本文作者：張翔工作單位：華南師范大學

憲法是國家的根本法,具有最高的法律效力,它理應對作為公民一項重要權利的私有財產權予以明確規定,使之獲得最強有力的法律保護,從而充分發揮其在國家政治、經濟、科技、文化等領域中的作用。回顧我國的憲政歷程,我國憲法對私有財產權的保護走過了一條曲折的道路。在1982年憲法和前三次憲法修正案的基礎上,24年憲法修正案第22條對公民私有財產的保護作了較為完善的規定:公民的合法的私有財產不受侵犯;國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權;國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。顯然,第四部憲法修正案加大了對公民私有財產的保護力度:保護的財產對象增多了,既包括生活資料,也包括生產資料;保護的財產權利范圍擴大了,用內涵廣泛的財產權代替了內涵狹窄的所有權;明確提出了私有財產權這個概念。毋庸置疑,24年憲法修正案對私有財產權的保護具有巨大的歷史進步性。雖然如此,本文認為,現行憲法有關公民私有財產權的保護規定與我國經濟社會的迅猛發展及公民私有財產數量不斷攀升、人民群眾維權意識不斷增強所產生的需要相比,仍然不能完全適應當今時代的潮流和深化改革開放的需要,有進一步完善的空間和必要。

一、憲法應進一步加大對公民私有財產權的保護力度

雖然24年憲法修正案加大了對公民私有財產權的保護力度,但與對公共財產的保護相比,仍然是不平等的,對公共財產的保護積極、主動,而對私有財產的保護則顯得消極和被動。1982年憲法第12條規定:社會主義公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。24年憲法修正案將1982年憲法第13條修改為:公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。毫無疑問,從上述兩個條文的表述可明顯看出,現行憲法給予了公共財產更為積極的評價,賦予其強有力的法律保障;而對于私有財產的規定則顯得不夠力度,原則化、一般化。公共財產的優勢地位依舊過分強烈,這不利于對私有財產的平等、有效保護。[1]由于憲法規定的保護原則不平等,實踐中,在具體保障措施上就會明顯向公共財產傾斜,這就導致了一系列社會問題的發生,比如一些地方政府打著維護公共利益的幌子恣意侵吞公民私有財產,頻頻引發有關私有財產的糾紛,甚至步步升級;私有財產擁有者因對國家相關法律心存疑慮,對擁有的財產缺乏安全感,而怠于主動發揮私有財產對國家經濟建設的作用,等等。從憲法角度看,近年來我國社會發展中公益與私益之間產生沖突的重要原因之一,從一定程度上講,可以說與對公民私有財產缺乏有效的保障有關。[2]以上問題的出現,主要是由于人們長期受公大于私、先公后私等道德規范的影響,對于私有財產的認識依然存在偏差;加上長期以來的極左宣傳,人們對于消滅私有制與保護私有財產的關系等問題還存在著諸多疑惑。眾所周知,社會主義并不是要剝奪公民的私有財產,相反,我們應該著重研究在社會主義制度下如何有效地保護公民的私有財產,使之在社會主義建設過程中發揮應有的作用。作為國家的根本法,憲法應把公共財產權和私有財產權處于同等保護的位置,應將財產權利平等保護和普遍保護的觀念明確體現在條文之中。現行憲法第12條社會主義的公共財產神圣不可侵犯的表述值得斟酌。憲法應對所有權主體不同的財產予以同等保護,不應分為公和私而差別對待,區別保護的依據只能是財產的類型,而不能是財產權主體。

二、憲法應將私有財產權當做公民的基本權利來規定

我國24年憲法修正案雖然對公民的私有財產權作了較完善的規定,但并沒有改變該規定在憲法結構中所處的位置,仍然將其放在第一章總綱部分,屬于社會經濟制度的范疇。并且在我國大部分憲法學著作和教材中,私有財產權也未被當做公民的一項基本權利來闡述,這割裂了公民基本權利體系的完整性。私有財產權保護條款在我國現行憲法結構中所處的位置反映了存在的兩個問題:第一,這樣的結構安排是實行計劃經濟的社會主義國家憲法采用的通例,并與這些國家公有制經濟占絕對支配地位的現實相適應。而我國是實行社會主義市場經濟的國家,并且非公有制經濟獲得了前所未有的快速發展,這樣的結構安排顯然不符合我國的現實國情。第二,這樣的結構安排不利于發揮私有財產應有的作用。因為私有財產權沒有上升到公民所享有的憲法規定的基本權利高度,從而大大影響了公民將其所擁有的財產用于擴大生產規模的積極性,進而不利于社會的經濟發展。[3]166公民的基本權利是由憲法規定的公民享有的不可缺少的權益,它直接反映公民在國家中的法律地位。基本權利所直接否定的對立物是奴役人、束縛人、禁錮人,對人實行差別對待,不把人當做人的特權制度。[4]公民私有財產權完全具備基本權利的特征。1.私有財產權是公民其他權利的物質基礎。生命權、自由權和財產權是公民生存和發展必不可少的三大權利。其中,財產權是實現生命權、自由權的物質基礎。擁有了財產,人們就具有了實現自己合法權利的物質條件;享有私有財產權,公民就有權依法支配屬于自己的財產,以保障自己的生存與發展,并排斥他人的非法剝奪。沒有財產權作為基礎的生命權和自由權只能是空中樓閣。2.將私有財產權規定為公民基本權利,是建設社會主義法治國家的內在要求。法治的核心就是要限制國家公權力對公民私權利的侵害。將私有財產權提升為公民的基本權利,能有效遏制公權力專橫。美國新憲政論者安東尼#奧格斯曾指出:確認財產權是劃定我們免于壓迫的私人領域的第一步。[5]在一個將私有財產權確立為基本人權的社會,就能實現風能進,雨能進,國王不能進[6]的理想。在我國法治建設中,把公民私有財產權作為一項基本權利,由憲法具體條文加以明確規定,有利于人民當家作主和真正實施依法治國的戰略。3.將私有財產權規定為公民基本權利,是發展社會主義市場經濟的客觀需要。對社會主義市場經濟的理論研究揭示出這樣一個客觀真理:市場經濟的有效運作應以作為主體的公民享有完整的財產權和充分的自由權為前提條件。公民只有享有完整的財產權,才能作為完全平等的民事主體,自主選擇工作方式和生活方式,才能激發內在動力和創造欲望,社會主義市場經濟也因此才會充滿生機和活力。

關鍵詞：私有財產權/公法保護/方式

內容提要：公法對私有財產權的確認與保護主要是通過規范和控制公權力，以促進公權力有效運行來實現的。公民的私有財產權相對于政府的義務來說，可以分為兩類：一類自我實現的權利，對此，政府負有不作為的義務，不得侵犯；另一類是靠政府履行作為的義務才能實現的權利，對此，政府要積極履行職責保障其實現。同時，公法通過設立正當的程序及設定相應的責任與救濟機制以防止政府恣意與專斷，抑制公權力違法與不當行使，保障公民的權利與自由，并使公民受損害的權益得到恢復與補救。

確立私有財產權公法保護的方式是圍繞對公權力的規范與控制而展開的，只不過在不同國家、不同歷史時期，具體表現有所不同。總體來講，公法可以從實體、程序和救濟等方面來設計保護私有財產權的方式。

