[摘要]美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度已經(jīng)歷了近40年的變革歷程，其內(nèi)容涉及水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、管理標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金、賠償限額、索賠時(shí)效和參保程序等多個(gè)方面。從運(yùn)行的效果來(lái)看，該制度是不成功的。該制度表明：政府不適合承辦貼補(bǔ)性水災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建合理的水災(zāi)防范和救濟(jì)制度。

[關(guān)鍵詞]水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)；水災(zāi)保險(xiǎn)管理；水災(zāi)保險(xiǎn)基金；貼補(bǔ)性費(fèi)率

美國(guó)是一個(gè)水災(zāi)較為頻繁且經(jīng)常導(dǎo)致巨額損失的國(guó)家，其建立和運(yùn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的歷史較長(zhǎng)。關(guān)于美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的系統(tǒng)研究，對(duì)水災(zāi)同樣頻繁且損失也十分嚴(yán)重的我國(guó)，建立與完善類(lèi)似制度無(wú)疑具有重要的啟示作用。

一、美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的沿革

由于水災(zāi)是美國(guó)經(jīng)常發(fā)生且造成很大損失的巨災(zāi)型自然災(zāi)害，因此，自19世紀(jì)末期，美國(guó)國(guó)會(huì)就認(rèn)識(shí)到對(duì)特大洪水實(shí)行聯(lián)邦控制具有重要的國(guó)家利益，為此1879年通過(guò)了《密西西比河流委員會(huì)法》。密西西比河流委員會(huì)根據(jù)該法得以設(shè)立并負(fù)責(zé)防洪堤建設(shè)。在其后的60年里，美國(guó)聯(lián)邦政府不僅進(jìn)行防洪堤建設(shè)，而且向洪水受害者提供受災(zāi)援助。由于這兩項(xiàng)制度的成本都非常高昂，美國(guó)聯(lián)邦政府便希望通過(guò)建立水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度以減輕自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，美國(guó)的私人保險(xiǎn)公司認(rèn)為水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有不可保的性質(zhì)，而通常將該風(fēng)險(xiǎn)排除在保險(xiǎn)單承保范圍之外。在這種背景下，杜魯門(mén)總統(tǒng)便于1951年請(qǐng)求建立貼補(bǔ)性聯(lián)邦水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，后因未獲得撥款而擱置。直到1956年，美國(guó)國(guó)會(huì)才通過(guò)《聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)法》，確定了基金額度30億美元的為期5年水災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)制度，但是該制度因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)沒(méi)有撥款而實(shí)際上完全沒(méi)有實(shí)行。后來(lái)的一次嚴(yán)重颶風(fēng)災(zāi)害再次導(dǎo)致了建立水災(zāi)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)烈要求并直接促成了1968年的《全國(guó)水災(zāi)保險(xiǎn)法》。該法的宗旨有三：(1)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)減少由于洪災(zāi)導(dǎo)致的損失；(2)促進(jìn)州和社區(qū)對(duì)土地使用的控制并引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)避開(kāi)易發(fā)水災(zāi)的區(qū)域；(3)降低聯(lián)邦政府對(duì)災(zāi)害援助和水災(zāi)控制的支出。根據(jù)該法開(kāi)辦的項(xiàng)目被稱(chēng)為全國(guó)水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目(NFIP)。

起初參加NFIP是自愿的，參加NFIP的社區(qū)非常稀少，到1972年也不過(guò)1200個(gè)，全部保險(xiǎn)客戶少于10萬(wàn)個(gè)，這使得NFIP的運(yùn)行成本非常高昂，因?yàn)閰⒈５纳鐓^(qū)少而造成了保險(xiǎn)費(fèi)收入很低。當(dāng)收入低于賠付支出時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府不得不用財(cái)政彌補(bǔ)其差額。為了改變這種局面，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了1973年的《水災(zāi)保護(hù)法》，使得參加水災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的強(qiáng)制性，其具體辦法是：將購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)與災(zāi)后援助掛鉤，禁止聯(lián)邦協(xié)助購(gòu)買(mǎi)或建設(shè)1975年7月1日前被認(rèn)定為水災(zāi)易發(fā)區(qū)域或1年內(nèi)沒(méi)有參加NFIP社區(qū)的任何建筑物以及提供某些災(zāi)難援助，同時(shí)要求從聯(lián)邦被保險(xiǎn)貸款機(jī)構(gòu)尋求貸款的涉險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)所有者購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)險(xiǎn)。其后，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)迅速增加，1974年即接近6000個(gè)，到1978年便達(dá)到了16000個(gè)。然而，單個(gè)的保險(xiǎn)客戶卻趨于下降。為了應(yīng)對(duì)這一情況，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了1994年的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》。根據(jù)該法，除非財(cái)產(chǎn)所有者已獲得了保險(xiǎn)，否則聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)在向購(gòu)買(mǎi)、建造或修復(fù)水災(zāi)危險(xiǎn)區(qū)中的建筑及其中財(cái)產(chǎn)的所有者融資時(shí)，有義務(wù)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)并向財(cái)產(chǎn)所有者開(kāi)出賬單；財(cái)產(chǎn)所有者沒(méi)有持續(xù)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)也必須承擔(dān)責(zé)任；在特定情況下，沒(méi)有執(zhí)行強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)要求的貸款機(jī)構(gòu)還可能會(huì)被處以每筆交易350美元、全年最高達(dá)10萬(wàn)美元的罰款。該法終于扭轉(zhuǎn)了局面，目前，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)已超過(guò)了22000個(gè)，單個(gè)保險(xiǎn)客戶約有460萬(wàn)個(gè)，從而使水災(zāi)保險(xiǎn)成為美國(guó)僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。然而，由于先前的法律在運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，布什總統(tǒng)2004年終于簽署了在一片批評(píng)聲中出臺(tái)的新的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》，該法除了對(duì)先前法律中的很多規(guī)則進(jìn)行必要的修改外，還一改每年實(shí)行的再評(píng)估制度，將NFIP授權(quán)期延長(zhǎng)到2008年。

[摘要]美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度已經(jīng)歷了近40年的變革歷程，其內(nèi)容涉及水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、管理標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金、賠償限額、索賠時(shí)效和參保程序等多個(gè)方面。從運(yùn)行的效果來(lái)看，該制度是不成功的。該制度表明：政府不適合承辦貼補(bǔ)性水災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建合理的水災(zāi)防范和救濟(jì)制度。

