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在歷史時期，隨著社會的進步，人類對洪水的調控能力越來越大。但是，洪水災害的危害卻有增無減。近代以來，世界各主要洪水國家在防洪方面的投入逐步增加，洪水預報以及對洪水調控的工程能力有顯著的提高，但是災害損失非旦沒有得到控制，卻反而大幅度地增加了。怎樣認識這種表面矛盾的現象？對于人與自然的關系，以及人類自身的社會活動對洪水災害的影響，有必要拓寬認識，轉變觀念，以改進我們的應對措施。

一、賈讓治河三策及其卓越的自然觀

西漢年間，自漢武帝時期開始，黃河接二連三地在下游泛濫橫流，使西漢王朝一籌莫展。黃河安危成為朝野關心的國家大事，陸續提出過多種工程治黃方案。大約在公元前6年，賈讓提出治河三策，這是流傳下來的最早的治理黃河的規劃方案，并以其適應洪水規律以減輕水災損失的主張獨樹一幟，對后世有重要影響。

賈讓在其治河對策中首先分析了黃河演變的歷史。他指出，古代的時候，河有河的流道，人有人的住處，各不相干。到了戰國時期，各國為了各自的利益，開始在兩岸筑堤防洪，雖然這不是好的辦法，但當時黃河兩岸堤距達50里，洪水尚不至于被束縛得過分嚴重。然而此后情況進一步惡化，老百姓貪圖黃河肥美的灘地，逐漸在堤內加筑民埝，圈堤圍墾。圍墾一再深入河灘，以至大堤之內又有好幾道民堤，嚴重阻礙行洪。可見，由此造成洪水泛濫，房屋田產被淹沒，首先是人們盲目發展造成的。在此分析的基礎上，賈讓提出了治河上、中、下三策。

上策的想法是，擺脫目前黃河河道高聳狹窄的困難局面，另外開辟一處寬廣的場所容納黃河洪水。具體方案是將黃河改道西行，在當時的黃河和西面的太行山麓之間的寬敞地帶北流入海。這一地區是冀州的轄區，為此，要把冀州的百姓遷移出來。搬遷費只相當幾年的黃河歲修經費，不難解決。他認為這是根本消除黃河水患的辦法。賈讓的中策是上策的修正，照顧了防洪、灌溉和航運的需要。他認為中策雖然談不上是圣人的做法，但也是“富國安民，興利除害，支數百歲”的治河良策。賈讓認為的下策是堅守目前狹小和混亂的黃河堤防，朝廷每年為治河花費大量經費還難免決溢。

對于賈讓治河三策，后代有不同評價，明清間爭論尤多。邱浚（1420～1495年）認為：“古今言治河者，皆莫出賈讓三策。”而嘉靖十五年（1536年）劉天和則認為賈讓上策和中策都不可行，邱浚的評價不足為據。清代夏骃稱贊賈讓治河有術，“雖使大禹復出于此時，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道總督靳輔則譏諷賈讓說：“有言之甚可聽而行之必不能者，賈讓之論治河是也。”或予以肯定，或予以否定。

而在批評賈讓具體治黃措施之后，靳輔同時強調指出：“（賈讓）所云、疆理土田，必遺川澤之分，使秋水多得有所休息，左右游波，寬緩而不迫，數語，則善矣。”又從治河思想的角度肯定了賈讓的人與自然和諧相處，社會發展與河流洪水規律相適應的自然觀。

中國古代提出治水自然觀理論的并非賈讓一人。北宋時黃河堤防頻繁決溢，治河思想非常活躍。宋代的大文學家蘇軾（1032－1101）在一篇“禹之所以通水之法”的文章中提出：“治河之要，宜推其理而酌之以人情。河水湍悍，雖亦其性，然非堤防激而作之，其勢不至如此。古者河之側無居民，棄其地以為水委。今也堤之而廬民其上。所謂愛尺寸而忘千里也。故曰堤防省而水患衰，其理然也。”雖然廢棄堤防而任水所向的辦法不可取，但治河之要“宜推其理而酌之以人情”的話，卻道出了洪水災害的發生并不單純和洪水發生的“理”有關，同時他也注意到社會發展這個“人情”對河流和洪水的影響，這是極有見地的。

