穿黃河工程是南水北調(diào)東線控制性工程。工程穿越山東泰安、聊城兩市，涉及到黃委與地方水管部門管轄范圍，受社會環(huán)境影響因素多，地質(zhì)條件復(fù)雜，建設(shè)周期長，且穿黃北區(qū)工程實(shí)行施工期委托管理制，投資包干使用。以上工程特點(diǎn)決定了穿黃北區(qū)工程投資控制管理工作存在諸多困難。

1影響投資控制管理的關(guān)鍵因素

1.1建設(shè)周期長

2004年，穿黃河工程初設(shè)報(bào)告編制工作完成；2007年水利部對初設(shè)報(bào)告進(jìn)行了批復(fù)；2007年底到2008年陸續(xù)完成各標(biāo)段的招標(biāo)工作；2011年底完成主體工程施工。由于建設(shè)周期長，建設(shè)期間受國家宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，原材料、人工等基礎(chǔ)價(jià)格大幅度上漲，造成建設(shè)資金緊張。同時(shí)，由于各種原因造成的工期延長，也不可避免地增加了建設(shè)費(fèi)用。

1.2責(zé)任主體投資控制目標(biāo)不一致

穿黃河工程分為南北區(qū)工程。根據(jù)國家發(fā)展改革委對可行性研究報(bào)告的批復(fù)精神，穿黃北區(qū)工程實(shí)行委托管理制。項(xiàng)目法人（南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司）負(fù)責(zé)可行性報(bào)告、初設(shè)以及施工圖階段等前期工作，從自己利益角度考慮，要求設(shè)計(jì)方削減概算，變更設(shè)計(jì)，以節(jié)省投資，并要求穿黃北區(qū)建設(shè)管理局（以下簡稱建管局）盡可能地加快施工進(jìn)度。建管局負(fù)責(zé)招標(biāo)階段以及施工期間的建設(shè)管理，在投資包干使用的前提下，對工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度負(fù)直接的責(zé)任。在各建設(shè)階段的責(zé)任主體投資控制目標(biāo)不一致情況下，建管局面臨巨大的投資控制壓力。

從1990年3月19日上海證券交易所成立開業(yè)到2004年末，經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國的證券市場從無到有、從小到大，已經(jīng)從最初的地區(qū)性市場迅速發(fā)展成為有一定規(guī)模的全國性市場。上市公司數(shù)量不斷增加，結(jié)構(gòu)有所改善；市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，直接融資功能進(jìn)一步增強(qiáng)；投資者開戶數(shù)不斷增加，機(jī)構(gòu)投資者比重不斷提高；證券公司、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員也不斷增加。我國的證券監(jiān)管對證券市場的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)、推動和促進(jìn)作用。并且，隨著證券市場的發(fā)展，證券監(jiān)管體系也逐步建立。

但與此同時(shí)出現(xiàn)的情況是：上市公司經(jīng)營業(yè)績普遍滑坡，“一年績優(yōu)、二年績平、三年ST、四年P(guān)T”成為證券市場廣為人知的一大特色。上市公司盈利持續(xù)惡化與中國宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)走好形成了鮮明的對比。各類違法違規(guī)現(xiàn)象增多，造假欺詐、內(nèi)幕交易、股市操縱、購買審計(jì)與審計(jì)舞弊等案件層出不窮，社會影響惡劣。面對不規(guī)范的市場，投資者要么孤注一擲，以短期投機(jī)心態(tài)參與股市，要么對市場失去信心，選擇“用腳投票”。中國證券市場陷入了長期的低迷。中國證監(jiān)會最新數(shù)據(jù)顯示，截至2005年3月，中國證券市場市價(jià)總值為34802．72億元，而2001年6月(近幾年市場表現(xiàn)最好時(shí))，市價(jià)總值為53630．58億元；2005年3月的流通市值為10996．52億元，而2001年6月為18866．36億元；籌資額方面，2005年3月銳減為7．92億元，而2000年籌資額曾經(jīng)達(dá)到近400億元。而與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國際化程度日益提高，企業(yè)的再融資需求旺盛。越來越多的優(yōu)秀大型企業(yè)，尤其是作為國家重要戰(zhàn)略資源的優(yōu)質(zhì)上市公司，都由于各種原因奔赴海外上市，以解決融資瓶頸。

這些數(shù)據(jù)說明，發(fā)展和完善證券監(jiān)管體系已經(jīng)成為我國證券市場和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法回避和亟待解決的關(guān)鍵問題。然而，在理論界和證券業(yè)界的大多數(shù)政策建議都集中在提高監(jiān)管能力、拓展監(jiān)管權(quán)限和擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模等方面。筆者認(rèn)為，政府證券監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，才是目前完善我國證券監(jiān)管體系的關(guān)鍵。

1我國證券監(jiān)管的過度集權(quán)

我國股市的市場管理體制自20世紀(jì)90年代末期以來向證券監(jiān)管部門集權(quán)的趨勢越來越明顯，這就是中國證券市場最大的問題。證券市場本來是一個(gè)最需要創(chuàng)新、最需要競爭的市場，而在這種高度集權(quán)的管理體制下，證券交易所日漸失去了市場發(fā)展的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，成為整個(gè)股市監(jiān)管體系的一個(gè)“一線監(jiān)管單位”，它的市場組織功能已經(jīng)基本退化。這就意味著，在我國，證券市場完全由政府來操作和經(jīng)營。

其實(shí)，這并非當(dāng)初的本意在上個(gè)世紀(jì)9O年代初，中國股市除了1990年11月26日成立的上海證券交易所，1990年l2月1日成立的深圳證券交易所外，還有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全國證券市場自動報(bào)價(jià)系統(tǒng))和NET(全國電子交易系統(tǒng))，以及1993年8月l8日試運(yùn)行的淄博證券交易自動報(bào)價(jià)系統(tǒng)。當(dāng)時(shí)的滬深交易所雖然是地方性的，但面向全國開放，實(shí)行由當(dāng)?shù)卣鞴堋⒗硎聲?shí)際管理的模式。這些不同的交易系統(tǒng)的出現(xiàn)，很適合中國多層次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀況。

一、我國保險(xiǎn)投資證券化的發(fā)展現(xiàn)狀

基于保障保險(xiǎn)資金安全和保險(xiǎn)市場穩(wěn)定的考慮，1995年《中華人民共和國保險(xiǎn)法》規(guī)定保險(xiǎn)資金不得入市或進(jìn)行其他風(fēng)險(xiǎn)投資，導(dǎo)致大量保險(xiǎn)資金處于閑置或半閑置狀態(tài)。自1996年開始，迫于通貨緊縮及其預(yù)期的壓力，中央銀行連續(xù)8次降息，保單預(yù)定利率與投資收益率之間出現(xiàn)倒掛，形成嚴(yán)重的“利差損”，承保利潤大幅度下滑，導(dǎo)致保險(xiǎn)業(yè)陷入經(jīng)營困境甚至可能發(fā)生償付能力危機(jī)。[2]雖然政府多次調(diào)整保險(xiǎn)資金投資方式，但仍無法真正解決利率下調(diào)給保險(xiǎn)公司帶來的壓力，不得不另辟蹊徑，借道證券市場提高保險(xiǎn)投資收益，以投資利潤彌補(bǔ)承保虧損。1999年10月，保監(jiān)會出臺《保險(xiǎn)公司投資證券投資基金管理暫行辦法》，保險(xiǎn)資金被允許以投資證券投資基金的形式間接入市，保險(xiǎn)投資證券化在制度層面正式啟動。隨后，保監(jiān)會于2003年5月、2004年7月先后《保險(xiǎn)公司投資企業(yè)債券管理暫行辦法》和《關(guān)于保險(xiǎn)公司投資可轉(zhuǎn)換公司債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》，保險(xiǎn)資金得以全面進(jìn)入債券投資領(lǐng)域。2004年10月，保監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者被允許自行從事或者委托符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)從事股票、可轉(zhuǎn)換公司債券等股票市場產(chǎn)品交易，保險(xiǎn)資金獲準(zhǔn)直接入市。