[關(guān)鍵詞]水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)；水災(zāi)保險(xiǎn)管理；水災(zāi)保險(xiǎn)基金；貼補(bǔ)性費(fèi)率

美國(guó)是一個(gè)水災(zāi)較為頻繁且經(jīng)常導(dǎo)致巨額損失的國(guó)家，其建立和運(yùn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的歷史較長(zhǎng)。關(guān)于美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的系統(tǒng)研究，對(duì)水災(zāi)同樣頻繁且損失也十分嚴(yán)重的我國(guó)，建立與完善類(lèi)似制度無(wú)疑具有重要的啟示作用。

一、美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的沿革

由于水災(zāi)是美國(guó)經(jīng)常發(fā)生且造成很大損失的巨災(zāi)型自然災(zāi)害，因此，自19世紀(jì)末期，美國(guó)國(guó)會(huì)就認(rèn)識(shí)到對(duì)特大洪水實(shí)行聯(lián)邦控制具有重要的國(guó)家利益，為此1879年通過(guò)了《密西西比河流委員會(huì)法》。密西西比河流委員會(huì)根據(jù)該法得以設(shè)立并負(fù)責(zé)防洪堤建設(shè)。在其后的60年里，美國(guó)聯(lián)邦政府不僅進(jìn)行防洪堤建設(shè)，而且向洪水受害者提供受災(zāi)援助。由于這兩項(xiàng)制度的成本都非常高昂，美國(guó)聯(lián)邦政府便希望通過(guò)建立水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度以減輕自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，美國(guó)的私人保險(xiǎn)公司認(rèn)為水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有不可保的性質(zhì)，而通常將該風(fēng)險(xiǎn)排除在保險(xiǎn)單承保范圍之外。在這種背景下，杜魯門(mén)總統(tǒng)便于1951年請(qǐng)求建立貼補(bǔ)性聯(lián)邦水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，后因未獲得撥款而擱置。直到1956年，美國(guó)國(guó)會(huì)才通過(guò)《聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)法》，確定了基金額度30億美元的為期5年水災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)制度，但是該制度因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)沒(méi)有撥款而實(shí)際上完全沒(méi)有實(shí)行。后來(lái)的一次嚴(yán)重颶風(fēng)災(zāi)害再次導(dǎo)致了建立水災(zāi)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)烈要求并直接促成了1968年的《全國(guó)水災(zāi)保險(xiǎn)法》。該法的宗旨有三：(1)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)減少由于洪災(zāi)導(dǎo)致的損失；(2)促進(jìn)州和社區(qū)對(duì)土地使用的控制并引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)避開(kāi)易發(fā)水災(zāi)的區(qū)域；(3)降低聯(lián)邦政府對(duì)災(zāi)害援助和水災(zāi)控制的支出。根據(jù)該法開(kāi)辦的項(xiàng)目被稱(chēng)為全國(guó)水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目(NFIP)。

起初參加NFIP是自愿的，參加NFIP的社區(qū)非常稀少，到1972年也不過(guò)1200個(gè)，全部保險(xiǎn)客戶少于10萬(wàn)個(gè)，這使得NFIP的運(yùn)行成本非常高昂，因?yàn)閰⒈５纳鐓^(qū)少而造成了保險(xiǎn)費(fèi)收入很低。當(dāng)收入低于賠付支出時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府不得不用財(cái)政彌補(bǔ)其差額。為了改變這種局面，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了1973年的《水災(zāi)保護(hù)法》，使得參加水災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的強(qiáng)制性，其具體辦法是：將購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)與災(zāi)后援助掛鉤，禁止聯(lián)邦協(xié)助購(gòu)買(mǎi)或建設(shè)1975年7月1日前被認(rèn)定為水災(zāi)易發(fā)區(qū)域或1年內(nèi)沒(méi)有參加NFIP社區(qū)的任何建筑物以及提供某些災(zāi)難援助，同時(shí)要求從聯(lián)邦被保險(xiǎn)貸款機(jī)構(gòu)尋求貸款的涉險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)所有者購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)險(xiǎn)。其后，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)迅速增加，1974年即接近6000個(gè)，到1978年便達(dá)到了16000個(gè)。然而，單個(gè)的保險(xiǎn)客戶卻趨于下降。為了應(yīng)對(duì)這一情況，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了1994年的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》。根據(jù)該法，除非財(cái)產(chǎn)所有者已獲得了保險(xiǎn)，否則聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)在向購(gòu)買(mǎi)、建造或修復(fù)水災(zāi)危險(xiǎn)區(qū)中的建筑及其中財(cái)產(chǎn)的所有者融資時(shí)，有義務(wù)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)并向財(cái)產(chǎn)所有者開(kāi)出賬單；財(cái)產(chǎn)所有者沒(méi)有持續(xù)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)也必須承擔(dān)責(zé)任；在特定情況下，沒(méi)有執(zhí)行強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)要求的貸款機(jī)構(gòu)還可能會(huì)被處以每筆交易350美元、全年最高達(dá)10萬(wàn)美元的罰款。該法終于扭轉(zhuǎn)了局面，目前，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)已超過(guò)了22000個(gè)，單個(gè)保險(xiǎn)客戶約有460萬(wàn)個(gè)，從而使水災(zāi)保險(xiǎn)成為美國(guó)僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。然而，由于先前的法律在運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，布什總統(tǒng)2004年終于簽署了在一片批評(píng)聲中出臺(tái)的新的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》，該法除了對(duì)先前法律中的很多規(guī)則進(jìn)行必要的修改外，還一改每年實(shí)行的再評(píng)估制度，將NFIP授權(quán)期延長(zhǎng)到2008年。

[摘要]美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度已經(jīng)歷了近40年的變革歷程，其內(nèi)容涉及水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、管理標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金、賠償限額、索賠時(shí)效和參保程序等多個(gè)方面。從運(yùn)行的效果來(lái)看，該制度是不成功的。該制度表明：政府不適合承辦貼補(bǔ)性水災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。我國(guó)應(yīng)借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建合理的水災(zāi)防范和救濟(jì)制度。

