展職工重大疾病醫療互助活動，是工會履行維權職責，增強組織凝聚力的重要途徑。工會組織作為職工權益的表達者和維護者，要從職工群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，不斷強化維護手段，豐富維護內容。開展職工醫療互助活動，解決職工“看病難、看病貴”問題，是工會組織根據實際需要，發揮自身聯系職工群眾的優勢，為職工辦好事、解難事的一項創新之舉，是落實“組織起來、切實維權”工會工作方針的必然要求，也是工會回饋職工、服務職工的一個載體。開展職工醫療互助活動使廣大職工都實實在在感覺到了工會組織的存在，這對于提高工會組織的影響力，增強工會組織的凝聚力，增進職工隊伍的團結統一，把職工緊緊團結在黨的周圍，鞏固黨的階級基礎具有重要意義。

二、做好宣傳，強力推進。

脫貧是是欠發達地區建設社會主義新農村的重要工作，也是構建和諧社會面臨的緊迫任務。近年來，儀隴縣抓住機遇，大膽創新，在扶貧開發中探索出“自主、互助、整推、共建”的發展模式，取得了良好效果。

抓住新機遇

準確把握縣情。儀隴縣是老一輩無產階級革命家和為人民服務的光輝典范張思德的故鄉，位于川北低山與川中丘陵過渡地帶，總人口107萬，其中農業人口93萬。1986年被國務院確定為對中國革命作出過特殊貢獻的革命老根據地貧困縣，2001年被確定為國家新一輪扶貧開發工作重點縣。2005年全縣人均GDP、人均財力僅為全國平均水平的21.2%和1.7%。全縣尚有17875戶、67500名貧困人口，飲水難、上學難、行路難、就醫難、增收難現象十分突出。可以說，儀隴是全國低山丘陵貧困地區的典型代表。

牢牢抓住機遇。2004年1月，總書記對儀隴26萬農民飲水困難的問題做出了批示：要切實幫助老區人民解決生產生活中面臨的實際困難。8月，總書記視察儀隴，作出了“一定要把故居保護好，一定要把故里建設好”的重要指示，表達了對老一輩無產階級革命家的深厚感情，對貧困地區人民群眾的深切關懷。總書記視察后，國務院扶貧辦與國家有關部委對此高度重視，在與省、市、縣反復探討研究的基礎上，于2005年6月在儀隴縣開展了“搞好扶貧開發，構建和諧社會”試點。儀隴縣抓住試點機遇，認真落實總書記對儀隴作出的重要指示精神，圍繞省委、省政府提出的“儀隴兩年內要有大變化”的階段性目標，按照南充市委“一手抓產業培育促進發展，一手抓解決群眾疾苦促進和諧”的總體要求，確立了“一切發展依靠群眾，一切發展為了群眾，一切發展成果群眾共享”的建設理念。在實踐中，他們不斷更新觀念、創新機制、完善措施，逐步形成了“自主互助、整推共建”的儀隴發展模式。

試點成效明顯。全縣建成各類人飲工程19593處，在今年特大旱災的情況下，確保了26萬人的飲水供應。修建村社道路139公里，便民路216公里，“兩路一橋”（瀠新路、新馬路、新政嘉陵江大橋）竣工通車。占地6平方公里的新縣城在嘉陵江邊拔地而起，并順利地實現了縣城的整體搬遷。維修擴建后的紀念館大氣恢宏，已正式對外開放。在校中小學生全部享受了“兩免一補”，適齡兒童入學率達到98%；改造了11所鄉鎮衛生院，新建鄉、村衛生站59所，近70%的農民參加了農村新型合作醫療。飲水難、行路難、上學難、看病難等問題得到逐步解決。特別是農業特色產業的新發展，使農民增收有了新的希望。更為可喜的是，廣大農民群眾民主意識和主體意識進一步增強，脫貧致富、建設家園的熱情空前高漲，干部信心倍增，基層組織的凝聚力和帶領群眾脫貧致富的能力明顯提高，黨群干群關系明顯改善，社會的陳規陋習和不良風氣明顯轉變。今天，展現在我們面前的新井、新路、新村、新縣城、新風貌證明，“自主互助、整推共建”的儀隴模式，是貧困地區搞好扶貧開發、建設和諧社會的一條可行之路。

闖出新路子

摘要：農村資金互助社作為一種內生性的新型農村金融機構之一，是農村普惠金融發展重點。推動農村資金互助社可持續發展是確保助力鄉村振興、促進普惠金融發展的前提。目前，我國農村資金互助社可持續發展還面臨法律地位、融資、產權、監管等困境。為促進農村資金互助社持續發展，我國應采取相應的法律對策破解困境，優化農村資金互助社發展法律保障機制。

關鍵詞：農村資金互助社；法律困境；法律對策

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發展普惠金融。鼓勵金融創新”戰略目標。2015年12月，國務院了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，促進普惠金融發展確定為國家政策。農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。作為一類新型農村合作金融組織，農村資金互助社有著不同于其他農村新型合作金融組織的內生性優勢。在普惠金融和鄉村振興戰略的大背景下，促進其持續發展十分必要。