元代也有人坦言：“黃河涸露舊水泊”地，多為勢家所據。忽遇泛溢，水無所歸，遂致為害。由此觀之，非河犯人，人自犯之。”也就是說，不是洪水危害居民，而是居民住到容蓄洪水的地方去自找災禍，說得更為直截了當。

這些認識和賈讓如出一轍，都是在單純運用工程防洪措施幾乎走投無路的情況下提出的。看似消極，實際上包含著人類發展要主動積極地適應洪水客觀規律的合理內核。當然，隨著人們調蓄洪水的工程能力的不斷提高，適應洪水的規模和形式也會有所不同。

二、中美防洪背景的比較和工程防洪作用的評價

20世紀50年代末美國科學家首先注意到，20年代以來大規模興建防洪工程，但是高壩大庫并沒有遏制洪水災害上升的趨勢，由此而提出了工程與非工程相結合的減災策略以及洪水保險的社會保障措施。這些認識和舉措此后被許多國家所接受，并用以修正各自的防洪方針。

我國的防洪部署此前仍專注于主要依靠調控自然態洪水的工程技術措施建設。例如，1991年淮河和太湖大水損失400多億元，這個損失是在沒垮一座壩，骨干堤防沒決一個口的情況下出現的。說明防洪工程發揮了重要作用，但未能抑制災害損失的增長。那么，事后所擬訂的減災對策如何呢？仍主要是建壩、修堤、疏浚河道和提高洪水預報精度等措施。這些防洪措施是必要的，但顯然又是不完全的和不充分的，因為它忽視了規范社會發展以適應洪水規律的方面。

防洪社會化建設對我國尤其重要。試與美國比較來看，我國的地理環境對于防洪來說存在以下不利條件：①美國受洪水威脅的區域只占國土面積的7％，除薩斯奎亞納河流域和環大西洋濱海地區外大多不和經濟發達地區重疊。而我國有水災的地區占國土面積的60％，且經濟發達地區大多位于占國土面積8％和占工農業總產值60％的七大江河中下游平原。②美國人少地曠，可以保留較多的河流下游濕地，洪水回旋余地比我國充裕。我國由于人口壓力對湖泊和河灘地的大規模墾殖，顯著削弱了洪水的調蓄能力。③美國的河流年際和年內分配相對來說比我國均勻，而且水庫蓄水能力也比我國大。其本土河流的年徑流量約1.7萬億立方米，已建水庫庫容達1萬億立方米，可控制的年總徑流量達60％。我國大陸流入太平洋水系各河年總徑流量約2.0萬億立方米立方米，已建水庫總庫容為0.45萬立方米，可控制年總徑流量的22％。④我國河流含沙量之大在世界名列前茅。據統計，每年進入河流的泥沙約35億噸，其中40％淤積在河流、湖泊、水庫和泛區中。泥沙淤積持續削弱已有的工程防洪能力，因此，即使維持一定的防洪標準。也需要不斷提高和增修新的工程。

可見，與美國相比，我國氣候條件和地理環境對防洪提出了更高的要求，工程防洪任務更重，控制洪水的能力亟待提高。但是美國的經驗也表明，如果只注重工程防洪能力的提高，即便達到了美國那樣的標準，仍然不足以有效制止災害增長。

1980年發表的《美國防洪減災總報告》指出，“美國在此前60年間用于救災和防洪的投資達數百億元，但洪水災害一直是呈上升趨勢……表明防洪工程和減災措施沒能達到預期的目標”，并得出了實施減災社會化建設的新策略。1993年美國密西西比河大洪水，洪水之后聯邦政府洪泛區考察委員會和陸軍工程兵團進行了水災調查和防洪規劃評估，提出《分擔挑戰——21世紀洪泛區管理》和《洪泛區管理評估》以及1999年發表的美國國家科學基金項目《人類規劃的災害——美國自然災害評估》，都進一步強調了洪泛區的社會經濟發展要適應洪水規律，以及減災應與流域生態環境保護相協調的原則。以美國的工程防洪條件和經濟實力尚且需要調整防洪方針，實施減災社會化，何況我國。當然從另一角度來看，我國的人口密度遠大于美國，洪泛區又大多與經濟發達區域相重疊，防洪減災社會化體系建設將會比美國有更多困難，但也將有更為顯著的效益。