隨著投資渠道的不斷拓寬和投資比例的不斷放開，保險(xiǎn)投資證券化的優(yōu)勢逐漸凸顯。在被喻為保險(xiǎn)業(yè)“基金年”的2000年，全國保險(xiǎn)業(yè)累計(jì)投資證券基金134億元，平均收益率高達(dá)12％。2004年至2010年8月，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共實(shí)現(xiàn)投資收益8859.9億元，年均投資收益率超過5％，基本達(dá)到資產(chǎn)負(fù)債相匹配。保險(xiǎn)投資收益的提高，使保險(xiǎn)公司的償付能力大幅度提升，有效化解了歷史“利損差”問題。①但是，我國證券市場存在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)比較單一、投機(jī)性氣氛濃厚、市場波動較大等問題，再加上保險(xiǎn)市場專業(yè)人才的缺乏和資產(chǎn)管理水平偏低，保險(xiǎn)資金的入市也給保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展帶來了不穩(wěn)定因素。2011年前三季度，受上證A股指數(shù)和上證企債指數(shù)下跌的影響，保險(xiǎn)投資虧損嚴(yán)重。據(jù)安信證券估算，截至2011年第三季度末，僅“三大保險(xiǎn)巨頭”（中國人壽、中國平安、中國太平洋保險(xiǎn)）的投資浮虧合計(jì)已超過600億元。②而投資浮虧的直接后果就是保險(xiǎn)公司償付能力的降低，繼而影響保險(xiǎn)市場的穩(wěn)定。如何對保險(xiǎn)投資證券化實(shí)施有效監(jiān)管，隔離證券市場與保險(xiǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)傳染，從而實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)投資安全性、流動性與盈利性的協(xié)調(diào)，一直是監(jiān)管部門關(guān)注的重點(diǎn)問題。

二、我國保險(xiǎn)投資證券化的法律監(jiān)管及其困境

（一）監(jiān)管體制層面：分業(yè)監(jiān)管體制下金融機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制形同虛設(shè)由本文可知，我國保險(xiǎn)投資的證券化緣于保險(xiǎn)公司彌補(bǔ)“利損差”、提高償付能力的需求，是以保險(xiǎn)公司的合作需求而展開的保險(xiǎn)與證券的互動，具有明顯的保險(xiǎn)主導(dǎo)性。[3]相應(yīng)地，在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，我國保險(xiǎn)投資證券化的法律監(jiān)管也基本由保監(jiān)會主導(dǎo)，證監(jiān)會很難參與其中。自保險(xiǎn)資金獲準(zhǔn)入市以來，保監(jiān)會和證監(jiān)會僅就保險(xiǎn)資金直接入市聯(lián)合過《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》和《關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資交易有關(guān)問題的通知》，明確證監(jiān)會對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資交易行為的監(jiān)管權(quán)限，并未涉及保監(jiān)會與證監(jiān)會的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。雖然全國人大在2009年修訂的《保險(xiǎn)法》第158條規(guī)定保監(jiān)會應(yīng)與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，但并未明確具體的制度安排，缺乏可操作性，致使保監(jiān)會與證監(jiān)會之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制形同虛設(shè)。

（二）監(jiān)管制度層面：過度管制與監(jiān)管不足的矛盾導(dǎo)致保險(xiǎn)投資安全性、流動性與盈利性不相協(xié)調(diào)囿于保險(xiǎn)業(yè)起步較晚、風(fēng)險(xiǎn)管控能力偏弱以及證券市場發(fā)展不成熟的現(xiàn)狀，我國在保險(xiǎn)資金投資方面比較謹(jǐn)慎，注重保險(xiǎn)投資的安全性，強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下利用證券市場提高投資收益率，逐步推進(jìn)保險(xiǎn)投資的證券化。而我國金融監(jiān)管體制的行政強(qiáng)制色彩，則使保險(xiǎn)投資證券化監(jiān)管在制度層面上存在著過度管制與監(jiān)管不足的矛盾：一方面是行政管制導(dǎo)致保險(xiǎn)投資收益率低下和監(jiān)管成本高企，另一方面是監(jiān)管手段落后無力應(yīng)對日益復(fù)雜的金融風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：

對外投資是企業(yè)發(fā)展壯大的重要經(jīng)營管理活動，一旦投資失誤將給企業(yè)帶來巨額損失，一直以來備受監(jiān)管部門和社會各界關(guān)注。國資委作為國有企業(yè)的出資人代表，一直立足于使投資監(jiān)管的方法、手段和重點(diǎn)不斷與國有企業(yè)的功能定位相適應(yīng)，國資人忠誠履職、砥礪前行，投資監(jiān)管工作呈現(xiàn)出勇敢面對問題而積極尋找對策、逐步完善的良好局面。

投資監(jiān)管工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

一是，偏離主業(yè)投資極有可能導(dǎo)致投資失敗。有些企業(yè)抑制不住多元化發(fā)展的投資沖動和急于做大做強(qiáng)的冒進(jìn)情緒，屢屢涉足非主業(yè)投資。湖南省屬國企非主業(yè)的投資曾一度達(dá)到了總投資的40%左右，房地產(chǎn)、金融證券投資占到了總投資的70%，而對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展起重大作用的戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資只占重點(diǎn)項(xiàng)目的13%。這種盲目的非主業(yè)投資失敗的居多，不但造成巨大的投資損失，而且嚴(yán)重腐蝕了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部。如，某電氣制造企業(yè)在主業(yè)發(fā)展資金嚴(yán)重不足情況下投資幾個(gè)億進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，結(jié)果是在當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)“想虧損都難”的市場行情下，出現(xiàn)了巨額虧損，企業(yè)董事長也栽了進(jìn)去。為此，湖南省國資委成立以來的，一直強(qiáng)調(diào)企業(yè)應(yīng)以戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為引導(dǎo)集中主業(yè)進(jìn)行投資，盡量不投資或減少對非主業(yè)對投資，并設(shè)定了一條非主業(yè)投資不得超過20%的紅線。二是，企業(yè)董事會必須承擔(dān)投資責(zé)任。國資委堅(jiān)持貫徹落實(shí)企業(yè)的投資自主權(quán)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)企業(yè)董事會的投資主體責(zé)任，從成立伊始，就提出要建立投資失誤責(zé)任追究制度。2015年，湖南省國資委提出了對董事會違反國家有關(guān)法律法規(guī)、投資論證不科學(xué)不充分、對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督不到位導(dǎo)致嚴(yán)重后果等5項(xiàng)行為追究董事會以及董事的個(gè)人責(zé)任；對不按董事會決議、省國資委相關(guān)審查意見實(shí)施投資項(xiàng)目，造成損失等4項(xiàng)行為，追究總經(jīng)理及相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。2017年，湖南省國資委旗下某企業(yè)董事長因違規(guī)投資造成損失，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職的處分，總經(jīng)理給予嚴(yán)重警告處分并免職，相關(guān)人員也予以追究刑事責(zé)任。鐵腕追責(zé)，毫不留情，起到了很好的警示作用。三是，加強(qiáng)了項(xiàng)目事中及事后監(jiān)管。一是，注重發(fā)揮黨組織的功能和作用。2017年，根據(jù)關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)的講話精神，湖南省國資委在全國首開先河，通過章程明確黨組織在在投資管理中的責(zé)任，使黨組織內(nèi)嵌入公司治理機(jī)制之中。二是，通過項(xiàng)目清理、重點(diǎn)項(xiàng)目效能督查等方式，對項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)評價(jià)和糾偏。如，2014年湖南省國資委對“十二五”時(shí)期以來啟動的項(xiàng)目進(jìn)行了一次全面清理，涉及18戶監(jiān)管企業(yè)，清理項(xiàng)目總數(shù)350個(gè)，涉及的計(jì)劃投資額達(dá)到1186億元；清理發(fā)現(xiàn)存在各類問題和風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目117個(gè)，分類進(jìn)行了通報(bào)批評、公開提醒、書面提醒、口頭提醒等處理，并要求企業(yè)進(jìn)行整改。此舉引起了不少企業(yè)的震動，大大強(qiáng)化了企業(yè)的出資人意識、風(fēng)險(xiǎn)意識、章程意識和程序意識，促進(jìn)企業(yè)提高了投資管理的水平。