一、界定政府活動范圍，為政府設定不作為的義務

私有財產權是個人、組織享有的一項可以用來對抗政府對自己的私有財產行使專橫權力的自由，屬于一種“防御國家的自由”（freedomfromstate）。這種自由是與“有限政府”的理念相契合的。私有財產權在本質上包含兩層意思：一是擁有財產；二是抵制非法剝奪。公法對私有財產權的確認與保障，旨在明確公民權利的同時，勘定政府權力的界限，表明政府權力不是無限的，它須以公民的權利存在為界碑，須以保護公民的財產安全和人身自由為使命。“對私有財產權的承認是阻止或者防止政府強制與專斷的基本條件。如果不存在這樣一種確獲保障的私人領域，那么強制與專斷就不僅會存在，而且還會成為司空見慣的現象。”[1]“個人自治的核心是個人對其財產的獨立的排他的支配權，連治產的權利都沒有，哪有權利治身。”[2]詹妮弗·內德爾斯基指出：“私有財產權至少在150年間是作為政府權力之界限的個人權利的最典型的例證，財產權劃定了受保護的個人自由與政府合法范圍之界限。”[3]

政府存在的正當理由就是保護公民的包括私有財產權在內的各項基本權利。公民基本權利的配置狀況及行使的有效性構成了制約國家權力的基本力量。“基本權利是設立主權權利、客觀法律規范和一般解釋原則的基礎，對一切國家權力和國家機關具有直接的約束力，只有根據法律或者通過法律才能限制基本權利。”[4]“一個立憲政體乃是這樣的政體，其中的私人領域得到保障，不受行使政治權力的侵犯。”[5]美國憲法學家路易斯·亨金說道：“憲政意味著應受制于憲法，意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民的目的，而這一切又受制于法治。”[6]

本文作者：羅曉萌工作單位：廣西師范大學法學院

2004年,“公民的合法的私有財產不受侵犯”被明確的寫進了我國的憲法,這標志著我國公民的私有財產權得到了空前的、廣泛的肯定和重視,并從一般的民事權利上升到了憲法權利的層面。但是僅僅依靠一則憲法條款不足以使公民的私有財產權得到切實的保護,私有財產權的法律保護規范仍待完善。本文試通過對公私財產權憲法保護的比較,闡述私有財產權憲法保護的現實路徑。

一、公私財產權憲法保護之比較

在我國,長期以來全民所有制最受重視,集體所有制次之,而私有制則常常被忽略。隨著我國的改革開放,個體和私有經濟漸漸有了法律地位,但總擺脫不了它對公有制的依附地位和服務作用。在此,筆者主要從歷史和現狀兩個層面對公私財產權的憲法保護差異作一比較,以期揭示私有財產權憲法保護之不足。(一)公私財產權憲法保護之歷史比較1954年憲法確認了“公共財產神圣不可侵犯”原則,同時規定了普通公民的生活資料所有權與私有財產的繼承權,并明確規定“國家禁止任何人利用私有財產破壞公共利益”,可“依法對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。這些規定實際上是對公民行使私有財產權的法律限制,即不得侵犯公共財產,公民私人財產權保障必須以公有財產權的實現為前提,公有財產權優先于私有財產權保護原則通過憲法條款確定下來。1975年憲法、1978年憲法繼承了1954年憲法關于公私財產權的憲法規定。規定普通公民對其勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料享有所有權,但國家對公民私人財產可以依法“征購、征用或者收歸國有”。1978年憲法重申1975年憲法的上述規定。公民的私人財產保護仍以公有財產權保護為前提。1982年憲法及其4個修正案分別規定了對不同性質財產權的保護原則。1982年憲法重申了“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”,同時重新規定了“公民對私有財產的繼承權”和享有對“合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”。1988年修正案將公民財產權的保護主體延伸到私營企業主并將財產權內容擴展到土地使用權。1993年修正案關于農村家庭聯產承包責任制的規定,將農民財產權的內容拓展到農村土地承包權,突出了農民作為財產權主體的地位。1999年修正案確認非公有制經濟是社會主義市場經濟的“重要組成部分”,實際上是重新規定了對農村承包戶、個體工商業者、私營企業主等非公有制主體的私有財產權保護作。2004年修正案進一步完善了公民財產權的憲法保障,它明確規定了“公民的合法的私有財產不可侵犯”原則。此時,公民的私有財產權保護比以往任何時候都受到法律的尊重,具有了其自身的憲法地位。以上幾部憲法關于公私財產權保護的調整,體現了我國對私有財產權日益重視的態度。與私有財產權的憲法保護條款不斷調整相反,公有財產權保護條款的穩定性說明了國家一直把對公有財產權的保護至于絕對至上、不容侵犯的位置。私有財產權的憲法保護相對于公有財產權來說,仍處于不平等的地位,其受保護的程度與公有財產權相比還是相當低的。(二)公私財產權憲法保護之現狀比較經過20多年的改革開放,我國非公有制經濟得到了極大的發展。順應這一變化,2004年憲法第13條作了如下規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”,“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。而公有財產權的憲法保護條款仍是“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”,“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”。比較這兩個條款可以發現,我國現行憲法對公共財產所有權給了相對于私人財產權更高的憲法評價,與之相適應的是,憲法對公共財產和私有財產所采取的保障措施也是不同的,存在傾斜狀態。憲法第12條規定:公共財產“神圣不可侵犯”,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。而第13條涉及到私人財產的保護時,規定的力度卻沒有那么強硬:公民的合法的私有財產“不受侵犯”,國家依照法律規定保護公民的私有財產權。這種行文格式表明,公民的私有財產權利沒有神圣性,或者至少說明私有財產權沒有公有財產權那么神圣,而國家對私有財產權的保護也只是依照法律保護,缺少禁止性的規定,這樣的條款使得私有財產權難抵公權力或非法的入侵。

