農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統的救濟制度的改革與深化，是國家為保障農村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年以來，煙臺市堅持整體規劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規范管理的原則，不斷加快農村最低生活保障制度的建設步伐,農村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了農村社會穩定和經濟發展。截止到2007年底，全市共有農村低保對象76499人，縣均農村低保標準為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補助水平46元。近年來特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現應保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，農村低保工作取得了明顯成效，但在基層實際操作中也遇到一些問題。現就當前基層農村低保工作存在問題及下步對策建議，作一簡要闡述。

存在問題

一是保障對象的界定不規范。目前，確定農村低保對象的標準和范圍仍然達不到規范化和透明化。誰應作為低保對象，誰不應作為低保對象？目前各級民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算，人均純收入低于當地政府確定的最低生活保障標準的家庭和人員應列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災及其他原因致貧人員。但實際上，這種“農民人均純收入”辦法的計算由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以落實在具體實施中，從而很難把好低保對象入口關。和城鎮居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。第三，相關農村社保制度未完全普及。特別是由于農村養老保險制度還未完全普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口其生活、就醫、子女求學等方面的困難加大。在審查、審核低保對象時，個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關系的原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報也不多得罪人。在縣一級上，可能有的縣市區為了多爭取上級撥款而多報困難人數，也可能有的縣市區為了減輕本級財政的負擔將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標準的確定仍偏低。目前，煙臺市農村低保標準是根據農村居民的平均實際收入和消費水平，市場綜合物價指數，以及經濟發展狀況和財政收入狀況等諸多方面的因素來確定。測算的依據是按保障基本生活的原則進行。由于全市經濟、社會等因素的影響，全市平均保障標準（1138元/人.年）目前看來還是不算太高，而各縣市區情況不同也造成了農村低保標準和范圍存在較大差別。例如，萊山區和開發區的農村低保標準已達到1400元，低保人員人均月補差分別達到58元和70元；而棲霞市的農村低保只有900元，低保人員人均月補差也僅有33元。由于部分縣市區農村低保標準相對偏低，因此實施范圍相對較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農村低保的貧困農民共有76499人，不足全市農村居民總數的3%。農村低保標準偏低，遠不能滿足農村困難群眾的實際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達不到保障基本生活的效果，而每個月三十幾元的補差標準相對于當前的物價水平來說，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實不到位。低保資金能否很好落實，直接影響到農村低保工作的進一步開展。低保預算資金落實不及時，是導致低保金發放難的直接原因。據調研得知，縣級農村低保資金的來源渠道主要包括上級下撥的低保資金（即省、市兩級低保補助資金）和縣級安排的低保預算資金（目前煙臺市大部分縣市區已取消了鄉鎮一級負擔農村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財政安排的643萬元和煙臺市財政安排的289萬元農村低保補助資金已落實。實際上，這兩部分補助資金12月份才由省、市兩級財政撥給各縣市區，但是2007年全市縣一級財政預算計劃安排農村低保專項資金2332萬元，至三季度末落實不到1500萬元，缺口仍然很大，導致了有的縣市區由于資金不到位，沒有按計劃落實，特別是新增人員的農村低保金遲遲未能發放，一直拖到年底，等省、市兩級低保補助資金到位后，才陸續進行發放。另一方面，低保資金短缺和落實不及時也影響了全面實現農村低保應保盡保的目標。2007年煙臺市納入農村低保范圍的人數為7.6萬人，如果加上因為患大病和遭受自然災害而生活窘迫的農民，還不止這個數字。

四是配套措施的落實不完善。從目前掌握的情況看，全面建設農村低保制度的配套措施仍不完善，農村低保制度在與農村其他社會保障制度銜接上缺乏協調性。最低生活保障主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預料的突發事件造成的生活困難。因此，需要有關部門建立和完善與之相關的醫療、教育、住房、就業、生產、司法等專項救助制度，以提高農村低保工作的整體水平，確保農村低保對象的基本生活。如果這些配套措施不落實，農村低保制度建設將成“鏡之花，水中月”，全面建設小康社會更是空談。唯有配套好各項優惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

