摘要：基本養老保險基金作為人民群眾重要生活保障，對維持社會穩定及和諧發展具有重要意義。基于此，本文就基本養老保險基金在實際審計中存在的問題及解決措施進行相關研討，旨在其實提升基本養老保險基金審計質量，以供參考。

關鍵詞：基本養老保險基金；審計問題

由于基本養老保險基金審計工作具有一定的長期性及復雜性，因此極易受到審計經驗過少、相關管理機制尚未完善等因素影響，造成基本養老保險基金審計期間矛盾激化。因此為切實改變基本養老保險基金審計現狀，相關工作人員就應明確實際審計期間存在局限性，構建起更具長效性及可行性的基本養老保險基金審計體系。

一、基本養老保險基金審計的理論分析

(一)基本養老保險基金審計概念。基本養老保險基金是國家及社會為保障勞動者在離職后的基本生活而提供的基金，對離職人員控制及轉移年老風險具有深遠影響[1]。而基本養老保險基金審計就是為基本養老保險基金收支的真實性及合理性所開展的獨立監管活動，以更好的發揮出基本養老保險基金在構建文明和諧社會中的重要作用。(二)基本養老保險基金審計的重要意義。現階段基本養老保險基金審計工作開展時間較短，所積累起的經驗不足解決基本養老保險基金實際收支中的全部問題，但由于基本養老保險基金數量巨大，其中所牽扯到的各部門經濟利益過多，一些基金流失、損害人民群眾核心利益的問題頻繁發生，因此更需基本養老保險基金審計部門采取更加有效及權威的措施維護基本養老保險基金的規范性及權威性，緊跟基本養老保險基金政策的改進腳步，不斷完善及優化基本養老保險基金審計體系。

二、當前基本養老保險基金審計工作存在問題

一、引言

當前，我國社會養老保險覆蓋8.5億人，城鎮基本養老保險基金累計結余3.5萬億元，作為社會養老戰略資金儲備的社會保障基金凈資產達到1.9萬億元，我國基本養老保險基金正處于規模快速增長時期。規范的投資管理正穩步推進過程中，社會保障基金和幾個典型省份已經取得部分運營經驗。表1給出了基本養老保險投資相關收益率情況。②數據根據社會保障基金財務報告和山東省歷年相關文件得到。保險有關的收益率情況，考慮到全國社會保障基金自成立至2015年年均投資收益率為8.4%，并管理巨額資產，養老保險的規范投資運作具備了實踐基礎。養老保險基金投資已初步建立起相對規范的投資體系，典型如社會保障基金資產配置的三級結構，能夠有效做出大類資產配置策略的同時，還能在權益市場和固定收益市場做動態的配置調整，期限從五年滾動到季度的相機調整。表2給出了社保基金五年資產大類構成概況，其逐年調整應對了金融市場潛在收益率情況。盡管投資運營管理取得了一些成果，但基本養老保險基金還缺乏長期投資管理經驗，還未經歷極端投資環境的考驗。建立在未來負債現金流評估基礎上的資產負債管理還為開始，個人賬戶實賬化程度有待提高。這些都急需在投資運營的規范建設中加以完善。