處理好投資監(jiān)管工作的三大關(guān)系

一是，國企使命與多元化發(fā)展的關(guān)系。指出，國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國地重要支柱和依靠力量。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，國有企業(yè)具有天然的使命與擔(dān)當(dāng)，其發(fā)展壯大必須緊密圍繞國家戰(zhàn)略、緊緊依靠主業(yè)，根據(jù)自己的核心競爭能力進(jìn)行多元化發(fā)展。各守一方、各立奇功。并非依靠資金和政策優(yōu)勢，進(jìn)行市場投機(jī)，賺取超額利潤。二是，投資風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在與有效防控的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)是目的和結(jié)果之間的不確定性。導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)的因素很多，如政府政策的變化、管控措施的不到位、重要物質(zhì)生產(chǎn)資料的價(jià)格變動等等。因此，投資風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在、不可避免的。在投資監(jiān)管中，我們不可因噎廢食，渴望成為投資風(fēng)險(xiǎn)的絕緣體，徹底消滅投資風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橥顿Y存在風(fēng)險(xiǎn)，而不敢投資、畏懼投資，導(dǎo)致投資監(jiān)管過嚴(yán)、過細(xì)，使企業(yè)喪失投資的積極性，喪失發(fā)展壯大的機(jī)遇。對待投資風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，應(yīng)是引導(dǎo)企業(yè)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估、監(jiān)測，及時(shí)識別風(fēng)險(xiǎn)、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)。三是，尊重企業(yè)投資主體地位與加強(qiáng)監(jiān)督的關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，國資委作為出資人與國有企業(yè)的董事會本質(zhì)上是委托的關(guān)系。國資委的成立，通過一系列產(chǎn)權(quán)制度的改革，改善所有權(quán)虛置、鏈條過長等體制弊端，使國有企業(yè)真正成為市場主體，改善了內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制、釋放了經(jīng)營活力。但委托人之間仍然存在信息不對稱，仍然有通過加強(qiáng)監(jiān)督防范人道德風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。

未來國有企業(yè)投資監(jiān)管的改革建議

近年來，我國經(jīng)濟(jì)在“走出去”戰(zhàn)略的帶動下，對外投資呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的可喜局面，國有礦產(chǎn)企業(yè)對外投資也正在朝著符合中國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展需要的方向發(fā)展。本文結(jié)合當(dāng)前國有礦產(chǎn)企業(yè)對外投資監(jiān)管現(xiàn)狀，提出要加速建立和完善相應(yīng)的法律政策，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識，提高企業(yè)認(rèn)知投資風(fēng)險(xiǎn)的意識，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制并設(shè)定審查制度，切實(shí)讓企業(yè)的資產(chǎn)保值增值。

1國有礦產(chǎn)企業(yè)對外投資監(jiān)管現(xiàn)狀和問題

結(jié)合過去十年內(nèi)的中國企業(yè)對外直接投資，麥肯錫在《中企跨境并購袖珍指南》對公開信息較為完整的500多宗交易進(jìn)行研究分析，發(fā)現(xiàn)新世紀(jì)以來，能源類的投資項(xiàng)目收益最差。在對外投資交易中，涉及投資自然資源共有217宗，占總數(shù)的43%，所占份額超過對外投資總額的一半以上。分析這200余宗自然資源投資，可以看到絕大多數(shù)發(fā)生在價(jià)格飆升期間，特別是在金融危機(jī)爆發(fā)前達(dá)到最高點(diǎn)。由于金融危機(jī)的爆發(fā)，大宗商品價(jià)格持續(xù)回落，剩余的20%投資就發(fā)生在其剛剛開始回落的三年內(nèi)，自以為能夠抄底，但是大宗商品價(jià)格目前依然維持在低點(diǎn)，造成了投資虧損。據(jù)麥肯錫研究發(fā)現(xiàn)，其中84%交易(占總交易額的89%)的平均虧損為期初投資的10%。我國國有礦產(chǎn)企業(yè)對外投資風(fēng)險(xiǎn)來源多種多樣，既有可能是因?yàn)閲衅髽I(yè)錯(cuò)綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也有可能是因?yàn)閷τ趪H市場運(yùn)作的不熟悉;既有缺乏市場化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也有面臨雙重法律政策環(huán)境的影響;既有自然災(zāi)害以及恐怖襲擊等的沖擊，也有國際關(guān)系變化或戰(zhàn)爭沖突等意外發(fā)生。經(jīng)過梳理，本文認(rèn)為國有礦產(chǎn)企業(yè)對外投資監(jiān)管主要存在以下問題:(1)法律缺位。目前，仍然沒有《境外投資條例》的相關(guān)立法，依靠行政部門的規(guī)章制度和管理辦法來監(jiān)管，隨意性較大，增加了企業(yè)決策風(fēng)險(xiǎn)。《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》是我國目前最為系統(tǒng)的一部專門規(guī)范國有企業(yè)對外投資的部門規(guī)章。此管理辦法從監(jiān)管體系建設(shè)、境外投資事前、事中、事后管理，風(fēng)險(xiǎn)管理、責(zé)任追究六個(gè)方面完善中央企業(yè)境外投資的監(jiān)督管理體系。但其依舊只是國資委的部門規(guī)章制度，無法適應(yīng)海外投資復(fù)雜的形勢，也不能有效協(xié)調(diào)各方利益，難以處理政出多門等現(xiàn)實(shí)性問題。沒有以法律形式明確規(guī)定對外投資的準(zhǔn)入、企業(yè)行為規(guī)范、責(zé)任追究等方面內(nèi)容，不能為企業(yè)利益提供有效保護(hù)，更談不上指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行對外直接投資。(2)信息不對稱。政府與企業(yè)間信息不對稱問題，不僅困擾著政府的高效監(jiān)管，也阻礙了企業(yè)自身發(fā)展。信息的不對稱會導(dǎo)致不法企業(yè)利用監(jiān)管者對其行為事前無法預(yù)測、事中無法監(jiān)督、事后無法驗(yàn)證和處理，從而引發(fā)“道德風(fēng)險(xiǎn)”。從外部監(jiān)管部門和審計(jì)部門來看，應(yīng)不斷監(jiān)督企業(yè)對所披露信息的真實(shí)性、可靠性。因?yàn)椋瑢ζ髽I(yè)披露的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行分析和做出投資決策，是投資者進(jìn)行投資的主要信息來源。企業(yè)披露的財(cái)務(wù)信息質(zhì)量越高，投資者能利用到的信息就會更加真實(shí)和有效，從而在投資決策時(shí)也往往更有效，也有利于企業(yè)投資效率的提高。因此，對企業(yè)披露的會計(jì)信息的相關(guān)性、可靠性和真實(shí)性等，外部監(jiān)管部門和審計(jì)部門應(yīng)不斷加強(qiáng)監(jiān)管與管理，同時(shí)，對于企業(yè)為了獲得投資者高估值而對報(bào)表進(jìn)行粉飾的行為，要加大懲罰力度。(3)部門間缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)管。目前，對外直接投資已經(jīng)由審批制改為備案制，但是由管項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本的過程中，對于外匯的支配仍然分屬于國家發(fā)改委、外匯管理局、財(cái)政部等多個(gè)部門。它們各司其職，共同為企業(yè)走出國門把關(guān)，但是也造成了很多職能的重疊與空白，這使各部門傾向于審批利益最大化，而對于投資損失的責(zé)任則互相推卸。另外，名義上由商務(wù)部對外投資與合作司負(fù)責(zé)受理和服務(wù)企業(yè)對外投資活動，但是其行政級別不夠，無法形成部門間的協(xié)調(diào)與管理。對外投資與合作司負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目和日常事務(wù)，發(fā)改委負(fù)責(zé)制定相關(guān)戰(zhàn)略和方針，可是在具體問題上雙方難以理清界限，未能形成統(tǒng)一的集中管理;官本位意識還比較強(qiáng)，不能主動服務(wù)投資企業(yè)，相關(guān)的咨詢、擔(dān)保、信息提供等中介服務(wù)缺失;在同一監(jiān)管體系中，上下級之間缺乏溝通交流，上級對下級掌握的資產(chǎn)信息掌握不實(shí)，不能有效的指導(dǎo)服務(wù)。