二、私有財產權憲法保護中存在問題及分析

通過比較憲法中關于公私財產權保護的差異,我們可以清晰的看到,雖然我國憲法順應市場經濟的發展,不斷的調整和強化私有財產權的保護,但是私有財產權的保護仍存在著許多不完善的地方。第一,公私財產權的憲法地位不平等。在私有財產權的憲法保護條文中,既沒有神圣不可侵犯的字樣,也沒有禁止條款,對私有財產權的保護力度要明顯低于公有財產權。公私財產權的等差保護最根本的原因應歸結于我國是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義國家。基于這樣的政治因素,使不同的財產權利在憲法中處于不同的地位,公有財產權必然優先于私有財產權受保護。但是從馬克思主義的觀點來看,社會主義實行公有制,公有財產在很大程度上擔負著防止有人用社會占有去奴役別人這個使命;但絕不意味著社會主義排斥個人占有生產資料,相反只有直接占有生產資料的個人獲得發展,整個國家和社會才能獲得發展。這表明國家與公民的根本利益是一致的,并不存在誰優先于誰、誰的地位高于誰的問題。第二,私有財產權的憲法保護角度不是從公民的基本權利,而是從基本經濟制度的角度出發的。各國憲法大多承認私人財產權是公民的一項基本權利,并將其放在基本權利中加以規定,而我國憲法私人財產權保障條款則是放入社會經濟制度的規范體系之中。自由權、生命權和財產權是公民的三大基本權利,沒有財產權,公民的基本權利就不完整。把私有財產權排除在憲法所規定的公民基本權利之外,就必然導致憲法基本權利體系的缺失,不利于公民基本權利的保障。追溯究竟,還是由我國的社會主義性質決定的,國家和集體利益高于個人利益,忽視了公民的私有財產權。然而,憲法對私有財產權的保障,旨在對一種作為公民的基本權利的財產權的保障,而非對各種現存的財產分布狀況或者實然的財產秩序的保障〔1〕,因此,應當把私有財產權納入公民基本權利體系,這樣才能給予公民基本權利強有力的法律保障。第三,我國現行憲法對公民私有財產權保障制度的規范不具體、不嚴謹。現代財產權的憲法保障制度,其規范的內容主要蘊含了三重結構:即:不可侵犯條款(或保障條款)、制約條款(或限制條款)、征用補償條款(或損失補償條款)。〔2〕可見,憲法上的私有財產權屬于一種特殊的“防御權”,即公民于國家公權力對其私有財產所實施的不當侵害時做出防御,并在實際侵害發生的場合下可獲得救濟的一種權利〔3〕。我國現行憲法對私有財產權的保護條款雖然包括了以上三重結構,但是仍存在以下兩個缺陷:一是,我國憲法缺乏對“公共利益”明確具體的確定。關于征收征用公民私有財產的規定只涉及了“根據公共利益的需要”,其中“公共利益”沒有用法律來界定,導致了現實中許多侵犯個人權益的事情都是在“公共利益”的大旗下進行的。二是,我國憲法中缺乏明確的公正的征用補償條款。憲法規定了可依法給予補償,但是對補償的原則和標準缺失一般性的規定。不合理的補償也是一種剝奪,所以憲法必須明確規定對私有財產的征收征用給予正當的補償。否則,在實踐中要求對各種損害私有財產權的行為承擔賠償或補償責任在救濟時就缺乏根本性的法律依據,補償是否公正、合理無從認定。

摘要:在闡述國外憲法有關私有財產權保護制度的基拙上，指出我國憲法因體制等方面的原因致使公共財產的優勢地位過分強烈，私有財產權的基本權利地位及人權屬性等沒有得到彰顯，存在著對私有財產權保護的不足。通過比較研究，提出了完善我國私有財產權憲法保護制度的思路:我國憲法應確立私有財產權的憲法地位，并將其納入公民的基本權利體系，明確確立征收、征用的正當程序原則。

關鍵詞:私有財產權憲法國外憲法憲法保護

改革開放以來，我國一改過去單一的生產資料公有的結構形式，非公有制經濟得到了迅速發展，財產關系也呈現出多樣化與復雜化。如何從憲法的高度加強監督和管理，促進非公有制經濟的健康發展，完善私人財產保護的法律制度，無疑具有非常重要的現實意義，同時也必然引發我們對完善私有財產權的憲法保護制度的思考。

我國有關私有財產權的憲法保護制度始于《共同綱領》，但私有財產權的憲法保護制度的真正確立是1954年憲法。五四憲法從第8條到第14條比較集中地對私有財產的保護及其限制作了規定。十一屆三中全會將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的路線上來，各項工作逐漸走上了正軌，經濟也逐步得到恢復。在此背景下，五屆全國人大制定了八二憲法。我國1982年《憲法》第13條規定:“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。"1988年通過的《憲法》第1條修正案規定:“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。"1993年通過的《憲法》第7條修正案規定:“國家實行社會主義市場經濟。"1999年《憲法》第16條修正案明確規定:“在法律范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。"2004年《憲法》修正案第21條規定:“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”;2004年《憲法》修正案第22條規定:“公民合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”由此可以看出，現行憲法對私人財產權的保障不再局限或偏重于對公民的合法收人、儲蓄、房屋等生活資料的產權維護，而是將生產資料與生活資料置于同等位置。另一個可見的變化為，現行憲法對財產的維護，不再像以往僅駐足于所有權，通過宣布合法的私有財產不受侵犯，實際上實現了以內涵更豐富的“財產權”代替“所有權”，從而擴大了憲法所保護的財產的范圍。從文本上分析，1982年憲法及其修正案沿襲以往對社會主義公有財產的保護，同時，不斷強化對私有財產的保護，將公民的私有財產納人憲法的保護范圍川。

私有財產權具有重要的人權價值，在人權體系中處于基礎地位，憲法的私有財產權規定也是其他具體財產權的基本依據。本文認為，私有財產權的保護首先要通過憲政來實現，我國雖已進行了4次憲法修正，并不斷加強對私有財產權的保護，但與西方國家憲法對私有財產的保護相比，仍存在諸多不足。

一、國外憲法對私有財產權的保護

2004年3月14日通過的憲法修正案明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”這就在憲法的層面上規定了對私有財產權的保護。但是憲法規定的權利與現實生活中所享有的權利并非一回事，也并非可以輕而易舉地實現二者的轉換。憲法權利的落實必須通過具體法律的規定與實施。

現代社會對于私有財產權進行剝奪的最經常的方式是稅收，當然，這種剝奪是一種合法的剝奪，也是具有堅實的理論與實踐基礎的剝奪。因為人民需要國家提供公共物品，而國家本身并不進行生產，因此，提供公共物品的資源必須由享受公共物品的人民來提供。稅收就是人民享受公共物品所支付的價格。用德國著名稅法學家霍姆茲的話來講，就是“稅收是文明的對價”。

雖然稅收是必要的，但是，并不是任何形式的稅收都是合理的、合法的。因為稅收本質上是對人民財產權的剝奪，因此，必須經過人民或者人民代表的同意。而人民同意的方式就是由代表民意的議會通過法律的形式來規范稅收的基本事項，如納稅人、征稅對象、稅率、稅目和減免稅等。這一原則被稱為稅收法定原則。稅收法定原則是稅法的最高原則，也可以稱為稅法的“帝王條款”，它是稅收具備形式合理性和合法性的基礎，也是保護私有財產權的最有力武器。古代帝王大都是橫征暴斂的，人民包括處于統治階級的貴族、宗教人士等對付國王任意剝奪私人財產權的基本手段就是稅收法定，英國1215年的《大憲章》、1689年的《權利法案》，美國1776年的《弗吉尼亞權利法案》、1787年的《憲法》，法國1789年的《人權宣言》所確立的最重要的原則之一就是稅收法定原則。正是稅收法定原則才使得私有財產權獲得切實保障，并最終實現了封建經濟向資本主義經濟的過度以及現代資本主義經濟的迅速發展。

議會立法征稅也并非可以恣意妄為，也必須遵循憲法的基本原則，其中最重要的就是生存權保障原則。這一原則在稅法中具體化為最低生活費不課稅原則，即國家征稅不能觸及維持納稅人最低生活水平的最低生活費，否則就侵犯了納稅人的生存權，而生存權是現代社會普遍承認的基本人權。稅法中體現最低生活費不課稅原則的制度很多，特別體現在個人所得稅中的工資薪金所得扣除額制度，即在計算個人所得稅時，先將維持納稅人基本生活的費用予以扣除。稅法制度比較完善的國家還規定了贍養老人的扣除、撫養子女的扣除、醫療費的扣除、教育費的扣除等等，充分保障了納稅人的生存權。我國稅法所規定的增值稅和營業稅的起征點制度、消費稅中對于日常生活用品不征稅制度等都是稅法中保障納稅人基本生存權也就是基本財產權的制度。