為了確保困難群眾的基本生活保障，促進社會和諧,根據安徽省民政廳《關于認真做好農村低保擴面工作的通知》（民保函[2008]11號）文件精神和內部明傳《關于切實做好農村低保擴面工作的緊急通知》（皖民電[2008]38號）要求，決定對農村低保工作實施提標擴面，低保標準由2007年的每人每年683元，提高到860元；覆蓋面由2007年的占全縣農業人口的2.25%提高到3.4%；人均補差額由2007年的年人均380元提高到437元。為切實做好這項工作，特制定如下實施方案:

一、工作方法

先擴面，后提標。這次提標擴面是低保標準從683元提高到860元之后產生出來的人員和補差額。人數是省民政廳根據省統計局農調隊按照860元以下人口占總人口的比例測算出來。縣局將省分配的新增指標按照原低保對象覆蓋比率和各鄉鎮實際困難狀況，分解到各鄉鎮。各鄉鎮再根據上述方法分解到村。由村委會摸底調查、評議上報。原已審批享受的低保對象原則上不動，個別微調。A類標準按每人每年860元全額享受；B類標準按每人每年657元執行；C類標準按每人每年417元執行；D類標準按每人每年377元執行；新增低保對象一律納為第5類，標準按每人每年177元執行。

保障范圍，家庭收入核算項目，保障資金的管理和發放，申請審核審批程序，仍按照《固鎮縣農村居民最底生活保障工作實施細則》固民字[2007]18號文件執行。

二、時間步驟

1、2月13日至2月20日，為宣傳動員、分解指標階段；

一、我國農村低保制度的現狀

當前，我國農村低保正處于起步階段，主要保障因疾病、殘疾、喪失勞動能力、生存條件惡劣等生活常年困難的群眾。據有關部門介紹，全國31個省（區、市）都已部署建立農村低保制度，現全國已建立農村低保制度的地區共保障低保對象2311.5萬人、1074.6萬戶，平均低保標準為每人每年857元（按低保對象參加權平均）。①從整個情況看，沿海經濟發達地區的農村低保標準高于內陸地區，例如，浙江省確定的農村低保線接近1800元，福建省自2004年以來是1000元，2007年調高到1200元；山西省的平均標準是每人每年676.5元。由上可見，各地發展不平衡，存在的主要問題有：一是低保標準的確定人為因素比較多，缺乏科學測算和合理精算。二是低保如何進行動態管理問題。從低保制度建立以來，這個問題一直在困擾著管理者。三是低保的規范化管理問題。在實際操作中管理不夠嚴格，存在人情保、養懶漢、檔案材料保管不全，如何信息化管理等問題。四是低保金自然增長機制問題，低保標準的自然增長，并不能依靠某一個指標，它的變化調整應考慮方方面面，需要設計一個合理的指標體系。五是農村居民的收入難以核定。六是參照標準難以確定。

建立農村居民最低生活保障制度及與其相適應的農村低保檔案是改革傳統社會救濟方式的需要，是建立健全新型社會救助體系的必然要求，也是做好農村低保的基礎性工作。

二、建立農村低保檔案的思考

1、加強農村低保檔案基礎建設

（1）分類別建立、完善農村貧困家庭收入的評估制度檔案、申請承諾制度檔案、協查聯簽制度檔案、審核審批制度檔案、民主評議制度檔案、公示監督制度檔案，以及各地區結合本地實際，研究制定符合本地區實際的實施細則等文書檔案。

為了切實做好我鎮農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接工作（以下簡稱“兩項制度”），根據上級有關文件和會議精神，結合我鎮實際，特制定以下實施方案。

