摘要：近年來，由于我國(guó)房?jī)r(jià)不斷上漲，我國(guó)城市和農(nóng)村的住房保障體系不夠完善以及小產(chǎn)權(quán)房低廉的價(jià)格等，小產(chǎn)權(quán)房交易現(xiàn)象與日俱增。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房交易中的法律問題也日益突顯，如集體土地所有權(quán)尚不明確、政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)督管理缺失、小產(chǎn)權(quán)房買受人面臨法律風(fēng)險(xiǎn)等。因此，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房中的法律問題，應(yīng)通過重構(gòu)不合理的城鄉(xiāng)二元土地制度，分類處理不同類型的小產(chǎn)權(quán)房問題，并通過加強(qiáng)政府監(jiān)管來解決。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；集體土地所有權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

小產(chǎn)權(quán)房問題涉及我國(guó)的住房問題，是關(guān)系民生的大問題。然而目前關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定仍存在模糊地帶，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的監(jiān)管也存在不足的地方。如果處理不好小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)問題，很可能產(chǎn)生一些社會(huì)問題，影響社會(huì)穩(wěn)定，不利于我國(guó)社會(huì)的發(fā)展。因此對(duì)小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律問題與對(duì)策進(jìn)行研究很有必要。本文從小產(chǎn)權(quán)房的概念和特征出發(fā)，通過探討小產(chǎn)權(quán)房形成的原因和存在的法律問題，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律問題提出對(duì)策。

一、小產(chǎn)權(quán)房概述

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房并不是一個(gè)法律概念，在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)之中其實(shí)并沒有小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)定義。小產(chǎn)權(quán)房是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而言的，是一種不完全的產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房通常建立在集體所有的農(nóng)用地上，而不是符合我國(guó)法律規(guī)定的國(guó)有建設(shè)用地。因此，由于小產(chǎn)權(quán)房缺少法律上的支撐，沒有辦法取得房屋管理部門頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證明，在流轉(zhuǎn)的過程中會(huì)受到一定的限制和阻礙，無法像普通商品房一樣隨意流轉(zhuǎn)。此類房屋在土地利用上的不合法導(dǎo)致了房屋利用的不合法，因此稱其為小產(chǎn)權(quán)房。綜上所述，所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指建設(shè)在非國(guó)有建設(shè)用地上，由于沒有按照規(guī)定使用土地而沒能取得國(guó)家房地產(chǎn)部門蓋章的房屋產(chǎn)權(quán)證明，在商品房交易市場(chǎng)中受到轉(zhuǎn)讓限制的房屋。

摘要：近年，“小產(chǎn)權(quán)房”問題愈演愈烈，蔓延全國(guó)。雖然國(guó)務(wù)院各部委一再下發(fā)文件禁止農(nóng)村修建和出售“小產(chǎn)權(quán)房”，有些地方政府也強(qiáng)行拆遷“小產(chǎn)權(quán)房”，但這些措施卻依然不能阻止“小產(chǎn)權(quán)房”的迅猛發(fā)展勢(shì)頭和城市居民的購(gòu)買熱情。解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的關(guān)鍵在于改革我國(guó)土地法律制度，采取相應(yīng)措施保護(hù)耕地。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；城鎮(zhèn)化；土地管理

近年來國(guó)家出臺(tái)了不少政策措施，以加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度，但至今尚未從根本上扭轉(zhuǎn)商品房?jī)r(jià)格上漲過快和房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)過快的局勢(shì)。如何使房地產(chǎn)市場(chǎng)步入良性市場(chǎng)運(yùn)行狀況，關(guān)系到今后一定時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和人民生活水平的問題。2007年6月，建設(shè)部向社會(huì)了購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”的危險(xiǎn)警示，提醒廣大城鎮(zhèn)居民不要購(gòu)買不合法的、建筑在農(nóng)村集體土地上的房屋。國(guó)土資源部也多次通過不同的途徑，向社會(huì)承諾“打殺”、“小產(chǎn)權(quán)房”這種不合法的產(chǎn)權(quán)行為。本文就“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展過程、表現(xiàn)及其解決的辦法進(jìn)行了探討。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展過程