[關(guān)鍵詞]水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)；水災(zāi)保險(xiǎn)管理；水災(zāi)保險(xiǎn)基金；貼補(bǔ)性費(fèi)率

美國(guó)是一個(gè)水災(zāi)較為頻繁且經(jīng)常導(dǎo)致巨額損失的國(guó)家，其建立和運(yùn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的歷史較長(zhǎng)。關(guān)于美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的系統(tǒng)研究，對(duì)水災(zāi)同樣頻繁且損失也十分嚴(yán)重的我國(guó)，建立與完善類(lèi)似制度無(wú)疑具有重要的啟示作用。

一、美國(guó)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的沿革

由于水災(zāi)是美國(guó)經(jīng)常發(fā)生且造成很大損失的巨災(zāi)型自然災(zāi)害，因此，自19世紀(jì)末期，美國(guó)國(guó)會(huì)就認(rèn)識(shí)到對(duì)特大洪水實(shí)行聯(lián)邦控制具有重要的國(guó)家利益，為此1879年通過(guò)了《密西西比河流委員會(huì)法》。密西西比河流委員會(huì)根據(jù)該法得以設(shè)立并負(fù)責(zé)防洪堤建設(shè)。在其后的60年里，美國(guó)聯(lián)邦政府不僅進(jìn)行防洪堤建設(shè)，而且向洪水受害者提供受災(zāi)援助。由于這兩項(xiàng)制度的成本都非常高昂，美國(guó)聯(lián)邦政府便希望通過(guò)建立水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度以減輕自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，美國(guó)的私人保險(xiǎn)公司認(rèn)為水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有不可保的性質(zhì)，而通常將該風(fēng)險(xiǎn)排除在保險(xiǎn)單承保范圍之外。在這種背景下，杜魯門(mén)總統(tǒng)便于1951年請(qǐng)求建立貼補(bǔ)性聯(lián)邦水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，后因未獲得撥款而擱置。直到1956年，美國(guó)國(guó)會(huì)才通過(guò)《聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)法》，確定了基金額度30億美元的為期5年水災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)制度，但是該制度因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)沒(méi)有撥款而實(shí)際上完全沒(méi)有實(shí)行。后來(lái)的一次嚴(yán)重颶風(fēng)災(zāi)害再次導(dǎo)致了建立水災(zāi)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)烈要求并直接促成了1968年的《全國(guó)水災(zāi)保險(xiǎn)法》。該法的宗旨有三：(1)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)減少由于洪災(zāi)導(dǎo)致的損失；(2)促進(jìn)州和社區(qū)對(duì)土地使用的控制并引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)避開(kāi)易發(fā)水災(zāi)的區(qū)域；(3)降低聯(lián)邦政府對(duì)災(zāi)害援助和水災(zāi)控制的支出。根據(jù)該法開(kāi)辦的項(xiàng)目被稱(chēng)為全國(guó)水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目(NFIP)。

起初參加NFIP是自愿的，參加NFIP的社區(qū)非常稀少，到1972年也不過(guò)1200個(gè)，全部保險(xiǎn)客戶少于10萬(wàn)個(gè)，這使得NFIP的運(yùn)行成本非常高昂，因?yàn)閰⒈５纳鐓^(qū)少而造成了保險(xiǎn)費(fèi)收入很低。當(dāng)收入低于賠付支出時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府不得不用財(cái)政彌補(bǔ)其差額。為了改變這種局面，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了1973年的《水災(zāi)保護(hù)法》，使得參加水災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的強(qiáng)制性，其具體辦法是：將購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)與災(zāi)后援助掛鉤，禁止聯(lián)邦協(xié)助購(gòu)買(mǎi)或建設(shè)1975年7月1日前被認(rèn)定為水災(zāi)易發(fā)區(qū)域或1年內(nèi)沒(méi)有參加NFIP社區(qū)的任何建筑物以及提供某些災(zāi)難援助，同時(shí)要求從聯(lián)邦被保險(xiǎn)貸款機(jī)構(gòu)尋求貸款的涉險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)所有者購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)險(xiǎn)。其后，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)迅速增加，1974年即接近6000個(gè)，到1978年便達(dá)到了16000個(gè)。然而，單個(gè)的保險(xiǎn)客戶卻趨于下降。為了應(yīng)對(duì)這一情況，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了1994年的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》。根據(jù)該法，除非財(cái)產(chǎn)所有者已獲得了保險(xiǎn)，否則聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)在向購(gòu)買(mǎi)、建造或修復(fù)水災(zāi)危險(xiǎn)區(qū)中的建筑及其中財(cái)產(chǎn)的所有者融資時(shí)，有義務(wù)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)并向財(cái)產(chǎn)所有者開(kāi)出賬單；財(cái)產(chǎn)所有者沒(méi)有持續(xù)購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)也必須承擔(dān)責(zé)任；在特定情況下，沒(méi)有執(zhí)行強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)水災(zāi)保險(xiǎn)要求的貸款機(jī)構(gòu)還可能會(huì)被處以每筆交易350美元、全年最高達(dá)10萬(wàn)美元的罰款。該法終于扭轉(zhuǎn)了局面，目前，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)已超過(guò)了22000個(gè)，單個(gè)保險(xiǎn)客戶約有460萬(wàn)個(gè)，從而使水災(zāi)保險(xiǎn)成為美國(guó)僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。然而，由于先前的法律在運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，布什總統(tǒng)2004年終于簽署了在一片批評(píng)聲中出臺(tái)的新的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》，該法除了對(duì)先前法律中的很多規(guī)則進(jìn)行必要的修改外，還一改每年實(shí)行的再評(píng)估制度，將NFIP授權(quán)期延長(zhǎng)到2008年。

壽縣1991年水災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)和發(fā)展情況的

調(diào)查與思考

壽縣地處安徽省淮河中游南岸，東臨淝水，西界淠河，南依江淮分水嶺，北靠八公山。國(guó)土面積2986平方公里，轄32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地184萬(wàn)畝，總?cè)丝?23萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口107萬(wàn)人。1991年，壽縣遭受了百年不遇的特大洪澇災(zāi)害，全縣受災(zāi)程度之深，在安徽省也屬罕見(jiàn)。災(zāi)后，壽縣迅速恢復(fù)生產(chǎn)，加快建設(shè)，取得了抗災(zāi)史上的重大勝利。

