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1、引言

1998年12月15日至21日，受國家防辦的委托,在國家自然科學基金資助下，中國水科院災害與環境研究中心程曉陶、苑希民與蘇州大學社會調查中心郭強副教授在江西省就1998年水災與洪水保險問題進行了調查。調查工作得到江西省防辦的大力支持。調查組在南昌市、永修縣、九江市、湖口市、樂平市、景德鎮市、彭澤縣等地先后組織了7次座談會，征求了水利、水文、水保、中財保、中人保、民政、農業、教育、衛生、城建等不同部門基層領導對洪水保險的意見，實地考察了永修縣立新圩堵口與移民建鎮工程、九江市城防堵口現場、江心洲堵口與移民建鎮工程、樂平市城市防洪工程、景德鎮市受災情況，在永修、江心洲、湖口、景德鎮等地與受災群眾直接交談，了解了他們的意見與要求。此次調查很有收獲。以下對調查情況作一概述，并對我國推進國家洪水保險的大思路作初步的探討。

2、江西省洪水保險工作概況

（1）、1991年江淮大水之后，江西省曾考慮過建立分蓄洪區洪水保險制度問題，并起草了有關文件。但是由于保護范圍難以確定，究竟是政府出錢還是老百姓出錢等問題定不下來，結果不了了之。

（2）、1992年中國人民保險公司對江西農村強制性實施了一種長效保險。保險標的僅為房屋，不包括屋內的財產和農作物。賠償范圍包括水災、風災、火災等多種原因造成的損失。農民每戶一次性交62元錢，對房屋進行終身保險，以后不必再交保費。由于當時銀行存款利率較高，中保認為這種做法可以迅速搶占農村市場，收取大筆保金后，可以僅靠利息支付賠償。賠償最高限額為2000元（即使房屋完全倒塌，只能得到不超過2000元的賠償）。當時收費一般都采取了鄉政府或供銷社代扣的方式。以后，部分地區群眾不理解，狀告“亂收費”，迫使保險公司退還了扣交的62元錢。因此，只有沒退保的地區，今年水災之后，才得到了保險公司的賠款。九江市江心洲的災民反映，今年水災后省市領導帶著保險公司的干部來理賠，使他們及時得到了賠款，這是他們感到滿意的一件事情。

由于近年國家已數次下調銀行利率，今年賠付工作又面廣量大，保險公司“損失慘重”。這種形式的“長效保險”雖然讓群眾在大災之后嘗到了甜頭，但是保險公司已無力再維持。他們寧肯將已收的62元全部退給群眾，也不愿意再保下去。有人提出，對平垸行洪、退田還湖的地區，可以光明正大地退保；對其它地區，以國家利率下調為由，要求群眾再大額度補交一次保險金，交不起則退保。

（3）、對城鎮居民，中保財產公司推行一種儲蓄式保險。我們訪問的一戶居民，他僅保了房屋，不包括室內的資產，每年向保險公司交384元，連續交滿5年之后不再交費。以后，每次受災，都可以向保險公司要求不超過2000元的賠償。投保人交給保險公司的錢，仍然歸投保人所有，僅是儲蓄在保險公司里，不繼續投保時可以取走。

這種保險也是綜合險，水災理賠是原因之一。但是經過’98大洪水之后，保險公司想打“退堂鼓”，將水災損失從賠償原因中剔除出去。據景德鎮中保財險公司介紹，最高峰時一天就辦理了3000戶居民的賠款手續，需要調動武警維持秩序，根本沒法核災。景德鎮96年、98年兩次受淹，保險公司共賠付1.4億元,而一年的保費收入約4000萬,加上運營費用和國家稅收,虧損約1億元。

（4）、企業財產保險發展較快。據江西省中保財險分公司介紹，絕大多數企業都是愿意投保的，有些企業甚至借錢也要買保險。但是，由于企業效益不一，很多企業是心有余而力不足。目前江西企業不景氣，效益好的企業可以做到企業出錢；效益差的企業，有的是企業出一部分，職工集資一部分；也有的是強制性扣發職工一個月的工資，用于交保費。