在現代國家，稅法既是國家征稅之法，也是納稅人權利保護之法。它在表面上是剝奪納稅人的財產權，但在實質上，它是保護納稅人財產權的重要法律。因為政府必須“依法”征稅，沒有法律依據，政府不能征稅，否則就是違法和違憲，美國1894年的所得稅法就曾被聯邦最高法院宣布違憲而無效。這樣，稅法就保障了納稅人的財產不被政府任意剝奪。同時，稅法中的最低生活費不課稅原則、稅收公平原則、稅收效率原則等，則保障了納稅人的財產不會被議會肆意剝奪，國家征稅必須是“有利”、“有理”和“有節”的。

在西方發達國家，雖然死亡和納稅被視為人生不可避免的兩件大事，但是人們并不害怕死亡和納稅。因為，對于前者而言，有上帝來保護他們，使得他們死后可以進入天堂；對于后者而言，有稅法來保護他們，使得他們在享受政府提供的公共物品時，不用擔心他們的財產會被政府任意剝奪。

摘要：利益的沖突和協調是社會的常態。法律所調整的社會關系本質上是一種利益關系，利益平衡是法的價值取向。作為個人利益重要組成部分的私有財產權與公共利益之間是沖突和協作的關系。從歷史角度看，西方國家和中國的公法都呈現出在保護私有財產權與保護公共利益之間尋求合理平衡的趨勢。通過樹立私有財產與公共利益平等保護的觀念，在憲法中明確宣告對私有財產權的不可侵犯性，重點健全對行政權的規范和制約機制等，以實現私有財產權與公共利益之間的動態平衡。

關鍵詞：私有財產權；公法保護；價值取向；公共利益；利益平衡

法是以調整一定范圍內的利益關系為基礎的。法律從根本上說是調整利益關系的工具，利益調整與分配是法律的重要職能，也是法律制度存在的價值之一。法律規范人的行為主要是通過保障權益與平衡各種利益關系來實現的。利益沖突在任何社會都是不可避免的，法律的效用如何，取決于權益保障與利益平衡的實現程度。在現代法治社會，公共利益與個人利益是一對基本的利益關系。公共利益在法律中的作用往往體現為對公民行使權利劃定界限，是對公民權利的限制。私有財產權作為公民權利的重要組成部分與公共利益需要之間存在著一定的張力，也會產生沖突。如何在兩者的沖突中尋求適度的平衡，促成兩者形成良性互動的關系，實現公共利益與個人利益的協調發展，是公法的重要使命。

一、利益平衡與法的價值取向

一般而言，利益(interest)是對人需要的滿足，需要是形成利益的根本前提。利益是人類社會中個人和組織一切活動的根本動因，是社會領域中最普遍、最敏感同時也是最易引起人們關注的問題。《史記》云：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”[1]馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[2]恩格斯指出：“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來。”[3]18世紀法國啟蒙思想家霍爾巴赫也明確提出：“利益就是人的行動的唯一動力”。[4]在現代社會，由于利益主體的多元化和利益關系的復雜化，各主體之間利益的對立和沖突在所難免。利益沖突是由一定的利益差別和矛盾引起的。它具體表現為利益主體基于利益差別與利益追求而產生的利益爭奪與糾紛，是利益主體之間存在的利益矛盾的激化形態。在人類社會中，存在著廣泛的利益沖突。由于利益在本質上根源于一定的社會物質生產關系，因此人們對利益的追求都是在有限的資源條件下實現的。從經濟學的角度看，人是自利的產物。個人在追求自身利益時，難免會與他人的利益或者與公共利益發生矛盾，利益沖突的根源就在于有限的社會資源難以滿足不同的社會利益主體的無限需求。[5]利益平衡是指按照一定的標準和方法，對各種存在差別與沖突的利益進行協調使之達到相對均衡的狀態，這是社會整合與和諧的關鍵。

人總是生活在一定的利益關系之中的，社會是在多元的利益沖突與協調中前進的。人類之所以能夠在這種充滿沖突的利益關系中發展和進步，關鍵在于這種沖突的利益之間有協調的余地與可能，并且形成了利益平衡的理念以及建立了利益平衡的規則。有學者認為，自從人類有生產活動以來，利益平衡這一自然現象就一直存在著，深深地印在人類的腦海里，并逐漸地不知不覺地形成了利益平衡觀念。這種利益平衡觀念已經被人類所接受———即成為人類社會的公理。它會自然地運用到處理行為活動中去(人與人之間的行為是與利益相關的)，形成人類行為的利益平衡原則。以平衡原則為準繩來處理人與人之間的關系問題，是尊重自然規律的表現，是正確處理行為關系的唯一方法。[6]

摘要：在闡述國外憲法有關私有財產權保護制度的基拙上，指出我國憲法因體制等方面的原因致使公共財產的優勢地位過分強烈，私有財產權的基本權利地位及人權屬性等沒有得到彰顯，存在著對私有財產權保護的不足。通過比較研究，提出了完善我國私有財產權憲法保護制度的思路：我國憲法應確立私有財產權的憲法地位，并將其納入公民的基本權利體系，明確確立征收、征用的正當程序原則。

關鍵詞：私有財產權憲法國外憲法憲法保護

改革開放以來，我國一改過去單一的生產資料公有的結構形式，非公有制經濟得到了迅速發展，財產關系也呈現出多樣化與復雜化。如何從憲法的高度加強監督和管理，促進非公有制經濟的健康發展，完善私人財產保護的法律制度，無疑具有非常重要的現實意義，同時也必然引發我們對完善私有財產權的憲法保護制度的思考。

我國有關私有財產權的憲法保護制度始于《共同綱領》，但私有財產權的憲法保護制度的真正確立是1954年憲法。五四憲法從第8條到第14條比較集中地對私有財產的保護及其限制作了規定。十一屆三中全會將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的路線上來，各項工作逐漸走上了正軌，經濟也逐步得到恢復。在此背景下，五屆全國人大制定了八二憲法。我國1982年《憲法》第13條規定：“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。"1988年通過的《憲法》第1條修正案規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。"1993年通過的《憲法》第7條修正案規定：“國家實行社會主義市場經濟。"1999年《憲法》第16條修正案明確規定：“在法律范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。"2004年《憲法》修正案第21條規定：“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”；2004年《憲法》修正案第22條規定：“公民合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”由此可以看出，現行憲法對私人財產權的保障不再局限或偏重于對公民的合法收人、儲蓄、房屋等生活資料的產權維護，而是將生產資料與生活資料置于同等位置。另一個可見的變化為，現行憲法對財產的維護，不再像以往僅駐足于所有權，通過宣布合法的私有財產不受侵犯，實際上實現了以內涵更豐富的“財產權”代替“所有權”，從而擴大了憲法所保護的財產的范圍。從文本上分析，1982年憲法及其修正案沿襲以往對社會主義公有財產的保護，同時，不斷強化對私有財產的保護，將公民的私有財產納人憲法的保護范圍川。

私有財產權具有重要的人權價值，在人權體系中處于基礎地位，憲法的私有財產權規定也是其他具體財產權的基本依據。本文認為，私有財產權的保護首先要通過憲政來實現，我國雖已進行了4次憲法修正，并不斷加強對私有財產權的保護，但與西方國家憲法對私有財產的保護相比，仍存在諸多不足。