二、現階段我國養老保險基金投資運營中面臨的問題

1.養老基金投資通道過度依賴社會保障基金，存在長期制度隱患基金投資運營的制度框架、管理辦法已經確立，以廣東省和山東省為代表的委托投資模式取得了初步運作經驗。但養老保險收支結余情況地區差距大，人口年齡結構差異導致的未來負債現金流規律也不盡相同。當前投資安排通過全國社保基金理事會進行，這需要基金有較大規模結余和國企資產劃轉，只是對結余資產進行長期投資，本質上還不是通過養老保險收支現金流管理、資產負債管理等提高投資收益。隨著不同地區人口紅利的陸續消失，老齡化問題嚴峻考驗著投資運營機制安排。過度依賴社會保障基金在有利于地區間資金調節的同時，投資風險的受托主體單一化給基金帶來的潛在風險。2.養老保險基金精算評估未實現制度化在基金管理部門和學術部門，對養老保險的精算評估研究已進行多年，但在省和市這一層級，定期的制度化的精算評估還未實施。基金管理者無法清晰描述近期的現金流收支情況和精算資產負債評估情況，投資經理無法根據規范的精算評估報告為依據制度投資策略，優化資金使用效率。隨著城鄉居民和城鎮基本養老保險的深化，養老保險精算研究的深入，科學評估未來現金流規律，進而用于投資管理正變得比較迫切。3.養老基金的投資運營監管安排還不夠成熟對養老保險基金的監管是實現社會養老保險基金的預期目標與實際目標過程中有力的保障。目前，養老保險基金全部由政府人力資源和社會保障、財政、審計等多部門參與管理，基金信息披露少，管理不夠透明。《養老保險投資管理暫行辦法》中明確省級政府作為委托人，社會保障基金等養老保險基金管理機構作為受托人，商業銀行作為托管人，基金公司等進行投資管理的制度安排，并主要由中央層級人力資源和社會保障、財政部門實施投資運營監管，這種安排拉長了養老保險參保職工到投資經理的距離，沒有明確將基金管理機構和參保職工代表作為監管功能執行者，結合不夠完善的信息披露制度，長期中，養老資產存在巨大的監管隱患，容易產生投資管理者侵害基金利益問題。4.投資管理人才和團隊建設仍需完善近三十年的金融市場發展造就了一批具備專業技能和實踐經驗的投資人才，但距離成熟金融市場的人才隊伍還有很大差距，優秀的金融團隊不多。同時金融領域亂象叢生，在債券和權益投資領域腐敗和嚴重違規問題頻發。近年來廣泛進行的金融創新反而成為滋生問題的溫床。養老保險基金投資要求在長期中獲得穩健增值，這尤其需要專業人才和優秀團隊進行投資管理。

三、完善養老保險基金投資運營管理的政策建議

通過上述問題分析，考慮基金投資運營管理的未來發展，本文提出如下建議：1.建設守法規范的金融市場，為養老保險投資創造良好的外部環境通過國際經驗看，由于創造了一個守法規范、相對健康的金融環境，近年來經濟得以快速發展。金融領域反腐有利于推動金融市場的健康發展。養老保險基金是金融市場的最大規模投資者，資產所有者和投資管理者在空間和時間跨度上被充分隔離，金融市場的不健康極易產生嚴重的委托問題，傷害參保人利益。2.放松對基金投資的管制成熟國家社會保險基金投資往往經歷一個逐步拓展的過程。如英國的社會保障基金投資股票市場的比例從開始上升了30%左右，其對外投資比例也經歷了一個大幅提高的過程。當國內經濟增長陷于停滯，金融資產回報很低時，通過適當國際投資使養老風險在國際間實現分擔是不錯的選擇。因此，隨著投資管理的日益規范，不斷拓寬投資范圍，放松管制是合理的選擇。3.兼顧經濟效益與社會效益，提倡社會責任投資養老保險基金的投資要考慮社會效益，比如將資金投入到基礎設施建設中，雖然投資周期長，回報率相對較低，但其社會效益不容忽視。重視社會效益也成為了養老保險基金在投資過程中區別于其他投資資金的一個重要特點。從國際上看，養老保險期限的長期性決定了其社會責任投資具備可行性。4.制定恰當的組合投資策略，并進行戰略和戰術性動態調整大類資產配置通過戰略性比例確定和相機戰術性調整提高收益能力，組合投資以適當的分散化使整體投資風險大幅降低。表3給出了負債現金流管理下大類資產配置的實例，通過對基本養老保險基金進行恰當精算評估，在省級層次對結余資產進行大類資產配置和組合投資是可行的。5.制定合理的監管安排，完善外部監督機制基金投資的監管功能應由類似基金理事會的機構負責執行，通過理事會成員或監督委員會成員的安排，充分體現利益相關主體的訴求，如成員包括人力資源和社會保障、財政、審計、參保職工代表、社會公眾代表等，并明確界定其權力、責任和義務。在內部監督之外，還應由適當的公眾監督，制定規范的投資管理信息披露制度是實施外部監督的關鍵。