今年大水期間，保險公司對投保企業加強了督察，對該轉移的物資提出要求，有可能轉移的物資因未采取積極措施而受淹的，不于賠償。今年水災期間保險公司組織轉移物質達15億元，對于減輕災害損失起到了積極作用。災后核災工作也作得較細，對雖然受淹，但未喪失使用價值的資產，要從報損資產中剔除。對有些難以定損的精密儀器等，專門請上海公估行進行調查和評估。因此，保險公司認為他們掌握的災情是比較客觀的。

保險公司對企業的保險是綜合險。據介紹，一些企業只愿意對其水災風險大的資產投保，但是保險公司堅決不同意。要保就全保，只保低洼地的資產，明擺著要賠本，保險公司不干。保險公司本身也是企業，保險賠付超過保費收入的50%，就意味著要虧損了。

（5）、中保人壽保險公司介紹,江西省六至九月底因災壽險賠款971萬，其中死亡賠款458萬（1082人），傷殘賠款518萬（7045人）。目前人壽保險中，成人投保面很低；但是中小學生投保面很高，達到了80—90%。死亡理賠的1082人中，學生占608人。

（6）、石化企業有部門制定的自保體制，不參加商業性保險公司的保險。

綜上所述，江西省的保險業，為了適應目前經濟發展水平和洪水災害的特點，在洪水保險方面已經作了多年的探索和實踐。其中，在低保費、低賠付、簡化手續、高效理賠等方面的經驗是值得借鑒的。98大洪水之后，保險公司及時理賠，僅中保財險一家在江西預計賠款3.5億元，對災區恢復生活、生產秩序發揮了一定的作用。目前，江西在洪水保險上遇到的困難，是具有普遍性的問題，說明僅由商業保險公司承擔洪水保險業務，風險過大，賠付能力有限。

3、對洪水保險工作的再認識

《防洪法》第四十七條規定：“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”。

洪水保險屬于非工程防洪措施的范疇。實施洪水保險，可以在時間與空間上分擔特大水災的風險、增強社會總體承災能力。然而，此次調查表明，如果沒有國家的鼓勵和扶持，群眾與地方政府對參加一般商業性洪水保險的要求并不迫切，保險公司也無力將洪水保險再繼續下去。但是，國家鼓勵、扶持什么樣的洪水保險，國家如何鼓勵、扶持洪水保險，是政策性很強、也很復雜的問題，既涉及自然因素、經濟因素，也涉及社會因素、政治因素。以下根據調查情況，就此問題作初步探討。有些認識仍很膚淺，有待今后通過調研和實踐逐步提高。

3.1我國開展洪水保險工作的意義與必要性

（1）洪水保險制度的建立是對現有災害管理體制的重大改革。

我國人民在長期與洪澇災害斗爭的實踐中，積累了豐富的經驗，形成了“一方有難、八方支援”的優良傳統，并建立了民政救災系統；為了及時修復水毀工程，設立了特大防汛補助費等。但是，在遭遇1998年這樣特大洪澇災害的情況下，現有體系仍然暴露出明顯的不足。重災年份資金投入缺口大。民政救災款和特大防汛經費等，在國家財政預算中每年的投入是相對固定的數；遇洪水重災年份，社會捐助雖然會多一些，但其不是可靠的經費來源，不能起到保障作用。­國家財政的風險負擔越來越重。隨著洪水高風險區中經濟的發展，水災損失越來越大，水毀工程需要及時修復，重建家園標準不斷提高，重災年份地方上要求中央財政的補貼越來越大，國家財政預算之外各種與救災相關的投資需求呈增長趨勢。救災投入缺乏保障。現有救災資金的投入方式具有無償性，缺乏約束機制，難以法制化，不僅受災地區和群眾所得到的救助實際上缺乏保障，而且還難免孳生滋生腐敗等不良風氣。災情信息難以核實。受災地區，一方面為了爭取更多得到上級財政無償的投入，往往會競相夸大災情；另一方面，為了說明抗洪成績，又會宣傳災害損失已經減少到最小最小。從國家來看，核災缺乏動力機制，技術手段明顯不足。

