第一條（目的和依據）

為了加強政府對土地市場的調控，有序實施城市規劃，深化土地使用制度改革，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》等規定，結合本市實際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區域內的土地儲備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲備，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。

1996年8月，我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲備制度開始啟動。2001年4月3日《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國務院15號文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲備機構，土地儲備工作在全國迅速展開。經過幾年的發展，土地儲備制度是否發揮出積極的作用，還存在哪些問題，就此記者專程采訪了國土資源部中國土地礦產法律中心鐘京濤先生，對土地儲備制度的現狀和問題進行了分析；

記者：我國的土地儲備制度經過幾年的發展，其作用和問題體現在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實踐證明，實施土地收購儲備制度對于培育和規范城市土地市場，盤活企業存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲備機構的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統一供地，建立規范有序的土地市場起了重要作用、目前，全國已有1258個市、縣建立了土地儲備機構。

由于關于土地收購儲備的全國性立法仍未出臺，各地紛紛制定了地方性規定，在具體操作上也各不相同，實踐中暴露山一些問題，比如：土地收購儲備的范圍、土地收購價格的確定、收益分配等問題。其中最為突出的是收購儲備的范圍問題，目前有任意擴大的趨勢。土地收購儲備制度建立之初，收購的重點是國有困難和破產企業的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國企改革中土地資產的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達11．6萬公頃)等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍擴大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征用農民集體土地，隨意收回土地使用權，嚴重侵犯了農民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應為特征，如何體現競爭的公平性，如何與WTO規則相對接?

鐘京濤：土地收購儲備以政府壟斷土地供應為特征，從當前來看，收購儲備行為本身是否是市場行為一直是有爭議的，在大部分地區它是行政行為，具有強制力，相對人對補償價格無選擇的余地。但同時，也確實有一些儲備機構涉足二級市場，如廈門土地開發總公司還具有房地產開發資質，新成立的上海市地產集團之下還有上海中星集團有限公司、上海閔虹集團有限公司等大型國有房地產企業。這些儲備機構作為市場主體，沒有疑問，可以說追求盈利是必然的，但公益如何體現？如何保障其它同類市場主體的公平競爭?在當前是很難做到的，別的不說就拿出讓土地限期開發來說，別的企業二年不開發就收回，而對儲備機構來說則沒有限制，可待價而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國民待遇原則、公平競爭原則、法制統一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場主導”模式和杭州的“政府主導”模式，各自的優勢、缺陷是什么?

第一章總則

第一條為完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第一章總則

第一條為完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔20**〕100號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第一條為規范國有土地儲備，增強土地市場調控能力，加強國有土地資產管理，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上地方人民政府通過依法收回、收購、征收等方式，儲存國有土地，以備向社會供應土地的行為。

第三條本辦法適用于本省行政區域內的國有土地儲備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，其所屬的土地儲備機構具體實施國有土地儲備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應當加強對國有土地儲備工作的領導，協調解決國有土地儲備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發展改革、財政、建設、城市規劃等行政主管部門按照各自職責，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲備工作。

第一條為規范國有土地儲備，增強土地市場調控能力，加強國有土地資產管理，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上地方人民政府通過依法收回、收購、征收等方式，儲存國有土地，以備向社會供應土地的行為。

第三條本辦法適用于本省行政區域內的國有土地儲備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，其所屬的土地儲備機構具體實施國有土地儲備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應當加強國有土地儲備工作的領導，協調解決國有土地儲備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發展改革、財政、建設、城市規劃等行政主管部門按照各自職責，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲備工作。

第一條為規范國有土地儲備，增強土地市場調控能力，加強國有土地資產管理，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上地方人民政府通過依法收回、收購、征收等方式，儲存國有土地，以備向社會供應土地的行為。

第三條本辦法適用于本省行政區域內的國有土地儲備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，其所屬的土地儲備機構具體實施國有土地儲備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應當加強國有土地儲備工作的領導，協調解決國有土地儲備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發展改革、財政、建設、城市規劃等行政主管部門按照各自職責，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲備工作。

摘要：土地儲備制度作為近些年從香港引進、當前大部分省市相繼采用的土地資源運作制度，其相關法律機理的研究尚嫌薄弱。本文從土地儲備制度產生和發展的法律動因、土地儲備制度運作應遵循的法律原則及土地收購、儲備行為的法律性質等幾個方面進行探析，以期對土地儲備制度的基本法律機理有所揭示。