一、國外憲法對私有財產權的保護

摘要：在闡述國外憲法有關私有財產權保護制度的基拙上，指出我國憲法因體制等方面的原因致使公共財產的優勢地位過分強烈，私有財產權的基本權利地位及人權屬性等沒有得到彰顯，存在著對私有財產權保護的不足。通過比較研究，提出了完善我國私有財產權憲法保護制度的思路：我國憲法應確立私有財產權的憲法地位，并將其納入公民的基本權利體系，明確確立征收、征用的正當程序原則。

關鍵詞：私有財產權憲法國外憲法憲法保護

改革開放以來，我國一改過去單一的生產資料公有的結構形式，非公有制經濟得到了迅速發展，財產關系也呈現出多樣化與復雜化。如何從憲法的高度加強監督和管理，促進非公有制經濟的健康發展，完善私人財產保護的法律制度，無疑具有非常重要的現實意義，同時也必然引發我們對完善私有財產權的憲法保護制度的思考。

我國有關私有財產權的憲法保護制度始于《共同綱領》，但私有財產權的憲法保護制度的真正確立是1954年憲法。五四憲法從第8條到第14條比較集中地對私有財產的保護及其限制作了規定。十一屆三中全會將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的路線上來，各項工作逐漸走上了正軌，經濟也逐步得到恢復。在此背景下，五屆全國人大制定了八二憲法。我國1982年《憲法》第13條規定：“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。"1988年通過的《憲法》第1條修正案規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。"1993年通過的《憲法》第7條修正案規定：“國家實行社會主義市場經濟。"1999年《憲法》第16條修正案明確規定：“在法律范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。"2004年《憲法》修正案第21條規定：“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”；2004年《憲法》修正案第22條規定：“公民合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”由此可以看出，現行憲法對私人財產權的保障不再局限或偏重于對公民的合法收人、儲蓄、房屋等生活資料的產權維護，而是將生產資料與生活資料置于同等位置。另一個可見的變化為，現行憲法對財產的維護，不再像以往僅駐足于所有權，通過宣布合法的私有財產不受侵犯，實際上實現了以內涵更豐富的“財產權”代替“所有權”，從而擴大了憲法所保護的財產的范圍。從文本上分析，1982年憲法及其修正案沿襲以往對社會主義公有財產的保護，同時，不斷強化對私有財產的保護，將公民的私有財產納人憲法的保護范圍川。

私有財產權具有重要的人權價值，在人權體系中處于基礎地位，憲法的私有財產權規定也是其他具體財產權的基本依據。本文認為，私有財產權的保護首先要通過憲政來實現，我國雖已進行了4次憲法修正，并不斷加強對私有財產權的保護，但與西方國家憲法對私有財產的保護相比，仍存在諸多不足。

一、國外憲法對私有財產權的保護

論文關鍵詞:私有財產權憲法國外憲法憲法保護

論文摘要:在闡述國外憲法有關私有財產權保護制度的基拙上，指出我國憲法因體制等方面的原因致使公共財產的優勢地位過分強烈，私有財產權的基本權利地位及人權屬性等沒有得到彰顯，存在著對私有財產權保護的不足。通過比較研究，提出了完善我國私有財產權憲法保護制度的思路:我國憲法應確立私有財產權的憲法地位，并將其納入公民的基本權利體系，明確確立征收、征用的正當程序原則。

改革開放以來，我國一改過去單一的生產資料公有的結構形式，非公有制經濟得到了迅速發展，財產關系也呈現出多樣化與復雜化。如何從憲法的高度加強監督和管理，促進非公有制經濟的健康發展，完善私人財產保護的法律制度，無疑具有非常重要的現實意義，同時也必然引發我們對完善私有財產權的憲法保護制度的思考。

我國有關私有財產權的憲法保護制度始于《共同綱領》，但私有財產權的憲法保護制度的真正確立是1954年憲法。五四憲法從第8條到第14條比較集中地對私有財產的保護及其限制作了規定。十一屆三中全會將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的路線上來，各項工作逐漸走上了正軌，經濟也逐步得到恢復。在此背景下，五屆全國人大制定了八二憲法。我國1982年《憲法》第13條規定:“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。"1988年通過的《憲法》第1條修正案規定:“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟充。"1993年通過的《憲法》第7條修正案規定:“國家實行社會主義市場經濟。"1999年《憲法》第16條修正案明確規定:“在法律范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。"2004年《憲法》修正案第21條規定:“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”；2004年《憲法》修正案第22條規定:“公民合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”由此可以看出，現行憲法對私人財產權的保障不再局限或偏重于對公民的合法收人、儲蓄、房屋等生活資料的產權維護，而是將生產資料與生活資料置于同等位置。另一個可見的變化為，現行憲法對財產的維護，不再像以往僅駐足于所有權，通過宣布合法的私有財產不受侵犯，實際上實現了以內涵更豐富的“財產權”代替“所有權”，從而擴大了憲法所保護的財產的范圍。從文本上分析，1982年憲法及其修正案沿襲以往對社會主義公有財產的保護，同時，不斷強化對私有財產的保護，將公民的私有財產納人憲法的保護范圍川。

私有財產權具有重要的人權價值，在人權體系中處于基礎地位，憲法的私有財產權規定也是其他具體財產權的基本依據。本文認為，私有財產權的保護首先要通過憲政來實現，我國雖已進行了4次憲法修正，并不斷加強對私有財產權的保護，但與西方國家憲法對私有財產的保護相比，仍存在諸多不足。