我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)并發(fā)展至今，大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1.簡(jiǎn)單交易階段。改革開放初期，我國(guó)農(nóng)村村民有著大量的宅基地，少數(shù)農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)換（農(nóng)民變市民），將自己蓋在宅基地上的房屋或祖?zhèn)飨聛淼姆课葙u給他人。這是“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生的萌芽階段，其規(guī)模較小，但還不具有現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)概念。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)是指依據(jù)本法取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的行為。可見合法的進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)只能是在國(guó)有土地上進(jìn)行。《土地管理法》規(guī)定集體土地的利用范圍只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)中選擇。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。除法律外，國(guó)務(wù)院辦公廳在2007年l2月30日下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。

從現(xiàn)行的法律、法規(guī)來看，小產(chǎn)權(quán)房似乎得不到法律的認(rèn)可與保護(hù)，但小產(chǎn)權(quán)房的何去何從也將牽動(dòng)著眾多農(nóng)民及城市中下等收入水平居民的切身利益。

一、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因分析

(一)日益高漲的屠價(jià)．由于土地資源的稀缺，國(guó)家嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地的總量不得突破從而保證糧食的安全。隨著中國(guó)改革開放進(jìn)程的不斷JJu快，中國(guó)目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5．8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45％，這是中國(guó)歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。土地資源的緊張與日益增多的城市人口對(duì)于房屋的需求嚴(yán)重失調(diào)。而土地資源的緊張也必然能導(dǎo)致土地的市場(chǎng)價(jià)值上升，相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)支付給政府的土地出讓金也會(huì)高漲，這也是近年來為什么會(huì)有如此多地王誕生的原因。房地產(chǎn)商支付的高額土地成本必然要通過增長(zhǎng)房?jī)r(jià)的方式來保全。相對(duì)與城市的大產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房自然會(huì)受到開發(fā)商以及城市收入水平在中下等的居民的青睞，開發(fā)商不必繳納土地出讓金，成本降低，而且獲得農(nóng)村集體土地相對(duì)于城市土地要容易得多。城市中下等收入水平的人由于沒有能力在城市購(gòu)買高額的房屋，自然會(huì)將目光轉(zhuǎn)向價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。

(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度我國(guó)由于特殊的政治歷史原因，將土地分為國(guó)有土地和集體所有土地。國(guó)家針對(duì)的是城市的土地，集體釗對(duì)的是城市郊區(qū)和農(nóng)村所有的土地。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定，只有國(guó)家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體所有的土地是不能直接進(jìn)行商品房的開發(fā)建設(shè)的，只有通過國(guó)家相關(guān)部門的補(bǔ)償征收后，使集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地，才能出讓給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房的核心問題是集體土地上面的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)能否進(jìn)入土地交易的一級(jí)市場(chǎng)。

在征收集體所有的土地時(shí)，國(guó)家是按照土地的用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模r(nóng)民獲得的少量的征地補(bǔ)償費(fèi)與政府獲得的天價(jià)土地出讓金相比，顯然農(nóng)民處于極度弱勢(shì)的地位。農(nóng)民意識(shí)到將自己擁有所有權(quán)的土地進(jìn)行出讓或自行進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，所獲得的利益將會(huì)更多，所以在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生了。

摘要：隨著我國(guó)房?jī)r(jià)的迅速增長(zhǎng)，越來越多的房地產(chǎn)商及購(gòu)房者將目光投向了小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房是建立在集體土地之上，無法取得土地的所有權(quán)而無法辦理產(chǎn)權(quán)登記，也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，其價(jià)格較能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的房屋更為便宜，得到了廣大工薪階層城鎮(zhèn)居民的青睞。但小產(chǎn)權(quán)房的存在引發(fā)了廣泛爭(zhēng)議，理論界都試圖為小產(chǎn)權(quán)房的效力合法與否尋找各自的依據(jù)。

