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摘要：近年來，由于我國房價不斷上漲，我國城市和農村的住房保障體系不夠完善以及小產權房低廉的價格等，小產權房交易現象與日俱增。同時，小產權房交易中的法律問題也日益突顯，如集體土地所有權尚不明確、政府對小產權房的監(jiān)督管理缺失、小產權房買受人面臨法律風險等。因此，針對小產權房中的法律問題，應通過重構不合理的城鄉(xiāng)二元土地制度，分類處理不同類型的小產權房問題，并通過加強政府監(jiān)管來解決。

關鍵詞：小產權房；集體土地所有權；土地流轉

小產權房問題涉及我國的住房問題，是關系民生的大問題。然而目前關于小產權房的法律規(guī)定仍存在模糊地帶，對小產權房交易的監(jiān)管也存在不足的地方。如果處理不好小產權房的相關問題，很可能產生一些社會問題，影響社會穩(wěn)定，不利于我國社會的發(fā)展。因此對小產權房相關法律問題與對策進行研究很有必要。本文從小產權房的概念和特征出發(fā)，通過探討小產權房形成的原因和存在的法律問題，對小產權房相關法律問題提出對策。

一、小產權房概述

（一）小產權房的概念

小產權房并不是一個法律概念，在我國現有的法律法規(guī)之中其實并沒有小產權房這個定義。小產權房是相對于大產權房而言的，是一種不完全的產權房。小產權房通常建立在集體所有的農用地上，而不是符合我國法律規(guī)定的國有建設用地。因此，由于小產權房缺少法律上的支撐，沒有辦法取得房屋管理部門頒發(fā)的房屋產權證明，在流轉的過程中會受到一定的限制和阻礙，無法像普通商品房一樣隨意流轉。此類房屋在土地利用上的不合法導致了房屋利用的不合法，因此稱其為小產權房。綜上所述，所謂的小產權房是指建設在非國有建設用地上，由于沒有按照規(guī)定使用土地而沒能取得國家房地產部門蓋章的房屋產權證明，在商品房交易市場中受到轉讓限制的房屋。

（二）小產權房的產生和發(fā)展

小產權房是一個具有中國特色的名詞。大概在20世紀90年代，我國就已經出現了小產權房的建造和交易現象，但是小產權房產生的具體時間并無記載。小產權房產生之初并沒有引起政府和社會公眾的重視，原因是其最初的數量有限且交易現象并不普遍。大多數的小產權房購買者并沒有將其當作第一居所來使用。然而目前來看，雖然小產權房交易存在風險，但由于其價格低廉，且在全國的數量越來越多，其銷售也受到廣泛關注。近些年來，雖然國家有關部門不斷出臺相關政策對小產權房交易進行規(guī)制并提醒購買小產權房的風險，但小產權房購買者的數量仍只增不減，老百姓通過購買小產權房來解決住房問題似乎已經成為一種普遍現象。小產權房問題牽扯面廣，涉及多方主體的利益，對其進行研究具有重要意義。

（三）小產權房的分類

按照不同的分類標準，小產權房可以分為不同的類型。首先，按照小產權房的用途分，可以分為投資型小產權房、別墅型小產權房和普通住房型小產權房。投資型小產權房是指購買者為了實現資本的升值而購買的小產權房，購買者的目的不是自己居住，也不是滿足精神上的享受需要。此類小產權房的數量較少，大多處于城鄉(xiāng)結合部。別墅型小產權房是指一些購買者為了實現精神上的享受而購買的，通常來說住房面積較大、附近自然風光較好。此類小產權房在現實中比較常見。普通型小產權房是指購買者為了滿足自己一般的住房需要而購買的，通常來說是價格較低的小產權房。普通型小產權房在三類小產權房中數量最多、最常見，其購買者通常是一些中低收入的人群。其次，按照小產權房所占土地的性質分，可以分為建造在村民宅基地上的小產權房、建造在建設用地和可轉化為建設用地的土地上的小產權房以及建造在耕地上的小產權房。目前來看，建造在農村宅基地上的小產權房數量最多，建造在建設用地和可轉為建設用地的土地上的小產權房次之，建造在耕地上的最少。由于我國對不同類型土地的相關規(guī)定差異較大，因此，應當區(qū)別對待不同類型的小產權房，采取不同的處理措施，以更好解決小產權房中的糾紛和矛盾，促進社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

二、小產權房的特征

（一）小產權房是建造在農民集體所有的土地上的房屋

普通商品房通常建造在符合我國法律規(guī)定的國有建設用地上，而小產權房一般來說則是建造在農民集體所有的土地上。農民集體所有的土地包括農村宅基地、集體建設用地和農用地。小產權房是指在建設和開發(fā)房屋過程中，無償占有和使用農民集體所有土地的房屋。