一、國外憲法對私有財產權的保護

關鍵詞：私有財產權/行政法/保護

內容提要：我國現有行政法對公民一方即行政相對人私有財產權的保護存在許多不足，其背后存在著“公共利益絕對高于個人利益”和“私有財產在行政法中地位與民法中的地位混同”的認識誤區，為此需要公正權衡行政相對人的財產權益和社會公有財產權益，正確認識行政相對人私有財產在行政法中的地位，并加強對行政主體特定行政法義務的要求，以有效保障行政相對人的財產權利。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了一系列新的憲法修正案，其中對廣大公民社會生活最具影響力之一的是“私有財產不受侵犯原則”的確立。這項原則是中國進入“權利的時代”極有實質性內容的標志。行政法作為全面貫徹實施憲法的部門法之一，對實現憲法原則負有重要的使命，沒有完善的行政法制度對私有財產權利予以保護，其憲法規定將會是一句空話。然而通過對我國傳統行政法相關理念與制度的梳理，筆者認為行政法對私有財產權的保護還存在諸多不足，需要進行理念的反思和制度的重構。一、現行行政法對私有財產權保護之不足及認識誤區（一）現有行政法制度對保護私有財產權不足的表現。社會主義市場經濟的發展和民主法制的完善，對憲法保護私有財產權提出了新的要求。新的憲法修正案把原第13條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權”兩款修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”三款，把對私有財產權的保護分為“不得侵犯、積極保護、征收征用的補償”三個層面，從而在根本大法中確立了對私有財產權的全面保護原則。公民一方在行政法上稱為“行政相對人”，公民一方的私有財產權在行政法上也就轉化為行政相對人的私有財產權。但現行行政法制度在保護行政相對人私有財產權方面還存在許多不足，與憲法原則的要求是不完全適應的。1、關于禁止公權力侵犯的制度保障問題。憲法第13條第1款規定的“公民的合法的私有財產不受侵犯”，從行政法角度講這主要是防范行政權這一公權力對合法私有財產的侵犯。由于公權力強制性、單方性的特征，它對私有財產侵犯的可能性比私權利之間的侵犯要大得多。因此“公民的合法的私有財產不受侵犯”更多的是對公權力主體的要求，這是需要健全的行政法制度才能實現的。應該說我國行政法經過十多年的努力，在保障公民的合法的私有財產不受公權力侵犯方面已有很大成績，這主要表現為以《行政處罰法》為代表的一系列法律制度對行政機關濫罰款、濫攤派現象的制約。但是，對禁止隨意侵犯行政相對人私有財產上還有許多制度需要建立，最典型的有兩種：一是行政亂收費現象仍比較嚴重，而我國仍無統一的《行政收費法》來加以規范；二是行政征收、征用制度很不完善。行政征收、征用是行政主體在行政管理中必要的行政行為，“從來沒有哪個制度否定過政府的征用權，重要的是征用的法律限制”。[1]（p156）但行政機關也極易用這種行政行為來侵占行政相對人私有財產，而且強度很大，這正如有學者所指出的，對私人財產權最嚴厲的制約，無疑來自政府的強制征用。政府征收征用后應給予合理補償，這是民主和法治國家的必然要求。我國憲法第13條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”而我國對私人財產征用補償制度有許多缺陷：財產征收、征用缺乏正當程序，強制拆遷現象屢屢發生，有關征收、征用后的補償范圍、補償標準、補償程序更缺乏統一、合理的規定。2、關于公權力對私有財產的有效保護制度問題。憲法第13條第2款規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，這要求行政法對行政相對人私有財產權建立全面有效的保護制度，但現有保護制度是有明顯問題的，這主要表現為：第一，行政主體漠視私有財產的現象嚴重。行政主體對于私有財產不僅不應以行政權力加以侵害，而且還須履行行政職責加以保護。但現實中，有的行政主體漠視私有財產，如在執法過程中隨意損壞，或消極不履行保護職責。第二，行政法制度所保護的財產權范圍過于狹小。我國目前的行政法領域對行政相對人財產權的范圍理解過窄，現有的一些制度縮小了對行政相對人財產權的保護范圍，導致行政相對人的大量與財產利益有密切關系的權益不能通過得到有效的法律保護。如我國《行政訴訟法》第11條明確把行政相對人的財產權納入到行政訴訟的受案范圍，但財產權在此通常被理解為所有權、地上權、地役權、抵押權、質權、留置權、典權等物權，以及債權、繼承權、經營自主權、專利權、著作權、商標使用權等具有直接經濟利益的經典財產權利，而公民對公務員任職的公平錄用權、勞動就業權、參加經濟活動的公平競爭權等，都排除在財產權范圍之外。事實上這些權利在一定意義上是公民對私有財產正當取得的權利，甚至要成為行政相對人賴以生存、生活的經濟基礎，應當歸于財產權的范圍。這類權利有些尚未被明確規定在行政訴訟的受案范圍之中，有些則被排除在行政賠償的范圍之外。（注：由于《國家賠償法》把行政賠償的范圍僅僅局限于行政相對人狹義上的人身權和財產權，眾多由財產權派生的與經濟利益有關的權利如公平競爭權不被視為財產權，行政相對人便無法按照財產權受侵犯的標準、方式獲得行政賠償救濟。）第三，行政訴訟制度對私有財產權保護還相當有限。行政相對人財產權保護制度的完善，一個最重要的標志就是司法保護制度的健全。但現行行政訴訟制度忽略了對部分公民在特定情況下財產權的保護，如《行政訴訟法》規定有權提起行政訴訟的公民死亡后，承繼其權利而起訴的原告主體只限于死亡公民的近親屬，而剝奪了債權人、受遺贈人及其他與死者之間有財產利害關系的人的承繼原告資格，這就極不利于保護部分公民的私有財產。按此規定，當原始原告死亡后，他本人生前被行政機關違法行政行為所處置的財產如果是向債權人所借的債務，他死亡后又無近親屬時，債權人是無權作為承繼原告對行政機關的違法行政行為提起行政訴訟的，這也就意味著他對死者原合法擁有的債權從此就在無形中消失了。此外，行政訴訟制度出于保護公共利益的考慮，對行政相對人財產權采取了輕視、放任其損失的態度。如我國的《行政訴訟法》第44條規定了“訴訟不停止行政行為的執行”的原則，停止執行作為例外要以“不損害公共利益”為苛刻條件，而不論這種公共利益到底有多大，或是否緊迫，或與要執行且可能形成損害的私有財產利益之間是否有公正合理的比例標準，這往往為行政機關不停止執行錯誤的行政決定提供了借口，結果通常是帶來行政相對人重大的或完全不必要的財產損失。第四，行政賠償規定的范圍過窄。根據《國家賠償法》第4條的規定，行政機關及其工作人員在行使職權時侵犯了公民的財產權的，國家應當承擔賠償責任。但是該條又采用了列舉的方式對財產權的范圍進行了嚴格的限制，如公有公共設施致人損害時，國家就不承擔賠償責任。行政賠償只針對直接損失（在有些情況下，連直接損失標準也可能達不到），對違法行使職權造成的間接損失，國家也不承擔賠償責任。再如對于違法罰沒、違法征收的，只返還本金，不計利息；財產已經拍賣的，即使拍賣價款明顯低于實際價格也只給付拍賣所得的價款；吊銷許可證和執照、責令停產停業的，只賠償停產停業期間必要的經常性費用開支等。這些規定都十分不利于對受害人財產權利的充分保護。