2國有礦產(chǎn)企業(yè)對外投資監(jiān)管對策

2．1加快建設(shè)和完善法律法規(guī)制度體系。(1)盡快形成系統(tǒng)的對外投資法律法規(guī)。為了促進(jìn)國有礦業(yè)企業(yè)對外直接投資健康有序，使海外投資政策適應(yīng)國內(nèi)外投資形勢的發(fā)展，有必要制定一部統(tǒng)一的《海外投資法》，規(guī)范明確審批備案、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)管控制、外匯使用管理等，考慮相應(yīng)的國際投資法律制度，特別是目前已經(jīng)締結(jié)或參加的國際條約。同時(shí)，要加大追責(zé)力度和執(zhí)行剛性，進(jìn)一步完善監(jiān)督和管理的法律規(guī)范，為有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)提供前提。如《中央企業(yè)境外投資管理辦法》中的部分條款在具體執(zhí)行時(shí)存在處罰規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少可操作性，違法行為懲處力度不大，違規(guī)和犯法的風(fēng)險(xiǎn)成本較小的問題。(2)深化改革和配套相關(guān)制度保障。首先要進(jìn)一步深化國有礦產(chǎn)企業(yè)改革，建立分對象審批制度。要強(qiáng)化對國有礦產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管力度，國有企業(yè)應(yīng)該恢復(fù)審批核準(zhǔn)制，非國有企業(yè)可以采用登記備案制度;其次，加強(qiáng)國際投資保護(hù)，建立海外投資擔(dān)保制度。隨著“走出去”的企業(yè)逐漸增多，對外投資面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類和概率也逐漸增大，海外投資保證制度可以為投保企業(yè)提供相應(yīng)的保證或保險(xiǎn)。在承保的政治風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，投保企業(yè)可以向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)申請補(bǔ)充其遭受的損失;其三，建立分行業(yè)、分地區(qū)國有礦產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管制度和分級監(jiān)管制度。即在既符合本行業(yè)的監(jiān)管制度、也符合不同東道國的監(jiān)管制度下，分行業(yè)、分投資地區(qū)進(jìn)行監(jiān)管。而建立分級監(jiān)管制度，可以有效避免因監(jiān)管混亂而背離監(jiān)管初衷，并明確規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)權(quán)限。2．2進(jìn)一步推進(jìn)政府監(jiān)管服務(wù)體制改革。(1)建立專門的對外投資管理機(jī)構(gòu)。通過建立海外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與東道國簽訂雙方協(xié)議，規(guī)范監(jiān)管范圍、具體環(huán)節(jié)、終點(diǎn)防控、監(jiān)管措施等細(xì)則，形成制度化的體系，可以更有效的履行監(jiān)管職能，協(xié)調(diào)、對接、控制風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，可以現(xiàn)場查看海外投資企業(yè)在當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)營情況，為每家海外資產(chǎn)企業(yè)建立獨(dú)立檔案，適時(shí)匯總綜合分散信息，定期向國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)，形成綜合信息監(jiān)管，從而對海外企業(yè)實(shí)施高效的監(jiān)督與管理。(2)構(gòu)建完善的咨詢服務(wù)體系。當(dāng)前，我國自己的國際投資顧問機(jī)構(gòu)力量還比較薄弱，成立一家中國自己的國際投資顧問機(jī)構(gòu)迫在眉睫。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有利于為我國海外投資企業(yè)提供第三方的獨(dú)立服務(wù);有利于擺脫對國際投行和評級公司的依賴，減少投資風(fēng)險(xiǎn);有利于為國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供決策支持服務(wù)，把好國際投資項(xiàng)目的各種關(guān)口。同時(shí)，要充分發(fā)揮海外華人的作用，有效整合海外華人資源，進(jìn)一步優(yōu)化中國企業(yè)的海外投資能力，引導(dǎo)對外直接投資企業(yè)遵守中國及東道國地區(qū)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)氐姆珊徒?jīng)濟(jì)規(guī)律的順利對接。(3)加強(qiáng)對外投資人才隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步加大政府或第三方機(jī)構(gòu)對跨國投資人力資源的開發(fā)力度，一方面健全和完善人才的培養(yǎng)機(jī)制，建立國家高級技術(shù)人才、管理人才的人才庫。另一方面大力提高人才待遇，鼓勵人才回流，激發(fā)優(yōu)秀人才的創(chuàng)新動能，打造穩(wěn)定擴(kuò)容、高效優(yōu)質(zhì)的海外投資人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)高端人才的建設(shè)和培養(yǎng)。2．3完善國有礦產(chǎn)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)控制。(1)建立對外直接投資企業(yè)行業(yè)監(jiān)管協(xié)會。建立行業(yè)監(jiān)管協(xié)會，實(shí)現(xiàn)雙向共同監(jiān)管企業(yè)海外投資，建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度，由內(nèi)而外相互作用，切實(shí)規(guī)避出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)。其重要作用在于，通過明確行業(yè)監(jiān)管協(xié)會的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)限范圍，可以有效整合行業(yè)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)搜集、整理、匯總行業(yè)內(nèi)部的分類信息，為風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)判提供有效的依據(jù)。(2)規(guī)范對外投資企業(yè)財(cái)務(wù)管理。國有礦產(chǎn)企業(yè)必須高度重視財(cái)務(wù)制度的建設(shè)，正視不同國家之間會計(jì)準(zhǔn)則與稅收制度的差異，在制定會計(jì)規(guī)范時(shí)要充分結(jié)合公司和兩國實(shí)際，統(tǒng)一指導(dǎo)公司的會計(jì)處理，切實(shí)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，掌握工作的主動。同時(shí)，在財(cái)務(wù)人員等配備上，在條件允許的情況下，應(yīng)實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍管理，定期組織學(xué)習(xí)交流培訓(xùn)等，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會計(jì)處理的一致性。在充分利用海外原有財(cái)務(wù)人員等前提下，應(yīng)加強(qiáng)本企業(yè)財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)，最后實(shí)現(xiàn)熟悉當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、業(yè)務(wù)精通、溝通良好的財(cái)務(wù)人員派駐，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場控制管理。(3)健全企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管體系建設(shè)。完備的監(jiān)管體系能夠?yàn)槠髽I(yè)提供良好的保護(hù)，切實(shí)避免損失。國資委《中央企業(yè)境外投資管理辦法》第二章中，明確了企業(yè)境外投資管理制度，并要求相應(yīng)管理制度在企業(yè)內(nèi)部建立健全后，經(jīng)董事會審議通過后報(bào)送國資委。有效的事前防控風(fēng)險(xiǎn)的措施能規(guī)避對外投資風(fēng)險(xiǎn)，從企業(yè)內(nèi)部第一道關(guān)口就發(fā)現(xiàn)危機(jī)、處理危機(jī)。