（二）小產權房缺少房屋所有權證和國有土地使用權證

由于小產權房沒有按照國家法律的規(guī)定走合法的土地使用審批流程，所以開發(fā)商不能取得國家頒發(fā)的房屋權屬證書。相對于普通商品房而言，小產權房沒有取得國有土地使用權證，也沒有取得房屋所有權證。雖然有一小部分小產權房可以取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者村（居）委員會頒發(fā)的房屋產權證，但它依然是一種不完全產權房或部分產權房。

（三）小產權房出售給的是農村集體經濟組織以外的人

普通商品房對于售賣的對象并沒有特殊的要求，既可以出售給農村集體經濟組織以內的人，也可以出售給集體經濟組織以外的人。但是大多數人建造小產權房并不是為了滿足自己的居住需要，而是為了獲得利益，因而小產權房一般會出售給農村集體經濟組織以外的人。

（四）小產權房的價格低廉、地域性明顯、買受主體的特征性明顯

因為小產權房占用的是集體所有的土地，所以不需要繳納許多無關的費用，如不需要繳納征地費用和土地出讓金，也不需要繳納有關稅費，所以小產權房的價格十分低廉，這也是人們更愿意購買小產權房的原因之一。小產權房雖然是建造在集體所有土地上的房屋，但并不是所有的集體土地都能建造小產權房，小產權房主要建造在城中村或者城市近郊的農村，因而小產權房具有非常明顯的地域性。小產權房的購買者中雖然也有高收入甚至超高收入的人群，但其只占少數，大部分購買者是那些城市中的中低收入人群。這部分人群比中國農村大多數的農民要富足些，由于城市的普通商品房房價過高而選擇購買價格低廉的小產權房。

三、小產權房形成的原因

（一）法律對農村集體所有土地流轉的限制是小產權房形成的根源

小產權房之所以會廣泛存在，其根源在于我國法律對農村集體所有土地流轉的限制。《中華人民共和國憲法》第十條明確規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定由國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”上述條文表明我國實行的是城鄉(xiāng)二元土地所有制，即一部分土地歸國家所有，另一部分土地則歸集體所有。此外，《中華人民共和國物權法》中規(guī)定了“房地一體原則”，即轉讓房屋所有權的也必須轉讓土地使用權。城市的土地可以用來開發(fā)建設，農村的土地則被限制流轉。我國由此形成了不平等的產權結構，進而導致農民或農村集體經濟組織為了消解這種不平等而建造并出售小產權房。

（二）經濟利益的驅使是形成小產權房市場的經濟原因

逐利是人的天性，小產權房形成的重要原因之一就是小產權房的建造和出售能給多方主體帶來經濟利益，如小產權房的購買者、出售者、開發(fā)商等。對于小產權房的購買者，也就是那些中低收入人群來說，城市中普通商品房的房價過于高昂，令他們難以負擔，價格低廉的小產權房則給他們帶來了巨大的吸引力，因此一部分中低收入人群會選擇購買小產權房。對于小產權房的出售者而言，在自家土地上種植農作物產生的收益遠沒有建造房屋并出售產生的收益大，因而許多農民會選擇在自家耕地上建造并出售房屋，以實現自身利益的最大化。最后，對于小產權房的開發(fā)商來說，在集體所有的土地上建造開發(fā)房屋，無需繳納相關的稅費，與普通商品房相比開發(fā)成本較低，且不需要大量煩瑣復雜的審批手續(xù)，是一項劃算的買賣。因此，許多開發(fā)商都投身于小產權房的開發(fā)與建造之中。

（三）我國城市和農村的保障體系不夠完善是小產權房形成的社會原因

除了制度和經濟上的原因，小產權房市場形成的社會原因是我國城市和農村的保障體系尚不完善。從城市來看，針對低收入人群的住房問題，我國雖然有相應的制度保障，如經濟適用房和廉租房等，但在施行過程中產生了低效率、規(guī)定不準、執(zhí)行不嚴等各種問題，未能很好地解決低收入家庭的居住問題。同時，城市商品房的房價不斷上漲也促使中低收入者轉而購買具有巨大價格優(yōu)勢的小產權房。從農村來看，我國目前并沒有建立起一個十分完善的農村社會保障體系，還存在一些問題。比如，各個地區(qū)的社會保障嚴重不平衡，沒能對社會保障資金統一進行管理和規(guī)劃，對社會保障資金缺少監(jiān)管等。由于農村保障體系并不完善，土地對于農民具有重要的意義，在農村保障中仍占據著重要地位，因此，對農民來說，在農村集體所有的土地上建造并出售小產權房無疑更利于其獲取收益，保障自己的利益。

四、小產權房中存在的法律問題

（一）和小產權房有關的法律規(guī)定

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。我國的《物權法》也規(guī)定，對于國家、集體和個人的物權實行平等的保護，任何單位和個人不得侵犯。這表明國家對城市和農村的土地實行平等的保護。但關于農村集體土地特別是宅基地使用權的流轉問題，并沒有具體或直接的規(guī)定，對農村宅基地使用權的轉讓沒有直接的允許或者禁止的規(guī)定。雖然我國的中央政策對小產權房的性質做出了禁止性規(guī)定，但部分效力較低的地方性法規(guī)和政策等卻在一定程度上允許宅基地使用權流轉。