（二）私有財產權的行政法保護制度不足背后的兩個認識誤區。前述所列的不足并不是偶然的，其有著更深層的認識上的誤區，這主要體現為：1、公共利益絕對優于個人利益的觀念長期在行政法中占統治地位。公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益，個人利益則是指單個社會成員所具有的各種利益。從社會主義制度的本質來說，公共利益與個人利益應該是一致的。但在一定情況下兩者還是有相矛盾的情況。對此，有學者在論證行政法的理論基礎時曾提出“公共利益本位論”，認為公共利益與個人利益是一種以公共利益為本位的利益關系。個人利益應該服從于公共利益。[2]（p297）傳統的行政法學觀點認為，為了維護社會公共秩序和保障公共利益的需要，社會主體應該對代表公共利益的行政主體予以充分尊重和服從，行政行為被賦予了社會個體行為所沒有的公定力、拘束力和執行力。個人利益在與社會公共利益發生沖突時應該無條件犧牲個人利益。由于“公共利益絕對優于個人利益”觀念在行政法領域普遍存在，行政法領域有大量重公共利益輕行政相對人合法私人利益的規定。憲法修正案現已把公民私有財產權利從過去一般的民事權利上升為重大的憲法權利，由國家根本大法予以認可與保護。結合憲法第12條第1款“社會主義公有財產神圣不可侵犯”的規定來講，這意味著社會主義公共財產和公民合法的私有財產是實行了平等保護的原則，換言之，憲法在實際上規定了合法財產一體保護的基本原則。如何正確認識兩者關系并在兩者發生沖突時如何取舍，就成為一個需要重新認識的問題。2、混同私有財產在行政法與民法中的不同地位。私有財產權的行政法保護制度不足還有一個認識上的誤區：這就是對私有財產在行政法中的地位的認識不正確，將其混同于在民法中的地位，以至于行政主體對自身所負有的保護行政相對人私有財產權的法定義務的意識很弱。行政法學界幾乎未思考過民法意義上的私有財產權與行政法意義上的私有財產權是否有區別，通常都只是在民法意義上來認識私有財產權，因而行政主體很少真正明確自己對其所具有的特定行政法義務。事實上，私有財產權在行政法和民法上有不同的法律屬性，民法上公民一方的私有財產權與行政法上行政相對人的私有財產權是有所不同的，行政相對人與行政主體之間的關系也不是民法上平等主體雙方之間的等價有償關系。在行政法上行政主體有對行政相對人財產權利無償服務的特殊義務，這也是行政機關不可放棄的職責。憲法中的“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”就是對行政主體提出的要求。然而行政主體并非都正確認識了自己的這種特定行政法義務，因而發生消極、怠于履行這種法定職責的現象，或者把這種應無償履行的行政義務變成民事上的等價有償活動。如對行政相對人財產實施保護時索取一定的費用等。為此，正確認識私有財產權的行政法地位并明確行政主體的保護義務也是一個重要問題。二、關于對行政相對人私有財產與公有財產的公正權衡私有財產不受侵犯原則的入憲意味著社會個體財產權與公有財產權一起成為憲法所要保障的重大權益。那么如何權衡社會個體財產權與公有財產權？公共利益優于個人利益的理論在行政法領域增長期占統治地位，這導致在個人利益在與社會利益發生沖突的場合，常常要犧牲個人利益。筆者認為，“公共利益優于個人利益”過于強調了公共利益而忽視了個人利益。在以人為本的現代民主社會，必須正確權衡這兩種權利，不能簡單的為保護一種權利而犧牲另一種權利。兩者之間應加以權衡，具體可分為三個層次：第一，在正常情況下，公共利益與個體利益應當得到國家的平等保護。這正如有學者所指出的：“所謂公益也好，私益也罷，它們皆是法律所認可和保護的法益，在法律的天平上應有同等的分量。”[3]（p426）不同性質的財產都是人類通過辛勤勞動而創造的，不能任意使之滅失、浪費或損害，也不能因是屬于私有財產而加以漠視而不保護。其實，“公益概念并非絕對排斥由基本權利所賦予人民的私益，亦即由以往兩者系處于對立的立場變為今日之并立立場，保障人民基本權利之國家措施亦可合乎公益要求”。[4]（p349）第二，兩者發生沖突而不能兩全時，應當公正衡量，不能只為保護公有財產權利而犧牲行政相對人私有財產。“在現代憲法保障基本權利的理念下，無條件以犧牲人民基本權利，以滿足公益之絕對性，已面臨考驗！”[4]（p349）行政機關實施某種行政行為時，應考量行政相對人受損害的財產利益與社會獲得的公共利益之間的關系，如果采取行政措施對行政相對人造成的利益的損害過分大于社會所能獲得的利益，則不能為之。第三，即使因重大公共利益需要而犧牲行政相對人的私有財產權，也要按法治國家的要求，遵守諸項行政法治原則：一是法律保留原則。法律保留原則是指對人民基本權利的侵犯，必須依法律方得為之。[4]（p354）“公民的合法的私有財產不受侵犯”，原則的確立，表明行政相對人的私人財產權已成為憲法基本權利，對于涉及行政相對人財產權的處理，一般只應由法律來加以規定。行政立法如果設定處理規范，則必須有法律的明確授權。二是信賴保護原則。信賴保護原則源于民法中的誠信原則，最初是指合同雙方主體都應當講究誠實信任，不得任意改變或撤銷自己一方的行為，以免對另一方造成不應有的損失。基于公法、私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理，[5]（p211）誠信原則的精神內涵從私法領域被引入公法領域。其在行政法領域的外在表現就是行政機關要信守承諾，不能反復無常，朝令夕改，對行政相對人的正當合理信賴要給予保護，由此形成行政法上的信賴保護原則。當信賴值得保護時，行政主體的保護方式是十分重要的，它涉及到公共利益與信賴利益之間的衡量問題。信賴保護的方式有兩種：信賴利益的存續保護和信賴利益的財產補（賠）償保護。為了維護公民、法人或其他組織的既得利益現狀，存續保護應成為其首選方式，即盡可能地存續已作出的行政行為，不改變公民、法人或其他組織的既得利益現狀；當因公共利益的需要或者行政行為違法不得存續該現狀時，便用財產保護的方式，即變更、撤銷或廢止行政行為而改變現狀后，給予行政相對人或第三人以相應的財產方面的補償或賠償。這正如我國臺灣學者指出的：“在原本法律狀態對人民有利時，本應采存續保護之方式，但在公益之要求大于人民之信賴利益之保護時，后者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應采財產保護方式。”[5]（p251）三是正當程序原則。正當程序源于英國古老的自然公正原則。自然公正原則中包括兩個最基本的程序規則，即任何人不得作為自己案件的法官；任何人或團體行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見[6]（p151）。對于這些最基本的程序規則，只要成文法沒有排除或除另有特殊情況之外，行政機關都要遵守。即使法律中沒有程序規定，或者沒有作出足夠的規定，行政機關也不能認為自己不受正當程序限制。在美國，“正當法律程序”作為一項憲法原則早已在憲法中確立。（注：美國憲法修正案第五條規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。”憲法修正案第十四條規定：“任何州不得未經正當的法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財產。”上述規定分別適用于聯邦政府機關和各州政府機關。）憲法上“正當法律程序”的效力是高于行政法上所規定的程序規則的，行政法上所規定的程序規則，必須符合憲法上的“正當法律程序”的標準。[7]（p382）“正當法律程序”在行政法意義上最本質的要求就是防范恣意行使行政權力，要求行政機關對當事人作出不利決定時，必須聽取當事人的意見，這一原則對保護私人財產權具有特別重要的意義，可以從程序上防止政府恣意侵犯行政相對人的財產權。