以往的防洪方針主要是針對自然態洪水，認為只要控制了洪水解決了災害發生的條件，就可以控制災害的發生。實際情況和后果都未能盡如人意，不僅如此，在近幾十年中，我國主要江河防洪形勢還發生了意想不到的改變。例如，造成1998年長江中游防洪嚴峻形勢的關鍵在于，1998年長江洪水量級小于1954年大水，但中下游水位卻普遍高于1954年，有360公里河段最高洪水位超過歷史最高水位。換句話說，由于河情的改變，被視為中游防洪關鍵的三峽工程還未發揮作用，設計防洪標準已經降低。防洪形勢的這種改變并非長江所獨有。黃河1996年花園口站7800立方米／秒流量相應的水位，比1958年22300立方米／秒流量下的水位還要高0.9m。淮河干流各站在相同流量下，1991年水位比1954年高0.2～1.2米。1963年后根治海河新開挖的幾條泄洪河道，輸水流量如今已經分別減少40％～60％。主要江河的河道水文狀況發生的顯著變化并非由于水利工程不足所引起，反過來說，只注重建設防洪工程并不能阻止江河防洪形勢的惡化和達到充分減災的目的。

歷史分析表明，既然近10年的洪水量級比起前幾十年并沒有特別異常，而水災損失卻急劇增加。可見水災損失增加的主要原因不是降水異常，而是社會無序發展所產生的負面后果。

三、災害的雙重屬性和完善防洪方針的建議

1．災害雙重屬性的概念

直到今天，世界各國都將洪水災害定義為自然災害，如果由此認為，只要出現異常洪水就將發生災害，那是一種誤解。因為在任何地方，只要有大量降水，就會有洪水出現。至于洪水災害則只在有人類活動的地方才會發生。在無人的荒漠地帶盡管洪水滔天，也無所謂災害。可見洪水災害概念應該包括這樣的兩層含義；

一是致災因子——洪水；

二是承災體——人類社會（通常只將人類社會視為承災體，其實無視自然規律的社會發展也是另一種致災因素）。兩者缺一不成其為災害。既然洪水災害是超出工程控制能力所造成的對社會的損害，那么減輕災害損失就不應單純從控制自然態洪水著手，還應從調整和規范社會發展以適應自然規律方面去努力。

2．災害的雙重屬性與工程和非工程相結合觀念之同異

第一，雙重屬性的概念反映了災害本質特征的兩個方面。減災的工程措施與非工程措施相結合的觀念雖然突破了災害只是自然變異的局限，但迄今未見到國外對災害本質屬性的全面表述。

第二，目前通常的工程與非工程的劃分，是按照工程硬件與技術和管理軟件人為劃分的，沒有實質意義。而基于災害的雙重屬性將減災的途徑劃分為針對自然態洪水和針對社會兩部分：

①通過興建防洪工程、提高洪水監測和預報水平來提高制約洪水、防范災害的能力；

②通過加強國土規劃和管理，來協調人與自然的關系，增加社會對災害的承受能力。概念比較清晰。

第三，提出災害雙重屬性的理論認識對完善我國的防洪方針有實際意義。這是由于我國引進非工程防洪概念已有10多年歷史，并在若干方面取得成效。但我們所吸收和應用的大多限于針對洪水的技術性措施。對非工程防洪措施最本質的方面，即調整社會以適應洪水卻缺乏理解。因此可能導致一種誤區，即一提非工程措施就只考慮到如洪水預報、防洪決策支持系統等技術措施，其實社會分擔風險并承擔減災責任更是非工程措施的重要方面。