洪水保險體制的建立，是為了適應社會主義市場機制，完善社會保障體系，維護社會穩定，抑制國家財政風險負擔的增長趨勢，對現有災害管理體制的重大改革。

首先，洪水保險，要求受洪水威脅的區域，每年先拿出一筆錢來買保險，這是一種均勻的、有限的、不超出系統承受能力的投入；一旦遭受大的洪澇災害，可以得到遠遠高于保費的賠付，從而增強了承受風險的能力。由于中國是一個大國，即使發生流域性的洪災，相對全國而言，也仍然是局部性的。因此，洪水保險制度的建立，不僅可以使巨災的風險在時間和空間得以分散，而且在不增加國家財政負擔的情況下，可以增大對受災地區的救援力度。

其次，洪水保險是一種可以規范化、制度化的管理模式。保險人與被保險人之間建立了受法律保護的契約關系。保險金是被保險人受災后相對有把握得到的無須償還的經費來源。因此，洪水保險制度的建立，也是社會從人治走向法制的進步標志。

第三，洪水保險的確定，要與洪水風險掛鉤。一般而言，水災風險較大的地方，保險費率較高，保費就要多交。虛報災情意味著今后可能要多交保費。隨著洪水保險制度的完善，對于虛報災情之風可以起到一定的抑制作用，并為核災體系的完善提供了動力機制。

通過洪水保險體制的建立，救災資金從“無償獲得”到“先交后得”，是一項重大的改革。這是一項政策性與技術性都很強的工作。其阻力與難度，都是可想而知的。

（2）洪水保險可以作為國家推進防洪減災戰略的有力手段。

在洪水高風險中謀發展，是我國的基本國情。由于巨大的人口與糧食需求壓力，我國洪水高風險區已經處于高度開發與利用的狀態。盲目不適度地采取“限制”或“回避”的策略，不利于水土資源的合理利用，不利于國民經濟的協調發展，不利于解決就業和社會穩定。因此，必須努力建設與經濟發展水平相適應的、綜合性的防洪安全保障體系。但是，在目前的管理體制下，防洪建設容易出現兩種極端的情況:一是“拼實力”，大家都拼命提高防洪保護標準，在防汛搶險中，誰的堤守不住該誰倒霉，結果可能使整個系統的洪水風險更大；二是過分依賴國家，災情越重越來錢。

國家洪水保險不是一般的保險業務。其之所以值得國家鼓勵與扶持，是因為洪水保險可以作為推進國家防洪減災戰略的手段。首先，根據流域的統一規劃，確定各子區域在防洪體系中的任務和防洪保護標準。然后，通過洪水保險制度的建立，可以做到：?限制部分地區圩堤的盲目加高。對于遵守國家防洪規劃統一規定的區域，在超標準洪水發生時，受災地區的損失可以通過保險得到一定的補償；­避免洪峰期間集中向河道排水，過分抬高河道水位，加大洪水風險。對于服從防汛指揮部門統一調度，因關閉沿江泵站而遭受澇災損失的，可以通過保險給予補償；?鼓勵防洪標準低于防洪規劃標準的地區，加強防洪能力的建設。在達到防洪標準的低限之前，無權參加國家給予補貼的洪水保險，災后也不應給予額外的救災補償。這樣，洪水保險才可能在強化政府職能，促進水利工程建設和管理，保障災區群眾的正常生活，促進恢復生產和重建家園等方面達到預期的目的。

總之，洪水保險不是為了保險而保險。只有用改革的眼光來看待洪水保險，從21世紀建設更加完善的防洪安全保障體系的高度來認識洪水保險，才可能痛下決心，排除干擾，克服阻力，勇于探索，闖出一條符合中國國情的洪水保險之路。

3.2洪水保險的基本特點

我國實施洪水保險勢在必行。但是，在具體實施方案的選擇上必須慎之又慎，既要考慮洪水保險的基本特點，又要考慮我國與其它國家國情上的差異。

（1）洪水保險風險很大，在局部地區難以滿足大數定理。

商業性保險之所以能夠以千分之幾的費率吸引大量的保戶，因為對于許多險種，客觀存在一個“大數定理”，即所謂“千家萬戶幫一家”。但是，水災則不同。我國受洪水威脅的區域中有5—6億人口，一年中水災的受災人口可以達到數千萬，風險分擔不過是“一方有難，八方支援”的量級。完全按風險計算保險費率，會超出社會的支付能力。這是局域性的保險公司無力承擔專項洪水保險的根本原因。只有在更大的范圍和更長的時段上分擔風險，才可能使洪水保險費率得以降低。這是洪水保險需要得到國家鼓勵與扶持才能成功的基本原理。