三、正確認識行政相對人私有財產在行政法中的地位公民一方作為民事主體在民法意義上的財產權，進入行政法領域便成為行政相對人具有行政法意義上的財產權，筆者認為行政相對人行政法意義上的財產權有特殊地位，對其正確認識有利于更好地運用行政法制度來保護它。（一）行政相對人財產權在民法與行政法上的不同屬性。財產權有著廣泛的內容，從一般民事權利的意義來理解，財產權是具有一定物質內容的、直接體現為經濟利益的權益，包括物權、債權、知識產權等，而每一種財產權又包括占有權、使用權、收益權和處分權等等。這是從民事權利角度靜態地說明財產權，特別是僅從權利享有人單方面角度而作的理解。在民事法律關系的交互意義上，這些權利需要相應的民事義務來對應，這種義務主要就是作為另一方民事主體的對方有著不得侵害的義務。但在行政法上雙方的交互關系不是民事法律關系而是行政法律關系，此時，公民一方作為財產權的享有者，其身份已經轉化為行政法意義上的行政相對人，其對應方已不是民事主體而是行政主體，行政主體所承擔的相應義務，是行政法上特定的義務。這決定了公民一方作為民事主體的財產權與作為行政相對人的財產權有所差別：1、作為民事主體的財產權是由民事法律規范設定或確認的權利，而作為行政相對人的財產權則是由行政法設定或確認的權利。行政法以規定行政主體與行政相對人之間權利義務的方式來調整行政活動范圍的社會關系，因此，凡行政相對人的財產權利，都應當由行政法所規定或確認。它在性質上不同于民事法律規范規定的民事主體的財產權利，但又有聯系。這可以分為三種情況：一是單純由行政法規定的權利。這一類權利僅由行政法來加以規定，其他部門法不宜也不應做出規定。如行政相對人從行政主體獲取社會福利保障金的權利等。二是既由民法規定、又由行政法確認的權利。這一類權利民法已做出規定，而行政法又予以規定和認可。如國有企業法人的經營權等本是由民事法律來規定的，但同時又被行政法專門規定為經營自主權并進而派生出拒絕攤派權。三是民法規定了權利后，行政法為保護這類權利的實現而配套規定的從屬性權利。在這里，民法規定的權利純屬公民等一方“私人”的私權利，它是主要的權利；而行政法在此基礎上派生規定的權利，是為保障前者得以實現的權利，是從屬性的權利。沒有前者，后者的規定是沒有意義的，但沒有后者，前者則難以得到真正的實現。如公民一方對自然資源的使用權屬于民事法律規定的權利，而公民、法人對該使用權的歸屬和范圍向行政機關請求確認的權利則屬于行政法規定的權利，后一類權利是服務于前一類權利的，是公民一方作為行政相對人專門對行政主體的權利。2、作為民事主體的財產權只是在民事活動中行使和享有的權利，而行政法意義上的財產權則屬于在國家行政活動范圍中行使和享有的權利。不同法律屬性的財產權雖同為私人權利，但從權利的行使范圍看，前者主要是基于商品交換以及由此產生的其他等量社會勞動交換的民事活動，后者則是國家的行政管理活動；前者發生于平等民事主體之間，是民事主體對民事主體的權利，后者發生于行政相對人與行政主體之間，是行政相對人針對行政主體的權利，因而各有側重，其內容有一定的變化。由于行使的領域不同，民事權利與行政相對人權利可能互相發生性質的轉換。公民一方的有些財產權，在行政活動中是行政法上的權利，在民事活動發生性質轉換時成為民事權利；或者在民事活動中是民事權利，在行政活動中性質又發生變化，成為只針對行政主體、并由行政主體履行特定義務時才能享有的行政法權利。前者如公民因對國家有重大貢獻而獲得政府授予榮譽的權利，在行政活動中是行政相對人的榮譽獲得權，在民事活動中則成為民事主體的榮譽享有權；后者如企業法人的經營權，在民事活動中是民事主體對財產的占有、使用和依法處分權，在行政活動中則轉變成針對行政主體、并要求行政主體履行特定義務的經營自主權。3、作為民事權利的財產權發生于平等民事主體之間，是一民事主體對另一民事主體的權利，而作為行政相對人權利的財產權發生于行政相對人與行政主體之間，是行政相對人針對行政主體的權利。行政相對人與行政主體分別是行政法律關系的一方主體，他們形成行政法上的權利義務關系，彼此相互負一定的行政法上的權利義務，行政相對人的財產權正是行政相對人依法對行政主體所享有的權利，它只針對行政主體并具有明顯的特殊性。（二）行政相對人財產權要求行政主體履行特定的行政法義務。由于公民一方作為民事主體在民法上的財產權在法律屬性上成為了行政相對人的財產權，其在行政法中就有了特殊法律地位。這種地位的突出表現就是，要求行政主體必須針對行政相對人的財產權履行特定化的行政法義務，而且這種義務是其他民事主體所不具有的、也難以履行的。1、行政主體不得以行政權力加以侵害。行政權具有強制性、單方性的特征，它是一柄“雙刃劍”，行使好了可以有效地保障行政相對人的合法權益，維護社會秩序并增進社會利益，行使不好就會侵犯行政相對人的合法權益，破壞社會秩序，損害公共利益。現實中行政權對私有財產侵犯的可能性比私權利之間侵犯的可能性要大得多，后果也更嚴重。因此行政相對人合法的私有財產不受侵犯特指行政主體不得違法以行政權加以侵害。2、行政主體必須履行行政職責加以保護。在行政活動中，行政相對人有受行政主體保護的權利，它要求行政主體履行無償保護的法定職責（義務）。這是行政主體特有的義務，并且是應當無償履行的，這就不同于民法意義上平等主體之間的等價交換關系。對此，有些行政主體在觀念上是模糊不清的，它們將行政相對人權利當作一般民事主體權利，將自己作為行政主體的法定行政職責卻視為類似民事主體的義務，于是將自己應無償履行的行政職責變成了等價有償收費，甚至還有行政主體將對行政相對人的行政救助職責，混淆成為一般民事主體之間的等價交換的勞務關系，如廣東雷州市的海難事件就是令人震驚的案例。（注：1996年7月11日，10多位漁民出海后遇險，漁民及親屬向雷州市某漁政站緊急求救，該站竟要求先收錢才能開船營救。最后由于漁政站收錢的延誤，使漁船和12個漁民全被風浪所吞沒。引自《真實的言說——透過南方周末看中國》，中國城市出版社，1998年。）因此正確認識行政主體在行政法上的法定保護義務，有利于促使行政主體及其公務人員在行政活動中牢固樹立自己對行政相對人權利具有特殊行政義務的觀念，嚴禁他們在行政活動中出現身份的錯位。

3、行政主體應當依法確認、授予行政相對人財產權并保障這些權利的實現。隨著市場經濟的成熟和發展，政府行政職能及管理方式也在發生變化。政府不再是僅僅進行秩序管理，更重要的是保障人民的自由和權利，服務行政是轉變政府角色的立足點，政府要成為公共服務的供給者，這要求強化行政主體為行政相對人提供全方位服務的義務。就行政相對人的財產權而言，行政主體就具有應當依法確認、授予行政相對人財產權并保障行政相對人這些權利實現的重要義務。它們包括：行政主體有義務確認行政相對人的合法財產權益；有義務提供物質和其他條件保障城市居民和農村貧困人口的基本生活水平，保障特定群體福利優待，保障勞動就業；有義務對符合條件的對象予以行政物質獎勵和涉及財產權的行政許可，對從事某種生產經營活動者提供資金等財產性的政策優待，按行政合同履行財產性給付條款等。總之，行政服務職能和理念的轉變必須通過強化和明確行政主體的特定義務才能實現，這要求行政法加強對行政主體義務全面性、特殊性和嚴格性的規定，從而有效保障行政相對人的財產權利。注釋：[1][美]路易斯·亨金。憲政與權利[M].北京：三聯書店，1997.[2]羅豪才。現代行政法的平衡理論[C].北京：北京大學出版社，1997.[3]羅豪才。行政法論叢：第2卷[C].北京：法律出版社，1998.[4]陳新民。德國公法學基礎理論[M].濟南：山東人民出版社，2001.[5]城仲模。行政法之一般法律原則（二）[C].臺北：三民書局，1997.[6]王名揚。英國行政法[M].北京：中國法制出版社，1987.[7]王名揚。美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.