關(guān)鍵詞:小產(chǎn)權(quán)房;合同效力;產(chǎn)權(quán)登記

小產(chǎn)權(quán)房是近幾年來隨著我國(guó)城市房?jī)r(jià)過快上漲，新農(nóng)村建設(shè)等過程中衍生出的一種新的房產(chǎn)存在形式。由于我國(guó)城市房地產(chǎn)迅速增長(zhǎng)，普通的城鎮(zhèn)居民的工資增長(zhǎng)速度無法追趕房?jī)r(jià)增長(zhǎng)速度而只能“望樓興嘆”，為了解決基本的住房問題，越來越多人將視線集中在價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)的存在在一定程度上緩解了社會(huì)的矛盾，解決了影響社會(huì)穩(wěn)定的住房問題。但同時(shí)，由于小產(chǎn)權(quán)房的先天不足也引發(fā)了學(xué)者對(duì)其合同效力的廣泛爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合同的效力不應(yīng)簡(jiǎn)單一刀切似得認(rèn)定為有效或無效，應(yīng)分情況認(rèn)定。

一、小產(chǎn)權(quán)房向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的合同效力

目前該種情況，在實(shí)踐中普遍的認(rèn)定為合同無效。而在理論上，國(guó)內(nèi)較多的學(xué)者對(duì)合同的效力持肯定態(tài)度。筆者持合同無效論，主要基于以下幾個(gè)理由：

年初，依據(jù)省房協(xié)專委會(huì)關(guān)于組織房地產(chǎn)買賣與權(quán)屬注銷相關(guān)課題進(jìn)行研討的通知精神和調(diào)研要求，結(jié)合我市實(shí)踐，研討制訂了具體的調(diào)研方案，明白了調(diào)研工作目的和詳細(xì)工作進(jìn)度。經(jīng)過深化底層、發(fā)放查詢表格、召開座談會(huì)等方式，具體、精確把握城中村第一手材料，在此根底上，認(rèn)真搜集、整治、剖析相關(guān)數(shù)據(jù)，摸清城中村“小產(chǎn)權(quán)房”近況、存在的問題，并對(duì)照現(xiàn)行政策律例，提出了響應(yīng)的對(duì)策及建議。經(jīng)由近五個(gè)月的不懈起勁，較圓滿地完成了此次調(diào)研任務(wù)。

(一)深化底層，實(shí)地調(diào)查和把握“小產(chǎn)權(quán)房”的第一手材料

為了將調(diào)研工作做細(xì)做實(shí)，我們?cè)诔闪⒄{(diào)研工作班子后，敏捷與底層地盤所、規(guī)劃、建立部分聯(lián)絡(luò)，先后深化到城區(qū)兩個(gè)區(qū)、一個(gè)經(jīng)濟(jì)開拓區(qū)查詢調(diào)查我市城中村“小產(chǎn)權(quán)房”建立的根本狀況，偏重點(diǎn)拔取了具有代表性的6個(gè)城中村，深化實(shí)地進(jìn)行查詢研討，經(jīng)過向村委會(huì)查詢調(diào)查，訊問本地村民，查勘房子近況等多種渠道，獲取了我市城中村“小產(chǎn)權(quán)房”的根本近況和比擬突出的幾個(gè)問題，把握了“小產(chǎn)權(quán)房”的第一手材料。

(二)細(xì)化類別，普遍搜集、整治根本數(shù)據(jù)