（2）洪水風險分布的地域性差異很大，受災區域中多數人自愿參加專項洪水保險的積極性不會太高。

其原因是：?特大水災的發生幾率相對人生而言是稀遇的，在多年不發生大水的情況下，人們的水患意識容易淡漠；­受災范圍中災情達到毀滅性程度的區域是有限的，多數人遭受的水災損失往往是非毀滅性的，或者只是間接的；?大災之后必有大治，人們容易相信新的防洪工程興建之后，水災悲劇不會重演。其結果往往是風險特別高的區域中，愿意投保的人較多，但是保險公司無力承保；而一般風險區中，保險公司愿保洪水，投保人又沒有積極性。因此，洪水保險如果希望能在大范圍內實施，能夠通過區域間資金的調劑達到分擔風險的目的，除非將其作為基本的國策，適當采取強制性的措施，并輔以一系列鼓勵和扶持的政策，否則難以長期堅持。

（3）洪水保險的支付能力，與經濟發展水平密切相關。

只有經濟發展達到一定的水平之后，人們才會產生保險的需求。在傳統的發展模式下，面對水災造成的巨大損失，災民需要經過若干年的重新積累之后，才可能恢復到災前的水平。人們通過儲蓄備荒、投親靠友、互助互濟、賑災、捐獻甚至逃荒要飯等形式來分擔風險。現代社會中，通過保險機構的服務，使得一般災害的損失可以盡快恢復到災前的狀況，保障水平大為提高。但是，對于水災來說，這必須要有強有力的經濟實力來作后盾。我國還是發展中國家，各地經濟發展水平不同，保險支付能力差異較大，國家的財力有限。因此，國家鼓勵、扶持的政策性的洪水保險，在起步階段只能定位在較低的保障水平，施行低費率與限額賠付，并要考慮與傳統方式的結合。同時，洪水保險體制的建立，須由中央政府制定總的原則與加強宏觀調控，由地方政府根據區域的洪水特性和經濟發展水平制定具體的實施細則，不搞一刀切。

（4）洪水保險理賠時間過于集中，理賠對象分布面廣、量大。

在非汛期的月份和一般的年份，洪水保險可能基本沒有理賠的事件。而一旦特大洪澇災害發生，理賠的工作量又非常之大。尤其對農村，洪水保險難以按保險的正常程序進行資產的核對與災情的核實工作。如果為此而專門設立龐大的機構來管理專項的洪水保險，則該系統本身要消耗大量的資金，實際投入救災的費用反而相對減少。這是洪水保險不能夠、也不應該按照一般保險業務的思路進行設計理由之一。或者說，國家鼓勵與扶持的洪水保險，必須考慮簡化的投保與理賠方式，并具備宏觀上可以操作的核災手段。江西省開展洪水保險的經驗和教訓，從正反兩方面都說明了這個道理。

（5）洪水風險難以用頻率刻畫。

洪水的重現期是合理計算洪水保險費率的重要依據。保險費率過高，保戶支付不起；費率過低，國家負擔不起。因此，開展洪水保險業務的發達國家，需要按照特定的洪水重現期繪制洪水風險圖，以確定洪水保險的實施范圍和保險費率的差異。但是，對我國大江大河中下游洪水風險最大的圩區和平原地區來說，?堤防、水庫、閘泵體系的建設十分復雜，不能簡單以江河水位的實測記錄作為排頻計算的樣本，流量的還原計算困難重重，歷史洪水泛濫的記錄對于現實洪水風險分析只能起參考作用；­洪水組成十分復雜，洪水的頻率計算，按水位、流量、水量等不同因素考慮，對同一場洪水就可以得出不同的結果，防洪系統的調度，即使有預案，也很難照章執行；?堤防超高、堤身質量、防汛搶險成敗等使得河道水位的頻率與圩區受災的頻率無法建立對應的關系。因此，我國大江大河防洪規劃中采用的設計洪水，往往是既往實際發生的典型年洪水，而不是分析計算所得的頻率洪水。這一特點，更加說明我國洪水保險辦法的設計，要突破一般保險業辦保險的思路。