關鍵詞：土地儲備制度法律動因法律原則法律性質

一、土地儲備制度產生與發展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規范的沃土

土地是人類得以生存與發展的物質載體，是“一切生產和一切存在的源泉。”[1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經濟學觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經濟的發展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規范-法律規范，一方面以之確定土地權利之歸屬和流轉，另一方面，據以規制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理性行為，以期實現土地資源的最優化開發與利用。土地儲備法律規范正是這種社會客觀需要催生之必然結果。

（二）國家對土地資源的宏觀調控是土地儲備法律制度產生的制度動因

一、背景與概況

（一）建立土地儲備制度，是市、縣政府為促進城市土地集約利用而進行的積極探索。黨的十四屆五中全會提出具有全局意義的兩個根本轉變后，各級政府和土地管理部門積極轉變用地觀念，加大了對各類存量土地挖潛的力度。在農村，治理“空心村”，探索利用農村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國企土地資產、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索過程中，土地儲備制度應運而生。

（二）建立土地儲備制度，是市、縣政府在經歷了土地市場跌宕起伏后，順應土地制度和市場基本規律，政府和市場有效結合，配置土地資源的制度創新。各級政府駕馭市場經濟的經驗是逐步積累的。在土地市場早期發展過程中，由于經驗不足和制度上的漏洞，出現了如前所述的總量失控、資產流失等問題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發[1997]11號）（以下簡稱中央11號文件）部署開展建設用地大清查，共查出174萬畝的閑置土地。為解決上述問題，加強土地市場調控，一些市、縣政府開始探索建立土地儲備制度。

（三）建立土地儲備制度，是市、縣政府適應法律政策要求，控制新增建設用地總量，尋求建設用地空間的理性選擇。中央11號文件和新《土地管理法》加強了對新增建設用地的總量控制，促進了我國土地利用和管理方式的轉變。中央11號文件要求，凍結非農建設占用耕地一年，經國務院批準，又延續到1998年底。1999年，新《土地管理法》實施，一方面，嚴格控制新增建設用地總量，實施用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央地方三七分成的措施，使新增建設用地的數量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結期間建設用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調整，很多現實的問題（安置補償、債權債務清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認同。

（四）建立土地儲備制度，是市、縣政府變現土地資產，破解國有企業改革難題的重要手段。上個世紀九十年代中后期，國有企業改革最大的問題是“錢從哪里來，人向哪里去”。盡管困難和破產企業擁有大量土地資產，但由于當時土地市場和房地產市場不景氣，土地自發交易又有教訓，土地如何變現？困難和破產企業的資金需求如何解決？成為地方政府推進國有企業改革的難題。在財政“分灶吃飯”，大多數市、縣財政緊張，政府不能向銀行貸款，商業銀行一般又不給這些企業貸款的情況下，通過收購企業土地，再以土地作為抵押物向銀行取得貸款，成為變現土地資產、解決企業資金困難的最有效手段，這是市、縣政府成立土地儲備機構的一個重要動機。

（五）建立土地儲備制度，是市、縣政府推行招標拍賣掛牌出讓等市場方式配置土地的現實需要。國土資源部成立以來，按照中央的要求，加大了招標拍賣掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門，落實建立公開、公平、公正的土地市場，從源頭上防止土地出讓領域的腐敗行為的要求，積極推行招標拍賣掛牌方式出讓土地制度。招標拍賣掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統一，多年來由于這兩個條件不具備，推行招標拍賣掛牌出讓受到了極大的限制。土地儲備制度的出現，為實施招標拍賣掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動力。

一、城市土地儲備制度的內涵

城市土地儲備制度，是指城市土地儲備機構通過征用、收購、置換、轉制和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由土地儲備機構統一進行土地整理，然后進行儲備，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要將儲備的土地有計劃投入市場的制度。

城市土地儲備的主要環節是政府統一收購、統一整理、統一儲備以及統一供應。在這一過程中主要表現出循環性、系統性、經營性和微利性的特點。

隨著改革開放和經濟建設的步伐加快，在我國土地市場上出現了土地供應總量失控、真實價值受到抑制、土地資產流失等嚴重問題。為了解決這些問題，我國實施了城市土地儲備制度，并把城市土地儲備制度的目標定位于：完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設。目前這種制度在我國已經有70多個城市實施。

二、城市土地儲備制度的運行機制

與國外土地儲備運行機制大體相同，我國土地儲備機制也是由“土地收購——土地儲備——土地出讓”三個部分構成。