參考文獻(xiàn):

[論文關(guān)鍵詞]公共投資；投資項(xiàng)目；項(xiàng)目監(jiān)管；目標(biāo)模式

[論文摘要]隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，公共投資建設(shè)的規(guī)模越來越大。但是長期以來，由于經(jīng)濟(jì)管理部門把主要精力放在項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和投資分配方面。對建設(shè)項(xiàng)目的外部制約和監(jiān)督管理尚不夠重視，直接影響了公共投資的效率。有必要探索如何建立起一套比較完整、規(guī)范的項(xiàng)目監(jiān)管模式。保證項(xiàng)目建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，并充分發(fā)揮公共投資的最大效益。

我國現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)發(fā)展，公共投資建設(shè)的規(guī)模越來越大。但是長期以來，經(jīng)濟(jì)管理部門往往把主要精力放在項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和投資分配方面，因此，對建設(shè)項(xiàng)目的外部制約和監(jiān)督管理不夠重視，使政府遭受巨大的損失，公共投資沒有得到應(yīng)有的回報(bào)。因此，在深化改革中研究這一問題具有緊迫意義。本文探索如何建立起一套比較完整、規(guī)范的項(xiàng)目監(jiān)管模式。正確發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下有效行使對項(xiàng)目的監(jiān)管職能。以保證項(xiàng)目建設(shè)能夠按照預(yù)期的目標(biāo)和規(guī)范的程序，保質(zhì)保量地實(shí)施完成，使公共投資產(chǎn)生最大效益。

一、我國公共投資監(jiān)管狀況分析

隨著我國投融資體制改革的不斷深化，國家對公共投資項(xiàng)目制定了具體規(guī)定和實(shí)施辦法。采取了一系列強(qiáng)化監(jiān)管的政策措施。但是，由于各種原因，我國的公共投資監(jiān)管模式還存在諸多問題。下面從公共投資的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管隊(duì)伍、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容等方面對我國公共投資監(jiān)管狀況進(jìn)行分析。

(一)我國公共投資監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置

一、財(cái)政投資評審在加強(qiáng)政府投資管理和控制

方面發(fā)揮了重要作用近年來，河北省各級財(cái)政部門充分利用投資評審手段，對加強(qiáng)政府投資的管理和控制進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐。一是擴(kuò)大評審范圍，努力實(shí)現(xiàn)政府投資全覆蓋評審。一些市縣將評審范圍擴(kuò)展到所有財(cái)政性資金安排的項(xiàng)目、政府融資平臺融資項(xiàng)目和電力、電信等壟斷行業(yè)或部門，有的甚至擴(kuò)大到了全部上級投資項(xiàng)目以及通過BT等現(xiàn)代融資方式建設(shè)的項(xiàng)目，避免了政府監(jiān)管職能缺位、空位。二是前移評審關(guān)口，努力實(shí)現(xiàn)政府投資全過程評審。將評審工作的重心轉(zhuǎn)移到預(yù)算評審、標(biāo)底評審、變更評審，著力強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)資金的事前、事中控制，建立了政府投資項(xiàng)目全過程評審控制模式。三是把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)政府投資全方位評審。市縣都結(jié)合本地實(shí)際，在項(xiàng)目管理和資金監(jiān)管的結(jié)合點(diǎn)上找準(zhǔn)突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標(biāo)采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產(chǎn)、先評審后評價(jià)”，有選擇地確定財(cái)政投資評審介入方式，將評審工作落實(shí)到政府投資管理的各個(gè)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府投資全方位評審。四是建立標(biāo)準(zhǔn)體系，對政府投資項(xiàng)目實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化控制。一些市評審中心通過網(wǎng)上、電話、產(chǎn)地和實(shí)地等各種詢價(jià)方法，建立了材料價(jià)格信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤材料價(jià)格市場變化情況，達(dá)到“合理、低價(jià)”、動態(tài)管理、動態(tài)監(jiān)控的目的。還有一些市結(jié)合工作實(shí)際建立起一套科學(xué)、合理的投資標(biāo)準(zhǔn)化體系，涵蓋了建筑、市政、園林、安裝等專業(yè)，在預(yù)算項(xiàng)目庫和投資決策中對項(xiàng)目造價(jià)進(jìn)行控制。經(jīng)過多年的努力，財(cái)政部門利用投資評審加強(qiáng)對政府投資的管理和控制取得了顯著成績。一是節(jié)約了大量政府投資。2010年、2011年，全省投資評審總額均超過了千億元，分別為1084億元和1135.96億元，審減額分別達(dá)到了137億元和271.82億元。投資評審節(jié)支增效作用十分顯著。二是對政府投資實(shí)施了有效管理和控制。對預(yù)算、結(jié)算、決算等政府投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施全過程評審，對工程招投標(biāo)的標(biāo)的和變更等與投資相關(guān)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，對工程合同實(shí)施服務(wù)性審查，使納入評審范圍的項(xiàng)目投資規(guī)模更加科學(xué)合理，財(cái)政投資評審工作在許多市縣已經(jīng)成為政府投資管理必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段，財(cái)政部門在政府宏觀管理中的地位和作用得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。三是投資評審的服務(wù)功能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前縣區(qū)級投資管理機(jī)制與政府投資爆發(fā)性增長不相適應(yīng)的矛盾十分明顯，許多縣區(qū)把財(cái)政投資評審作為項(xiàng)目管理的主要工具，實(shí)施了全方位管理服務(wù)。財(cái)政評審在政府投資管理中的及時(shí)跟進(jìn)和補(bǔ)位，加強(qiáng)財(cái)政部門作用的同時(shí)，在實(shí)踐中不斷完善了財(cái)政投資評審服務(wù)政府投資決策、服務(wù)財(cái)政中心工作、服務(wù)部門項(xiàng)目管理的“三服務(wù)”功能。目前，全省財(cái)政投資評審工作雖然取得了跨越式發(fā)展，但發(fā)展很不平衡：一是伴隨政府投資的爆發(fā)性增長，財(cái)政部門相應(yīng)的管理機(jī)制建設(shè)落后，很多地方政府投資管理處于“缺位”和“空位”狀態(tài)，即使評審工作搞得好的地方，針對政府投資的管理體系也需要健全，少數(shù)地方也出現(xiàn)了多頭管理、難以形成合力的苗頭傾向。二是工作開展不平衡，評審工作搞得好的市評審總量是評審工作起步晚、進(jìn)展慢的市評審總量的七八倍，差距很大。機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)跟不上政府投資規(guī)模的增長，如石家莊市評審中心人員達(dá)到77人，而許多市縣區(qū)評審中心只有幾個(gè)人，全省還有近30%的縣區(qū)沒有評審機(jī)構(gòu)。三是評審職能拓展還有很大空間。

二、加強(qiáng)財(cái)政評審，促進(jìn)政府投資監(jiān)管的政策建議

在河北省投資主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政府投資爆發(fā)性增長時(shí)期，財(cái)政部門應(yīng)有效利用財(cái)政投資評審手段，使投資評審節(jié)減政府投資、控制債務(wù)規(guī)模、服務(wù)項(xiàng)目管理的功能發(fā)揮出來，通過對政府投資實(shí)施有效監(jiān)管，使財(cái)政部門在政府管理體系中承擔(dān)起出資人的監(jiān)管職責(zé)，建立政府投資管理的長效機(jī)制。