（6）實施洪水保險所承擔的風險，不僅在經濟方面，而且也在社會方面。洪水事件的責任人與被保險人往往是相分離的，而且比例懸殊。在意外潰堤的情況下，不能因為是責任事故，就對保護范圍內按規定交納了保費的保戶不予賠償。賠償后，保險人也很難從事故責任人那兒追回經濟損失。再如，保戶參加了專項的洪水保險，投保財產因其他原因受損當然不能受賠，在多年交費而不發生水災的情況下，可能滋生不滿情緒；而一旦受淹（不管什么原因），仍不能獲得到賠償，必然會滋生不滿情緒。而這種不滿往往是群體的，而不是個體的。諸如此類的問題，在制定洪水保險辦法時都需要細致考慮，否則洪水保險反而可能引起社會的不安定。因此，對于洪水保險，必須加強研究，不可盲目樂觀，簡單從事。

（7）洪水保險難以通過試點來積累經驗。

洪水保險作為一項新生事物，實施難度很大，必然有一個逐步完善的過程。但是，要想走以點帶面的路來推廣。又不可能。從洪水災害的特點出發，試點區域如果多年不發生大的洪水災害，則試點不能發揮作用；如果發生了大的洪水災害，又不能在大的范圍里分擔洪水風險，則顯示不出洪水保險的優越性。

4、我國開展洪水保險工作的思路與可行性分析

我國幅員遼闊，從沿海到內地、從南方到北方，不僅經濟發展水平差異較大，而且洪水特性也明顯不同。洪水保險辦法的制定，必須要從具體的國情出發，因地制宜，處理好中央政府、地方政府與人民群眾的關系。

根據洪水保險調查了解的實際情況，考慮到洪水保險的特殊性，對我國開展洪水保險的思路提出以下建議，并加以初步的可行性分析。

（1）國家制定《洪水保險法》作為《防洪法》的配套法規。說明國家鼓勵、扶持何種洪水保險，以及如何鼓勵、扶持洪水保險等，利用保險的機制----變“無償獲得”為“先交后得”----調整災后重建工作中中央政府與地方政府之間的財政關系，選擇洪水保險作為國家推進防洪減災戰略的手段。由于“交”被限定在可承受限度之內，而“得”又有法律保障在受災之后最需要的時刻能夠“多得”，地方政府可以免去“跑部進錢”的煩惱；“不交”則“不得”，中央政府可以免去救災負擔不斷加重的憂慮。此項改革的可行性在于能夠形成3大機制：?制約機制。現在有些地方，不是努力增加防洪資金的預算安排，在搞好防洪建設上下工夫；而是眼睛盯著中央，為了多要錢不惜虛報災情。引入保險方式，依據風險大小定費率，高風險多交費，虛報災情，則其風險等級就要提高，形成制約機制；­監督機制。防洪工程達不到規劃的標準，或盲目提高標準，都將被取消參加國家洪水保險計劃的資格，不再能夠得到國家在防災救災方面的資助，促使地方政府按規劃搞好防洪建設；?可持續發展機制。按保險方式管理，防災救災資金可以滾動、積累、調劑使用，有利于可持續發展。

（2）依據《洪水保險法》制定《國家洪水保險計劃》。該計劃旨在以改革的精神促使政府中防災、抗災、救災等各業務部門能夠采取協調一致的行動，使各部門的政策能夠相互支持和補充，促進洪澇災害分級管理體制的建立，而不取代目前水利或民政等部門的職責。地方政府將被強制性要求參加《國家洪水保險計劃》，承諾加強綜合性防洪減災體系的建設，向上級政府交納洪水保險費，同時享有大災之后獲得國家財政補貼的保險賠付的權利。不參加《國家洪水保險計劃》或不履行義務的省份，將無權再得到中央財政在防洪減災方面的資助。地方政府參加《國家洪水保險計劃》后，有權根據本地區洪澇災害特征與經濟發展水平因地制宜制定該地區的《洪水保險實施辦法》。

（3）《國家洪水保險計劃》中需要說明，國家洪水保險的初期任務是促進農民合作共濟體制的建立。我國是農業大國，現行的是家庭聯產承包體制。在重大洪澇災害面前，以家庭為單位的農民的承災能力是最低的。農民的合作共濟，是目前中國農民最容易接受的“先交后得”的形式。在現有經濟條件下，單一的洪水保險，解決不了農民常年可能遇到的多種災難性的打擊，因此難以為農民所感興趣。但是，面對洪澇這樣的大的自然災害，農民的合作共濟組織也會顯得無能為力，因此，需要得到國家的扶持。