經(jīng)過第一階段的走訪、查詢，我們又查閱并參考了很多文獻(xiàn)材料，對(duì)所調(diào)研的對(duì)象---城中村“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)在、外延逐步明晰。為了包管調(diào)研工作的精確性和對(duì)實(shí)踐注銷發(fā)證工作的指點(diǎn)性，我們將城中村“小產(chǎn)權(quán)房”調(diào)研的對(duì)象明白為在村集體地盤上無規(guī)劃或超規(guī)劃建立，銷售對(duì)象為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不克不及處理正當(dāng)產(chǎn)權(quán)的房子，包羅在村民自有宅基地上無規(guī)劃擅自建立、超規(guī)劃同意建立的房子，暗里租賃集體地盤開拓建立的，以及無地盤、規(guī)劃、建立手續(xù)，在集體地盤上開拓建立的房子，村民在自有宅基地上建立的，知足于村民自住并處理了正當(dāng)產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)不列入個(gè)中。依照以上界說和分類，我們分門別類制造了查詢表，在城區(qū)三個(gè)區(qū)房管局進(jìn)行查詢，普遍搜集整治我市“小產(chǎn)權(quán)房”建立的根本數(shù)據(jù)。

(三)召開座談會(huì)，聽取多方意見建議

當(dāng)前宅基地制度的公平性分析

一般來講，一種制度只要能有效保障其社會(huì)成員的基本權(quán)利，促進(jìn)效率的持續(xù)穩(wěn)定快速提高，那這種制度就是公平的。但我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)采取區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)和居民之間權(quán)利的不平等，是嚴(yán)重失衡和有失公平的。（一）不符合平等保護(hù)的理念“公平”包含著“公”和“平”兩方面含義。一方面，“公”內(nèi)含著公正、正義的價(jià)值判斷；另一方面，“平”則要求在處理各種關(guān)系時(shí)，雙方必須遵循對(duì)等和平衡原則。《物權(quán)法》第四條在明確提出物權(quán)平等保護(hù)原則的同時(shí)，也明確了國(guó)家、集體、私人等不同物權(quán)主體享有平等的權(quán)利。盡管農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不是一種所有權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但由于宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的不可分割性，限制其對(duì)外流轉(zhuǎn)必然會(huì)損害房屋所有權(quán)的價(jià)值，這樣就導(dǎo)致了城市居民和農(nóng)民對(duì)其享有的房產(chǎn)權(quán)利事實(shí)上的不平等。作為基本人權(quán)之一的財(cái)產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)和保障生存權(quán)的條件，而以保障生存權(quán)為目的，來限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，本身就是一個(gè)偽命題［3］。（二）城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度我國(guó)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的經(jīng)濟(jì)制度，決定了我國(guó)土地制度的特殊性，即在社會(huì)主義公有制的前提下，土地作為重要的生產(chǎn)資料，分別屬于國(guó)家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有制度。城鄉(xiāng)二元土地所有制度決定了政府必然采取二元的管理政策，《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定，“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)要求城市居民和農(nóng)村居民不僅擁有同等的民事權(quán)利能力，而且享有的具體權(quán)利也要達(dá)到平等。然而在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地機(jī)制下，宅基地使用權(quán)制度在賦予農(nóng)民權(quán)利的同時(shí)，卻限制了農(nóng)民自由交易的權(quán)利，使其無法享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值收益，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。在國(guó)有土地上，房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)伴隨著土地使用權(quán)的同時(shí)流轉(zhuǎn)，即任何購(gòu)買城市住宅的公民，在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，也擁有了房屋所占土地的使用權(quán)。而在農(nóng)村，宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人購(gòu)買農(nóng)戶的房屋無法獲得宅基地的使用權(quán)。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地所有制度的背景下，雖然我國(guó)《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)，但農(nóng)民對(duì)宅基地實(shí)際上根本沒有自由處分和支配的權(quán)利，因此，從一定意義上講，宅基地使用權(quán)是一種殘缺的物權(quán)。