一、1991年洪澇災(zāi)害損失慘重

壽縣由于位處江淮丘陵地區(qū)，是淮河的“洪水走廊”，有“七十二水歸正陽(yáng)”之說(shuō)，洪澇災(zāi)害頻繁，被稱(chēng)為“水口袋”。解放前1450年至1949年的500年間，共發(fā)生水災(zāi)122次。解放后的50年間，全縣發(fā)生較大型洪澇災(zāi)害18次，幾乎兩、三年就有一次。全縣50%耕地、60%的人口和70%以上的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，長(zhǎng)期處在洪患威脅之下。1954年大水，在7月份的22天中，累計(jì)降雨量700毫米，正陽(yáng)關(guān)水位達(dá)26.55米，是有記錄以來(lái)的最高洪水位，全縣淹沒(méi)耕地114萬(wàn)畝，被水圍困25.8萬(wàn)人；1991年夏，淮河地區(qū)普降暴雨，從5月18日到7月10日，壽縣降雨達(dá)到968.7毫米，是歷史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，為全省同期降水量最大值，超過(guò)200年一遇。與此同時(shí)，淮河上游及大別山區(qū)洪峰迭起，壽縣內(nèi)湖外河水位暴漲，正陽(yáng)關(guān)最高水位達(dá)26.51米，超保證水位0.51米。外洪內(nèi)澇夾擊，壽縣古城被水圍困達(dá)3個(gè)月之久。全縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，成災(zāi)人口85.2萬(wàn)人，特重災(zāi)民41.4萬(wàn)人，11.5萬(wàn)戶43.9萬(wàn)間房屋被毀壞，46萬(wàn)災(zāi)民無(wú)家可歸，直接經(jīng)濟(jì)損失9.8億元，其中災(zāi)民固定資產(chǎn)損失達(dá)2.2億元。農(nóng)業(yè)受災(zāi)最重，損失達(dá)5.5億元，全縣復(fù)種面積315.6萬(wàn)畝，受災(zāi)266.1萬(wàn)畝，絕收110萬(wàn)畝，受災(zāi)面積占復(fù)種面積的84%，因?yàn)?zāi)減產(chǎn)占預(yù)計(jì)產(chǎn)量的58%。全縣314個(gè)鄉(xiāng)以上工業(yè)企業(yè)有254個(gè)受災(zāi)停產(chǎn)或半停產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失8153萬(wàn)元。基礎(chǔ)設(shè)施大部分被毀，129處生產(chǎn)圩堤全部漫潰，水利、交通、電力、通訊、氣象、文教衛(wèi)等設(shè)施直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)9730萬(wàn)元。

二、抗洪救災(zāi)取得巨大勝利

壽縣地處安徽省淮河中游南岸，東臨淝水，西界淠河，南依江淮分水嶺，北靠八公山。國(guó)土面積2986平方公里，轄32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地184萬(wàn)畝，總?cè)丝?23萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口107萬(wàn)人。1991年，壽縣遭受了百年不遇的特大洪澇災(zāi)害，全縣受災(zāi)程度之深，在安徽省也屬罕見(jiàn)。災(zāi)后，壽縣迅速恢復(fù)生產(chǎn)，加快建設(shè)，取得了抗災(zāi)史上的重大勝利。

一、1991年洪澇災(zāi)害損失慘重

壽縣由于位處江淮丘陵地區(qū)，是淮河的“洪水走廊”，有“七十二水歸正陽(yáng)”之說(shuō)，洪澇災(zāi)害頻繁，被稱(chēng)為“水口袋”。解放前1450年至1949年的500年間，共發(fā)生水災(zāi)122次。解放后的50年間，全縣發(fā)生較大型洪澇災(zāi)害18次，幾乎兩、三年就有一次。全縣50%耕地、60%的人口和70%以上的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，長(zhǎng)期處在洪患威脅之下。1954年大水，在7月份的22天中，累計(jì)降雨量700毫米，正陽(yáng)關(guān)水位達(dá)26.55米，是有記錄以來(lái)的最高洪水位，全縣淹沒(méi)耕地114萬(wàn)畝，被水圍困25.8萬(wàn)人；1991年夏，淮河地區(qū)普降暴雨，從5月18日到7月10日，壽縣降雨達(dá)到968.7毫米，是歷史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，為全省同期降水量最大值，超過(guò)200年一遇。與此同時(shí)，淮河上游及大別山區(qū)洪峰迭起，壽縣內(nèi)湖外河水位暴漲，正陽(yáng)關(guān)最高水位達(dá)26.51米，超保證水位0.51米。外洪內(nèi)澇夾擊，壽縣古城被水圍困達(dá)3個(gè)月之久。全縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，成災(zāi)人口85.2萬(wàn)人，特重災(zāi)民41.4萬(wàn)人，11.5萬(wàn)戶43.9萬(wàn)間房屋被毀壞，46萬(wàn)災(zāi)民無(wú)家可歸，直接經(jīng)濟(jì)損失9.8億元，其中災(zāi)民固定資產(chǎn)損失達(dá)2.2億元。農(nóng)業(yè)受災(zāi)最重，損失達(dá)5.5億元，全縣復(fù)種面積315.6萬(wàn)畝，受災(zāi)266.1萬(wàn)畝，絕收110萬(wàn)畝，受災(zāi)面積占復(fù)種面積的84%，因?yàn)?zāi)減產(chǎn)占預(yù)計(jì)產(chǎn)量的58%。全縣314個(gè)鄉(xiāng)以上工業(yè)企業(yè)有254個(gè)受災(zāi)停產(chǎn)或半停產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失8153萬(wàn)元。基礎(chǔ)設(shè)施大部分被毀，129處生產(chǎn)圩堤全部漫潰，水利、交通、電力、通訊、氣象、文教衛(wèi)等設(shè)施直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)9730萬(wàn)元。

二、抗洪救災(zāi)取得巨大勝利

面對(duì)嚴(yán)峻的災(zāi)情，壽縣防汛抗旱指揮部帶領(lǐng)全縣廣大干部群眾，全力以赴抗洪救災(zāi)。經(jīng)過(guò)全縣人民艱苦奮戰(zhàn)，創(chuàng)造了抗災(zāi)史上的奇跡，＇91抗洪斗爭(zhēng)取得了決定性的勝利。