一、工作目的和意義

實現兩項制度有效銜接，是深入貫徹黨十七屆三中至六中全會精神，落實好高度關注民生、堅持以人為本執政理念的具體體現，是穩定解決農村貧困人口溫飽問題，逐步縮小發展差距，全面消除絕對貧困現象的現實需要。實現扶貧開發政策和農村低保兩項制度有效銜接，使低保對象享受低保政策、扶貧對象接受扶貧幫扶、交叉對象實現政策共同覆蓋和同步管理，對加快建立區域開發與到戶開發相結合的政策體系和為“十二五”扶貧開發建立制度基礎具有非常重大的現實意義。

二、總體要求

（一）工作目標。進一步規范和完善農村低保與扶貧開發對象的確認體系，深入貫徹落實好農村低保制度與扶貧開發政策，將符合條件的建卡扶貧人口全部納入低保，將具有開發能力的低保人口全部納入低保扶貧對象，建立和完善兩項制度有效銜接的體制機制，全面增強農村貧困人口的自我發展能力。

（二）基本原則。一是堅持應保盡保、應扶盡扶的原則。對貧困人口實行應保盡保、應扶盡扶的全覆蓋。二是堅持科學規范、簡便易行的原則。工作中既要做到科學規范、減少遺漏，又要便于實際操作。三是堅持部門聯席、分級負責的原則。建立健全部門主管與聯席辦公、鎮負責、村落實的工作機制。四是堅持銜接配套、統籌兼顧的原則。把扶貧開發與低保、社會救助、促進就業以及其他農村社會保障政策有效銜接。五是堅持客觀公正、陽光作業的原則。做到評估核定人均收入客觀，對象確認公開、公平、公正，保障群眾的知情權、參與權、監督權。

摘要：最低生活保障制度已成為現代社會福利制度的重要內容，是一項真正體現以人為本的制度。近年來，我國學者從不同的角度對我國農村低保制度進行了深入的研究，研究成果主要集中于制度實施中存在的問題和完善制度的思路對策等方面。文章對相關研究成果進行梳理和總結，并指出其參考價值和局限性，從而提出進一步研究的思路。

關鍵詞：農村最低生活保障；問題；對策；研究綜述

國外學術界關于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發達國家社會保障制度安排不因城鄉地域差異而設定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農村低保。因此，農村低保制度是一個有中國特色的現實課題，是中國“三農”問題的焦點。從制度安排視角尋求完善農村低保制度的有效路徑，對于統籌城鄉發展、構建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設小康社會，加強“三農”工作、推進社會主義新農村建設具有重要的理論價值和現實意義。

然而長期以來，我國社會保障體系的構建呈現出明顯的“路徑依賴”特征，農村社會保障缺位的現象幾乎達到了靜止的均衡狀態。受其影響，學者們對我國農村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村低保制度的試點，學術界對農村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農村低保由試點到推廣的運行，國內對該項制度的研究取得了長足進步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結合我國宏觀經濟社會環境和農村低保運行狀況的變化。本文主要從農村低保制度實施中存在的問題和完善農村低保制度的思路對策兩個方面對已有的研究成果進行歸納梳理，以期為相關問題的未來研究提供借鑒。

一、關于農村低保制度存在問題的研究

學術界對農村低保制度的研究是隨著該項制度在全國各地農村陸續建立而逐漸展開的。歸納起來，農村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。

市各地按照省民政廳的統一部署，農村最低生活保障制度實施以來。認真開展農村最低生活保障（以下簡稱農村低保）工作，保障范圍穩步擴大，保障水平逐步提高，對保障和改善民生、促進農村和諧穩定發展發揮了重要作用。由于區縣經濟社會發展水平不同，農村基層工作力量相對薄弱，農村低保工作發展還不平衡，對照部、省規范化要求還有不少亟待解決的問題。為進一步規范農村最低生活保障工作，根據省民政廳工作部署，結合我市實際，就規范農村低保工作提出以下意見。

一、指導思想

規范農村低保工作，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照省民政廳工作部署，強化政策意識，推行科學管理，堅持“保基本、可持續、重公正、求實效”的方針，推進我市農村低保工作上臺階、上水平，為促進農村社會和諧穩定作出應有貢獻。