當(dāng)前宅基地制度的效率性分析

由于人類社會(huì)需求的無限性和資源的有限性之間的矛盾，要求立法者在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，從而獲得最大的解決效果和物質(zhì)利益。針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度效率的價(jià)值評(píng)判波斯納提出了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：財(cái)產(chǎn)權(quán)的普遍性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性。凡是越符合這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)就越有效率［4］。在現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，土地資源的有限性決定了作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)追求效率，應(yīng)在保障社會(huì)成員公平地享有社會(huì)利益的前提下，實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)效用、優(yōu)化資源配置的物權(quán)功能［5］。但現(xiàn)行法律和政策對(duì)宅基地制度的制約已引發(fā)了許多現(xiàn)實(shí)問題，其結(jié)果導(dǎo)致了我國(guó)土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和資源配置的不合理。（一）宅基地超標(biāo)與“空心村”并存1.農(nóng)村“一戶多宅”中的住宅閑置。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有多方面：一是根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。但實(shí)踐中因我國(guó)宅基地審批程序不規(guī)范，加之政府以權(quán)謀私、違規(guī)審批的現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致農(nóng)民興起建房熱，建新不拆舊，再加上我國(guó)宅基地制度采用的是無償取得、無償和無期限使用，人們又沒有認(rèn)識(shí)到節(jié)約土地資源的重要性，使得宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；二是我國(guó)現(xiàn)行法律和政策對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致土地資源不能得到充分利用，土地價(jià)值不能充分體現(xiàn)；三是我國(guó)現(xiàn)行法律允許宅基地在本集體內(nèi)的成員之間流轉(zhuǎn)，即通過繼承、接受贈(zèng)予或者遺贈(zèng)等流轉(zhuǎn)方式，村民可以獲得額外的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象的發(fā)生。2.原農(nóng)村農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)入城市后，原農(nóng)村住宅閑置。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，人口流動(dòng)的速度和數(shù)量在逐年增加，也因此加快了城市化的進(jìn)程。自上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)農(nóng)村人口成為城市居民的數(shù)額每年大約有1500萬(wàn)，伴隨著我國(guó)2億多農(nóng)村人口成為城市居民，他們遺留在農(nóng)村的通過合法途徑取得的宅基地閑置下來的也越來越多。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因在于：一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有權(quán)利輕易將農(nóng)民通過合法途徑取得的宅基地予以收回和處置；另一方面由于受我國(guó)現(xiàn)行法律的限制，閑置下來的宅基地不能通過公開、合法的渠道轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員。從我國(guó)城市化進(jìn)程發(fā)展的速度看：到2020年全國(guó)每年轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村人口有1200多萬(wàn)，而以目前農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地為153m2的速度發(fā)展，今后每年將約有18.36萬(wàn)㎡農(nóng)村宅基地可能閑置不用［6］。（二）農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢目前，大多農(nóng)村家庭在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，許多農(nóng)民家庭急需獲取從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金，需要金融機(jī)構(gòu)給予信貸支持，但我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定，用于建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的集體土地的使用權(quán)是不能抵押的。同時(shí)，由于“小產(chǎn)權(quán)房”不能取得像商品房一樣的合法流轉(zhuǎn)地位的，農(nóng)民無法通過轉(zhuǎn)讓其獲得經(jīng)營(yíng)資金，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高，也限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，同時(shí)也造成了我國(guó)土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