一是保住了城墻和淮、淠河大堤。壽縣淮、淠河堤防133公里，戰(zhàn)線長(zhǎng)，任務(wù)重。在張馬淠堤、正南淮堤、壽西淮堤全部超出保證水位的情況下，由于各防汛指揮所指揮得力，有關(guān)區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)的高度重視，5000多名干部民工的卓絕努力，終于克服了沙基沙堤、險(xiǎn)工險(xiǎn)段多的不利條件，及時(shí)處理險(xiǎn)情和隱患600多處，戰(zhàn)勝了三次洪峰，征服了有記錄以來(lái)超保證水位最高的汛情，確保了淮淠河大堤的安全，創(chuàng)造了奇跡。縣城保護(hù)著12萬(wàn)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，城墻潰破，損失將難以估計(jì)。在縣防指、城防所的精心部署下，加強(qiáng)了城防力量，提高警惕，嚴(yán)加防守，確保了城墻安然無(wú)恙。來(lái)我縣視察指導(dǎo)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及我縣人民都對(duì)保堤保城人員的成績(jī)舉手稱(chēng)贊。事實(shí)上保堤保城的干部民工確實(shí)付出了極大的心血和汗水，其功績(jī)將永垂史冊(cè)。

災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)全面調(diào)整和大發(fā)展的機(jī)會(huì)。重點(diǎn)要抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整和水平提高。災(zāi)后也是科技推廣的最好時(shí)期。如當(dāng)年災(zāi)后秋種缺種子，四是災(zāi)后工作的落腳點(diǎn)要放在發(fā)展上。受災(zāi)就是一次機(jī)遇。由政府負(fù)責(zé)提供，全部實(shí)現(xiàn)了良種化；由于水災(zāi)，當(dāng)年耕牛大量死亡，又為農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣使用創(chuàng)造了條件。災(zāi)后，群眾對(duì)黨和政府更加信賴(lài)，引導(dǎo)農(nóng)民按市場(chǎng)需求調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，面對(duì)面指導(dǎo)生產(chǎn)，農(nóng)民容易接受。總之，災(zāi)后重建一定要尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，依靠科技，精心組織，不搞簡(jiǎn)單復(fù)制型恢復(fù)，真正把重建后的抗災(zāi)能力、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提高到一個(gè)新水平。整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，面對(duì)面指導(dǎo)生產(chǎn)，農(nóng)民容易接受。總之，災(zāi)后重建一定要尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，依靠科技，精心組織，不搞簡(jiǎn)單復(fù)制型恢復(fù)，真正把重建后的抗災(zāi)能力、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提高到一個(gè)新水平。

東臨淝水，淮河中游南岸。西界淠河，南依江淮分水嶺，北靠八公山。國(guó)土面積2986平方公里，轄32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，耕地184萬(wàn)畝，總?cè)丝?23萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口107萬(wàn)人。年，遭受了百年不遇的特大洪澇災(zāi)害，全縣受災(zāi)程度之深，省也屬罕見(jiàn)。災(zāi)后，迅速恢復(fù)生產(chǎn)，加快建設(shè)，取得了抗災(zāi)史上的重大勝利。

一、年洪澇災(zāi)害損失慘重

淮河的洪水走廊”有“七十二水歸正陽(yáng)”之說(shuō)，由于位處江淮丘陵地區(qū)。洪澇災(zāi)害頻繁，被稱(chēng)為“水口袋”解放前1450年至年的500年間，共發(fā)生水災(zāi)122次。解放后的50年間，全縣發(fā)生較大型洪澇災(zāi)害18次，幾乎兩、三年就有一次。全縣50%耕地、60%人口和70%以上的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，長(zhǎng)期處在洪患威脅之下。1954年大水，7月份的22天中，累計(jì)降雨量700毫米，正陽(yáng)關(guān)水位達(dá)26.55米，有記錄以來(lái)的最高洪水位，全縣淹沒(méi)耕地114萬(wàn)畝，被水圍困25.8萬(wàn)人；年夏，淮河地區(qū)普降暴雨，從5月18日到7月10日，降雨達(dá)到968.7毫米，歷史同期的5倍，其中6月12日至14日三天降雨424毫米，為全省同期降水量最大值，超過(guò)200年一遇。與此同時(shí)，淮河上游及大別山區(qū)洪峰迭起，內(nèi)湖外河水位暴漲，正陽(yáng)關(guān)最高水位達(dá)26.51米，超保證水位0.51米。外洪內(nèi)澇夾擊，古城被水圍困達(dá)3個(gè)月之久。全縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，成災(zāi)人口85.2萬(wàn)人，特重災(zāi)民41.4萬(wàn)人，11.5萬(wàn)戶43.9萬(wàn)間房屋被毀壞，46萬(wàn)災(zāi)民無(wú)家可歸，直接經(jīng)濟(jì)損失9.8億元，其中災(zāi)民固定資產(chǎn)損失達(dá)2.2億元。農(nóng)業(yè)受災(zāi)最重，損失達(dá)5.5億元，全縣復(fù)種面積315.6萬(wàn)畝，受災(zāi)266.1萬(wàn)畝，絕收110萬(wàn)畝，受災(zāi)面積占復(fù)種面積的84%因?yàn)?zāi)減產(chǎn)占預(yù)計(jì)產(chǎn)量的58%全縣314個(gè)鄉(xiāng)以上工業(yè)企業(yè)有254個(gè)受災(zāi)停產(chǎn)或半停產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失8153萬(wàn)元。基礎(chǔ)設(shè)施大部分被毀，129處生產(chǎn)圩堤全部漫潰，水利、交通、電力、通訊、氣象、文教衛(wèi)等設(shè)施直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)9730萬(wàn)元。

二、抗洪救災(zāi)取得巨大勝利

防汛抗旱指揮部帶領(lǐng)全縣廣大干部群眾，面對(duì)嚴(yán)峻的災(zāi)情。全力以赴抗洪救災(zāi)。經(jīng)過(guò)全縣人民艱苦奮戰(zhàn)，創(chuàng)造了抗災(zāi)史上的奇跡，抗洪斗爭(zhēng)取得了決定性的勝利。