1農村資金互助社是推進農村普惠金融體系建設的重要力量

1.1農村資金互助社是保障農村弱勢者金融權利的基本主體。2016年1月，國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，指導我國農村普惠金融發展的前景與藍圖。作為一個農業大國，推進普惠金融發展規劃，對于解決目前我國社會上存在著的“三農問題”起到了重要作用，然而要想徹底解決，離不開推動農村資金互助社的不斷完善發展。農村資金互助社是保障農村弱勢者金融權利的基本途徑，這是由農村資金互助社的固有性質所決定。作為一個互助性的合作金融組織，農村資金互助社通過本集體內農民存款入股為社員，農村資金互助社將農村的資金有效停留在內部而將資金貸給社員從事農業生產活動，以社內資金為社員提供可貸款。農村借貸者在參與借貸活動時通常處在一個弱勢地位。一方面，作為弱勢一方主要根源在于其信息的不對稱，難以滿足“三農”日益增長的參與經濟生活的需要。另一方面，信息的不對稱通常會導致高昂的交易成本與管理成本，使得整個過程的效率下降。而農村資金互助社的所有社員是該片區域的農村金融參與主體自愿加入，通常借貸雙方是非常熟悉彼此。這樣就保證了借貸雙方的信息對稱，降低了整個交易流程的成本，從而達到有效保障農村弱勢者金融權利的目的。1.2農村資金互助社是促進農村金融包容性發展的基本力量。“包容性發展”是指以人為中心，人與人、人與社會、人與自然的和諧發展，包括GDP增長指數、人類發展指數、社會發展指數、社會福利指數、幸福指數在內的全面發展。作為一個農業大國，我國農村地區的金融活動參與人員基數十分龐大。然而現實生活中，仍有廣大農村地區的居民想要參與農村金融活動卻并沒有城市地區的居民那么簡單。真正提升我國農村金融全面發展，促進農村金融包容性發展是首選道路。在東部沿海經濟發達地區，農村金融包容性發展水平相較于中西部地區農村金融包容性發展水平較高。促進我國農村金融包容性全方位發展，應將重心放在中西部農村地區同時兼顧東部沿海地區，從而實現促進農村金融包容性發展。農村資金互助社作為三類新型農村金融機構之一，存在著許多其他農村合作金融組織難以比擬的優勢。其中最突出的便是農村資金互助社以社員為中心，所有的金融活動緊密圍繞著社員而展開，嚴格的保障了參與金融活動的社員的金融權益。通過農村資金互助社參與金融活動的流程中，無一不體現出以人為中心、人與人之間和諧發展的發展理念，有力地促進了農村金融包容性發展。農村資金互助社是促進農村金融包容性發展的基本力量，二者相輔相成。促進農村資金互助社發展，同時也能促進農村金融包容性發展。1.3農村資金互助社是促進農村金融內生發展的主要形式。內生發展的核心思想是認為經濟能夠不依賴外力推動實現持續增長，內生的技術進步是保證經濟持續增長的決定因素。這一概念由西方宏觀經濟學研究者于20世紀80年代提出，強調不完全競爭和收益遞增。在2007年就有學者指出，真正的合作金融不可能在農村信用社框架內再生，建立新型農村合作金融組織要走內生路徑。［1］若想推動農村金融內生發展，恰當的金融機構在其中扮演了無比重要的角色。而在農村地區，有著一套特殊的，以人情、熟人關系為紐帶的信用評價體系。這一特殊的信用評價體系恰巧有悖于正規金融所提倡的。而且農業本身承擔著較大的風險，有著不可預知性與脆弱性，再加之對于農村地區的金融監管以及金融交易等成本比之城市地區要高昂許多，農戶與金融機構之間存在著信息的不對稱性等等。綜上原因正規金融紛紛遠離了農村市場，使得農村地區居民參與金融生活的要求得不到滿足，引發了許多矛盾。在這樣的背景之下，農村資金互助社順勢而生，有著較穩定的內部平衡性以及對風險的自我調整性，既能夠滿足農村居民參與金融活動的需要，又規避了其他金融機構在農村地區發展可能承擔的風險以及造成的不良后果。農村資金互助社是真正能促進農村金融內生發展的主要形式。

2普惠金融視角下的農村資金互助社可持續發展面臨的法律困境

各鄉(鎮)黨委、縣委各部委、縣級國家機關各委、辦、局、行、社、司、院、校黨委(黨組、總支、支部)：

在全縣各級黨組織、企事業單位及社會各界的大力支持下，**縣委組織部于**年7月1日正式啟動了“關愛活動”，并設立了**縣“困難黨員互助資金”專戶，制定下發了《中共**縣委組織部關于對弱勢群體黨員開展“關愛活動”的工作意見》及《**縣“困難黨員互助資金”管理辦法》等規定。在近一年多的運作中，**縣“困難黨員互助資金”確實為部分困難黨員解決了一些實際問題，發揮了積極的作用。為進一步規范管理，管好用好“困難黨員互助資金”，真正使互助資金幫助更多的困難黨員，特作如下補充規定：