公平和效率視角下宅基地制度的改革建議

公平與效率分別屬于兩個(gè)領(lǐng)域的不同范疇，是人類社會(huì)再生產(chǎn)過程中形成的兩個(gè)不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，人們的價(jià)值觀決定了公平價(jià)值目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是效率，但二者之間的關(guān)系是緊密相連，難以剝離的。學(xué)界對(duì)二者的關(guān)系存在“兼顧論”、“優(yōu)先論”、“統(tǒng)一論”等。筆者認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，既不能以犧牲公平換效率，也不應(yīng)以犧牲效率換公平，而應(yīng)將二者在理論指導(dǎo)和政策措施層面上統(tǒng)一起來。因此，我們?cè)诟母镎刂贫葧r(shí)，應(yīng)以公平和效率兼顧為總的原則來決定權(quán)利、利益等法律資源的社會(huì)配置，并盡可能運(yùn)用各種機(jī)制來緩和公平和效率之間的矛盾，擴(kuò)大二者之間的互補(bǔ)性。（一）完善相關(guān)法律，允許農(nóng)民將宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)學(xué)術(shù)界對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)的問題，存在激烈爭(zhēng)論：（1）以梁慧星教授為代表的自由流轉(zhuǎn)說，即宅基地可以在所有主體之間自由流轉(zhuǎn)。理由在于：第一，允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)居民平等權(quán)的必然要求［7］；第二，農(nóng)民可以通過宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)獲得保障性的財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)將宅基地配置給能更高效使用的主體，從而提高土地資源的配置和利用效率［8］；第三，允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)，將會(huì)擴(kuò)大我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展［9］。（2）以孟勤國(guó)教授為代表的禁止對(duì)外流轉(zhuǎn)說。理由在于：第一，土地的生存社會(huì)保障功能決定了農(nóng)村宅基地不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，允許其對(duì)外流轉(zhuǎn)，可能會(huì)使一部分農(nóng)民失去最低的生存保障；第二，擔(dān)心允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)會(huì)使得農(nóng)民淪為無居無業(yè)的游民，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定［10］；三是允許宅基地對(duì)外轉(zhuǎn)讓，會(huì)出現(xiàn)“一戶多宅”現(xiàn)象，這與我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的“一戶一宅”的政策相矛盾。這兩種觀點(diǎn)主要是不同價(jià)值判斷公平與效率的較量。筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和市場(chǎng)化，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持公平和效率統(tǒng)一的原則下，以實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的最大化，維護(hù)土地市場(chǎng)中各方利益分配的公正，保護(hù)民事主體的權(quán)利平等為目的，放開對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)的限制。同時(shí)，允許宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)是符合我國(guó)憲法精神和物權(quán)法的立法原則和價(jià)值追求的。我國(guó)《憲法》規(guī)定的國(guó)家保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和《物權(quán)法》確立的平等保護(hù)原則都要求對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)在法律上適用平等性規(guī)則并提供平等的立法保護(hù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南說：“沒有合適的法律和制度，市場(chǎng)就不會(huì)產(chǎn)生體現(xiàn)任何價(jià)值最大化意義上的‘效率’，如果我們真的能談到‘市場(chǎng)’的話；因?yàn)榉珊椭贫劝鞔_受尊重或強(qiáng)制執(zhí)行的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和保證實(shí)行契約的程序。［11］”因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)在宅基地管理和房屋產(chǎn)權(quán)管理一體化思路的指導(dǎo)下，在《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》中增加宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的條款，確保宅基地對(duì)外轉(zhuǎn)讓有法可依。（二）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)黨的十七大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的重要戰(zhàn)略部署，同時(shí)，2007年通過的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也明確提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念，旨在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。“農(nóng)地不僅是一種農(nóng)業(yè)資源，更是一種重要的資產(chǎn)，并且其資產(chǎn)的重要程度越來越大。當(dāng)然，這種資產(chǎn)的潛在價(jià)值只有進(jìn)入到土地交易市場(chǎng)，進(jìn)行公平交易之后才能實(shí)現(xiàn)”［12］。而對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)限制的，則意味著對(duì)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元土地制度應(yīng)予以維持，即宅基地只能在農(nóng)村一個(gè)較封閉的圈子里流轉(zhuǎn)［13］。所以，我們應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，允許宅基地的自由流轉(zhuǎn)，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，打破政府的獨(dú)家壟斷，凸顯其財(cái)產(chǎn)性，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。與一般的商品交易不同，土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作復(fù)雜，涉及的環(huán)節(jié)多，相關(guān)部門應(yīng)該在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索宅基地流轉(zhuǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立起公平與效率相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，同時(shí)，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)管理和有效引導(dǎo)，保證宅基地等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效和規(guī)范。（三）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制我國(guó)正在逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，但進(jìn)程緩慢。只有健全了農(nóng)村社會(huì)保障體系，才能真正體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)要素的本質(zhì)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，剝離長(zhǎng)期以來利用土地設(shè)立的社會(huì)保障功能，才能構(gòu)建新時(shí)期的宅基地流轉(zhuǎn)制度。具體措施：一是應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，改變農(nóng)民對(duì)土地的依附性，真正實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的物權(quán)價(jià)值；二是為農(nóng)民制定公平合理的社會(huì)保障體系，使其和城市社會(huì)保障體系相銜接，也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的建立奠定基礎(chǔ)；三是政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制的資金投入，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。