（一）服務(wù)預(yù)算管理，深化評審機(jī)制改革

1.圍繞預(yù)算執(zhí)行全面推行工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)評審、變更審查。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各級財(cái)政部門要進(jìn)行工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)和項(xiàng)目變更的評審，資金撥付實(shí)行先評審、后撥款，實(shí)時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目投資變動情況。對建設(shè)項(xiàng)目因變更申請財(cái)政追加投資的項(xiàng)目，先進(jìn)行評審、后安排投資。2.因地制宜地進(jìn)行決（結(jié)）算評審。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在項(xiàng)目管理和資金監(jiān)管的結(jié)合點(diǎn)上找準(zhǔn)突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標(biāo)采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產(chǎn)、先評審后評價(jià)”，有選擇地確定財(cái)政投資評審介入方式，將評審工作落實(shí)到政府投資管理的各個(gè)關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)。3.利用財(cái)政投資評審手段為政府投資管理提供服務(wù)。政府投資管理薄弱的地方，財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)可以通過招標(biāo)文件審查、合同審查、對重點(diǎn)項(xiàng)目派駐管理人員、參與重大工程技術(shù)管理過程，實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)管等方式，為政府投資管理提供全方位服務(wù)。

摘要：山西省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺覆蓋全省、市、縣三個(gè)不同的行政層級，同時(shí)和中央平臺對接貫通，實(shí)現(xiàn)了對山西省內(nèi)所有非涉密項(xiàng)目的在線受理和全程監(jiān)管，有效地提高了行政審批效率，實(shí)現(xiàn)了投資管理方式的創(chuàng)新。文章主要介紹了山西省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺的主要功能，以及平臺建設(shè)的重要意義，并對平臺的進(jìn)一步完善提出建議。

關(guān)鍵詞：山西??；投資項(xiàng)目；在線審批

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”就是應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)思維和資源，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”讓政務(wù)服務(wù)更快捷、更有針對性，同時(shí)也讓政府的服務(wù)過程公開透明，便于廣大公眾監(jiān)督。山西省發(fā)展和改革委員會作為全省的投資主管部門，深刻領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院對于審批制度革新的重要指示，為改善全省的投資項(xiàng)目審批管理模式，牽頭建設(shè)了山西省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，山西省經(jīng)濟(jì)信息中心具體負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)。山西省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺正是山西省在新時(shí)期對電子政務(wù)的全新嘗試，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，壓縮審批時(shí)間，激發(fā)各市場主體的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一、山西省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺簡介

山西省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺是部署在全省電子政務(wù)外網(wǎng)上的在線服務(wù)平臺，其建設(shè)內(nèi)容包括在線審批監(jiān)管平臺、在線審批監(jiān)管平臺門戶網(wǎng)站、數(shù)據(jù)交換平臺、信息資料庫、基礎(chǔ)設(shè)施、與其他系統(tǒng)對接以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。全省所有非涉密的項(xiàng)目都要通過該平臺申報(bào)，在限定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)在線辦理，辦理過程實(shí)時(shí)呈現(xiàn)在公眾和監(jiān)管者面前。平臺由兩個(gè)系統(tǒng)組成，其一是網(wǎng)上辦事大廳，為項(xiàng)目申請人提供項(xiàng)目申請的提交、在線查詢等系列服務(wù)；其二是網(wǎng)上聯(lián)合審批系統(tǒng)，各級審批部門的工作人員利用該系統(tǒng)開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。在平臺建設(shè)過程中，山西省經(jīng)濟(jì)信息中心與發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、建設(shè)等項(xiàng)目主管部門積極溝通對接，推動各縣區(qū)、市有關(guān)部門及時(shí)制定推進(jìn)方案，落實(shí)牽頭部門和責(zé)任人員。平臺建設(shè)充分利用了省電子政務(wù)外網(wǎng)連接部門多、連接范圍廣的優(yōu)勢，快速搭建了在線平臺的網(wǎng)絡(luò)通道，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊”、“縱向到底”的要求。目前，全省涉及省級聯(lián)合審批的相關(guān)部門已全部接入。山西省內(nèi)各個(gè)層級的投資主管部門和行業(yè)主管部門，需要其審批、核準(zhǔn)、備案的非涉密項(xiàng)目都要納入平臺管理。平臺上線之前是項(xiàng)目申請人從項(xiàng)目申請到竣工驗(yàn)收，需要持各類資料到各個(gè)行政審批部門辦理手續(xù)，現(xiàn)在這些程序全部從線下轉(zhuǎn)移到了線上，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跑路，而非讓群眾跑腿。全省的投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺還實(shí)現(xiàn)了和中央平臺的對接。一些項(xiàng)目國家相關(guān)部門需要在地方辦理部分事項(xiàng)，地方部門就可以在線提交重要信息，通過平臺推送至中央，極大地提高了辦事效率。全省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺于2017年2月1日正式運(yùn)行。橫向聯(lián)通中央平臺和全省11市、119縣及17個(gè)開發(fā)區(qū)近2500個(gè)單位。截止2017年年底，平臺一共受理各類項(xiàng)目申報(bào)27515項(xiàng)，其中審批項(xiàng)目5991個(gè)，核準(zhǔn)類項(xiàng)目1126個(gè)，備案類項(xiàng)目20398個(gè)，總投資29227.33億元；第一產(chǎn)業(yè)占比25%，第二產(chǎn)業(yè)占比45%，第三產(chǎn)業(yè)占比30%。省發(fā)展改革委作為平臺的主管部門，主要負(fù)責(zé)主持平臺的全面工作、制訂相關(guān)的規(guī)章制度。省經(jīng)濟(jì)信息中心主要負(fù)責(zé)平臺系統(tǒng)建設(shè)及運(yùn)行的技術(shù)維護(hù)。其他行政審批部門按照各自的權(quán)責(zé)清單，在法定權(quán)限內(nèi)，于平臺上辦理相關(guān)審批事項(xiàng)。

二、建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺的意義

21世紀(jì)是綠色的世紀(jì)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)已成為一個(gè)重要的時(shí)代命題。近幾年隨著國家對林業(yè)建設(shè)投資的大幅增加，林業(yè)建設(shè)取得了令人矚目的成就。但如何加強(qiáng)林業(yè)項(xiàng)目投資監(jiān)管，保證林業(yè)投資安全有效運(yùn)行，使林業(yè)建設(shè)資金發(fā)揮最大效益已成為當(dāng)前的重大課題。由于林業(yè)投資活動本身的復(fù)雜性和林業(yè)部門比較粗放的管理模式，投資監(jiān)管體系建設(shè)仍然滯后于迅速擴(kuò)大的林業(yè)投資規(guī)模，林業(yè)完全按照市場經(jīng)濟(jì)體制健康有序運(yùn)行的基礎(chǔ)條件尚不完備，致使林業(yè)投資和項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)管和預(yù)防腐敗工作仍然面臨著嚴(yán)峻的形勢。如何加強(qiáng)林業(yè)項(xiàng)目投資監(jiān)管，筆者認(rèn)為可從以下三方面著手：

一、建立健全項(xiàng)目投資管理規(guī)程

隨著國家對林業(yè)投資的大幅增加，林業(yè)部門對林業(yè)項(xiàng)目的投資監(jiān)管也非常重視。但由于造林工作具有較強(qiáng)的季節(jié)性，林木成活和保存受氣候環(huán)境、營造質(zhì)量諸多因素的影響，彈性系數(shù)較大，由此形成林業(yè)部門比較粗放的管理模式，缺乏科學(xué)的行之有效的監(jiān)管規(guī)程，資金投放存在著隨意性。這就給林業(yè)項(xiàng)目投資的安全有效運(yùn)行埋下了不良因素，也使腐敗有了可乘之機(jī)。在管理學(xué)上有一句名言“：向管理要效益”。林業(yè)也需向“管理”要效益——生態(tài)效益和社會效益