98''''長(zhǎng)江和嫩江大洪水，我們終于在近60余天防洪搶險(xiǎn)前線的嚴(yán)防死守之后取得防洪勝利。嚴(yán)防死守避免了動(dòng)用分蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)損失。這場(chǎng)千里江堤的死守出動(dòng)解放軍27·4萬(wàn)人，沿江群眾800萬(wàn)人。為什么啟用本應(yīng)在非常洪水時(shí)使用分洪和蓄滯洪的舉措在決策之前如此躊躇再三，反復(fù)論證，原因是眾所周知的，即分蓄滯洪區(qū)土地已經(jīng)充分開(kāi)發(fā)利用，單位面積上的人口密度，固定資產(chǎn)值與其他地區(qū)沒(méi)有明顯區(qū)別，動(dòng)用分蓄滯洪區(qū)關(guān)系重大。近年社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況提示人們，大江大河防洪規(guī)劃必須修正，防洪減災(zāi)戰(zhàn)略應(yīng)適應(yīng)社會(huì)和自然。在此意義上可以說(shuō)這場(chǎng)大水對(duì)我國(guó)防洪減災(zāi)體系是一次全面檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)，同時(shí)也為防洪減災(zāi)戰(zhàn)略調(diào)整提供了機(jī)遇。

1950年以后，我國(guó)大江大河防洪工程建設(shè)成就卓著。但是我們今天卻面臨著水災(zāi)發(fā)生頻率增加，災(zāi)害損失持續(xù)上升的現(xiàn)實(shí)。防洪減災(zāi)陷入了一方面巨大的資金投入，一方面難以遏制的災(zāi)害勢(shì)頭這種困境，這與美國(guó)、日本、荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家在本世紀(jì)六十年代至八十年代經(jīng)歷類(lèi)似。本文將從《美國(guó)防洪減災(zāi)總報(bào)告及研究規(guī)劃》研究入手，考察美國(guó)防洪減災(zāi)方針演變過(guò)程，以期為防洪方針的完善和推進(jìn)防洪減災(zāi)行為社會(huì)化提供思考及借鑒。

一美國(guó)防洪減災(zāi)理論更新的社會(huì)背景

(一)防洪工程投資、效益與災(zāi)害損失同步增長(zhǎng)

美國(guó)防洪管理始于1803年。隨著路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系統(tǒng)建立，開(kāi)始設(shè)立國(guó)家和私有的防洪管理機(jī)構(gòu)。1927年，陸軍工程兵團(tuán)成為密西西比河及其支流防洪工程及管理的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，其后由陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)國(guó)家防洪工程建設(shè)和防洪管理。

1936年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)防洪行動(dòng)綱領(lǐng)，確立防洪工程是公益性工程，管理的權(quán)威和工程經(jīng)費(fèi)得到保障，防洪主要責(zé)任也由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)起來(lái)。兩年后一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)見(jiàn)了其中的弊端∶由聯(lián)邦承諾在全國(guó)實(shí)施防洪計(jì)劃，48個(gè)州都將接受這個(gè)福利，人們不難想象，聯(lián)邦財(cái)政的大門(mén)由此而大開(kāi)。這一預(yù)見(jiàn)在七十年代被證實(shí)，國(guó)家將防洪減災(zāi)全部負(fù)擔(dān)起來(lái)的政策，只能日益加重國(guó)家在防洪投資方面的財(cái)政壓力。

[摘要]本文主要是在系統(tǒng)搜集陜南的基礎(chǔ)上，充分利用的相關(guān)成果，考察清代陜南生態(tài)環(huán)境變遷的具體體現(xiàn)。本文除了考察動(dòng)植物資源的變遷外，還以水災(zāi)為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，該時(shí)期陜南自然災(zāi)害的時(shí)空分布與發(fā)生。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境；陜西南部；清代

陜南，位于川、鄂、豫、陜、甘五省交界地帶，是長(zhǎng)江、黃河兩大河流的重要水源補(bǔ)給區(qū)，北跨秦嶺，南依巴山，漢水自西向東橫穿而過(guò)，西部有嘉陵江由北而南流入四川，東部有丹江等支流匯入漢水，在江河谷地依次分布著漢中、安康與商洛盆地，素有“八山一水一分田”之稱(chēng)。清代隸屬漢中、興安與商州，并以其、的典型性而為學(xué)界所注目，特別是乾嘉以降，該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境發(fā)生明顯逆轉(zhuǎn)，森林植被大量被毀，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)受到深刻。因此，探討這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)必須充分認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境這一重要因素的變化。學(xué)界對(duì)此已有相關(guān)成果問(wèn)世，但是相關(guān)研究多拘于文獻(xiàn)的資料性描述，往往把生態(tài)環(huán)境作為長(zhǎng)期不變的因素，作為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的背景條件加以簡(jiǎn)單羅列，對(duì)自然科學(xué)的相關(guān)成果及更是缺乏借鑒和吸收。[1]鑒于此，本文將在系統(tǒng)搜集陜南歷史文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，充分利用自然科學(xué)量化統(tǒng)計(jì)分析的方法，從動(dòng)植物資源的變遷和自然災(zāi)害的統(tǒng)計(jì)分析兩方面著手，以期深入考察清代陜南的生態(tài)環(huán)境變遷。