摘要:隨著城市房?jī)r(jià)的不斷上漲,“小產(chǎn)權(quán)房”由于價(jià)格低廉受到城市居民的青睞而活躍在房地產(chǎn)市場(chǎng),然而由于其存在缺乏足夠的法律和制度依據(jù),從而引發(fā)了很多的社會(huì)問題。分析了小產(chǎn)權(quán)房存在的法律問題,希望在某種程度上有助于小產(chǎn)權(quán)房問題的解決。

關(guān)鍵詞:小產(chǎn)權(quán)房;法律問題;宏觀調(diào)控;利益平衡

一、引言

宋莊畫家村案——一個(gè)具有標(biāo)志性意義的判決。

宋莊畫家村聚集了來自全國(guó)各地很多不乏名氣的畫家。2006年,隨著宋莊被規(guī)劃為北京市十大文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一,地價(jià)也水漲船高,村民基于自身利益開始起訴畫家,要求他們退還已出售的小產(chǎn)權(quán)房,其中就包括馬海濤訴李玉蘭案。審理李玉蘭一案的北京市二中院認(rèn)定馬海濤與李玉蘭所簽的《買賣房協(xié)議書》無效,判決畫家李玉蘭在90天之內(nèi)騰房,馬海濤補(bǔ)償給李玉蘭九萬(wàn)余元。

這是一個(gè)具有標(biāo)志性意義的判決,它在更深層次上觸及了中國(guó)集體土地制度和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律制度,同時(shí)對(duì)政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控和兼顧社會(huì)各方利益平衡中如何扮演好自己的角色提出了挑戰(zhàn)。

為有效遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，切實(shí)規(guī)范土地和房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)，促進(jìn)全縣新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展，根據(jù)《國(guó)土部、住建部關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》和省市有關(guān)會(huì)議精神，現(xiàn)結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，按照中省市堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”清理工作有關(guān)要求，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，全面開展“小產(chǎn)權(quán)房”清理整治工作，切實(shí)摸清全縣“小產(chǎn)權(quán)房”底數(shù)，依法依規(guī)分類處置，堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，維護(hù)土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常秩序。

二、目標(biāo)任務(wù)

全面摸底排查縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)和各集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)周邊區(qū)域（各鎮(zhèn)負(fù)責(zé)）違法占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的基本情況；堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”行為；依法查處頂風(fēng)違法建設(shè)、銷售，造成惡劣影響的“小產(chǎn)權(quán)房”案件。以本次清理整治工作為契機(jī)，積極探索建立“小產(chǎn)權(quán)房”預(yù)防、監(jiān)管、查處的共同責(zé)任機(jī)制，從源頭上杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的產(chǎn)生，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)。

三、清查整治的方法步驟

[論文關(guān)鍵詞]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》小產(chǎn)權(quán)房