（二）小產權房買賣合同的效力

關于小產權房買賣合同的效力在司法實踐中存在著較大爭議，不同地方的法院對小產權房買賣糾紛的判決不同，甚至同一地方上、下級法院的判決也不同。有的地方法院在會議紀要中規(guī)定：關于農村私有房屋的買賣，只要雙方自愿訂立房屋買賣合同，買房支付了房款并實際占有、使用了該房屋，那么雙方的房屋買賣合同即為有效，但應當補辦相關手續(xù)。而有的地方法院會議紀要中規(guī)定的卻是：一般來說小產權房買賣合同是無效的，但在個別情況下合同有效。對此，我國的法律法規(guī)也沒有做出明確的規(guī)定，各地的法院在審理小產權房案件時也只能參照和援引土地管理的相關法律。

（三）小產權房買受人面臨的法律風險

和普通商品房的買受人相比，小產權房的買受人在房屋交易中面臨著更大的交易風險。首先，由于小產權房并沒有取得國家房地產部門頒發(fā)的房屋所有權證明，小產權房買受人可能面臨小產權房的所有權無法轉移的法律風險。其次，小產權房購買者的交易安全可能無法得到充分保障，因為小產權房的所有權并不受國家法律保護，所以在房屋交易中可能無法進行正常的轉讓、處分等。最后，小產權房買受人難以得到房屋拆遷后的補償。如果開發(fā)建造小產權房和國家的政策規(guī)定相沖突或者被確認為違法建筑，小產房將會被拆除。而房屋拆除后的補償金則會發(fā)給集體土地原來的農民，而非小產權房的購買者。

五、解決小產權房中法律問題的對策

（一）逐步轉型不合理的城鄉(xiāng)二元土地制度

不合理的城鄉(xiāng)二元土地制度是小產權房問題產生的本質原因。應當改革不合理的城鄉(xiāng)二元土地制度，使其逐漸轉型，構建一元土地制度。具體而言，可以從以下幾個方面展開：首先，應當明確集體土地所有權的主體，允許農村集體土地自由流轉，使農村集體土地和國有土地具有同等的地位。其次，國家要大力支持農村土地的開發(fā)經營，保障農民的生產生活和糧食安全。最后，賦予農民占有、使用、經營和轉讓土地的權利，使其在符合法律規(guī)定的情況下可以自主決定所擁有土地的運作方式。

（二）分類處理不同類型的小產權房

我國小產權房的種類多樣，類型復雜。對于不同類型的小產權房，我們應當具體問題具體分析，針對其不同的特點采取不同的處置措施。首先是在農村宅基地上建造的小產權房，也就是在宅基地上建造的用來自己居住或者出售的房屋。此類小產權房的建造，只要符合我國的建設規(guī)劃和相關法律規(guī)定，其建造行為并不違法。但是，我國的宅基地是對本村集體成員的一種社會保障，如果宅基地上的房屋沒有出售給集體組織的成員，而是出售給集體組織以外的成員，這種損害公共利益的行為將會導致小產權房流轉合同的無效。在司法層面上應否認宅基地型小產權房流轉的合法性。其次是根本性違法的小產權房，即違反國家土地和建設規(guī)劃建造在耕地或基本農田上的小產權房。此類小產權房明顯違反了我國的農用地政策和相關法律法規(guī)，應當認定為違法建筑物并予以拆除。

（三）加強政府監(jiān)管，加大執(zhí)法和懲戒力度

小產權房的問題沒有得到解決，在一定程度上與政府有關部門監(jiān)管不力和職能不清也有關系。首先，政府應當加大宣傳力度，讓人民群眾知道小產權房建設和買賣的違法性。其次，要厘清政府各部門的職能，健全政府的監(jiān)督管理機制，多個部門相互配合解決小產權房糾紛。最后，對違反法律法規(guī)建造和買賣小產權房的行為，要加大執(zhí)法和懲戒力度，對小產權房違法買受者和開發(fā)商等實行嚴格的懲罰。結語近些年來，小產權房的數量越來越多，小產權房問題也逐漸成為熱點問題。小產權房問題涉及我國的土地制度，特別是農村集體土地制度，對它的研究具有重要的理論意義，也關系著我國的民生和社會的穩(wěn)定。但目前法律對小產權房的規(guī)定還處于空白階段，因此在實踐中和理論上產生了許多爭議。筆者首先從小產權房的概念、分類和特征出發(fā)，對小產權房進行了簡單的介紹；其次又著重分析了小產權房問題產生的原因，即法律對農村集體土地流轉的限制、經濟利益的驅使和保障體系不夠完善；最后針對小產權房存在的法律問題，提出了相應的對策，以期更好地解決小產權房問題。

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作者：俞冰清