二、目標任務

規范農村低保工作的總體目標和任務是：將所有符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，實現應保盡保，穩定、持久、有效地解決農村貧困人口的基本生活問題；將農村低保規范化建設作為民政部門的重要工作，健全工作機制和操作程序，強化保障措施，提高規范化、制度化、科學化管理水平，促進農村低保制度的公開、公平、公正實施。

三、規范內容

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，切實解決農村貧困人口的生活困難，國務院決定，2007年在全國建立農村最低生活保障制度。現就有關問題通知如下：

一、充分認識建立農村最低生活保障制度的重要意義

改革開放以來，我國經濟持續快速健康發展，黨和政府高度重視“三農”工作，不斷加大扶貧開發和社會救助工作力度，農村貧困人口數量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。黨的十六大以來，部分地區根據中央部署，積極探索建立農村最低生活保障制度，為全面解決農村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎。在全國建立農村最低生活保障制度，是踐行“三個代表”重要思想、落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發展，逐步縮小城鄉差距，維護社會公平具有重要意義。各地區、各部門要充分認識建立農村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會主義新農村建設的一項重要任務，高度重視，扎實推進。

二、明確建立農村最低生活保障制度的目標和總體要求

建立農村最低生活保障制度的目標是：通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

第一條為建立健全我縣社會保障體系，切實保障農村困難居民基本生活，根據《安徽省人民政府關于實施十二項民生工程促進和諧安徽建設的意見》和《安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法》的規定，結合本縣實際，制定本實施辦法。

第二條持有本縣農業戶口的農村居民，凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于本縣農村居民最低生活保障標準的，可以按照本實施辦法的規定享受農村居民最低生活保障待遇。

第三條縣人民政府民政部門負責本縣農村居民最低生活保障的管理工作。

縣人民政府民政部門以及鄉鎮人民政府，負責農村居民最低生活保障的具體管理和審核、審批工作。

村民委員會受管理機關的委托，負責農村居民最低生活保障的申請受理、調查核實、民主評議、匯總上報等日常管理、服務工作。

第四條縣人民政府加強農村低保工作力量。鄉鎮人民政府明確專人負責農村低保工作，村民委員會配備專職低保工作人員。

各市、縣（區）人民政府，省人民政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等學校：

為了進一步貫徹落實黨中央、國務院關于解決城鄉困難群眾生產生活問題的一系列重要指示，妥善解決我省農村貧困人口的生活困難，切實保障農村低收入居民的基本生活，經研究決定，從20**年1月起在全省全面建立并實施農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）。現就有關工作通知如下：

一、充分認識建立和實施農村低保制度的重要意義，明確指導思想和目標

在我省全面建立和實施農村低保制度，是省委、省政府深入貫徹落實“三個代表”重要思想，高度重視解決農業、農村、農民問題的具體體現，也是完善我省社會保障體系的一項重大舉措。它體現了執政為民的根本宗旨和社會主義制度的優越性，對推進我省全面建設小康社會，促進城鄉經濟社會協調發展，維護農村社會穩定都具有重要意義。

全面建立和實施農村低保要在各級黨委、政府的領導下，以“三個代表”重要思想為指導，以保障農村貧困居民基本生活為目的，以定期救濟救助為主要保障形式，從實際出發合理確定保障標準，建立穩定可靠的低保資金籌措機制，按時將保障資金足額發放到低保對象手中。要不斷完善各項規章制度，加強規范化管理。經過努力，在20**年底前將低于保障線的農村貧困居民全部納入低保范圍，基本實現應保盡保的目標。