（4）依據《洪水保險法》，國家分中央與省（自治區、直轄市）建立兩級洪水保險基金。基金歸財政部門統一管理，錢存在國庫里，而不需要劃撥到任何機構的帳上。國家利用基金對農業洪澇風險較大的農民合作共濟組織提供有政府補貼的再保險。中央洪水保險基金的來源，包括國家扶持洪水保險的財政補貼與省級財政上繳的再保險費；在基金尚無一定的積累就遭遇特大洪澇災害年份時，允許國庫向基金提供一定限額的借款，輕災年份分期償還；基金有節余時，允許購買國債，但不得用于經營性的投資；省級洪水保險基金的來源與使用，也可以作出相應的規定。

（5）國家洪水保險計劃的扶持對象在初始階段主要是對農民和中、小鄉鎮企業的保險。今后,隨著基金的積累和國家財力的增強，可以逐步加大扶持的力度，增加扶持的對象。城市居民和企、事業單位，以及三資企業鼓勵參加商業性保險。國家對開展洪水保險業務的商業性保險企業，給予一定的政策上的扶持,但不包攬全部的風險。比如，在發生特大洪澇災害的年份，按洪災實際賠款退反部分稅金；在防汛期間，充分認識到保險公司是防災減災體系中的重要組成部分，可以減免堤防搶險方面的責任等。

（6）洪水保險在實施之初，實施低保費、低限額的辦法。初級的洪水保險甚至可以不與具體的資產掛鉤，以減少清產核災的工作量。災害一般可以分為3—4個等級，輕災由農民合作共濟組織自身解決，大災動用省級洪水保險基金，特大災才動用中央洪水保險基金。這樣可以減少保險系統自身的消耗，提高辦事效率。

（7）建立健全洪澇災害風險評價與核災體制。洪澇災害的風險評價，是合理確定保費的基礎。保險費率必須與災害的風險掛鉤。保險費率的確定可以采用兩條路徑。一是通過科學的分析和計算，繪制出洪水風險圖，作為確定保險費率的依據，同時可以供核災參考；二是在初始階段先統一采用標準的費率；在實際運用中根據災情輕重逐年調整。核災工作需要提高科技含量，將遙感、GIS、洪水仿真與損失評估等技術結合起來，建立一套宏觀的核災方法。對于虛報災情騙保的現象，要建立嚴厲的處罰制度。

(8)健全與洪水保險配套的措施。洪水保險僅是分擔風險的措施之一。單純依靠洪水保險來達到分擔風險的目的是不現實的。在美國聯邦政府的救災資金中，洪水保險賠付一般僅占1/6，大頭是災害救濟金和救災貸款。但是，洪水保險是個“引子”，只有參加了聯邦政府洪泛區管理計劃的社區，區內的居民家庭和中小企業才能夠購買聯邦政府的洪水保險；只有購買了洪水保險，才有資格獲得災害救濟金和救災貸款。從我國的情況看，從完善災害救濟金和救災貸款的管理辦法入手，逐步為洪水保險業務的開展創造必要的條件，也是值得探討的一種思路。

5、結語

江西省保險業發展的現狀一定程度上代表了國內以農業經濟為主的省份的情況，與沿海較發達地區相比，有自身的特點。該省對開展洪水保險業務作了多年的探索，既有經驗，也有教訓。國家實施強制性洪水保險，必須覆蓋大的范圍，但又面臨不同流域洪水特性差異大，不同區域社會經濟發展水平不同的問題。中央政府立法，強制性要求地方政府參加洪水保險計劃，可以解決大范圍問題；地方政府因地制宜制定洪水保險實施辦法，可以解決地區差異問題。總之，洪水保險可能成為改革與發展的突破口與推動力，但是也必然與現行體制與傳統觀念產生巨大的沖突。或者說，洪水保險是柄雙刃劍，作好了利國利民；作不好，也可能誤國傷民。因此，必須大力加強前期的基礎研究與準備工作。