一、動(dòng)植物資源的變遷

清初，陜南仍分布著相當(dāng)規(guī)模的遠(yuǎn)古森林，被稱(chēng)為“南山老林”和“巴山老林”，有“陸海”之美譽(yù)。乾隆二十五年卓秉恬奏報(bào)朝廷說(shuō)：“由陜西之略陽(yáng)、鳳縣迤儷而東經(jīng)寶雞、眉縣、盩厔、洋縣、寧陜、孝義、鎮(zhèn)安、山陽(yáng)、洵陽(yáng)至湖北之鄖西，中間高山深谷，千枝萬(wàn)派，統(tǒng)謂之南山老林；由陜西之寧羌、褒城迤儷而東經(jīng)四川之南江……陜西之紫陽(yáng)、安康、平利至湖北之竹山……中間高山深谷，千巒萬(wàn)壑，統(tǒng)謂之巴山老林。”[2]清中葉大規(guī)模的流民涌入墾殖。興安州的平利、洵陽(yáng)、白河、紫陽(yáng)、石泉、漢陰六縣，“從前俱系荒山僻壤，土著無(wú)多”，自乾隆三十七八年以后，“因川、楚間有歉收處所，窮民就食前來(lái)，旋即棲谷依巖，開(kāi)墾度日，而河南、江西、安徽等處貧民，亦多攜帶家室，來(lái)此認(rèn)地開(kāi)荒，絡(luò)繹不絕”，所以“戶口驟增，至數(shù)十余萬(wàn)”。[3]據(jù)蕭正洪研究，河谷盆地區(qū)的褒城、南鄭、沔縣、城固、西鄉(xiāng)、石泉、漢陰、商州及安康等10縣，人口由康熙中的41．6萬(wàn)增加到道光初的211．7萬(wàn)，而同時(shí)期其它山地各縣(除寧陜、孝義、留壩、定遠(yuǎn)外)人口由原來(lái)的8．1萬(wàn)增加為146．1萬(wàn)，人口增長(zhǎng)率分別為408．9％和1703．7％，遷移增長(zhǎng)率分別為141．3％和1436．1％。[4]可見(jiàn)，山區(qū)的人口增長(zhǎng)迅速。至道光初年，外來(lái)移民人數(shù)可以說(shuō)已占據(jù)絕對(duì)的主體地位，《三省邊防備覽》載：“川陜邊徼土著之民十無(wú)一二，湖廣客籍約有五分，廣東、安徽、江西各省約有三、四分。”[5]具體到各個(gè)山區(qū)州、縣、廳更是如此，所占的比重更大。定遠(yuǎn)廳，“近來(lái)煙戶漸多，川人過(guò)半，楚人次之，土著甚少。”[6]鳳縣，“新民甚多，土著稀少，多系川湖無(wú)業(yè)游民，佃地開(kāi)墾，雜處五方。”[7]留壩廳，“土著民人甚少，大半川楚、安徽客民。”[8]白河縣，“境內(nèi)四面皆山，外來(lái)佃種者，十居六七。”[9]鎮(zhèn)安縣，“土著不過(guò)十之一二，客民十之八九。”[10]平利縣，“民多系楚蜀遷居之戶。”[11]

更有甚者的是，這些移民的開(kāi)發(fā)、謀生方式又極為原始。“山中開(kāi)荒之法，大樹(shù)巔縛長(zhǎng)絙，下縋千鈞巨石，就根斧鋸并施。樹(shù)既放倒，本干聽(tīng)其霉壞，砍旁干作薪，葉枝曬干，縱火焚之成灰，故其地肥美，不需加糞，往往種一收百。間有就樹(shù)干中挖一大孔，置火其中，樹(shù)油內(nèi)注，火燃不息，久之煙出樹(shù)頂，而大樹(shù)成灰矣。”[12]移民在山區(qū)四處遷移，“流民之入山者……扶老攜幼，千百為群，到處絡(luò)繹不絕。不由大路，不下客寓，夜在沿途之祠廟、巖屋或者密林之中住宿，取石支鍋，拾柴作飯，遇有鄉(xiāng)貫便寄住，寫(xiě)地開(kāi)墾，伐木支櫞，上覆茅草，僅蔽風(fēng)雨。借雜糧數(shù)石作種，數(shù)年有收，典當(dāng)山地，方漸次筑土屋數(shù)板，否則仍徙他處”。[13]一處墾種幾年，地力下降后，便又遷一地，“山民伐林開(kāi)荒，陰翳肥沃，一二年內(nèi)雜糧必倍。至四五年后，土既挖松，山又陡峻，夏秋驟雨沖洗，水痕條條，只寸石骨，又須尋地墾種。”[14]因此，“今年在此，明歲在彼，甚至一歲之中遷移數(shù)處”[15]的現(xiàn)象甚為普遍，許多地區(qū)植被由于這種盲目無(wú)定的開(kāi)發(fā)消失殆盡。上世紀(jì)30年代何慶云在考察秦巴山地的森林后說(shuō)：“南鄭秦巴山中各森林，向稱(chēng)最富，只以佃戶居住不定，無(wú)久遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)心，只知砍伐，不愿培植，故林木茂密之莊。多系自耕農(nóng)，反之，童山濯濯者，一望而知其為佃農(nóng)區(qū)減。現(xiàn)在南鄭森林，荒棄之地，殆過(guò)半矣。”[16]

在歷史時(shí)期，隨著社會(huì)的進(jìn)步，人類(lèi)對(duì)洪水的調(diào)控能力越來(lái)越大。但是，洪水災(zāi)害的危害卻有增無(wú)減。近代以來(lái)，世界各主要洪水國(guó)家在防洪方面的投入逐步增加，洪水預(yù)報(bào)以及對(duì)洪水調(diào)控的工程能力有顯著的提高，但是災(zāi)害損失非旦沒(méi)有得到控制，卻反而大幅度地增加了。怎樣認(rèn)識(shí)這種表面矛盾的現(xiàn)象？對(duì)于人與自然的關(guān)系，以及人類(lèi)自身的社會(huì)活動(dòng)對(duì)洪水災(zāi)害的影響，有必要拓寬認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，以改進(jìn)我們的應(yīng)對(duì)措施。

一、賈讓治河三策及其卓越的自然觀

西漢年間，自漢武帝時(shí)期開(kāi)始，黃河接二連三地在下游泛濫橫流，使西漢王朝一籌莫展。黃河安危成為朝野關(guān)心的國(guó)家大事，陸續(xù)提出過(guò)多種工程治黃方案。大約在公元前6年，賈讓提出治河三策，這是流傳下來(lái)的最早的治理黃河的規(guī)劃方案，并以其適應(yīng)洪水規(guī)律以減輕水災(zāi)損失的主張獨(dú)樹(shù)一幟，對(duì)后世有重要影響。