一、困難或身患重病黨員的標準

（一）困難黨員的標準

給予一次性經費補助的困難黨員的標組織部每年向各基層黨委公布一次“困難黨員互助資金”的收支情況。準：有3年以上黨齡，對黨忠誠，擁護黨的領導，沒有違法違紀行為的；無子女或子女沒有贍養能力的；沒有固定的生活來源，生活難以維持的。

（二）身患重病的標準

為進一步深化和推進“凝聚力工程”，有效發揮各級黨內服務機構“服務黨員、服務群眾、服務社會”的功能優勢，逐步建立和健全黨員與黨員、組織與黨員、組織與組織之間的互幫互助的黨內互助機制，經研究決定，在區黨員服務中心和各鎮、街道黨員服務中心建立黨內互助基金。為規范黨內互助基金（以下簡稱“基金”）的籌集、管理和使用工作，現作如下規定：

一、基金籌集

1、黨員捐助：基層黨組織可通過開展“黨員一日捐”等活動籌集資金。

2、黨費注入：可以從黨費留存總額中按一定比例注入。

3、財政補貼：各鎮、街道黨（工）委應根據寶委組2004（60）號文的有關精神給予互助基金一定比例的財政補貼。

4、其他來源：可以通過適當的渠道籌集資金，包括接受單位集體或個人的捐贈等。

一、黨員互助會（站）的設立

農村黨員互助會（站）是在鄉鎮（工業園區）黨委直接領導和管理下，以實施黨內互助幫扶為主要職能的黨員互助性組織。旨在通過建立黨員互助會（站）形式，發揚黨內團結、友愛、互助精神，進一步完善黨內關懷幫扶機制，切實增強農村基層黨組織的凝聚力、向心力，永葆黨的先進性。

二、黨員互助會（站）的設置

鄉鎮建立一個黨員互助會，每個村建立一個黨員互助站，村互助站屬鄉鎮互助會分支機構。互助會、互助站隸屬于鄉鎮黨委、村黨支部管理。

鄉鎮黨員互助會、村互助站分別設置在鄉鎮黨員服務中心、村黨員服務站內，在黨員服務中心、黨員服務站外增掛互助會、互助站標識牌。

三、黨員互助會（站）會員構成

同志們：

省里召開這次互助資金試點工作會議，主要是總結我省第一批互助資金試點經驗，安排部署今年互助資金試點工作。剛才，財政廳文廳長就如何做好今年互助資金試點工作作了重要講話，我很受啟發，完全贊同，希望大家要認真學習領會。今天上午，大家還要實地考察縣王家泉村村民發展互助資金協會建設和資金運行情況，下午，還要聽取部分單位的經驗介紹。下面，我講幾點意見。

一、認真總結經驗，為今年試點工作打好基礎

自去年六月份以來，我省根據國務院扶貧辦、財政部的統一部署，選擇了10個縣（區）開展互助資金試點工作，目前試點工作進展順利，并取得了較好的效果。主要表現在以下各個方面：

一是互助組織的建立和運行比較規范。截至今年七月底，10個試點縣（區）在51個試點村建立了43個互助組織，并全部在有關部門注冊為合法組織。有11571個農戶、40498人加入了互助組織，分別占試點村總戶數、總人口的77%。在加入互助組織的農戶中，農村絕對貧困戶占93%、低收入戶占90%。互助資金總規模達到1334.37萬元，其中，中央安排150萬元、省財政安排618.85萬元，農民出資551.31萬元、社會捐助14.21萬元。已累計向農戶發放借款1469.5萬元，其中，投向種植業793.76萬元、養殖業535.24萬元、農產品加工業63.3萬元、農業生產資料營銷77.2萬元，分別占借款資金總數的54%、37%、4%、5%。

二是互助資金的效益初步顯現。長期以來，農村資金短缺、貸款難是制約農村經濟發展的重要因素之一，貧困地區、貧困農民這一問題尤為突出。互助資金的建立，在一定程度上緩解了試點村發展生產所需資金短缺的問題，使貧困農戶可以借到他們發展生產所急需的小額資金，加快了他們脫貧致富的步伐。據統計，互助資金建立不到一年的時間，累計已有3272戶農民得到了借款，其中到期還款戶戶均增加收入都在1000元以上。市7個互助資金合作組織，已有1214人次借款570.5萬元，發展種植、養殖、運輸、農產品加工營銷等生產經營項目，增加農民收入169.65萬元，到期還款戶戶均增收1500多元。縣5個互助資金合作組織已向農戶發放貸款107.2萬元，戶均增收1760元。縣6個互助資金合作組織放貸154萬元，支持農戶蒜苗生產、養兔和食品加工，戶均增收都在2000元以上。縣連崮峪村曹宏偉借款5000多元販賣水果，80多天純掙3000多元。