二、科學合理確定農村低保的保障對象范圍和保障標準

我省自20**年全面建立農村低保制度以來，堅持以完善農村低保制度為主線，以實現應保盡保為重點，統籌安排，規范運作，狠抓落實，整體推進，初步形成了應保盡保、分類施保、運作規范、動態管理的農村居民最低生活保障體系。目前，全省18個市縣納入農村低保人數達72673戶168309人，占全省農業人口的3.3%，基本實現了應保盡保。農村低保制度的全面建立在保障農村困難群眾的基本生活權利，維護農村社會的穩定，促進海南社會和諧發展和社會主義新農村建設等方面發揮了重要的作用。

一、領導重視、認識到位，是做好農村低保工作的前提

2004年底，省委、省政府在《海南農村改革方案》中提出在農村實施最低生活保障制度的構想，當時海南剛剛完成全面建立城市居民最低生活保障制度不久，作為一個經濟欠發達的省份，經濟總量低、經濟社會發展水平與兄弟省份相比差距較大，在全國尚未推開的情況下，一下子又要拿出大量資金建立農村居民最低生活保障制度，有些同志感到經濟上的壓力較大，擔心市縣財政難以承受。省委、省政府領導卻眼光獨到，在困難面前看到了黨和政府執政為民的深沉責任，看到了農村貧困群眾擺脫貧困的迫切需要。明確指出，正是因為海南的基礎差，底子薄，社會經濟發展滯后，困難群眾占人口比例大，才更加需要做好農村低保工作，在農村建立最低生活保障制度才顯得更為緊迫。反復強調實施農村居民最低生活保障制度，構筑社會最低保障防線，確保農村困難群眾基本生活權益，是落實科學發展觀，建設和諧社會的重要舉措。在為民辦實事、辦好事思想的指導下，各級黨委、政府把建立農村居民最低生活保障制度作為民心工程來抓，成立了以分管領導任組長，民政、財政、農業、法制、編辦為成員單位的農村低保工作領導小組。各市縣結合實際,將農村低保實施辦法,農村低保的申請、評議、公示、審批等程序，通過政務、村務公開欄進行公示，通過廣播、電視進行宣傳，讓群眾及時了解農村低保有關政策、申請農村低保條件、范圍、程序和標準等，使農村低保政策法規人人皆知，深入人心，進一步提高了人民群眾對建立農村低保制度重要性的認識。

二、加大投入、落實資金，是做好農村低保工作的基礎

做好農村低保工作，落實資金是基礎。全省近17萬低保對象，一個月的低保金近600萬元，這對于一個經濟欠發達的省份，并不是一件易事。在各級財政十分困難的情況下，我們在廣泛調研的基礎上，決定采取分級負擔農村低保資金的辦法，將農村低保資金納入省和市縣財政預算，以財政預算安排為主、多種渠道籌措為輔，充分發揮了財政主渠道的作用，建立資金籌措的長效機制，出臺了《海南省農村最低生活保障專項資金分配方案》，把全省18個市縣按經濟狀況劃分三個不同類別，明確省里的補助比例和市縣的負擔比例，有效地解決了農村低保資金困難問題。

為進一步加大農村低保資金的投入力度，我們采取了三條措施。一是領導督辦。省委書記、省人大主任衛留成，省委副書記、省長羅保銘十分重視低保資金的籌措工作，多次強調要加大農村低保資金的投入力度，確保農村低保資金的需要。今年初，省政府專門召開會議研究落實農村低保預算資金問題，要求各市縣嚴格落實農村低保專項資金和工作經費，對不落實資金的市縣，省財政通過借資抵扣等進行調控。二是政策支持。省財政廳、省民政廳聯合下發了《關于進一步落實農村最低生活保障專項資金和工作經費預算的通知》，強調了農村最低生活保障專項資金和工作經費的重要性，對保障農村低保專項資金和工作經費提出了明確要求。今年8月，省委、省政府在部署市縣班子換屆工作時將農村低保資金的保障和管理情況列為市縣班子主要領導政績考核指標，使農村低保工作成了“一把手”工程。20**年，省級財政安排農村低保專項資金3000萬元，18個市縣財政安排農村低保專項資金2978萬元，較好地滿足了農村低保資金的需求，保障了農村低保金的及時足額發放。