賈讓在其治河對(duì)策中首先分析了黃河演變的歷史。他指出，古代的時(shí)候，河有河的流道，人有人的住處，各不相干。到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各國(guó)為了各自的利益，開(kāi)始在兩岸筑堤防洪，雖然這不是好的辦法，但當(dāng)時(shí)黃河兩岸堤距達(dá)50里，洪水尚不至于被束縛得過(guò)分嚴(yán)重。然而此后情況進(jìn)一步惡化，老百姓貪圖黃河肥美的灘地，逐漸在堤內(nèi)加筑民埝，圈堤圍墾。圍墾一再深入河灘，以至大堤之內(nèi)又有好幾道民堤，嚴(yán)重阻礙行洪。可見(jiàn)，由此造成洪水泛濫，房屋田產(chǎn)被淹沒(méi)，首先是人們盲目發(fā)展造成的。在此分析的基礎(chǔ)上，賈讓提出了治河上、中、下三策。

上策的想法是，擺脫目前黃河河道高聳狹窄的困難局面，另外開(kāi)辟一處寬廣的場(chǎng)所容納黃河洪水。具體方案是將黃河改道西行，在當(dāng)時(shí)的黃河和西面的太行山麓之間的寬敞地帶北流入海。這一地區(qū)是冀州的轄區(qū)，為此，要把冀州的百姓遷移出來(lái)。搬遷費(fèi)只相當(dāng)幾年的黃河歲修經(jīng)費(fèi)，不難解決。他認(rèn)為這是根本消除黃河水患的辦法。賈讓的中策是上策的修正，照顧了防洪、灌溉和航運(yùn)的需要。他認(rèn)為中策雖然談不上是圣人的做法，但也是“富國(guó)安民，興利除害，支數(shù)百歲”的治河良策。賈讓認(rèn)為的下策是堅(jiān)守目前狹小和混亂的黃河堤防，朝廷每年為治河花費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)還難免決溢。

對(duì)于賈讓治河三策，后代有不同評(píng)價(jià)，明清間爭(zhēng)論尤多。邱浚（1420～1495年）認(rèn)為：“古今言治河者，皆莫出賈讓三策。”而嘉靖十五年（1536年）劉天和則認(rèn)為賈讓上策和中策都不可行，邱浚的評(píng)價(jià)不足為據(jù)。清代夏骃稱(chēng)贊賈讓治河有術(shù)，“雖使大禹復(fù)出于此時(shí)，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道總督靳輔則譏諷賈讓說(shuō)：“有言之甚可聽(tīng)而行之必不能者，賈讓之論治河是也。”或予以肯定，或予以否定。

1、引言

1998年12月15日至21日，受?chē)?guó)家防辦的委托,在國(guó)家自然科學(xué)基金資助下，中國(guó)水科院災(zāi)害與環(huán)境研究中心程曉陶、苑希民與蘇州大學(xué)社會(huì)調(diào)查中心郭強(qiáng)副教授在江西省就1998年水災(zāi)與洪水保險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查工作得到江西省防辦的大力支持。調(diào)查組在南昌市、永修縣、九江市、湖口市、樂(lè)平市、景德鎮(zhèn)市、彭澤縣等地先后組織了7次座談會(huì)，征求了水利、水文、水保、中財(cái)保、中人保、民政、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、城建等不同部門(mén)基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)洪水保險(xiǎn)的意見(jiàn)，實(shí)地考察了永修縣立新圩堵口與移民建鎮(zhèn)工程、九江市城防堵口現(xiàn)場(chǎng)、江心洲堵口與移民建鎮(zhèn)工程、樂(lè)平市城市防洪工程、景德鎮(zhèn)市受災(zāi)情況，在永修、江心洲、湖口、景德鎮(zhèn)等地與受災(zāi)群眾直接交談，了解了他們的意見(jiàn)與要求。此次調(diào)查很有收獲。以下對(duì)調(diào)查情況作一概述，并對(duì)我國(guó)推進(jìn)國(guó)家洪水保險(xiǎn)的大思路作初步的探討。

2、江西省洪水保險(xiǎn)工作概況

（1）、1991年江淮大水之后，江西省曾考慮過(guò)建立分蓄洪區(qū)洪水保險(xiǎn)制度問(wèn)題，并起草了有關(guān)文件。但是由于保護(hù)范圍難以確定，究竟是政府出錢(qián)還是老百姓出錢(qián)等問(wèn)題定不下來(lái)，結(jié)果不了了之。

（2）、1992年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司對(duì)江西農(nóng)村強(qiáng)制性實(shí)施了一種長(zhǎng)效保險(xiǎn)。保險(xiǎn)標(biāo)的僅為房屋，不包括屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)和農(nóng)作物。賠償范圍包括水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)等多種原因造成的損失。農(nóng)民每戶一次性交62元錢(qián)，對(duì)房屋進(jìn)行終身保險(xiǎn)，以后不必再交保費(fèi)。由于當(dāng)時(shí)銀行存款利率較高，中保認(rèn)為這種做法可以迅速搶占農(nóng)村市場(chǎng)，收取大筆保金后，可以?xún)H靠利息支付賠償。賠償最高限額為2000元（即使房屋完全倒塌，只能得到不超過(guò)2000元的賠償）。當(dāng)時(shí)收費(fèi)一般都采取了鄉(xiāng)政府或供銷(xiāo)社代扣的方式。以后，部分地區(qū)群眾不理解，狀告“亂收費(fèi)”，迫使保險(xiǎn)公司退還了扣交的62元錢(qián)。因此，只有沒(méi)退保的地區(qū)，今年水災(zāi)之后，才得到了保險(xiǎn)公司的賠款。九江市江心洲的災(zāi)民反映，今年水災(zāi)后省市領(lǐng)導(dǎo)帶著保險(xiǎn)公司的干部來(lái)理賠，使他們及時(shí)得到了賠款，這是他們感到滿意的一件事情。

由于近年國(guó)家已數(shù)次下調(diào)銀行利率，今年賠付工作又面廣量大，保險(xiǎn)公司“損失慘重”。這種形式的“長(zhǎng)效保險(xiǎn)”雖然讓群眾在大災(zāi)之后嘗到了甜頭，但是保險(xiǎn)公司已無(wú)力再維持。他們寧肯將已收的62元全部退給群眾，也不愿意再保下去。有人提出，對(duì)平垸行洪、退田還湖的地區(qū)，可以光明正大地退保；對(duì)其它地區(qū)，以國(guó)家利率下調(diào)為由，要求群眾再大額度補(bǔ)交一次保險(xiǎn)金，交不起則退保。