一、關于基金運行模式：統賬結構

關于基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：

第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入并不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機并不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。

第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬戶模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優于現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬戶“實賬化”。

第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬戶相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定于其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬戶而使其具有較強的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬戶，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，并且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。

在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解說。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衛東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳戶養老金分離開來，將個人帳戶放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬戶”逐漸變成實帳戶，即有實物貨幣相對應。

第一章總則

第一條為保障企業職工、個體工商戶及其雇工、靈活就業人員退休后的基本生活，完善企業職工養老保險制度，推動養老保險制度的可持續發展，促進社會和經濟的和諧，根據《中華人民共和國勞動法》、《江蘇省社會保險費征繳條例》等有關法律、法規，結合本省實際，制定本規定。

第二條本規定適用于本省行政區域內的下列單位和人員（以下統稱用人單位和參保人員）：

（一）各類企業、民辦非企業單位及其與之形成勞動關系的所有人員；

（二）個體工商戶及其雇工；

（三）靈活就業人員；

第一章總則

第一條為了維護我區社會和諧穩定，切實保障被征地農民年老后的基本生活，根據市人民政府辦公廳《關于印發市被征收（用）土地農民勞動就業和社會保障暫行辦法的通知》（府廳文件精神，結合我區實際，制定本實施辦法。

第二條被征地農民基本養老保險工作在區政府的統一領導下組織實施。區人事勞動和社會保障局具體承辦轄區內被征地農民的社會保障工作，區社會保險經辦機構具體負責轄區內被征地農民基本養老保險工作。

被征地組織（單位）應及時提供需落實基本養老保險的被征地農民的基本情況，協助做好被征地農民基本養老保險工作。

第二章參保范圍和手續的辦理

第三條省、市國土資源部門實施統一征地時年滿16周歲以上、被征地時具有常住農業戶籍并辦理了“農轉非”人員。參保人員分為被征地勞動力（即男年滿16周歲不滿55周歲、女年滿16周歲不滿45周歲）和被征地養老人員（即男年滿55周歲以上、女年滿45周歲以上）。

第一章總則

第一條根據省勞動和社會保障廳、財政廳、國土資源廳和民政廳聯合下發的《被征地農民基本養老保險指導意見》（吉勞社養字〔2005〕250號）精神，按照《長春市新征地農民基本養老保險試行辦法》（長府發〔2006〕13號）（以下簡稱《試行辦法》）規定，制定本細則。

第二條農安縣新征地農民基本養老保險工作在縣政府統一領導下組織實施。本著方便群眾、提高效率、簡化程序、節約開支的原則，對被征地農民基本養老保險工作采取相關部門上門服務和聯合辦公的方式，實行統一管理。

第三條新征地農民參加基本養老保險以村集體為參保單位，新征地農民為參保人員。

第四條《本細則》規定范圍內的新征地農民，是指具有農安縣行政區域內農業戶籍的村集體經濟組織成員并享有土地承包經營權的被征用土地的農民。

第五條《本細則》實施前的被征地農民和村集體，有條件的，可參照本細則參加新征地農民基本養老保險。

第一章總則

第一條為保障企業職工、個體工商戶及其雇工、靈活就業人員退休后的基本生活，完善企業職工養老保險制度，推動養老保險制度的可持續發展，促進社會和經濟的和諧，根據《中華人民共和國勞動法》、《江蘇省社會保險費征繳條例》等有關法律、法規，結合本省實際，制定本規定。

第二條本規定適用于本省行政區域內的下列單位和人員（以下統稱用人單位和參保人員）：

（一）各類企業、民辦非企業單位及其與之形成勞動關系的所有人員；

（二）個體工商戶及其雇工；

（三）靈活就業人員；

第一章總則

第一條為保障企業職工、個體工商戶及其雇工、靈活就業人員退休后的基本生活，完善企業職工養老保險制度，推動養老保險制度的可持續發展，促進社會和經濟的和諧，根據《中華人民共和國勞動法》、《江蘇省社會保險費征繳條例》等有關法律、法規，結合本省實際，制定本規定。