災害雙重屬性的理論認識有兩個來源：

一是吸收了國外防洪思想的新進展；

二是繼承了我國治水自然觀，即以2000年前賈讓三策為代表的改造自然與適應自然相結合的思想。雙重屬性認識的根本點在于，防洪減災的目標是以最小的投入，換取最大的減災效益，而不是一味追求戰勝洪水，有助于我們災害觀念和防洪觀念的更新。

3．關于完善防洪方針的建議

洪水災害的社會屬性啟發我們考慮如何科學地安排國土開發，科學地調整經濟布局以適應洪水規律和減輕洪水災害損失。水環境狀況是決定產業合理布局的重要自然條件之一，國土整治的總體規劃應當將防洪規劃納入其中，相互協調，統籌安排。然而，《防洪法》第九條對這兩個規劃的關系是這樣規定的：“防洪規劃應當服從所在流域、區域的綜合規劃。”防洪規劃服從綜合規劃的基本考慮可能是，綜合規劃提出發展目標，防洪規劃通過工程技術手段予以保證，反映出人們力圖主宰洪水和單方面發展的欲望。這個欲望是否切合實際？由人編制的防洪規劃可以服從綜合規劃，但是洪水是否也就跟著服從呢？無疑防洪工程建設可以提高綜合發展規劃的保障程度，然而水災損失不僅決定于洪水的大小，而且往往由于缺乏對社會經濟發展布局的合理規劃和有效管理而大為增強。由此可見，要減輕洪水災害也要適度節制和調整社會發展的需求。

世界主要水災國家水災統計數據表明，在經濟發展和人口增加的形勢下單純依靠修建防洪工程提高防護標準已經十分困難和代價昂貴。經濟有效的減災途徑有二：第一，要繼續修建防洪工程以制約災害的發生；第二，調整和規范社會發展和改善生態環境，以減輕災害發生時的損失。兩者相輔相成。1998年長江和嫩江大水之后，上自國家首腦，下至社會各界無不舉出諸如水土流失、圍湖造田等等有礙防洪的種種失誤。可見對水災成因和對策的總結，人們已經從單純著眼于對洪水和防洪工程的關注，將視野擴展到經濟發展、生態環境和國土開發的影響上。應把防洪減災作為國土規劃的前提條件和組成部分，進一步制定長遠的治水總體規劃，建設社會的防洪安全保障體系。當然這不是可以一蹴而就，但又是必須從現在就要開始部署的問題。事實證明20世紀只看重工程防洪的方針需要修正，應該借鑒歷史經驗，調整和制定適合我國國情的21世紀防洪減災方略。

在防洪減災中處理好社會發展與洪水的關系。在人與自然的關系中，以往只把人類生活的地理環境看作人類活動的外在的消極的和基本穩定的場所，而忽視自然界對人類社會的反作用。特別是現代，人類對自然的干預已遍及全球，其強度也大大超過前代。與此同時，自然界對人類社會的反作用也顯著增長。因而在防洪減災中尤其要主動地研究隨著人類社會強烈擾動和改變著的自然界自身的進化過程，自然界是如何反過來影響著人類社會的發展，而不能等到自然界報復降臨之時，再去尋求補救的辦法。

災害雙重屬性的理論進展表明了歷史研究的價值。今天，雖然高度發達的科學技術是古代不能企及的，但人們對現實世界和人類社會的認識卻遠遠沒有完結，人們對于歷史的認識也在不斷地深化。科學每前進一步，再回過頭來看歷史，也總會有新的發現和新的理解。可以認為現代科學技術的發展對古老的歷史學科提出了新的要求，同時它又為歷史研究的深入提供了比過去先進的方法和手段。換句話說，科學的發展非但不應該排斥歷史，相反地，把歷史的經驗和信息科學化，正是科學所要完成的重要課題。歷史發展沒有止境，人們為豐富對自然和社會的認識而進行的歷史研究也沒有止境。