[論文摘要]城鄉(xiāng)規(guī)劃法，自2008年1月1日起施行，現(xiàn)行城市規(guī)劃法同時(shí)廢止。從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法，中國(guó)正在打破建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時(shí)代。小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因?yàn)橐弧蓚€(gè)嚴(yán)格的行政通知就會(huì)得以糾正；也決不會(huì)因?yàn)槿舾煞扇舾蓷l款的修改就會(huì)有效解決，中國(guó)集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。

目前的“小產(chǎn)權(quán)”房不外乎兩種情況：一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設(shè)的。

一、中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的成因

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因之一就是近20年以來的中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程。中國(guó)目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第二個(gè)根本原因，就是近20年以來中國(guó)沒有根據(jù)《憲法》落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)體系，有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)家法律是非常不完善的，實(shí)行的是城鄉(xiāng)不平等的國(guó)家壟斷性的征地制度。

【論文關(guān)鍵詞】：小產(chǎn)權(quán)房;集體建設(shè)用地使用權(quán);流轉(zhuǎn);現(xiàn)實(shí)動(dòng)因;理論依據(jù);立法探索

【論文摘要】："小產(chǎn)權(quán)房"的問題實(shí)質(zhì)上是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能否合法化的問題。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化有其深刻的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，所有權(quán)、用益物權(quán)以及平等保護(hù)的法理為其合法流轉(zhuǎn)提供了理論支撐，目前也已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

2007年的中國(guó)樓市，"小產(chǎn)權(quán)房"成為萬(wàn)眾矚目的焦點(diǎn)。2007年3月12日，北京市建委發(fā)出購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購(gòu)房者不要購(gòu)買無產(chǎn)權(quán)的或房屋權(quán)屬有爭(zhēng)議糾紛的房屋，如宣傳為"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)"、"小產(chǎn)權(quán)"的房屋，此類房屋無產(chǎn)權(quán)保障，不具有房屋所有、轉(zhuǎn)讓、處分、收益等權(quán)利，且不能辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。與之相應(yīng)，3月27日，北京市房山區(qū)青龍頭村的144棟剛建成的"小產(chǎn)權(quán)"別墅被拆除85棟，其余被沒收。由此引發(fā)了各相關(guān)利益方關(guān)于"小產(chǎn)權(quán)房"是否合法、能否合法化的論爭(zhēng)。這個(gè)"相關(guān)利益方"，包括了"小產(chǎn)權(quán)房"的幾百萬(wàn)住戶、開發(fā)商、其所屬的村委會(huì)和鄉(xiāng)政府、管轄著住房市場(chǎng)的建設(shè)部和國(guó)土房管局，還有相對(duì)而言的"大產(chǎn)權(quán)房"的開發(fā)商們等等，他們都不同程度地卷入了這場(chǎng)論爭(zhēng)的方方面面。

其實(shí)所謂的"小產(chǎn)權(quán)房"并非一個(gè)規(guī)范用詞，更非法律術(shù)語(yǔ)。根據(jù)建設(shè)部風(fēng)險(xiǎn)提示的指向，當(dāng)前所謂"小產(chǎn)權(quán)房"，又稱"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房"，是在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織之外的居民銷售，沒有由國(guó)家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只有由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證或者根本沒有權(quán)屬證明。具體而言，"小產(chǎn)權(quán)房"又分為兩種，一種是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地或基本農(nóng)田上所建的房屋。①

小產(chǎn)權(quán)房"的問題實(shí)質(zhì)是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。對(duì)于使用耕地或基本農(nóng)田所建的房屋，現(xiàn)行法律對(duì)此有一系列的程序規(guī)定，如果不符合規(guī)定自然就是違法的，如果符合了規(guī)定就可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。所以"小產(chǎn)權(quán)房"能否合法化的關(guān)鍵問題就是集體建設(shè)用地使用權(quán)能否合法流轉(zhuǎn)的問題。現(xiàn)行《土地管理法》是禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。私以為，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有深刻的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，其合法流轉(zhuǎn)既有必要性也有可行性。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的現(xiàn)實(shí)必要性