1.重視項(xiàng)目投資規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤管理。林業(yè)發(fā)展規(guī)劃是貫徹落實(shí)國家林業(yè)建設(shè)方針、實(shí)現(xiàn)林業(yè)建設(shè)目標(biāo)的宏偉藍(lán)圖，也是國家投入林業(yè)建設(shè)資金的科學(xué)依據(jù)。而林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)劃目標(biāo)，完成林業(yè)資金投入的具體步驟，又是考核林業(yè)建設(shè)資金投入效益的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)資金監(jiān)管，首先必須重視林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)劃工作，其建設(shè)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格界定在國家林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的框架之內(nèi)。其次，批準(zhǔn)立項(xiàng)投資的建設(shè)工程項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施前，組織監(jiān)管人員到施工現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地監(jiān)測，確保計(jì)劃目標(biāo)和實(shí)際施工任務(wù)相一致，從源頭遏制項(xiàng)目交叉重復(fù)，弄虛作假，虛報(bào)冒領(lǐng)國家投資問題的發(fā)生，并改革過去項(xiàng)目實(shí)施完成組織驗(yàn)收為分階段驗(yàn)收，確保林業(yè)建設(shè)資金的安全有效運(yùn)行。

2.嚴(yán)格遵守林業(yè)項(xiàng)目投資的項(xiàng)目法人責(zé)任制，建設(shè)監(jiān)理制，合同制，項(xiàng)目招投標(biāo)制。對林業(yè)項(xiàng)目投資，要按規(guī)定執(zhí)行林業(yè)項(xiàng)目投資的項(xiàng)目法人責(zé)任制，合同制，項(xiàng)目招投標(biāo)制，屬于林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程和林產(chǎn)工業(yè)工程建設(shè)的，還要實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制。項(xiàng)目承擔(dān)單位要嚴(yán)格按照該“四制”組織實(shí)施林業(yè)項(xiàng)目工程，使項(xiàng)目投資在“陽光”下有效運(yùn)行。

3.嚴(yán)格竣工驗(yàn)收。對林業(yè)項(xiàng)目，特別是營造林項(xiàng)目，要嚴(yán)格實(shí)行檢查驗(yàn)收制度，并以驗(yàn)收結(jié)果作為資金撥付和項(xiàng)目績效評價(jià)的重要依據(jù)。檢查驗(yàn)收單位根據(jù)下達(dá)投資的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、承擔(dān)單位上報(bào)備案的項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施方案進(jìn)行檢查驗(yàn)收。對營造林面積、造林合格率、成活率重點(diǎn)進(jìn)行檢查，并出具由驗(yàn)收單位蓋章驗(yàn)收人簽字的驗(yàn)收報(bào)告，誰驗(yàn)收誰簽字誰負(fù)責(zé)。把每一次檢查驗(yàn)收關(guān)把好。

摘　要：本文旨在通過分析近年來政府投資項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀，提出目前監(jiān)管體系中存在的主要問題，明確項(xiàng)目監(jiān)管中法制化、規(guī)范化的發(fā)展方向，從而進(jìn)一步規(guī)范和改進(jìn)政府投資項(xiàng)目行為，保障項(xiàng)目質(zhì)量安全，提高資金運(yùn)用效率，推進(jìn)廉政建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府投資;工程建設(shè);監(jiān)督管理

一、政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中存在的問題及原因

從近幾年查處的違法違紀(jì)案件中查擺的問題來看，工程建設(shè)領(lǐng)域仍是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)易發(fā)區(qū)。政府投資項(xiàng)目監(jiān)管工作仍存在著漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.法律法規(guī)不夠健全。雖然我國出臺了工程建設(shè)領(lǐng)域的諸多法律法規(guī)和配套制度，但是有些很難落到實(shí)處。有些法律法規(guī)原則規(guī)定多，具體細(xì)則少；禁止規(guī)定多，配套罰則少；違法規(guī)定多，認(rèn)定辦法少。同時(shí)在實(shí)際的監(jiān)管過程中行政監(jiān)管手段相對有限，對串標(biāo)圍標(biāo)和資質(zhì)掛靠等現(xiàn)象處于查證難、認(rèn)定難、處理難的困境。串標(biāo)人或者掛靠單位之間一旦因相互利益關(guān)系建立攻守同盟，常規(guī)的調(diào)查手段很難取證和認(rèn)定。即使認(rèn)定，處罰手段少，力度小，相對于工程項(xiàng)目建設(shè)的巨大資金而言，企業(yè)違法成本非常低，在當(dāng)前社會誠信體系尚不完善的情況下，有些企業(yè)缺少自律，盲目追求利益，造成建設(shè)市場混亂，串標(biāo)圍標(biāo)和資質(zhì)掛靠等違法行為依然頻頻出現(xiàn)。2.部分領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)干預(yù)。從各級紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)查辦的工程領(lǐng)域重大案件中可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)的情況屢有發(fā)生。有的領(lǐng)導(dǎo)干部面對誘惑，放松了自我要求，把黨和人民賦予的權(quán)力當(dāng)做滿足私欲的手段，插手工程建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動，利用職務(wù)上的便利為不法商人牽線搭橋，以此謀取私利；有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏正確的政績觀，背離了科學(xué)發(fā)展觀的精神，在項(xiàng)目建設(shè)過程中違背客觀規(guī)律搶進(jìn)度，壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間，導(dǎo)致可行性研究不夠充分，勘察不夠細(xì)致、設(shè)計(jì)不夠深入、在未辦理相關(guān)審批手續(xù)的情況下開工建設(shè)，造成后期大量的工程變更，使監(jiān)管工作陷入被動的局面，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的利益。3.行業(yè)水平良莠不齊。部分企業(yè)置企業(yè)誠信不顧，通過投機(jī)取巧、弄虛作假等手段謀求利益，建筑行業(yè)誠信缺失主要表現(xiàn)在：（1）有的建設(shè)單位拖欠施工單位工程款、施工單位拖欠農(nóng)民工工資等行為。（2）有的項(xiàng)目層層分包，管理人員不到位，組織混亂。（3）有的項(xiàng)目建筑材料以次充好，偷工減料，造成質(zhì)量安全隱患。隨著建筑行業(yè)蓬勃發(fā)展，除了傳統(tǒng)的施工企業(yè)，也衍生出許多提供相關(guān)服務(wù)的中介企業(yè)。建筑行業(yè)中介機(jī)構(gòu)種類繁多，包括建設(shè)監(jiān)理、造價(jià)咨詢，招標(biāo)、項(xiàng)目代管、土地評估，環(huán)境評估，工程審計(jì)等各個(gè)方面。目前我國中介行業(yè)入行門檻低，配套制度建設(shè)還不成熟，服務(wù)水平良莠不齊、魚龍混雜。中介不中的問題突出，主要表現(xiàn)在：一是委托方。中介企業(yè)是為委托方服務(wù)的，當(dāng)委托方提出一些不合理要求時(shí)不敢拒絕，沒有保持中立的立場。二是中介自身。中介從業(yè)人員利用委托方賦予的權(quán)力，向和自己有利益關(guān)系的相關(guān)單位和企業(yè)變相輸送利益，為自身謀取不正當(dāng)利益。4.項(xiàng)目組織管理薄弱。有些建設(shè)單位管理人員和業(yè)主代表管理經(jīng)驗(yàn)不足，對項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的隱蔽性強(qiáng)、情況復(fù)雜的深層次問題，缺少辨識能力和處理手段，有時(shí)會被施工單位或監(jiān)理單位蒙蔽。雖然目前也引入了國際先進(jìn)的項(xiàng)目代管機(jī)制，邀請了很多業(yè)內(nèi)技術(shù)力量強(qiáng)的工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)為政府投資項(xiàng)目提供代管服務(wù)和技術(shù)支持。但是從目前運(yùn)行的情況來看，并沒有取得預(yù)想的效果。有些代管企業(yè)用建設(shè)單位賦予的權(quán)利謀取自身利益，為建設(shè)單位的服務(wù)存在不到位、不充分的現(xiàn)象。另外，項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)過于冗長也不利于工作的有序開展和指令傳達(dá)，造成工`程建設(shè)效率低下。項(xiàng)目代管在國際上是一種成熟的管理模式，但在我國尚處于起步階段，配套的行業(yè)監(jiān)管制度和約束機(jī)制還不成熟，代管單位承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)不明確，工作內(nèi)容和程序也不盡相同，履行職責(zé)的隨意性較強(qiáng)，監(jiān)督缺少抓手和手段。