第二條本規定適用于本省行政區域內的下列單位和人員（以下統稱用人單位和參保人員）：

（一）各類企業、民辦非企業單位及其與之形成勞動關系的所有人員；

（二）個體工商戶及其雇工；

（三）靈活就業人員；

近年來，我省按照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發〔**〕26號)要求，規范了全省養老保險政策，初步建立了具有浙江特色、符合浙江實際的養老保險體系。隨著人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，我省目前還存在覆蓋范圍不夠廣泛、個人賬戶沒有做實、計發辦法不盡合理、籌資機制不夠完善等問題。為貫徹落實黨的十六大精神，加快養老保險制度改革，促進我省經濟社會持續、健康、和諧發展，根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發〔**〕38號，以下簡稱《決定》)，現就我省完善企業職工基本養老保險制度有關問題通知如下：

一、總體目標和主要任務

完善我省企業職工基本養老保險制度的總體目標是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，樹立和落實科學發展觀，緊緊圍繞構建社會主義和諧社會的目標，按照深入實施“八八戰略”、全面建設“平安浙江”、“法治浙江”的戰略部署，統籌考慮當前和長遠的關系，堅持覆蓋廣泛、水平適當、結構合理、基金平衡的原則，完善政策，健全機制，加強管理，建立起適合我省實際，實現可持續發展的基本養老保險制度。

當前和今后一段時期的主要任務是：繼續鞏固確保基本養老金按時足額發放成果，進一步擴大基本養老保險覆蓋面，逐步做實基本養老保險個人賬戶，切實加強基本養老保險基金征繳與監管，積極穩妥改革基本養老金計發辦法，建立參保繳費的激勵約束機制，建立多層次養老保險體系，積極推進退休人員社會化管理服務工作，不斷提高社會保險管理服務水平。

二、繼續鞏固確保基本養老金按時足額發放成果

根據中央“兩個確保”的要求，繼續把確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放作為首要任務，完善各項政策措施，健全“保發放”的長效機制；繼續落實各級政府對本行政區域內的職工基本養老保險工作責任，防止因做實個人賬戶而造成基本養老保險基金赤字；完善省級調劑對基本養老保險基金困難地區的調劑補助辦法，不斷鞏固確保基本養老金按時足額發放的成果。各地要進一步落實《浙江省人民政府關于建立社會保障資金多渠道籌措機制的意見》（浙政發〔**〕36號）精神，按照建立公共財政的要求，積極調整財政支出結構，加大對社會保障的資金投入，開拓新的穩定的社會保障資金籌措渠道。

各縣區人民政府，市府各部門，市直各單位：

建立和健全社會保險制度是構建社會主義和諧社會的一項重要的系統性工程，是貫徹落實十六屆六中全會精神的一項具體措施。根據浙江省人民政府《關于完善企業職工基本養老保險制度的通知》（浙政發〔2006〕48號）文件精神，現將我市完善企業職工基本養老保險制度有關問題通知如下：

一、加強領導，統一思想，全面推進我市企業職工基本養老保險制度的可持續發展

完善企業職工基本養老保險制度是建立健全社會保障體系，構建社會主義和諧社會的一個重要方面。各級政府、各部門必須高度重視，加強領導，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，樹立和落實科學發展觀，緊緊圍繞構建社會主義和諧社會的目標，實現我市企業職工基本養老保險制度的可持續發展。

完善企業職工基本養老保險制度近階段的主要任務是：繼續鞏固基本養老金按時足額發放成果，進一步擴大養老保險覆蓋面，逐步做實基本養老保險個人賬戶，加強養老保險基金的征繳，積極推進退休人員社會化管理服務工作，不斷提高社會保險管理服務水平，按照“機構、人員、經費、場地、制度、工作”六個到位的要求，積極做好鄉鎮街道社區勞動保障平臺建設。

二、鞏固按時足額發放成果，進一步擴大企業職工基本養老保險覆蓋面