二、吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的實(shí)踐與探索

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市生活水平的日益提高，為滿足廣大群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，加快推進(jìn)“樂居吳江”建設(shè)，我區(qū)以公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益事業(yè)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，不斷加大政府投資力度。同時(shí)加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，從制度建設(shè)、規(guī)范管理、資金運(yùn)用、監(jiān)督問責(zé)等方面著手，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)權(quán)力運(yùn)行公開化，資金運(yùn)用合理化，建設(shè)行為透明化，監(jiān)督管理法制化。1.多方監(jiān)督并舉確保責(zé)任落實(shí)。我區(qū)建立健全了政府投資項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)體系和工作機(jī)制，各部門各司其職，領(lǐng)導(dǎo)牽頭，齊抓共管，確保責(zé)任落實(shí)。區(qū)人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門就工程建設(shè)領(lǐng)域的各個(gè)方面開展全面督查，對工程建設(shè)決策行為、管理行為、執(zhí)法行為中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行查糾，把“工程優(yōu)質(zhì)、干部清廉”的要求落實(shí)到每一項(xiàng)工作中，貫穿于建設(shè)全過程。2.推進(jìn)誠信建設(shè)規(guī)范市場運(yùn)行。為增強(qiáng)工程建設(shè)相關(guān)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)意識，確立誠信為本的經(jīng)營理念，整頓和規(guī)范建設(shè)市場秩序，2013年，我區(qū)制定了《吳江區(qū)政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目誠信保證金制度實(shí)施辦法》和《吳江區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)嚴(yán)重不良行為懲戒實(shí)施辦法》。通過經(jīng)濟(jì)手段和行政手段對相關(guān)企業(yè)的不誠信行為進(jìn)行制約，確保工程建設(shè)領(lǐng)域的正常秩序。標(biāo)后管理是誠信體系建設(shè)的重要抓手，是相關(guān)職能部門對項(xiàng)目確定中標(biāo)人后的延伸跟蹤監(jiān)督工作。標(biāo)后管理包括對合同訂立、合同變更、施工分包、設(shè)備采購、人員到位、施工行為、工程進(jìn)度、工程安全、工程質(zhì)量、資金運(yùn)用等內(nèi)容的監(jiān)督管理。標(biāo)后管理運(yùn)用明察暗訪、日常檢查等手段，對發(fā)現(xiàn)的企業(yè)不良行為勒令其限期改正，根據(jù)規(guī)定給予通報(bào)、扣分、暫停投標(biāo)資格等相應(yīng)行政處罰，并對其不誠信行為進(jìn)行公示。3.完善財(cái)經(jīng)制度嚴(yán)控資金運(yùn)用。2014年，我區(qū)《吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，對政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃管理、變更管理、資金管理、建設(shè)管理等方面提出了明確的規(guī)定和要求，進(jìn)一步保障政府投資項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)行。同時(shí)，為約束項(xiàng)目管理費(fèi)用，我區(qū)《關(guān)于明確吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)和代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)范建設(shè)單位和代建單位管理支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。近年來，吳江區(qū)財(cái)政局評審中心逐步建立和完善了項(xiàng)目評審制度。項(xiàng)目評審，即財(cái)政局通過自有力量、購買中介機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)、邀請行業(yè)內(nèi)專家做顧問等方式，對項(xiàng)目建設(shè)全過程進(jìn)行全方位的評審。分為概算評審、標(biāo)底評審、變更評審、結(jié)算評審、全過程評審五個(gè)方面，覆蓋了項(xiàng)目從立項(xiàng)直到竣工驗(yàn)收的全過程。項(xiàng)目全過程評審有助于提高項(xiàng)目投資的全局性，提供項(xiàng)目決策的依據(jù)，保證項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性；有助于合理控制項(xiàng)目造價(jià)，推動項(xiàng)目建設(shè)精細(xì)化，確保投資性價(jià)比；有助于廉政監(jiān)督更深一步，從資金運(yùn)用角度發(fā)現(xiàn)問題，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。隨著政府對民生項(xiàng)目的投資力度逐年加大，評審項(xiàng)目的數(shù)量和金額也逐年遞增。目前，全過程評審的做法在吳江區(qū)東西快速干線工程、勝地生態(tài)公園等幾個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目上取得了一定的效果，有效地控制了項(xiàng)目的投資規(guī)模，降低了項(xiàng)目建設(shè)成本，節(jié)省了財(cái)政資金支出。我區(qū)于2005年出臺《吳江市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督管理辦法》及《市政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法》，跟蹤審計(jì)制度在我區(qū)已實(shí)行將近十年，通過前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，實(shí)施源頭把關(guān)，在監(jiān)督財(cái)政資金的管理使用、促進(jìn)國家有關(guān)政策的貫徹落實(shí)、提高資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用，取得了顯著的成效。2012年至今，我區(qū)開展跟蹤審計(jì)項(xiàng)目84個(gè)，項(xiàng)目金額105億元。同時(shí)，為了提高政府投資項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)效性，保障相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行到位，根據(jù)《吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，結(jié)合政府投資評審制度，我區(qū)啟動建設(shè)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管平臺。目前吳江區(qū)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管平臺建設(shè)正在有序推進(jìn)中，通過項(xiàng)目管理、項(xiàng)目評審、中介監(jiān)管、信息公開等板塊的建設(shè)完善，旨在深入監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)每一個(gè)步驟，有效控制各風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范化管理。4.運(yùn)用三位一體監(jiān)督中介領(lǐng)域。面對如雨后春筍般成立的各種中介企業(yè)，我區(qū)運(yùn)用政府監(jiān)管、協(xié)會自律、社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)管模式，對中介行業(yè)進(jìn)行整頓治理和規(guī)范管理。（1）加強(qiáng)政府監(jiān)督管理。吳江區(qū)行政服務(wù)局成立中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理科，負(fù)責(zé)對我區(qū)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。以《吳江市中介機(jī)構(gòu)管理辦法》和《吳江市中介機(jī)構(gòu)信用評價(jià)管理辦法》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步深化細(xì)則，完善制度，強(qiáng)化長效管理。通過聯(lián)合財(cái)政局、審計(jì)局、國土局、住建局等單位，對造價(jià)咨詢、土地評估、招標(biāo)等工程建設(shè)相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評價(jià)及考核。同時(shí)我區(qū)積極開展中介行業(yè)服務(wù)品牌創(chuàng)建工作。（2）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。通過制定完善本行業(yè)職業(yè)準(zhǔn)則、執(zhí)業(yè)規(guī)范和獎懲規(guī)則等制度，加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)督手段。通過制度對違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)或執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行業(yè)內(nèi)處理，規(guī)范中介執(zhí)業(yè)行為。（3）強(qiáng)化社會輿論監(jiān)督。2011年我區(qū)建立了中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管網(wǎng)，旨在進(jìn)一步公開中介執(zhí)業(yè)行為和誠信情況，強(qiáng)化社會和輿論監(jiān)督，督促企業(yè)注重自身信譽(yù)度的提升。